農民專業(yè)合作社的公共服務效率研究

1、農民專業(yè)合作社的公共服務效率研究改革 30 多年以來 , 雖然中央“三農”政策歷經調整, 但穩(wěn)定和完善“以家庭承包經營為基礎、 統(tǒng)分結合” 的雙重經營體制一直是農村經濟體制改革的主旋律。現階段 “三農” 政策的重點是為 “精耕細作” 的小農戶家庭經營提供社會化服務,以加強雙重經營體制 “統(tǒng)” 層次的功能。 農民專業(yè)合作社作為以農民社員為主體、以服務社員為宗旨的具有企業(yè)和共同體雙重屬性的特殊組織 , 具有扎根農村基層、熟悉農民偏好、降低交易成本等多重優(yōu)勢, 是為小農戶家庭經營提供系列社會化服務的重要經營主體, 其在新一輪農村改革中的地位和功能值得重點研究。同時 ,隨著“建立健全基本公共服務體系

2、, 推進基本公共服務均等化”的戰(zhàn)略目標進入“十二五”規(guī)劃綱要, 如何構建包括合作社在內的農村公共服務多主體供給機制成為學界關注的焦點。在此背景下, 開展合作社服務功能和服務效率的研究具有重要的理論和實踐意義。然而, 中國農民專業(yè)合作社雖然數量增長迅猛 , 但發(fā)展質量堪憂 , 合作社治理亂象雜呈 : 為獲取各種政策收益, 不具備經營實體的 “空殼合作社” 和“翻牌合作社”輪番登場, 農戶“被社員”的現象屢見不鮮; 在合作社治理格局中 , “精英俘獲” 、 “大股獨大”和“大農吃小農”等現象長期存在。合作社發(fā)展中存在的諸多問題使其尚不能有效扮演連接小農戶和大市場的 “農民代言人” 角色。 關于合作

3、社發(fā)展的相關爭論都指向同一個問題 : 合作社如何為農戶提供優(yōu)質高效的服務?針對上述問題 , 本研究從合作社公共服務的基礎理論出發(fā) , 圍繞合作社公共服務效率內涵的分解和重構展開論述, 從區(qū)域合作社總體層面的工具效率、典型合作社社員層面的價值效率和典型合作社組織層面的綜合效率對合作社公共服務效率進行逐層分析。針對區(qū)域合作社總體層面的工具效率的研究結果表明 : 區(qū)域合作社公共服務效率評價指標體系可通過管理服務、經營服務和示范服務等三方面指標來建構,此評價體系可作為評估合作社示范區(qū)發(fā)展水平的重要參照標準。 浙江省合作社區(qū)域公共服務效率水平總體偏低, 且區(qū)域之間發(fā)展不平衡、 差異較大 , 尚有較大提升

4、空間 ; 區(qū)域合作社的公共服務效率水平與區(qū)域經濟發(fā)展水平之間無顯著相關關系 ,說明浙江合作社發(fā)展尚處于初級階段。 針對典型合作社社員層面的價值效率的研究結果表明 : 第一 , 合作社公共服務的供需結構失衡, 但中小社員對其總體滿意率較高 , 反映出合作社處于初始發(fā)展階段的典型特征: 多數兼業(yè)小農總體上對合作社公共服務的依賴程度較低, 對合作社的參與表現為有限的管理參與和低度的利益卷入。第二, 由政府部門主導發(fā)起的合作社, 其公共服務效率較高 ; 服務多樣化程度、 財務公開、 經營管理、 民主參與和培訓次數等直接服務過程因素對于合作社公共服務效率具有關鍵性的正向影響。增強農戶間信任和促進政府與農

5、戶間的溝通等社會服務功能比增加收入和提高產業(yè)規(guī)模等經濟服務功能具有更高的效率。因此, 應發(fā)揮政府部門發(fā)起的合作社的示范作用 , 保持合作社公共服務過程對于中小社員的開放性 ; 在合作社對中小社員的經濟功能受限的條件下 , 在引導合作社發(fā)展過程中 , 現階段尤其要關注合作社對于中小社員社會需求的回應能力和社會整合功能。 針對典型合作社組織層面的綜合效率的研究結果表明 : 第一 , 可從經營管理、 社員服務、 社區(qū)服務和社會影響等四方面構建個體合作社公共服務的 “綜合效率” 評價指標體系。 浙江省合作社公共服務的總體效率水平較低, 但并非示范社等級越高則效率水平越高 ,省級示范社和區(qū)級示范社在公共

6、服務的“子效率”方面各有所長: 省級示范社的“外部效率”較高 , 而區(qū)級示范社的“價值效率”較高。第二 , 從合作社公共服務效率的影響因素看, 與“小農發(fā)起”的合作社相比 ,“政府部門發(fā)起”和 “村干部發(fā)起”的合作社 , 其公共服務效率水平要低; 與參與決策和參加培訓等其他參與方式相比 , 社員監(jiān)督對于合作社公共服務效率具有更直接的積極促進作用 ; “產品認證” 、 “示范等級” 、 “社員滿意”和“政府扶持”等服務環(huán)境因素均對合作社效率有顯著的正向影響。第三 , 政府扶持更多地促進了合作社公共服務的外部效率和工具效率, 而對其內部效率和價值效率的影響不明顯。或者可以說, 政府扶持對于合作社發(fā)

7、展的推動效應主要體現在外部市場層面的經濟效應 , 對于內部社員層面的社會效應則表現不明顯。 最后 , 針對以上分析,本研究提出如下對策建議: 第一 , 政府充分發(fā)揮在合作社正式制度供給方面的主導作用 , 一方面通過法律和政策手段賦予合作社在“三農”領域中更高的戰(zhàn)略地位 ; 另一方面扮演好公共服務規(guī)劃者和“守門人”的角色, 為合作社和涉農企業(yè)、社會組織等其他相關利益主體的市場競爭和合作創(chuàng)造良好的經濟社會環(huán)境。第二 , 政府現階段的合作社政策導向應是依托農民發(fā)展帶動農業(yè)發(fā)展, 重視應做好合作社農民社員的賦價值效率、 促進效率的工具目標和價值目標的整合。權和維權工作, 出臺措施促進農民社員培訓和教育

8、的制度化建設, 以農民發(fā)展為本 , 為合作社持續(xù)發(fā)展打下基礎; 應重視大部分兼業(yè)小農的服務需求, 將相關“社員評價”指標納入當前的示范社評價指標體系之中 , 重點扶持貼近中小社員服務需求、具有較強的公共價值創(chuàng)造能力的合作社, 同時對下鄉(xiāng)逐利的部門利益和資本利益進行必要規(guī)約。第三 , 由中央政府主導開展合作社聯合社和區(qū)域綜合性合作社的改革試點工作, 并高度重視合作社在服務中小社員方面的社會整合功能。在合作社相關政策的制定和完善中 , 注意引導、扶持和培育合作社在為原子化的小農重構鄉(xiāng)村公共空間、 強化國家和小農之間的溝通 “樞紐” 等方面發(fā)揮更積極的作用。第四 , 針對中國合作社特殊的 “雙重多層

9、委托- 代理關系” , 以正式制度為主、以非正式制度為輔的方式建立合作社公共服務效率優(yōu)化的多元激勵策略, 具體包括 : 政府主導基礎上的規(guī)制激勵; 中小社員賦權基礎上的“問責”激勵 ; 合作社自治基礎上的 “聲譽” 激勵 ; 多主體協(xié)作基礎上的長期契約激勵。 第五 , 在合作社政策制定過程中關注合作社公共服務效率的區(qū)域性特征, 充分考慮各地區(qū)在合作社發(fā)展基礎、農業(yè)產業(yè)集群和區(qū)域社會文化環(huán)境等方面的差異及不平衡, 政策推行不搞“一刀切” , 在中央合作社政策和區(qū)域合作社政策之間尋找政策實施的平衡點。 同時 , 重視各地文化、 習俗、 習慣等非正式規(guī)范在合作社治理中的積極作用 ,在政府的合作社規(guī)制

10、建設過程中注意結合當地非正式規(guī)范中積極合理的因素。 本文主張將合作社效率視為合作社公共服務效率, 借以拓展合作社效率研究視角。在借鑒以往研究成果基礎上 , 本文從以下幾個方面進行了創(chuàng)新性探索 : 第一 ,研究視角的延伸。針對以往農民專業(yè)合作社效率研究中“重經營、輕服務”的傾向,從俱樂部產品理論視角專題研究合作社的 “公共服務效率” , 一定程度上豐富了合作社效率的研究視角。 以往研究大多關注合作社作為一個經營實體的營利性特征 , 因此重點研究其工具主義層面的工具效率; 本研究強調合作社是一種以 “服務社員” 為宗旨的俱樂部組織, 兼具企業(yè)和共同體雙重組織特性 , 其所有的經營活動都是為了讓社員

11、享受優(yōu)質高效的公共服務, 因此應重點研究合作社的“公共服務效率” 。第二 , 研究概念的拓展。將經濟學的“效率”概念與管理學的“效率”概念結合起來, 提出合作社公共服務“綜合效率”的概念, 將綜合效率從效率的目標取向角度分解為“工具效 率” 和“價值效率” , 從效率的影響范圍角度分解為 “內部效率” 和“外部效率” ;并首次根據區(qū)域視角、社員視角和組織視角等三個視角 , 分別從區(qū)域合作社總體層面的工具效率、 典型合作社社員層面的價值效率和典型合作社組織層面的綜合效率等三個角度考察合作社公共服務效率的不同層次和面相。第三 , 研究結論的驗證。論文結論在一定程度上證實了溫鐵軍、賀雪峰等學者的理論判斷, 即在小農普遍兼業(yè)化的情況下 , 通過合作社增收等經濟方面的需要往往對于小農而言不那么重要 , 小農的生存方式、文化倫理決定了其還有通過合作社重建村莊的公共秩序、 承接自上而下的轉移資源以及通過與村莊內的社員交往維系社會聯系、 獲得生活意義的需要。 研究發(fā)現 : 從中小社員角度看, 合作社在增強農戶間信任和促進政府與農戶間的溝通等方面的社會服務功能比增加收入和提高產業(yè)規(guī)模等經濟服務功能具有更高的滿意率?？梢?, 對于兼業(yè)化的小農而言, 與經濟服務功能相比 , 他們更關注的是合作社作為一個基層組織的社會整合功能。第四 , 研究內容的創(chuàng)新。論文通過對合作社公共