當代中國政府法制建設創(chuàng)新之路課件

1、當代中國政府法制建設創(chuàng)新之路內容提要一、政府法制的內涵二、政府法制建設的理念三、科學合理地界定政府職能四、創(chuàng)新政府立法的思路五、完善政府法制監(jiān)督的方式六、發(fā)揮政府法制部門的法律顧問作用七、建立政府法制工作人員職業(yè)制度八、政府法制理論創(chuàng)新問題問題的提出隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展、社會的不斷進步，政府的組織模式、行為方式以及施政理念都需要作相應的轉變。政府要適應客觀形勢的新變化，順應人民群眾的新期待，全面準確把握經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律和依法行政的自身規(guī)律，以社會主義法治精神和科學發(fā)展觀為指導，努力推進制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新，加快政府法制建設步伐，最終目的是在現(xiàn)代法治文明的框架內，建設法

2、治政府。一、政府法制的內涵所謂政府法制，是關于政府的法律和制度。一般認為，具體包括兩個方面：一是政府如何去管理國家事務的法制，即政府依法進行內部組織管理的法制；二是怎樣把政府自身管理好的法制，即政府依法行使職權管理社會公共事務的法制。政府法制是關于政府的職能設計、機構配置、權責劃分、運行機制等一系列法律規(guī)范而形成的制度。政府法制并不僅僅只包括政府管理過程中行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等環(huán)節(jié)，它是關于政府管理體制與管理方式及其運行模式的法律規(guī)范的總稱。一、政府法制的內涵從政府所管理國家事務的內容看，政府法制是憲法規(guī)定的政府職權的制度化、法律化；從政府對法律手段的具體運用看，政府法制包括行政立法、

3、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、參與司法活動以及提高公民的法律意識等諸多方面；從法律關系看，政府法制主要是指行政法律關系，即政府在行使國家公共權力和管理國家事務過程中所形成的包括政治、經(jīng)濟、文化等內容的各種法律關系。政府法制的內涵極為豐富，凡憲法和法律規(guī)定應當由政府管理的事務，凡政府依法應當規(guī)定和處理的關系，以及依法可以運用的法律手段，都是政府法制內涵的重要組成部分。一、政府法制的內涵關于政府法制建設與政府法制工作對于政府法制，應當至少從兩個層面進行認識：政府法制首先是指政府法制建設，其次才是政府法制工作。政府法制建設是政府和社會方方面面的責任，需要執(zhí)政黨、立法機關、行政機關、司法機關、利益群體、大眾傳媒

4、乃至全體社會成員的一體努力。政府法制工作是政府法制建設的重要組成部分，其根本任務在于推動政府法制建設，促進政府及其部門依法行政。一、政府法制的內涵關于政府法制的定位對于政府法制，應當至少從兩個方面進行準確定位：一是要在一定的高度上看待政府法制。不能將政府法制簡單地理解為政府法制部門和機構的具體工作，如行政立法、執(zhí)法監(jiān)督、復議應訴等，而應當在民主與法制建設的層面上，在依法治國，建立社會主義法治國家的治國方略上，在全面推進依法行政、加快建設法治政府的意義上，全面認識和深刻把握政府法制。二是要站在政府的角度上看待政府法制。政府法制工作不是單純的一般業(yè)務，也不是簡單重復的事務性工作，而是政府的一項全局

5、性、基礎性工作，覆蓋政府工作的各個方面，涉及范圍廣，綜合性和政策性強，工作層次高。對政府法制的簡單理解，只能導致政府法制地位降格，致使政府法制工作視野狹窄、意義淺薄、難以落實到位。二、政府法制建設的理念中國歷史上居于指導思想的往往是一種實用主義、經(jīng)驗主義、功利主義的思想，整個民族先驗不足而終驗有余?？v觀中國的法律，歷代法律的發(fā)展很大程度上局限于立法技巧、編纂體例、實施方法等經(jīng)驗實用性領域，而無法朝著法的價值的形而上的高層次發(fā)展。二、政府法制建設的理念法律的理念與制度辨析任何法律都包含著理念和制度兩個層面。理念是法律制度的靈魂或中樞神經(jīng)，它支配著對社會經(jīng)濟、政治、文化進行的法律制度性安排。制度的

6、構建必須有理念支撐，推進現(xiàn)代法治，既要重視制度構建與制度創(chuàng)新，更要注意發(fā)掘、培植與發(fā)展法治理念。對制度的過度重視、依賴，而缺乏相應的理念匹配、適應，其結果必然會出現(xiàn)我們所期待的法治藍圖在實際的生活中被扭曲、改變。因此，在和諧社會條件下，政府法制建設應當具備怎樣的理念，是首先需要厘清的根本性問題。二、政府法制建設的理念（一）權利本位理念權利與權力之辨？二、政府法制建設的理念（一）權利本位理念當今時代是人本化的時代，科學發(fā)展觀的本質是“以人為本”。因此，無論是人與自然和諧的構建，人與社會和諧的構建，還是政府治理和諧的構建，都應當以權利為出發(fā)點和歸宿來進行制度設計和安排。現(xiàn)代法治的人文關懷深刻意蘊就

7、在于以人為本，正視和關注人的現(xiàn)實存在，拓展和發(fā)展現(xiàn)實社會中人的權利。所以，在和諧社會中，政府的一切行為都應當以促進人的自由、尊嚴、幸福和全面發(fā)展為終極關懷。如果現(xiàn)代國家的制度建構中沒有“以人為本”人文精神和權利本位價值理念的融入，則政府的整個行為觀念都可能受到扭曲，并最終背離為人民服務的宗旨。二、政府法制建設的理念（二）法治政府理念建設法治國家必然要求加快法治政府建設。建設法治政府首先要求政府不斷強化法治觀念。法治的本質就是人民高于政府，政府服從人民，公民的基本權利高于國家權力。建設法治政府，要牢固樹立六個觀念：一是樹立有限政府觀念，解決政府職能越位、錯位的問題；二是樹立陽光政府觀念，做到公開

8、、透明，接受社會的監(jiān)督；三是樹立服務政府觀念，為人民群眾提供高效、便捷、優(yōu)質的服務；四是樹立誠信政府觀念，強化政府的公信力，切實做到取信于民；五是樹立責任政府觀念，有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權須賠償；六是樹立廉潔政府觀念，努力把政府建設成為人民群眾滿意的廉潔政府。二、政府法制建設的理念（三）官民平等理念刁民與刁官？二、政府法制建設的理念（三）官民平等理念在和諧社會中，官與民之間應當是一種平等、互動、互信的關系，而要實現(xiàn)這種平等、互動、互信關系則主要在于國家的法律和制度，在于政府本身。和諧社會法律制度應當以民為本來進行設計，至少應當包括三個方面的內容：一是淡化管理過程中的強制色彩，強化政府的服務

9、職能；二是減少社會資源分配過程中公權力的參與；三是增大行政相對人的權利在行政法中的比重。我國憲法規(guī)定“法律面前人人平等”，即無論是個人還是組織在法律面前都是平等的，任何組織和個人都不享有法律之外或法律之上的特權。因此，要樹立平等行政、公正執(zhí)法的行政觀，在行政過程中充分尊重并切實保障社會各行為主體的平等權利，以平等的姿態(tài)行使各項行政權力，履行相應的義務。二、政府法制建設的理念（四）協(xié)商參與理念協(xié)商參與應當體現(xiàn)為兩個層面：一是各社會成員對公權力行使的參與，即在國家立法、執(zhí)法活動中，將多元主體的參與、利害關系人的聽證、專家學者的介入等作為必不可少的程序，并由其影響和決定法律活動的內容，真正使各方利益

10、在政府決策和執(zhí)行過程中得到體現(xiàn)和落實。二是各社會成員間對自身事務的協(xié)商管理，即各社會成員依自己的意志在法律范圍內自主協(xié)商地處理自己的事務，亦即社會自治。鼓勵和提倡各社會成員對自身事務的管理，有利于形成公民間彼此寬容、相互信任和合作的關系，有利于增強公民的責任意識，其在促進社會和諧中具有基礎性意義。三、科學合理界定政府職能科學合理地界定政府職能不能憑空臆想，而要依照憲政的要求進行重塑與再造?？傮w上說，政府應當以公共利益和社會要求作為自身價值的參照體系，不斷依據(jù)社會變量決定自身的結構、權限及其運行方式的轉變，把政府全方位控制社會的沖動減小到最低限度。建設法治政府要求政府職能應當重新定位，不斷地作出

11、適應性調整，并用法律的形式將其確定化，以避免失職、越權現(xiàn)象的出現(xiàn)。三、科學合理界定政府職能（一）從微觀經(jīng)濟管理向宏觀調控轉變政府要適應市場經(jīng)濟的需要，實行政企真正分開：一方面，政府要轉變直接參與微觀經(jīng)濟活動的做法，給企業(yè)以充分的經(jīng)營自主權、實現(xiàn)所有權與經(jīng)營權的分離，使企業(yè)成為獨立的參與國內外市場競爭的市場主體，自主依據(jù)市場變化進行自我調整。政府由原來的控制者、參與者、操縱者，逐步改變?yōu)橹笇д?、監(jiān)督者、服務者。另一方面，政府應當強化宏觀經(jīng)濟調控職能，制定國民經(jīng)濟的發(fā)展計劃，引導國民經(jīng)濟向良性方向發(fā)展、維護國家經(jīng)濟安全，保護民族經(jīng)濟的發(fā)展，為企業(yè)發(fā)展和競爭創(chuàng)造公平的環(huán)境。三、科學合理地界定政府職能

12、（二）從政府全權管理向社會自我管理轉變現(xiàn)代社會具有復雜性、多元性和動態(tài)性的特征，無論政府的主觀愿望如何，都會受到自身治理能力的限制，不可能把社會所有事務都管好。根據(jù)世界銀行對政府職能定位的描述，一個有效政府不應當是主宰社會，而應當是“鼓勵和補充私人企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動”；不是作為增長的直接提供者，而是“合作者、催化劑和促進者”。因此，政府應當向社會組織分權，有意識地培育社會中介組織，把社會可以自我調節(jié)和管理的職能交給社會中介組織，把群眾自治范圍內的事情交給群眾自己依法辦理。三、科學合理界定政府職能（三）從市場參與者向市場秩序維護者轉變社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，改變了政府權力支配社會的格局，但

13、受傳統(tǒng)思想的影響和局部利益的驅動，政府對市場資源的控制在一定程度上依然存在。政府應當及時轉變既當“裁判員”又當“運動員”的角色，通過制定各種法規(guī)和市場規(guī)則，保持非扭曲性的政策環(huán)境，規(guī)范一切市場主體和市場行為，維護市場秩序，創(chuàng)造一個統(tǒng)一、有序、公正、自由的市場環(huán)境；同時，投資于基本的社會服務與基礎設施、保護承受力差的階層、保護環(huán)境等。四、創(chuàng)新政府立法思路實現(xiàn)科學立法主要有以下四個方面的要求：一是立法要符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律；二是立法項目要統(tǒng)籌兼顧；三是立法要體現(xiàn)管理和權利保障相統(tǒng)一；四是立法要處理好政府與市場的關系。民主立法就是要求立法必須體現(xiàn)人民的意志和利益，充分發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過

14、多種渠道和途徑參與立法活動。四、創(chuàng)新政府立法思路（一）嚴格法規(guī)、規(guī)章立項的審查，確為本地經(jīng)濟社會發(fā)展所必需的事項才予考慮立法。不能將問題的重要性等同于立法的必要性，也不能將部門的積極性等同于立法的必要性；對由社會焦點、輿情民情衍生的立法需求要有理性的判斷；還要把握好立法中的縱向和橫向的協(xié)調關系，避免重復立法。（二）注重增強法律規(guī)范的彈性和適應社會生活的能力。制定法規(guī)、規(guī)章時要能夠兼具務實性和超前性，即所制定的法規(guī)、規(guī)章既能夠解決好當前存在的問題，也能夠預見相關社會現(xiàn)象的發(fā)展趨勢，增強法律規(guī)范適應社會現(xiàn)實的能力。四、創(chuàng)新政府立法思路（三）規(guī)范立法程序，嚴格依照法定程序立法。立法程序是保障立法質量

15、的重要途徑，不遵循法定程序制定出來的法規(guī)、規(guī)章必然難以保證其健全、完善和可操作性。（四）在立法中充分發(fā)揚民主，充分反映民意，真正把維護最廣大群眾的根本利益、把執(zhí)政為民的理念通過法定的程序轉化為具體的切實可行的體制、機制和制度。要為人民群眾提供參與立法的各種途徑，注意傾聽來自基層群眾和行政相對人的意見和呼聲，注意發(fā)揮專家學者的作用，增強立法的民主性和科學性。（五）定期組織清理，及時修訂廢止有關規(guī)章和規(guī)范性文件，切實解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突。五、完善政府法制監(jiān)督方式政府法制監(jiān)督的現(xiàn)狀目前，就政府法制監(jiān)督的現(xiàn)狀而言，大體上可以概括為“四個并存”：一是制度建設總體健全與完善滯后并存；二是執(zhí)法監(jiān)督總

16、體趨好與局部缺位并存；三是行政執(zhí)法總體規(guī)范與個別不規(guī)范并存；四是隊伍建設總體加強與基層力量薄弱并存。從實際情況看，政府法制監(jiān)督工作在穩(wěn)步推進、深入發(fā)展的同時，也存在一些不可忽視的問題和隱憂，歸納起來主要有三個方面：一是政府法制監(jiān)督力度自上而下逐級弱化，存在跟蹤監(jiān)督滯后的隱憂；二是行政執(zhí)法監(jiān)督體制不夠順暢，存在多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、交叉執(zhí)法的隱憂；三是對行政執(zhí)法隊伍的監(jiān)督管理相對滯后，存在執(zhí)法違法、隨意執(zhí)法和盲目執(zhí)法的隱憂。五、完善政府法制監(jiān)督方式完善政府法制監(jiān)督的路徑（一）實現(xiàn)政府法制監(jiān)督的觀念創(chuàng)新。一是要從強調對立法程序的監(jiān)督轉向對立法程序與立法質量并重的監(jiān)督；二是要從強調對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督

17、轉向加強對行政執(zhí)法權限和行政執(zhí)法程序的監(jiān)督；三是要從執(zhí)行性監(jiān)督轉向以決策和執(zhí)行監(jiān)督并重；四是要從促進經(jīng)濟與社會發(fā)展為主轉向促進人的全面健康發(fā)展為主。五、完善政府法制監(jiān)督方式完善政府法制監(jiān)督的路徑（二）確保政府法制監(jiān)督過程的把握。加強對法規(guī)、規(guī)章草案起草過程、征求意見與論證協(xié)調過程的監(jiān)督和法規(guī)、規(guī)章解釋的監(jiān)督，以及其他規(guī)范性文件發(fā)布前的監(jiān)督；突出對行政許可、行政強制、行政征收、行政收費等重要行政權行使和行政執(zhí)法程序、行政執(zhí)法效果的監(jiān)督；完善政府法制監(jiān)督的內部管理制度，建立具有權威性的政府法制監(jiān)督體制，嚴格實行行政執(zhí)法依據(jù)定期梳理工作制度，完善行政執(zhí)法協(xié)調工作制度，建立行政自由裁量權規(guī)范行使工作制

18、度，嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法過錯責任追究制度，強化行政執(zhí)法評議考核工作機制；改進和完善行政復議制度，認真履行行政復議法賦予的監(jiān)督職責，對嚴格行政程序、規(guī)范行政行為、改進機關工作作風和提高工作效率等提出切實可行的建議；整合各種監(jiān)督力量，與監(jiān)察、審計、財政等專門監(jiān)督密切配合，形成監(jiān)督合力，彰顯政府法制監(jiān)督在推進依法行政中的應有作用和優(yōu)勢地位。六、發(fā)揮政府法制部門的法律顧問作用國務院在2003年的關于貫徹實施行政許可法的通知和2004年的全面推進依法行政實施綱要中，將政府法制部門重新定位為政府的“參謀、助手和法律顧問”。六、發(fā)揮政府法制部門的法律顧問作用政府法制部門作為政府的法律顧問，不僅要為政府的行政行為

19、把關，還要為政府的民事行為把關，為政府準確、及時、優(yōu)質地提供知識服務。政府發(fā)布的規(guī)范性文件，要由政府法制部門統(tǒng)一審核；政府的重大行政決策，都要由政府法制部門進行合法性審查；政府作出的重大具體行政行為，要由政府法制部門提供法律意見；政府領導處理的涉法事務，要聽取法制部門的意見。政府法制部門還要代理政府的訴訟、仲裁、執(zhí)行和其他非訴訟法律事務；參與政府對外交往和重大經(jīng)濟社會項目的洽談工作。政府法制部門應當積極適應新的形勢，大膽調整工作思路，既要抓好傳統(tǒng)的“老三樣”（政府立法、執(zhí)法監(jiān)督和行政復議），又要為政府的重大民事行為出謀劃策，排難解憂。七、建立政府法制工作人員職業(yè)制度政府法制工作人員的職業(yè)特點政

20、府法制工作具有政治性、政策性、專業(yè)性和知識性都很強的特點。七、建立政府法制工作人員職業(yè)制度政府法制工作人員作為行政機關內部的一個特殊職業(yè)群體，具有兩個顯著的職業(yè)特點：一是從事職業(yè)的專業(yè)性。政府法制工作人員從事的工作較之于一般的公務員要求更高、專業(yè)性更強。因此，政府法制工作人員應當具有相當?shù)姆▽W理論功底、嫻熟的法律專業(yè)知識和經(jīng)過長期努力而形成的運用程序規(guī)則處理問題的能力；這一職業(yè)群體還需要共同具有經(jīng)過系統(tǒng)學習而獲得法律理論知識、法律思維方式以及法學工作能力方面的一致性。二是具體工作的獨立性。作為行政機關的成員，政府法制工作人員自然要服從行政機關的領導體制，即行政首長負責制；同時，作為重要的法律工

21、作者，政府法制工作人員又需要首先對法律負責，保證所從事的工作體現(xiàn)法律意志，符合法律規(guī)定，具有不受法律之外其他因素影響的工作獨立性。因此，通過各種制度來保證政府法制工作人員具有良好素質以及職業(yè)的穩(wěn)定性、專門性，為其創(chuàng)造依法行使職權的必要空間，是保證其依法履行職責的必備條件。七、建立政府法制工作人員職業(yè)制度建立政府法制工作人員職業(yè)制度。通過立法對承擔實施法治國家使命與任務的政府法制工作人員進行職業(yè)定位，對政府法制工作人員的資格條件、分類、考試、認定及其資格管理等作出明確規(guī)定，從而推進政府法制工作人員與一般公務員的異質化進程，在政府系統(tǒng)形成一個以通曉法律和法律應用為基礎的職業(yè)群體。這不僅是現(xiàn)階段提高

22、政府法制工作人員整體素質的迫切要求，也是保證政府法制工作水平不斷提高的重要舉措。八、政府法制理論創(chuàng)新問題實踐永無止境，理論創(chuàng)新永無止境。當前，要從理論與實踐的結合上總結依法行政的基本經(jīng)驗，研究依法行政中帶有全局性、普遍性、規(guī)律性和前瞻性的問題，提出新思路、新舉措、新辦法，并逐步升華為對新的實踐具有指導意義的新理論，為全面推進依法行政、建設法治政府提供理論支撐和智力支持。八、政府法制理論創(chuàng)新問題（一）如何界定法治政府的科學內涵、本質特征、內在要求和價值取向的問題。需要進一步解放思想，以發(fā)展中國特色社會主義的實踐為基礎，探索法治政府建設的內在規(guī)律，建立中國特色法治政府理論體系。（二）如何樹立社會主

23、義法治理念的問題。需要研究社會主義法治理念的科學內涵及其對依法行政、建設法治政府的要求；研究如何將這一理念貫穿于依法行政各個方面、各個環(huán)節(jié)的制度和措施；研究如何在行政機關工作人員特別是領導干部中培養(yǎng)和樹立社會主義法治理念的新機制、新辦法。八、政府法制理論創(chuàng)新問題（三）如何建設服務型政府的問題。需要研究服務型政府的內涵、本質和基本要求；研究如何在建設法治政府過程中體現(xiàn)這些要求，實現(xiàn)建設服務型政府與建設法治政府的有機結合和統(tǒng)一。（四）如何進一步提高政府立法質量的問題。需要研究在政府立法中如何充分體現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律，充分反映最廣大人民群眾的根本愿望和要求，增強法規(guī)、規(guī)章的針對性和可操作性；研究探索社會公眾參與政府立法的新機制，集中民智，反映民意，切實提高政府立法的透明度；研究