《公共行政的精神》讀書筆記備課講稿

1、Good is good, but better carries it.精益求精，善益求善。公共行政的精神讀書筆記-第一章公共行政中的公共政府是公眾集體行動的工具。政府是公共的財產(chǎn)。公共與政府的不同之處在于，公眾之間的政治關(guān)系式橫向的（人與人之間的關(guān)系），而在政府，這種政治關(guān)系則通常是一種垂直關(guān)系（從權(quán)威到下級的關(guān)系）（17）。戴維馬修斯（DavidMathews）,公民政治，2021.1公共的含義公共的含義成熟和超越自我看待問題的觀念似乎暗示著，公共既可以指一件事情，如公共決策，也可以指一種能力，如能夠發(fā)揮公共作用，能夠與人相處，能夠理解個人行為對他人產(chǎn)生的后果（Mathews,1984）（

2、18）。希臘人把政治共同體（城邦）視為公共，所有的公民（即成年男子和自由民）都可以參與這種政治共同體。政治共同體的目的在于設(shè)立通行的標(biāo)準(zhǔn)和慣例，并且支持。宣傳，實施這些標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)有利于公民的最大利益。公民有對城邦國家保持忠誠的義務(wù)，城邦國家也有保護(hù)和關(guān)心公民的責(zé)任（19）。在現(xiàn)代英語中，公共既保留了這個詞所具有的本來意義，也喪失了自身所具有的一些本來意義。我們用公共泛指社會中所有的人，而對他們不加以區(qū)分。公共已經(jīng)成為政治和政府的同義詞。對某些人而言，公共意味著對個人主義的挑戰(zhàn)；對某些人而言，它意味著和私人企業(yè)相對立的公共企業(yè)；而對另外一些人來說它則意味著一種集體主義的傾向。更糟的是，對許多

3、人而言，公共一詞意味著一種普通的，庸俗和大眾化的東西（Mathews,1984,123）。當(dāng)公共一詞與其他詞一起連用的時候，比如公共物品，公共利益，人們會覺得這些詞語太理想化或太浪漫，因此沒有使用的價值。（20）一個半世紀(jì)以來，功利主義哲學(xué)取代了希臘人的公共觀。并且支配著政治的思想和實踐。政府的目的被降為為私人謀取福利。人們以結(jié)果或后果判定幸福，快樂或者效用的標(biāo)準(zhǔn)，而結(jié)果或后果是通過官僚化的，技術(shù)的或者科學(xué)的方法來測量的。這里已毫無公共可言，公共成為原子化的個體的集合。除了個人利益的簡單相加外，不存在任何公共利益之類的東西。（Leys,1952,13-32）(20)公共選擇理論把功利主義的邏輯

4、和市場規(guī)則引入公共行政（Downs,1967;Ostrom,1973;Niskanen,1971）。相信科學(xué)和技術(shù)能夠回答問題和解決問題。這種想法和功利主義哲學(xué)和早期的公共行政理論如出一轍。由于強(qiáng)調(diào)效率，經(jīng)濟(jì)，官僚體制與技術(shù)，功利主義在公共行政的改善方面起到很大的作用。但是，在使得公共這一崇高的理念喪失方面，功利主義也發(fā)揮了很大的作用。（21）1.2關(guān)于公共問題的哲學(xué)觀在杜威看來，公共并不是固定不變的，而是可以創(chuàng)造和在創(chuàng)造的，著取決于人的行為和人們之間的相互作用。公共之所以喪失事因為人們似乎不能或者不愿意組織起來，參與到以維護(hù)共同利益為目的的這種共同體之中，公共之所以喪失是因為不能像公共那樣行

5、事。（21）然而李普曼（WaterLippmann,1955）卻認(rèn)為，公共之所以喪失時因為缺少一種公共的哲學(xué)。在他看來，主張個人權(quán)利所導(dǎo)致的結(jié)果便是人們不關(guān)注個體決策的后果，喪失了公共責(zé)任感。理查德森尼特（RichsrdSennett）在公共人員的墮落（1977）一書中，同意前面兩點的觀點，他大膽地斷言，公認(rèn)的公共領(lǐng)域是不存在的。專心關(guān)注私我導(dǎo)致我們把發(fā)生在我們之外的事情都理解為自我的反應(yīng)，而非區(qū)別于自我的事情。因此，人們往往從行動會對每一個個體產(chǎn)生什么樣的影響的角度來判定所有的行動。根據(jù)帕爾默（ParkPalmer）的觀點，“這功夫的任務(wù)是提供一種規(guī)則和刑法的框架。在這一框架內(nèi)，人們在個人利

6、益整合的基礎(chǔ)上構(gòu)建主張共同體。依據(jù)這樣的政治理論，公共被降格為這樣一種領(lǐng)域。在這個領(lǐng)域中，人們?yōu)槠渥畲蠡睦娑偁?，而政府則成為仲裁者”（47）。帕爾默認(rèn)為這樣的公共的形象根本沒有反應(yīng)出對誠信的公共生活所應(yīng)作出的任何承諾。它沒有為政治共同體提供任何的愿景，也不能引導(dǎo)和團(tuán)結(jié)人們加入共同體。著名的保守黨人喬治威爾曾對此做過類似的評價。他認(rèn)為，政治學(xué)已經(jīng)從關(guān)心公共的美德轉(zhuǎn)向了強(qiáng)調(diào)權(quán)力和秩序，他特別關(guān)心社會契約，因為社會契約“在理性的自利人的協(xié)議中，找到了政府的起源。驅(qū)動人們結(jié)合在一起的動機(jī)既不是和睦也不是政治的忠誠，而僅僅是對人身和財產(chǎn)安全的焦慮而已”109）23）（戴維馬修斯指出，當(dāng)我們把公共區(qū)

7、分為作為實踐的公共和作為一種理念。的公共時，我們會發(fā)現(xiàn)，由于后者含混不清，因此也不知道前者為何物（122-123）因為我們不能把公共的概念作為行動或者能力付諸實踐或者予以發(fā)揮。自利，個人主義，消費主義的確還在我們的社會中到處泛濫，但是我們的政體仍在運作。公共行政研究者和實踐者所面臨的問題是，如何將關(guān)注的焦點放在公共行政上，而不是僅僅放在政府行政上。1.3公共行政中的公共公共行政中的公共現(xiàn)代社會的特征對現(xiàn)代公共行政的有效運作產(chǎn)生了阻礙的作用。奧瑞懷特（OrionWhite,1981）提醒我們公共機(jī)關(guān)的能力或者發(fā)揮公共權(quán)威作用的能力明顯地下降了。懷特的建議是，要超越傳統(tǒng)的公民精神的理念，它只能使我

8、們談?wù)撝T如我們想要什么東西，這樣我們會感覺好一些之類的話題，人們要尋求一種能夠溝通有關(guān)我們相互實現(xiàn)和發(fā)展的話題模式。在懷特看來，這種取向的觀點能夠使我們隊權(quán)威性的社會制度的建立持更加開放的態(tài)度。如果人們認(rèn)為使用權(quán)威在于促進(jìn)人們的發(fā)展和成熟，而不是一種為人們通過競爭，滿足其所需的資源進(jìn)行裁決的手段，那么，人們可能更能接受權(quán)威的使用。（218）（25-26）公共是利益集團(tuán)：公共是利益集團(tuán)：多元主義的觀點多元主義理論有其特殊的價值，因為它為研究者界定和描述特殊利益集團(tuán)及其策略或權(quán)力使用的方式與效果提供了有用的工具。一批持批評意見的人士堅信，如今政府存在的許多問題都與多元主義有關(guān)。伯恩斯（Burns,

9、1963）認(rèn)為，精心設(shè)計的制衡制度導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)相互掣肘，政府在任何行動之前都得征得各方利益集團(tuán)和領(lǐng)袖人物的一致性同意；正式這種制度導(dǎo)致政府行動遲緩，喪失活力（p6）。在巴伯看來，多元主義是有缺陷的，因為它是建立在“自由市場，假定的自由和討價還價的代理人都是公平的神話”的基礎(chǔ)之上的；因為它不能產(chǎn)生任何的公共思考和公共目的，因為它對真實的權(quán)力世界一無所知。因為它運用代議。制的原則；因為它對自由市場和看不見的手充滿幻想，對單純的功利主義充滿著幻想，認(rèn)為通過自由市場和看不見的手，追求個人私利可以神奇地產(chǎn)生公共產(chǎn)品。（p144）(30)公共是理性選擇者：公共是理性選擇者：公共選擇的觀點在何為公共的問題上

10、，多元主義者的觀點與公共選擇的觀點密不可分。個人主義是把多元主義和公共選擇理論聯(lián)系在一起的紐帶。（31）從自我利益的假設(shè)出發(fā)，有人把公共視為市場上的消費者。簡而言之，這種假設(shè)把市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則運用到公共部門。經(jīng)濟(jì)學(xué)家主要的方法論假設(shè)是，人們必須把公共行政理解為利益完全不同的個體追求自己利益的行動。每個人都是追求個人利益的理性人。政府和社會秩序只是為個人的自由選擇提供一種穩(wěn)定的環(huán)境。作為一種描述性理論，這種觀念并不完全準(zhǔn)確，因為它并未反映公共行政的全貌。例如，它并沒有注意到，以大批政府官員，利益集團(tuán)和公務(wù)員都在竭盡全力使他們心目中的公共利益最大化。公共選擇觀點的第二個缺點是，對公共官員的意圖持玩世不

11、恭的犬儒主義態(tài)度。正如唐斯所說的那樣，公共官員行為的而唯一動機(jī)“就是為了不從擔(dān)任公職中得到收入，聲望和權(quán)力；這樣，在我們的模式中政客從來就不把公職視為執(zhí)行政策的手段，他們唯一的目標(biāo)就是從擔(dān)任公職中得到好處。他們把政策純粹視為實現(xiàn)私人目的的手段，而他們只有當(dāng)上了官員，這些目的才能實現(xiàn)。（p28）”與多元主義變得觀點一樣，公共選擇的觀點對社會弱勢群體漠不關(guān)心民主政府的生存取決于被統(tǒng)治者的支持。人民對統(tǒng)治者的動機(jī)和行為所持有的信念，極大地影響著他們對政府的支持程度，影響著他們遵紀(jì)守法的意愿。（34）信任是問題的關(guān)鍵所在。如果公眾對政府失去了信任，對民選官員和任命官員失去信任，那么公眾就會對政府決策的

12、執(zhí)行持不合作的態(tài)度，特別是在出現(xiàn)危機(jī)或者資源短缺的時候，如果這些決策的恩之星需要某些犧牲，公眾是不會合作的。公眾是被代表者：公眾是被代表者：立法的觀點在政府實踐中，公共管理者在執(zhí)行法律時具有較大的自由空間。但是法律時經(jīng)常模糊不清，不完善，或者自相矛盾的，司法的解釋相當(dāng)遲緩。盡管有法律，而且立法的意圖也是明確的，但民選的行政首長往往期望公務(wù)員跟隨自己的政策偏好。盡管如此，公眾選舉出來的代表是唯一能夠明確表達(dá)公眾觀點的人。（35）曾經(jīng)有種古老的說法：在代議制政府中，選民只有在他們投票的那天才是自由的。如果公眾只能通過有限的方式來實現(xiàn)公民權(quán)，而且公民除了行使自己的公民權(quán)外，對公共事務(wù)漠不關(guān)心，那么為

13、何不把公共事務(wù)交給只能在最低程度上反映公眾意志的政府去做？（36）那些相信代表論的觀點的人很快會發(fā)現(xiàn)，公民和公民群體經(jīng)常感受到他們所選舉出的代表并未有效地代表他們的意愿。公民所關(guān)心的問題和感到委屈難過的事情經(jīng)常得不到解決。公共是顧客：公共是顧客：服務(wù)提供的觀點作為顧客的人是否能夠形成一個公共的觀點？在某種意義上而言，是可以的。對于為其提供服務(wù)的成千上萬的公共雇員來說，顧客無疑是公共的。盡管這種公共是分割的，相互之間沒有聯(lián)系甚至只是潛在的，與利益集團(tuán)相比，它或許更能代表一般老百姓。但由于利益集團(tuán)通常是經(jīng)過精心組織的，而且有充足的經(jīng)濟(jì)后盾，所以他們比一般顧客更具影響力。（37）利普斯基（Lipsk

14、y,1981），這位對基層官僚組織與其所服務(wù)的顧客有著精辟分析的分析家指出：“通過官僚機(jī)構(gòu)向消費者提供低層次的政策本身就是自相矛盾的。一方面，服務(wù)的提供者是人，服務(wù)的接受者也是人，這樣就產(chǎn)生了一種人際互動，關(guān)愛和責(zé)任的模式。另一方面，服務(wù)又是提供官僚機(jī)構(gòu)來提供的，在資源有限條件下，會產(chǎn)生一種不偏不倚和平等對待的模式，關(guān)愛與責(zé)任是有條件的。（p69）”。然而社會機(jī)構(gòu)幾乎沒有充足的資源能使基層官員最大限度地發(fā)揮他們的利他主義精神。（37）公共服務(wù)人員脫離了他們的顧客和工作產(chǎn)品，因為他們從事的往往是工作的一部分。他們無法控制其工作的結(jié)果，無法控制工作的原材料，也無法控制工作的進(jìn)程。（Lipsky,1

15、981,p74）公共是公民的觀點與公共行政早期的情況一樣，人們主張公民與公共管理者，立法者及利益集團(tuán)一道，積極地參與政策的制定過程。一般而言在公共行政領(lǐng)域，現(xiàn)代的公民精神理論假定，充滿活力的公民和有效地公共行政是相輔相成的，的確，主張公民精神的理論家們都認(rèn)為，見多識廣，充滿活力的公民是有效地政府管理的基石所在（FredericksonandChandler,1984）（39）?！皬?qiáng)勢民主要求實行公民參與，實行無中間環(huán)節(jié)的自治。它需要一種制度，這種制度能夠使個人在社區(qū)事務(wù)和國家事務(wù)中都能參與共同的對話，參與共同決策和政治判斷，參與共同的行動”（Barner,261）（40）。14公共行政的公共理

16、論的構(gòu)成要件（一）憲法“公共”的第一個要件是，它必須建立在憲法基礎(chǔ)之上。人民主權(quán)原則、代議制政府原則、權(quán)利法案中的公民權(quán)利、程序性正當(dāng)?shù)姆沙绦颉⒎謾?quán)制衡，以及聯(lián)邦憲法和州憲法中的許多規(guī)定，都是這種理論的基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)是穩(wěn)固的、不可動搖的。（41）在行憲論一書中，約翰羅爾（JohnRohr,1986）指出，公共權(quán)力的適用不僅要與憲法相一致，而且還要實現(xiàn)憲法的愿景。在羅爾看來，公共管理者必須對憲法承擔(dān)道德上的責(zé)任，而這種道德的責(zé)任必須是超越行政績效的技術(shù)要求的。據(jù)羅爾的觀點，美國政府的根本目的就是為所有公民確保美國的立國價值，使民主制度成為達(dá)成這一目的的手段，而不使民主成為目的本身。根據(jù)羅爾的觀

17、點，政府存在的合法性基礎(chǔ)是因為政府接受并服從于憲法，而不是因為民主選舉把政府選出來了，政府就算合法了。所以，政府的合法性主要體現(xiàn)在政府的行為、意圖及可接受性上（Dewey,1954），因為憲法僅僅是一張紙，憲法的合法性來源于擁有最高主權(quán)的人民為其注入生命的行為。所有的公共管理者的合法性基礎(chǔ)都是人民，他們是人民的代表，他們應(yīng)該受制于比多數(shù)決策原則更高的原則，那就是憲法的秩序。公共管理者的基本的道德責(zé)任就是成為立國價值的保護(hù)者和保證人。（41）弗雷德里克森的這一觀點實質(zhì)上在理論上賦予了公共管理者較大的行政裁量權(quán)。他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，平等的參與過程能培養(yǎng)出有教養(yǎng)的、積極的和有道德公民。通過治理和管理的方法

18、，我們不僅創(chuàng)造了公共政策，而且還塑造了我們自己。這一觀點不僅賦予了公共管理者行政裁量權(quán)，也真正賦予了最一般民眾參與行政管理的權(quán)力。（二）品德崇高的公民“公共”的第二個要件是，它必須建立在得到強(qiáng)化了的公民精神的理念的基礎(chǔ)上。公共權(quán)力的施用過程本身就包含著培育品德崇高的公民的責(zé)任，而品德高尚的公民則應(yīng)當(dāng)尊重、關(guān)心和愛護(hù)公共服務(wù)。哈特指出，品德崇高的公民有四個方面的特征。首先，公民要能夠理解立國的重要文件，能夠“實現(xiàn)道德的哲學(xué)”，即能夠?qū)δ切┐龠M(jìn)公民一般利益和特殊利益的公共政策進(jìn)行判斷。公民應(yīng)該過著這樣一種生活，即做出哲學(xué)的判斷是其生活的重要組成部分。信念是品德崇高的公民的第二個特征。公民必須堅信美

19、國政體的價值是真實和正確的，這些價值并非僅僅是一些能夠在心理上令人滿意的或者是被大多數(shù)人所接受了的觀念。哲學(xué)家將這些價值稱為“天賦人權(quán)”。試想，“如果我們不相信美國政體的價值，那我們?yōu)槭裁匆邮苓@些價值并付出必要的犧牲？我們?nèi)绾尾拍艽_定優(yōu)先考慮的重點？如果所有的事情都要得到大多數(shù)人的批準(zhǔn)，如果大多數(shù)人都同意某種邪惡的事情（例如種族歧視和性別歧視），難道我們也要對此表示同意嗎？人們不禁要理解美國政體的價值，而且還要相信這些價值，沒有商量余地地接受這些價值”。品德崇高的公民的第三個特征是公民能夠承擔(dān)起個人的道德責(zé)任。不論何時何地，當(dāng)政體的價值遭到損害時，品德崇高的公民都必須行動起來，捍衛(wèi)政體的價值

20、。因此，在碰到種族主義、性別歧視、侵犯隱私權(quán)、違背正當(dāng)法律程序的情況時，公民應(yīng)當(dāng)奮起反對。這可以激勵公民，使他們不僅僅關(guān)注政府的瀆職與腐敗問題，而且要使我們所有的人都要對其他人的基本權(quán)利承擔(dān)個人的道德責(zé)任。最后，哈特認(rèn)為操守是品德崇高的公民的一個重要特征。公民操守的第一個方面是容忍，這就是說，公民要能夠理解：公共的規(guī)則無法強(qiáng)迫人們擁有美德，這些規(guī)則和要求應(yīng)該維持在最低限度，這樣不至于損害人們的自由，人們不能對人類的制度抱有過高的期望。寬容是操守的第二個方面。在寬容中，我們理解到，觀念像是公民市場的硬幣，人們是不可能通過道德的對話來壓制觀念的表達(dá)的。但是，行動則是另外一回事了。人們必須禁止任何損

21、害政體價值的行為。（42）（三）對集體的和非集體的公共的回應(yīng)“公共”的第三個要件是發(fā)展和維持這樣一種制度和程序，它能夠聽到集體和非集體的公共的利益要求，并能夠?qū)λ麄兊囊笞龀龌貞?yīng)。一般而言，集體性的公共（利益集團(tuán)）能夠找到表達(dá)和追求自己觀點的機(jī)制，例如聽證、論證、監(jiān)督專員、救濟(jì)程序、陽光法案以及諸如此類的做法。當(dāng)然，更為困難的工作是如何代表不發(fā)達(dá)的公共的利益和福利。依據(jù)憲法所要求的，每一位公民畢竟都有資格享有法律平等對待的權(quán)利。毫無疑問，這就意味著，在施用公共權(quán)力的過程中，必須平等對待所有公民。公共物品分配中所存在的明顯的不公平，或者就業(yè)機(jī)會上所存在的明顯不公平，是人們所不能容忍的。現(xiàn)代社會存

22、在著一種直接民主的訴求，認(rèn)為充滿活力的公民（諳熟憲法、熱心公共事務(wù)、見多識廣）和有效的公共行政是相輔相成的，這就意味著國家與公民之間對話協(xié)商的制度安排，也意味著要打破賢人治國體制下國家與公民的互動屏障。（43）（四）樂善好施與愛心“公共”的最后一個要件是這種理論必須建立在樂善好施與愛心的基礎(chǔ)之上。樂善好施，或者對他人的愛心，是關(guān)鍵。史密斯曾經(jīng)認(rèn)為：在一般情況下，對國家的愛包括兩個不同的原則，首先是對憲法或已經(jīng)建立的政府的敬畏；其次是一種要盡我們所能竭力爭取使自己的同胞過上安全的、體面的和幸福的生活的強(qiáng)烈愿望。不尊重法律、拒絕遵從政府管理的人不是一個好公民；不愿意竭盡全力促進(jìn)全社會的共同福利的人

23、，不是一個好公民”。政府的目的就是把政體價值的保護(hù)范圍擴(kuò)大到所有的公民。擁有一種建立在樂善好施基礎(chǔ)上的公共的觀念，是公共權(quán)力的根本指向。樂善好施所要體現(xiàn)的是一種服務(wù)的意識，這種意識長期以來一直與公共權(quán)力的施用密切相關(guān)。同樣地，為大多數(shù)人的利益而承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)并為此而獻(xiàn)身于公共領(lǐng)域的信念也是十分重要的。（44）1.5結(jié)論陌生人之間的交往“在人們相互之間有直接的體驗，產(chǎn)生了感情的共鳴吧，體驗懂啊人們之間是相互依賴的，不需要政府法律的調(diào)節(jié)的時候，社群的愿景和現(xiàn)實便到來了。在人民有很多機(jī)會可以在公共領(lǐng)域進(jìn)行互動，而這種互動又能吸引人們生活在一起的時候，社群的愿景和現(xiàn)實便到來了。（ParkerPalm

24、er1981,49）(45)。公共空間問題目前對空間的安排并不能提升公共的生活。但在兩方面的發(fā)展變化使我們看到了希望：（1）公共場所建筑的重要性的提高（2）當(dāng)代通信技術(shù)和電視的發(fā)展。查爾斯古德賽爾（CharlesGoodsell,1988）就曾談到公共聚會場所的建筑的重要性。公共用地的有針對性的設(shè)計應(yīng)該遠(yuǎn)勝于商業(yè)利益的考慮，因為在廣場，市政廳，州議會中心，學(xué)校和其它公共場所舉行的公共活動對其形成有效地公共生活是極為重要的。（46）非人情化關(guān)系的有效性正如帕爾默所言：“如果我們把這種親密關(guān)系的規(guī)范強(qiáng)加到公共生活領(lǐng)域，那么就會出現(xiàn)問題。在公共領(lǐng)域，在大多數(shù)情況下，人們之間的關(guān)系需要保持距離，而且要

25、保持一種非人情化的關(guān)系。要求人們保持親密和熱情的關(guān)系可能會歪曲并且會逐漸摧毀公共生活的而基礎(chǔ)”（47）。相互依存的當(dāng)代公眾因為人們越來越具有一種強(qiáng)烈的相互依賴的意識，因此公共領(lǐng)域的重建是有可能的。陌生人之間的交往既是地方性的，也是全球性的。在各種各樣的公共場所，我們和素不相識的人謀面，交往。這種叫我那個往往是暫時的偶然的。如果在這種叫我那個的過程中，我們有一種普遍的公共利益意識，至少在基本的任性層面上，如果我們相互之間有種集體責(zé)任感的話，我們就會發(fā)現(xiàn)我們共有的地球村正在形成。相互依存讓我們投入到其他人的懷抱中。因此公共的職責(zé)和責(zé)任意味著它能使公民制定一致同意的社群標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，為了公共利益，大家

26、一起工作，實現(xiàn)設(shè)立的目標(biāo)。（48）第二章公共行政的政治背景影響公共行政的首要要素，也是最重要的要素，就是政治。（50）政治是公共行政運作的環(huán)境背景。政治的表現(xiàn)形式多種多樣，每種形式都以不同的方式影響著公共行政。（52）理解政治和公共行政從最佳意義上而言，政治是人類從事集體活動的能力的杰出表現(xiàn)，它存在于企業(yè)，村落或者國家中。正是通過政治，人們才把分散的個體的特殊利益整合在一起，形成一種共同的或者普遍的意志。（52）美國憲法依據(jù)美國憲法與各州的憲法，主權(quán)在民，民主的政府是建立在主權(quán)在民的基礎(chǔ)之上的政府。（53）在美國代議制政府下，由多數(shù)人決定的規(guī)則是人民主權(quán)這一概念的基礎(chǔ)，但是，擁有主權(quán)的多數(shù)人在

27、立法時，不能侵犯憲法保護(hù)的個人權(quán)利。（53）美國制憲者設(shè)計了一個有限政府的體制，通過分權(quán)、制衡、聯(lián)邦制、授權(quán)公民，實行分權(quán)化的政府，確認(rèn)了多元主義存在的合理性，并通過政治過程的方式，公共行政發(fā)展成為美國政府的一個合法組成部分。（54）立法政治在實踐憲法秩序的政治過程中，立法者制定法律，并授權(quán)行政機(jī)構(gòu)，賦予他們管理聯(lián)邦，州及地區(qū)事務(wù)的權(quán)力。一旦設(shè)立了一個行政機(jī)構(gòu)，配備了行政人員（通常是人事機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人員的選拔和任用），那么立法機(jī)關(guān)就要通過年度預(yù)算，提供經(jīng)費。立法機(jī)關(guān)還要對行政機(jī)關(guān)的日常運作進(jìn)行監(jiān)督。專職的行政人員要負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)的日常運行。（55）在傳統(tǒng)的公共行政理論中，這種做法被稱之為“政

28、治-行政二分法”，它指的是民選的而代表通過政治程序決定政府應(yīng)采取何種方案，而行政官員則負(fù)責(zé)具體執(zhí)行這些方案。一旦一個機(jī)構(gòu)的使命得到確立，立法機(jī)關(guān)通過行政機(jī)關(guān)的預(yù)算，那么政治的過程便結(jié)束了，而行政的過程也就開始了。（55）實際上，立法機(jī)關(guān)所制定的法律通常是比較模糊地。一般而言法律對政府規(guī)劃的描述往往使人不易理解。經(jīng)驗告訴我們，為了使不具體的甚至矛盾的立法語言具體，明確，公共管理者必須行使相當(dāng)大的自由裁量權(quán)（SeidmanandGilmour,1986）。(57)實際上，預(yù)算的執(zhí)行也很少符合立法者的意愿。公共管理者的一個重要任務(wù)就是把預(yù)算的現(xiàn)實和理解的意愿整合在一起，把法律的大話與合理的意愿結(jié)合起

29、來。在實際生活中，當(dāng)政府部門無法實現(xiàn)立法者的意愿，或者無法實現(xiàn)因政治承諾而導(dǎo)致的公民的過高期望時，立法者經(jīng)常把矛頭指向政府指責(zé)行政部門存在官僚主義，或者暗示行政機(jī)關(guān)存在貪污腐敗。實際上，聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)，州立法機(jī)關(guān)以及較大城市的市議會和地區(qū)委員會，都遵循勞動分工的原則。在立法政治中，高層立法者一般會遵循下層立法者的偏好。因為立法者是由州或州內(nèi)縣選出來的，因此他們所面對的就不僅是地區(qū)性的偏見和壓力問題，同時也可能面臨以地域為基礎(chǔ)分配政府服務(wù)或項目問題。（58）最后，影響立法政治及過高行政的一個重要因素是“鐵三角”。鐵三角的隱喻，是人們用來描繪立法-行政利益集團(tuán)政治的一種方式，它有時也可能發(fā)生某些改變

30、。勞倫斯E林恩（Laurence.ELynn,1996）甚至主張，要理解現(xiàn)代公共行政，就必須徹底了解利益集團(tuán)，立法集團(tuán)和行政機(jī)構(gòu)所形成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。（58）行政首長政治一旦民選的行政首長走馬上任，他們就會發(fā)現(xiàn)自己的公共行政指揮權(quán)十分有限。他們很快明白，絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)并不會因為他們是政治的幸存者而感激行政首長，行政首長的領(lǐng)導(dǎo)與其說是權(quán)威的產(chǎn)物還不如說是政治派別的產(chǎn)物。（59）民選行政首長的政治問題并不完全是官僚體制的問題。一個問題是分權(quán)，另一個問題是長串的，依據(jù)立法政策所要承擔(dān)的義務(wù)，而這些義務(wù)的背后有著強(qiáng)有力的政治支持。曾一度出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：總統(tǒng)，州長及市長被那些尋求政府職位的人（通常是尋求較低

31、級職務(wù)的人）所困擾，由于政治分贓的盛行，這些人往往能達(dá)到自己的目的。除了對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)有力的政治控制外，大部分的行政首長也會處心積慮地增加與自己親近的人在身邊任職。（61）一方面，許多新當(dāng)選的行政首長反對浪費，腐敗，貪污；另一方面，政府部門浪費，腐敗和貪污卻仍然有增無減（Time,1987）,這似乎是自相矛盾的。浪費，腐敗，貪污顯然與公共行政及公務(wù)員沒有多大的關(guān)系，而與民選的行政首長的政治任命直接有關(guān)。（62）利益集團(tuán)利益集團(tuán)和立法機(jī)關(guān)的立法委員會或分委員會，與行政機(jī)構(gòu)的某些部門有密切的關(guān)系。利益集團(tuán)的歷史幾乎與政府一樣悠久。（62）如果一個行政機(jī)構(gòu)有一兩個利益集團(tuán)做后盾，那么他在政治過程中

32、就會得到強(qiáng)有力的支持。利益集團(tuán)政治利益集團(tuán)經(jīng)常為政治候選人提供經(jīng)濟(jì)上的支持。媒體政治媒體政治是一把雙刃劍，它既能夸大政治家、社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)、運動員及影視明星的個性和私生活的重要性，同時，也能夠暴露他們的言行失檢，懲罰他們。對媒體的有效運用長期以來被認(rèn)為是一種高超的政治技巧代理的政府政治主要形式有：聯(lián)邦、州及地方政府與私人部門或非營利組織等簽訂合同，為社會提供物品和服務(wù)；授權(quán)并與州及地方簽約；聯(lián)邦和州的稅收制度；聯(lián)邦政府的貸款能力；各級政府均參與管制商業(yè)及私人活動。在絕大多數(shù)立法機(jī)關(guān)中缺乏能使大多數(shù)行政官員遵從的、明晰可鑒的命令規(guī)則，需要行政官員具備高度的靈活性；專家和專業(yè)人員是有效行政政治的基礎(chǔ)。隨

33、著代理政府的發(fā)展，政府項目的成功已經(jīng)更多地依賴于所有的美國人及其公民精神，政府官員必須對代理政府的責(zé)任能力和績效給予更多的關(guān)注。第三章作為治理的公共行政當(dāng)公民們抱怨官僚時，他們犯得最大錯誤就是認(rèn)為他們所遭受的挫折都是管理問題引起的，事實上，并非如此，他們所遭受的挫折都是治理方面的問題引起的。-威爾遜（JamesQ.Wilson），官僚體制（376）在當(dāng)代公共行政中，治理是人們經(jīng)常使用的一個概念。治理是這樣一個詞語和概念，它使公共行政與政治，政府，官僚體制在言辭上保持一定程度的距離。（73）作為治理的公共行政：作為治理的公共行政：一些描述加維對治理這種新理論進(jìn)行了描述，認(rèn)為其所運用的是市場邏輯、

34、民營化、契約外包、交易費用的邏輯和問題網(wǎng)絡(luò)。（74）迄今為止，詹姆斯G馬奇和約翰P奧爾森（JamesGMarchandJohanPOlsen）在民主的治理中對治理這一概念的闡述最為復(fù)雜。他們闡述了兩種關(guān)于治理的觀點。一種是交易的觀點，這一種基本上與上述那些作者對治理所持的觀點一致，把現(xiàn)代公共行政等同于治理。馬奇和奧爾森發(fā)現(xiàn)，依據(jù)交易的觀點，理性的行動者的假設(shè)，競爭，市場，討價還價，聯(lián)盟的技巧和使政策發(fā)生改變的帕累托標(biāo)準(zhǔn)的功利主義觀點，至少使一個人更富有而沒有更貧窮。但是，馬奇和奧爾森的論點的目的在于挑戰(zhàn)制度主義和新制度主義關(guān)于治理的觀點，依據(jù)制度主義或新制度主義者的治理觀，規(guī)則，權(quán)力，對公共物

35、品的集體本能和可辨認(rèn)的角色是與治理過程中的行動者聯(lián)系在一起的。馬奇和奧爾森基本上是認(rèn)同治理的交易觀點。他們也認(rèn)同治理是種適當(dāng)?shù)碾[喻，但他們又堅持認(rèn)為，人們應(yīng)該從制度的觀點二不是交易的觀點界定治理。（76-77）治理的定義作為公共行政的治理的第一個和最明確的含義是：它包含了參與公共活動的各種類型的組織和機(jī)構(gòu)。（78）在治理中，行動的網(wǎng)絡(luò)包括了全部的公共組織-政府的，非政府的，營利的，非營利的，國家的，超國家的組織。這樣公共行政的領(lǐng)域就大大擴(kuò)展了。在這樣擴(kuò)大了領(lǐng)域中，政治事務(wù)和行政事務(wù)之間的差異同樣變得模糊不清。（80）人們也使治理一詞來說明當(dāng)代的多元主義和超多元主義，這種用法和第一種關(guān)于治理的含

36、義十分相似。在多元主義的體制中，治理包括了所有有利害關(guān)系的利益主體：政黨，立法機(jī)關(guān)及其分支機(jī)構(gòu)，利益機(jī)構(gòu)，中間人，組織，顧客，媒體，賣主等。治理的第三種含義與現(xiàn)代公共管理研究的趨勢有關(guān)，通常也與公共政策學(xué)家的管理專家有關(guān)。治理解釋了多元制度組織環(huán)境存在的原因，當(dāng)代的領(lǐng)導(dǎo)者和政策企業(yè)家正是在這種多元的環(huán)境中執(zhí)行政策的。（81）治理的第四種含義不是十分具體明確，通常是隱含的。言外之意，治理意味著重要性，意味著合法性，意味著一種為達(dá)成公共的目的而做出的崇高而積極地貢獻(xiàn)。盡管人們鄙視政府和官僚體制，但人們卻認(rèn)為治理是可以接受的，合法的，甚至是好的。（81）作為治理的公共行政的優(yōu)勢和不足第一個實踐方面的

37、問題是其所強(qiáng)調(diào)的重點問題。治理強(qiáng)調(diào)組織間的協(xié)作，強(qiáng)調(diào)企業(yè)家式的創(chuàng)造力，強(qiáng)調(diào)實驗和冒險，但是，它卻不強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)和組織管理中人們通常認(rèn)為的十分重要的特征，如秩序，預(yù)見力合穩(wěn)定，責(zé)任和公正。（82）作為治理的公共行政的第二個實踐方面的問題有兩方面。治理是作為一種改革理論，一種改善公共行政的良策而提出的。改革的建議往往言過其實和過于夸張。在這種情況下，人們認(rèn)為，與治理觀念有關(guān)的改革將會創(chuàng)造出一個“做得更好，成本更少的政府?！甭?lián)邦政府在多大程度上實現(xiàn)了做得更好以及為誰而做得更好，這些問題仍然有待觀察。（83）作為治理的公共行政的一個現(xiàn)實特征在于：它成為民選的行政手中那個和那些可能成為民選的行政首長的人在政

38、治上得到公眾支持的一個手段。用治理一詞取代公共行政一詞也會產(chǎn)生一些概念上和哲學(xué)上的問題，而這些問題將會觸及公共行政領(lǐng)域的一些核心問題。作為治理的一種方式公共行政大膽地，合法的，積極地參與政府運作的每一個環(huán)節(jié)，這的確是振奮人心的事情。然而，另一方面，這樣做又是有風(fēng)險的，甚至是危險的。公共行政可能從執(zhí)行政府日常事務(wù)的，職業(yè)的，政治中立的管理者的模式變成另一種模式，即公共行政僅僅是政治或者政治理念的表現(xiàn)形式嗎？唐斯和拉基認(rèn)為改革運動的這一特征是“錯誤問題的問題”，即把政策問題視為管理問題，視為效率，成本和誘因問題。通過使用“錯誤問題的問題”的方法，政策制定者可以避免做出艱難的選擇。（85）治理的領(lǐng)導(dǎo)

39、風(fēng)格也是有問題的。此外，許多政府的職能被民營化，實行了契約外包。采用這種方式，就意味著目前從事公共工作的人是無效率的。只要裁剪政府雇員，并且將公共行政服務(wù)承包出去，就可以改進(jìn)公共行政，因為私人組織和非盈利機(jī)構(gòu)可以做得更好，更經(jīng)濟(jì)。然而，沒有證據(jù)表明，企業(yè)能比政府更有效或更經(jīng)濟(jì)的完成公共任務(wù)（Kettl,1993b）這樣的公共行政所帶來的結(jié)果并非是管理者想象的那種重塑政府的結(jié)果。相反，它可能早就一支隊公共服務(wù)缺乏熱情，道德水平低下的公務(wù)員隊伍，之所以這樣，部分原因在于公共組織首先對這支隊伍不抱期望。到最后，那種高效的，公正的公共行政的前景十分渺茫。（85）第一，治理是在公共行政急需積極符號之時出

40、現(xiàn)的一種積極符號；第二，治理是有關(guān)政府改革的流行看法、民選的行政首長政治、嚴(yán)肅的經(jīng)驗學(xué)派理論及現(xiàn)代公共行政理論的融合；第三，就像所有的改革一樣，在作為治理的公共行政中，迎頭出擊總比坐以待斃好；第四，用治理代替公共行政，掩蓋了非民選的公共官員在民主政體中的正當(dāng)角色之一基本問題。但作為治理的公共行政本身體也潛伏著許多危險，因為它與民選的行政首長存在著如此緊密的聯(lián)系，因此它處于政治的風(fēng)險之中。市場化的模式忽視了政府的角色和政府可能發(fā)揮的作用。嚴(yán)重的公正問題可能會折磨治理途徑的公共行政。治理途徑的公共行政還可能引發(fā)合法性問題等等。第四章關(guān)于行政自由裁量權(quán)在公共管理者如何將公共決定應(yīng)用于實踐方面，西方傳

41、統(tǒng)公共行政有兩個不同的觀點。柏拉圖認(rèn)為不存在行政自由裁量權(quán)的問題，即認(rèn)為公共管理者能夠中立地和成功地使用法律，并且認(rèn)為實際上他們并不做有關(guān)涉及公共資源配置的決定。（93）而亞里斯多德不接受柏拉圖的界定。他辯解道，人們不是在完美性與穩(wěn)定性之間作出抉擇，而是在社會實現(xiàn)正義的多種可能方式之間作出選擇。但在實際執(zhí)行任何法律的過程中，官員們將必然遇到一些立法者根本未能料到的問題。原則上，公共官員在訴訟問題上，始終面臨著作出自由裁量權(quán)的問題。正如亞里斯多德辯到在他們所面臨的各種具體的行政決定中，公共官員們必須在實現(xiàn)正義的多種可能方式之間不斷作出抉擇。（94）對公共管理者來說，這些爭論意味著什么呢？柏拉圖會

42、傾向于公共官員應(yīng)當(dāng)簡單的按照其字面含義使用法律。但如果亞里士多德的觀點是正確的，那么所謂的簡單的適應(yīng)法律？亞里士多德會讓官員們按照法律的精神和公平來解釋法律。柏拉圖派的觀點是，公共官員應(yīng)當(dāng)簡單地遵循制定法或其他授權(quán)以履行對他們的委任。這一傳統(tǒng)辯到，公共管理者們所需要的指導(dǎo)原則僅僅是效率和經(jīng)濟(jì)原則。反過來，效率和經(jīng)濟(jì)原則僅是任何權(quán)威委任的應(yīng)有之道，事實上，并沒有增加超越委任之外的任何要求。效率和經(jīng)濟(jì)原則不過是指導(dǎo)公共管理者實現(xiàn)委任的最佳手段。（95）但任何權(quán)力都可能導(dǎo)致濫用，行政自由裁量權(quán)也不例外，行政自由裁量權(quán)也存在著失控的可能。為了防止行政失當(dāng)，公共官員在使用行政自由裁量權(quán)時一定要注意過程的

43、公平，即公平、公開、公正的裁決每一個法律案件。因此行政自由裁量權(quán)是社會公平變?yōu)楣残姓裰匾獥l件的重要前提。作為過程的公平作為過程的公平亞里士多德認(rèn)為，公平的裁決從朋友和平等地位的人們之間公開地對話中最充分的發(fā)展出來。他認(rèn)為只有朋友或者平等地位的人才能理解那些與公平的公共裁決有關(guān)的問題；而通過對話，朋友和地位平等的人能夠判斷對他們所屬的共同體中不同成員來說，什么是公平的。有一種觀點試圖保持對朋友和平等地位的人之間的對話的亞里士多德傳統(tǒng)的忠誠。這種觀點認(rèn)為，那些受公共行政影響的公民應(yīng)當(dāng)參與到關(guān)于這些決定性質(zhì)的公開對話中來。這就是參與的而過程或公民參與的觀點，這種觀點認(rèn)為，如果做出決定的過程是

44、公平的，那么公共行政的決定也是公平的。（101）參與過程的理論有著明顯地優(yōu)勢，但它同時也有若干不足。一些行政決定充滿著如此技術(shù)性和復(fù)雜性的問題，受到影響的公民需要克服很大的困難和花費很大時間才能理解做出決定的過程，更不用說參與決定做出的過程了。公平與美國的公共行政在公共行政中，公平出于第二類位置，在其面前的通常是效率或。字樣的用語。過去，正如威倫斯基闡明的哪有那個，公平考慮的重心在于結(jié)果和分配效果，而效果問題被認(rèn)為是過程問題。公平的考量涉及政策的再分配目標(biāo)和以公平的方式提供基本的服務(wù)和結(jié)果；公平效率之爭比較了過程和結(jié)果的價值現(xiàn)在除了強(qiáng)調(diào)結(jié)果之外，源自于憲法完善和政治理論發(fā)展的平等價值也強(qiáng)調(diào)了過

45、程的價值。（103）公平與社會凝聚力強(qiáng)調(diào)公平在執(zhí)行社會規(guī)則的作用上，社會心理學(xué)提出了兩種遠(yuǎn)見卓識。第一，一個共享的公平概念能使群體團(tuán)結(jié)一致-它為某一群體界定了公正的含義并為解決在價值問題上分配的不同意見提供了框架。第二，不同參與者力量的差異使確定公平含義的重要因素。（104）在公平理論的第二個命題的概要中，沃爾斯特夫婦闡明了社會心理學(xué)的公平理論對于公共管理的重要性。通過發(fā)展出為大家所接受的公平地在成員中按比例分配報酬和成本的制度，并將試圖引導(dǎo)成員們接受和遵守這些制度。（p30）(104)主張公平的理論家們認(rèn)為，公平是維持社會群體團(tuán)結(jié)的粘合劑；不公平感會加劇社會的不信任?？梢灶A(yù)見，不公平將會導(dǎo)致

46、政體合法性的下降。第五章公共行政中的公正與社會公平哲學(xué)和理論上的發(fā)展正如沃爾多曾指出那樣，公共行政是政府的藝術(shù)與科學(xué)跟管理的藝術(shù)與科學(xué)的聯(lián)姻。效率和經(jīng)濟(jì)主要屬于管理理論的范疇，而社會公平屬于政府理論的范疇。（108）早期的傳統(tǒng)觀點同樣認(rèn)為公共行政是中立的，只是稍微設(shè)計政策制定。如果遵循這一點，社會公正可能被忽略?，F(xiàn)在的信念堅持公共行政是政治的一部分或一種形式，公共行政在政治過程中經(jīng)常起到領(lǐng)導(dǎo)作用，因而恪守中立幾乎是不可能。（109）道格拉斯雷（DouglasRae）與他的同事所說的那樣：“公平是非常簡單，抽象的概念，而現(xiàn)實世界是十分具體而復(fù)雜的。試想如何讓一個簡單而抽象的概念來統(tǒng)領(lǐng)一個具體而復(fù)

47、雜的世界？”（3）然而，社會公平勢必會成為公共行政的第三個理論支柱。（110）社會公平的復(fù)合理論單純的個人公平個人公平，系指一對一的個人公平關(guān)系。最好的例子就是“一人一票的原則”，以及市場經(jīng)濟(jì)中的價格機(jī)制，在市場經(jīng)濟(jì)中，在某一價格水平上，商品的價格對于所有想要購買的人都是一樣的。在公共行政實踐中，單純的個人公平的例證非常少見的。分部化的公平在實行勞動分工的復(fù)雜社會，更傾向于實施分部化的公平。分部公平主張同種類的惡人同樣對待，不同種類的人則不同對待。事實上，公共服務(wù)都是在分部化的基礎(chǔ)上提供的，而且都通過分部的組織層級體系來進(jìn)行。分部的公平就是在不平等面前人人平等。（111）集團(tuán)公平單純的個人公平

48、和分部公平實際上都是個人層次上的公平，而集團(tuán)公平則要求群體或次級群體之間的公平。公平的領(lǐng)域公平的領(lǐng)域可以用實際分配的財物，服務(wù)或利益來劃分標(biāo)準(zhǔn)。通常在政府領(lǐng)域追求公平，目的上糾正市場帶來的而不公平，或是糾正以往政府政策導(dǎo)致的不公平。社會的公平機(jī)會的公平可以分為與其機(jī)會公平和手段的機(jī)會公平。依據(jù)與其的機(jī)會公平，如果兩個人獲得某項工作的可能性相同，他們得到的工作的機(jī)會是平等的；而依據(jù)手段的公平，如果兩個人擁有同樣的天資和資格那么他們得到工作的機(jī)會是平等的。（112）在任何社會中，人的天資都不可能得到平等的開發(fā)。公平的價值公平的價值源于“份額的平等”這一概念，份額平等意指每人所持的份額是相等的。份額

49、公平的優(yōu)勢在于，只有個人才能判斷他喜歡什么不喜歡什么。社會公平的復(fù)合理論不是一種修辭或一句口號，而是一個由定義和概念組成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。因而，公平是復(fù)雜多樣的和不斷變化的。如果公共行政致力于實現(xiàn)社會公平，那么至少必須對社會公平做上述層次的分析。（113）結(jié)論沃爾多曾經(jīng)指出過“公共行政是政府的藝術(shù)與科學(xué)管理的藝術(shù)與科學(xué)的聯(lián)姻。效率和經(jīng)濟(jì)主要屬于管理理論的范疇，而社會公平屬于政府理論的范疇?！备ダ锏吕锟松J(rèn)為，社會公平是民主公正社會的基礎(chǔ)，是影響組織成員行為的因素，是分配公共服務(wù)的法律基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)，是理解復(fù)合聯(lián)邦制的知識來源，并在此基礎(chǔ)上，建立了“社會公平復(fù)合理論”，該理論既包括單純的個人公平、分部

50、化的公平、集團(tuán)公平，也包括代內(nèi)和代際的公平、預(yù)期的機(jī)會公平和手段的機(jī)會公平和公平的價值。長期以來，效率和經(jīng)濟(jì)是公共行政理論的兩個支柱。效率即盡可能地利用已有的金錢實現(xiàn)更大的公共利益，它是公共行政實踐的理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)即盡可能少地使用納稅人的金錢去實現(xiàn)某一公共目標(biāo)。當(dāng)代許多的公共行政理論，特別是公共選擇和政策分析途徑的公共行政理論，都把效率和經(jīng)濟(jì)作為評估政策或政策執(zhí)行的正確尺度?！鞍研屎徒?jīng)濟(jì)作為公共行政的指導(dǎo)方針是有必要的，但僅此是不夠的。必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應(yīng)公民的需要?！蹦骋徽桨笇σ恍┕駚碚f非常有效率，但對另一些公民來說則沒有效率。并且，某一公

51、共方案對一些公民來說可能是經(jīng)濟(jì)的，但對另一些公民來說則是昂貴的。如果不考慮政策實施的分配效果，不遵循社會公平的理念，公共行政可能忽視全體公民的合法利益。追求公正，是公共行政的根本目的。探討公共行政領(lǐng)域的社會公正問題。首先應(yīng)該討論的是行政自由裁量權(quán)這一富有挑戰(zhàn)性的問題，因為如果不存在自由裁量權(quán)的話，那么許多社會公平的觀點都會懸而未決。允許行政機(jī)關(guān)具有廣泛的自由裁量權(quán)，在理論上是正確的，在實踐上也是適當(dāng)?shù)?。同時我們也應(yīng)該將注意力轉(zhuǎn)向社會公平的理論以及公平理論在當(dāng)代以及代際之間的應(yīng)用問題。第六章公共行政的代際概念不管是獨自一人還是與大家一起，我們都將為城市的理想和神圣的事業(yè)而努力奮斗；我們將永不停息

52、的激發(fā)公共的責(zé)任感；我們將尊重并服從城市的法律；我們將把這城市傳遞下去，它不僅不比被傳遞到我們手中差，而且更偉大，更美好，更美麗。-雅典公民誓言作為公平領(lǐng)域之一的“后代”：哲學(xué)的觀點經(jīng)典的道德和倫理思想通?？紤]到后代。在柏拉圖的愛神中，激情就是一個人對其工作的承諾-這份工作超越現(xiàn)在，針對不確定的未來。因為奉獻(xiàn)不僅僅是為了同時代的其他人，更是為了將來的后代。（129）在現(xiàn)代的哲學(xué)和倫理學(xué)中，羅爾斯是積極主張把后代納入正義領(lǐng)域的代表人。他的正義觀包括了廣泛的領(lǐng)域。根據(jù)社會契約的理論，他建立了一種作為公平的正義原則，即每個人都擁有最廣泛的和他人一樣的基本自由的平等權(quán)利。在羅爾斯的作為公平的正義中，選

53、擇是在無知之幕之后進(jìn)行的，它避免了一個人在他知道他人的狀況后，不能做出有利于自己的選擇。查爾斯哈茨霍恩指出，決策要產(chǎn)生影響，就必須考慮時間問題，就必須在原則上關(guān)注未來。的確，當(dāng)前理性的全部意義就在于它對未來善的貢獻(xiàn)。（p103）(133)社會公平的復(fù)合理論：社會公平的復(fù)合理論：作為處理代際公平問題的一種模式顯然，在社會公平的復(fù)合理論的運用形式中，無論是民選的官員，還是認(rèn)任命的官員，在公共政策的每一個領(lǐng)域都實踐著分部化的公平和集團(tuán)的公平。公共政策中代際公平的例子比比皆是。在公共行政領(lǐng)域，長期的代際公平與資金預(yù)算有關(guān)。因為后代人不能為他們自己的利益辯護(hù)，那些現(xiàn)代人必須代筆哦啊后代的利益而行事-通常

54、應(yīng)該把那些人視為一個集團(tuán)在由千人承擔(dān)成本的代際社會公平中，現(xiàn)時代的大部分老年人在代表自己的利益方面能夠發(fā)揮很大的作用。（140）第七章倫理與公共行政倫理是一個哲學(xué)，價值和道德準(zhǔn)則的世界，而行政則屬于決策和行動的世界。倫理尋求對與錯，而行政則必須完成工作。倫理是抽象的，而行政實踐則是具體的。（147）一些主張人性：善還是惡？洛克認(rèn)為，因為人們在自然法中無法實施純粹的自由責(zé)任，為了維持和平和秩序，人們必須和主權(quán)國家簽訂契約，所以市民政府形成了。相比而言，康德認(rèn)為人們只能在自由的國度中找到道德。這種道德是從自然和超自然的力量中引申出來的，從而使自由人以及自由人的聯(lián)合體，在追求秩序與和平的過程中理性的

55、結(jié)合在一起。在政府環(huán)境中，個體被劃分為兩個群體-政治的和行政的。政治群體包括民選的和政治任命的官員，而行政群體包括基于功績制的公務(wù)員和一些行政首長，比如市長，他們是依據(jù)職業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)而非政治的標(biāo)準(zhǔn)任命的。當(dāng)然，解決官員腐敗的問題的一種辦法就是任命那些品行較好的人，人們通常用這樣的觀點來解釋怎樣改善政府。（154）做出符合道德的決策：做出符合道德的決策：對與錯決策的義務(wù)論傳統(tǒng)，主要與阿奎那和康德的思想有關(guān)。據(jù)此傳統(tǒng)，決策是建立在正確的或者錯誤的義務(wù)或原則基礎(chǔ)上的，決策的結(jié)果同道德的判斷無關(guān)。（156）目的論傳統(tǒng)，主要與密爾和邊沁有關(guān)，在現(xiàn)代社會，主要是指功利主義。據(jù)此傳統(tǒng)，決策的后果，即人們想要實現(xiàn)

56、的最大化結(jié)果，比如安全，快樂，尊嚴(yán)等，是判斷決策的標(biāo)準(zhǔn)。具有明確的對與錯的標(biāo)準(zhǔn)是美國政府的一個顯著特色。按照有限道德的觀點，公共管理者，在組織目標(biāo)和資金的限制范圍內(nèi)幾乎總是誠實的，善良的，在程序上是公平的，而且是有效率的。的確，許多高層的公共管理者在政府中都是道德的楷模，然而要接受這個結(jié)論，人們必須接受公共管理者所工作的范圍和界限。民主與倫理：民主與倫理：責(zé)任問題政府顯著實踐的核心問題就是責(zé)任問題。（160）卡爾弗里德里奇，他認(rèn)為有效地行政行為需要官僚的專門的技能，以及運用這些技能的自由裁量權(quán)。除了拒絕行動的情況下以外，如果公共管理者沒有裁量權(quán)，那么他們是不可能承擔(dān)責(zé)任的。依據(jù)政治-行政二分法

57、，民選官員制定政策，任命的官員執(zhí)行政策，即從事管理。那么在如何管理-的問題上我們似乎比在應(yīng)該做什么這個問題上更能達(dá)成一致。從對倫理，民主和責(zé)任問題的討論中，我們可以得出什么樣的結(jié)論呢？第一，人們普遍感覺公共官僚制缺乏控制和不負(fù)責(zé)任，盡管缺乏支持這種感覺的證據(jù)。第二，大量的證據(jù)表明，官僚制是負(fù)責(zé)任的和受到控制的，只不過有些官僚是公共政策制定過程中強(qiáng)有力的參與者，而且在政治世界中是頗具影響力的保護(hù)者；第三，對官僚制的道德控制步伐堅定，而行政層面和判斷力則被削弱了；第四，政策閉鎖可能導(dǎo)致行政角色的逆轉(zhuǎn)，同時伴隨著道德兩難的問題。（163）政策倫理與政治在立法和行政部門管轄范圍內(nèi)的一些重大的政策倫理問

58、題，經(jīng)常涉及分配正義。（Frederickson,1990）那么，從有關(guān)政策倫理的討論中我們能夠得出什么樣的結(jié)論呢？首先，許多政策倫理問題是由法院來處理的。第二，立法者，民選官員和官僚們經(jīng)常要對法院作出的政策作出回應(yīng)。第三，民選的和政治任命的政府官員經(jīng)常處理一些中低層次的倫理問題。第四，民選官員和公共管理者所面臨的主要倫理問題都與分配正義有關(guān)。（164）企業(yè)問題與政府倫理企業(yè)與政府最大的不同在于，企業(yè)是利潤驅(qū)動的，而政府則是在特定服務(wù)的固定預(yù)算和規(guī)定的績效標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上運作的。最近人們普遍相信，如果政府運作更像企業(yè)的話，那么許多公共的功能就能更有效的實施。如果政府組織中主導(dǎo)精神或集體觀念是公民傾

59、向的，那么組織強(qiáng)調(diào)的重點顯然會集中在服務(wù)，公共利益和有效地政府上。反之，如果政府組織中持有私益觀念的人增加，人們會從事一些在企業(yè)里可以可以被接受或容忍，但是在政府中被視為不道德或腐敗的行為，那么腐敗就會產(chǎn)生。（166）從這里可以得出的結(jié)論是：政府企業(yè)化的運作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價。此外，還沒有直接的證據(jù)表明，所謂的企業(yè)化運作或者雇傭有強(qiáng)烈私益的人來從事政府服務(wù)會更有效率和更經(jīng)濟(jì)。最后，當(dāng)腐敗和不道德行為增加時，公民對于政治和政府的尊重程度也會降低。因此，在公眾的心目中，政府的合法性就會下降。（167）第八章距離悖論和角色差異問題我們將從兩個方面對人們對政府道德的感覺進(jìn)行分析。首先，

60、我們提出距離悖論，即從公眾傾向于再抽象的意義上對政府和政府事務(wù)持負(fù)面看法。但是他們他們在與政府項目或具體的政府官員打交道時，公民又傾向于對官員持正面的看法。其次，我們將要對公眾對政府官員在道德感覺上所存在的角色差異進(jìn)行描述。最后，我們要用距離悖論和角色差異來解釋為什么公眾對公共管理者持消極的看法。（171）距離悖論距離悖論：人們相信或者崇敬離他們近的政府官員，而認(rèn)為離他們遠(yuǎn)的政府官員則是懶惰的，不稱職的和不誠實的。一個人可能認(rèn)為附近學(xué)校的校長或住在街角的警官是一個例外，但同時可能相信教育和法律執(zhí)行是一團(tuán)混亂。（174）距離悖論也是公民脫離公共生活的一種功能，比如，這種脫離反映在參與投票的人數(shù)降