黎明公共管理系統(tǒng)學(xué)第二版完整筆記

1、第一章緒論第一節(jié)公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的在依據(jù)一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別第一、公共管理與私部門管理的相似性1、都需要制定管理目標(biāo)、實(shí)施具體方案、監(jiān)控評估執(zhí)行結(jié)果；3、都要處理與外部環(huán)境的關(guān)系；2、都要對人力、財(cái)政、組織、信息等部資源進(jìn)行整合以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)；4、管理方法和技術(shù)小異;第二、兩類管理在性質(zhì)上的差別集中體現(xiàn)在：（一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)1、目標(biāo)是為了公共利益或私人利益（包括管理者在的），是二者最重要的區(qū)別。2、私部門活動核心是利潤，是全部管理活動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿；公共管理部門是為保護(hù)和增進(jìn)與社會存在 與發(fā)展休戚相關(guān)、私人部門難以增進(jìn)的公共利益而建立的。（二）壟斷強(qiáng)制性與自由競

2、爭性1、公共管理活動本質(zhì)上是國家活動，有明顯壟斷、強(qiáng)制特點(diǎn)，處理公私人利益關(guān)系基本原則是確保公共利益的優(yōu)先性，否則會出現(xiàn)公共利益的缺失；2、公共利益優(yōu)先性通過公共權(quán)力和政治權(quán)威體現(xiàn)。以政府為代表的公共組織是某圍唯一權(quán)威中心，需使用強(qiáng)制力規(guī)私人利益，公共管理組織有壟斷性，公共管理過程有強(qiáng)制性；3、私人利益間的平等性使私部門與外部的關(guān)系體現(xiàn)為公共權(quán)威引導(dǎo)下的平等合作與競爭的關(guān)系。私部門 管理體現(xiàn)出在公共權(quán)力和市場力量雙重制約下的自由選擇和平等競爭的關(guān)系。（三）制衡性與自主性1、公共管理者個人利益與其職責(zé)代表的公共利益可能存在不一致，導(dǎo)致濫用公共權(quán)力，以權(quán)謀私，通過 憲政國家制度框架制衡、割裂公共管

3、理的權(quán)威，確保更好的增進(jìn)公共利益。2、私部門管理者收到公共權(quán)力和市場力量的雙重制約，他們的利益直接體現(xiàn)在管理目標(biāo)上，不存在濫用 公共權(quán)力的問題，因而相對享有更為充分的管理自主權(quán)。（四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性1、公共管理部門作為增進(jìn)公共利益的立法者和執(zhí)法者，處在基本社會資源配置中心，承擔(dān)社會資源權(quán)威 性分配者職責(zé)。社會利益、價值、矛盾沖突的多元性使公共決策在多元、沖突的利益價值間進(jìn)行平衡做出 抉擇，需要多元理性，避免單一向度片面性帶來不良社會后果；2、私部門管理的目標(biāo)和職能是限定的，管理的規(guī)模和影響較小，管理活動圍繞如何實(shí)現(xiàn)自身生存和發(fā)展 展開，因此主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)理性，無需對分配和平衡社會價值承擔(dān)責(zé)任

4、。（五）政府機(jī)制與市場機(jī)制1、政府與市場是現(xiàn)代社會最重要的兩種資源配置和控制體系。2、公共管理通過政府機(jī)制實(shí)現(xiàn)，決定公共管理在公共利益引導(dǎo)下，以近乎壟斷的方式提供公共產(chǎn)品和服 務(wù)；私部門管理通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)，以利潤為導(dǎo)向，以競爭方式提供私人產(chǎn)品。二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展。公共領(lǐng)域的如下變化發(fā)揮了重要作用：（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大政府預(yù)算收入與支出決定的公共部門規(guī)模反應(yīng)一國政府對公共物品供給的總規(guī)模。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，社會 生產(chǎn)和社會生活對公共物品需求日益增長，政府公共支出隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增長。（二）社會生活中的公共事務(wù)日益增加科技革命、全球化影響下社會聯(lián)系緊密，社會事務(wù)日益增

5、加：可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)憲政秩序社會安全、回應(yīng) 科技革命和全球化挑戰(zhàn)、提高社會經(jīng)濟(jì)體制和政治體制對社會治理的有效性等。（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變工業(yè)化、城市化、信息化帶來大量新情況、新問題，公共管理環(huán)境呈現(xiàn)多元、復(fù)雜、動蕩、多變的特點(diǎn)，要求整個社會對公共管理投入更多關(guān)注，要求公共管理跳出舊有理論框架，適應(yīng)社會新變化，提出新理論、新手段、新思路、新方法。三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限：從行政管理學(xué)到公共管理學(xué)是一種學(xué)科式的轉(zhuǎn)換。（一）理論框架局限行政學(xué)以政治學(xué)與管理學(xué)為基礎(chǔ)，繼承政治學(xué)規(guī)取向和管理學(xué)一般工具取向，但未找到平衡的契合點(diǎn)。無法滿足將政策分析、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)納入理論基礎(chǔ)和研究方法論體系的

6、需要。（二）管理主體局限行政管理學(xué)：政府或國家行政機(jī)關(guān)，忽視非政府組織的作用；公共管理學(xué)：政府、非政府公共組織（三）管理理念與手段局限管理理念一一全能政府以行政手段實(shí)施全面管理管理主體：排除非政府主體的參與，同時將規(guī)則制定、監(jiān)管和直接管理混為一談管理手段：排斥私營部門管理手段和競爭機(jī)制，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、效率下降、官僚主義、貪污腐敗。因此，突破行政學(xué)在理念和手段上的限制，成為公共管理學(xué)發(fā)展的在要求。（四）管理對象與目標(biāo)局限1、行政管理學(xué)：（1）管理對象：政府本身（人、體制、過程）政府管轄圍的公共事務(wù)。導(dǎo)致結(jié)果：注重部管理關(guān)注行政秩序和行政效率，然后才是政府管轄的傳統(tǒng)事務(wù)。忽視行政與外部環(huán)境的關(guān)系，

7、忽視 政府管轄事務(wù)以外的社會公共事務(wù)。（2）管理目標(biāo)：部取向，重視管理機(jī)構(gòu)，過程和程序的規(guī)性一一官僚制組織形態(tài)。2、公共管理學(xué)：兼顧外環(huán)境，重視外部環(huán)境，以結(jié)果或績效為管理目標(biāo)第二節(jié)公共管理學(xué)是時代的產(chǎn)物具體分析，公共管理學(xué)產(chǎn)生的社會背景:一、西方國家擺脫困境的需要（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾不滿福利國家理念推動政府權(quán)力擴(kuò)，政府遭受評擊表現(xiàn)在三個方面：1、政府規(guī)模太大，消耗過多稀缺資源；2、政府管理圍太寬；3、政府行為方式不當(dāng)，通過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率（二）經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政壓力的加?。焊＠麌艺呤拐巧^度膨脹，通脹增高，經(jīng)濟(jì)停滯，失業(yè)率上升，稅收能力下降，財(cái)政壓力巨

8、大。（三）社會問題與政府不可治理性的增加1、政府面臨的公共問題的復(fù)雜性、動蕩性、多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性增加；2、官僚體系力不從心，導(dǎo)致保守、消極、被動，引發(fā)政府合法性危機(jī)。因此，必須推行政府改革，讓公共服務(wù)回歸社會和市場，縮小政府職能，化解政府困境。二、科技革命和全球化浪潮（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量1,現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。2.現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。3,科技革命導(dǎo)致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。新經(jīng)濟(jì)文明必然要求新社會治理形態(tài)相適應(yīng)。（二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力政府管理無法獨(dú)

9、立于其他政府治理體制之外，處在相互依賴之中，導(dǎo)致許多國際性公共物品的出現(xiàn)。各國政府為保持自身競爭力，不得不銳意改革，順應(yīng)全球化浪潮。三、政府管理和制度方面的矛盾（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時代的要求，具體表現(xiàn)在以下幾方面：1.傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展要求。2,科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求?？茖庸倭胖品钚袥Q策權(quán)威高度集中、統(tǒng)一指揮原則， 行政部門因缺乏競爭和效率陷入被動。3,科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。各自為政、溝通困難、缺乏協(xié)作；機(jī)構(gòu)重疊、臃腫龐大、官僚主義盛行，政府功能嚴(yán)重退化。4,官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意

10、。層級節(jié)制、按章辦事導(dǎo)致循規(guī)蹈矩、按部就班，不能 也不敢創(chuàng)新。（二）西方國家的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“需求”，民眾提出新的要求：1.民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。3.國家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對政府決策的控制。2.公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益實(shí)現(xiàn)過程是公民向政治家表達(dá)利益，形成公共政策和決策，再由官僚階層具體完成。4.國家應(yīng)尋找解決西方制運(yùn)作過程中深層次矛盾的途徑。西方制深層次矛盾體現(xiàn)：政府官員維護(hù)公共利益與滿足特殊利益集團(tuán)之間的矛盾、官員實(shí)現(xiàn)公共利益與滿足自我利益的矛盾、公民維護(hù)個人合法權(quán)利與無限索取行為傾向間的矛盾。第三節(jié)公共管理學(xué)的涵與研究方法一、公共管理的涵義（一）公共物品

11、、公共事務(wù)與公共管理1.公共物品：是和私人物品相對應(yīng)的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。非競爭性指一個使用者對該物品的消費(fèi)并不減少它對其他使用者的供應(yīng)；非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費(fèi)之外。強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，公共物品與私人物品的劃分與社會制度無必然聯(lián)系；第二，受社會發(fā)展程度和社會制度的影響，不同社會中公共物品的圍存在著客觀差別。2、公共事務(wù)：涉及社會全體公眾整體生活質(zhì)量和共同利益的活動，及這些活動的實(shí)際結(jié)果。（二）管理、公共管理與公共管理學(xué).管理：在一定環(huán)境中，管理主體為達(dá)到特定目標(biāo)運(yùn)用一定職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過 程。公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。

12、.公共管理：指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會公共利益的職能活動。具體涵義：主體是政府和其他公共部門。公共管理公共性，決定社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。由于公共事務(wù)關(guān)系到社會成員利益，決定公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體容會隨社會變遷不 斷調(diào)整； 對象（公共事務(wù)）的特征：與公共利益直接有關(guān)，公共事務(wù)受益對象是社會公眾；公共管理來自民眾授權(quán)并負(fù)直接社會責(zé)任，必須依法進(jìn)行，其工作績效不以利潤或效率為標(biāo)準(zhǔn)；公共管理活動具體類型的“三分法”：公共政策-政府制定公共政策的活動；政府管理-政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、

13、司法機(jī)關(guān)，以及軍隊(duì)、警察等國家機(jī)器的各個部門的管理；非政府組織管理，除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。.公共管理學(xué)：是一門運(yùn)用包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)在的多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門 和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服 務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會公共利益的知識體系?？傮w看，公共管理學(xué)的重要特點(diǎn)：公共管理是一個整合性的概念。介于企業(yè)管理與公共行政之間的“第三條道路”。公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部門。公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策

14、設(shè)計(jì)為核心。公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。公共管理強(qiáng)調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任，不僅重視3E,即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency ）、效能（Effectiveness ）,而且重視公平（Equality ）、正義、。公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。公共管理是一個不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。當(dāng)前公共管理學(xué)值得注意的特點(diǎn)：鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性理論上的包容性學(xué)科的年輕性二、公共管理的構(gòu)成要素（一）公共管理的主體：公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。主體構(gòu)成：公共組織（政府、非營利組織）個人（領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、被管理者）（二）公共管理的對象：公

15、共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。（三）公共管理的資源和手段：公共部門最重要資源是合法性。包括：合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，被管理者對管理者及其行為的認(rèn)同。公共管理具體資源構(gòu)成中，強(qiáng)制力和稅收能力尤其 重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。（四）公共管理的環(huán)境：在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，以容為標(biāo)準(zhǔn)劃分出：政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化 環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法（一）公共管理學(xué)的研究途徑 ：公共政策途徑（Public policy approach , P 途徑）企業(yè)管理途徑（Business approach , B途徑

16、）。P途徑公共管理的特征：強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系，看重政治和管理層面。著眼高層管理者及他們所進(jìn)行的政策研究；重視非量化和實(shí)務(wù)的取向， 推崇個案研究來發(fā)展相關(guān)知識；強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)性的理論研究。B 途徑公共管理的特征：主師法企業(yè) 。偏愛企業(yè)管理原則；除重視策略管理及組織間管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理過程的管理；對公、私部門差異不作嚴(yán)格區(qū)分；在研究方法上偏愛諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。3.P 途徑和 B途徑的共同點(diǎn)：它們的眼光不局限于行政機(jī)關(guān)部，將關(guān)注焦點(diǎn)放到公共部門與外在環(huán) 境的關(guān)系上；都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗(yàn)性的材料。（二）公共管理學(xué)的研究方法.規(guī)方法

17、：用于公共管理現(xiàn)象研究，著眼建立一般理論和一般原則，偏重價值考慮，尋求理想狀態(tài)。.實(shí)證方法：又稱經(jīng)驗(yàn)方法。專注發(fā)現(xiàn)事實(shí)，依據(jù)科學(xué)原則描述事實(shí)，研究者價值中立。.案例方法：對特定問題從實(shí)證角度分析評價結(jié)論，據(jù)結(jié)論確定處理類似問題的行動方案.系統(tǒng)方法：是社會科學(xué)方法。注重系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的環(huán)境適應(yīng)性、系統(tǒng)整體功能的最優(yōu)化，要 求多層次多角度考慮問題，從社會整體協(xié)調(diào)性上完成管理過程。.比較方法：橫向?qū)Ρ炔煌瑖业貐^(qū)的公共管理活動或某個側(cè)面；縱向?qū)Ρ韧粐业貐^(qū)不同時期的公 共管理活動或某個側(cè)面，以研究探索公共管理的普遍理論和最優(yōu)方案。.數(shù)理方法：按照隨機(jī)或非隨機(jī)抽樣原則廣泛收集公共管理現(xiàn)象的數(shù)據(jù)

18、，通過電子計(jì)算機(jī)用現(xiàn)代數(shù)學(xué)方 法和定量分析技術(shù)把公共管理現(xiàn)象間的關(guān)系數(shù)量化，研究管理活動的規(guī)律。第四節(jié) 公共管理學(xué)與中國的發(fā)展一、公共管理學(xué)與中國的市場經(jīng)濟(jì)（一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場功能的缺陷公共管理學(xué)在公共部門的經(jīng)濟(jì)職能定位：為市場經(jīng)濟(jì)提供基本制度框架和法律基礎(chǔ)組織各種公共物品和服務(wù)的供給保護(hù)自然資源和環(huán)境保護(hù)和維持市場競爭調(diào)節(jié)收入和財(cái)政分配通過財(cái)政、貨幣政策等政策工具減少經(jīng)濟(jì)波動，保持宏觀經(jīng)濟(jì)平衡。（二）公共管理學(xué)“親市場”的學(xué)科立場，有助于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展將公共部門視為市場、民眾服務(wù)的服務(wù)體，而不是高踞市場之上的發(fā)號施令者和管制者；減少政府直接經(jīng)濟(jì)管理職能

19、，發(fā)揮市場優(yōu)勢，市場在一切可發(fā)揮作用的地方扮演積極角色。二、公共管理學(xué)與中國的社會發(fā)展（一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在的社會協(xié)調(diào)發(fā)展（二）公共管理學(xué)在的平等精神和科學(xué)務(wù)實(shí)品格，將有力促進(jìn)當(dāng)前正進(jìn)行的社會轉(zhuǎn)型第二章公共管理的理論與實(shí)踐的發(fā)展第一節(jié)公共管理學(xué)的理論淵源一、管理理論（理解記憶）（一）古典學(xué)派理論 。弗里德里克泰勒（Frederick W. Taylor ）為代表。古典學(xué)派關(guān)注焦點(diǎn)是“效 率”和“經(jīng)濟(jì)”。管理主義對公共管理學(xué)重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它包含 的一系列原則，可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。（二）行為學(xué)派理論。梅奧（J. E.

20、Mayo）著名霍桑實(shí)驗(yàn)，證實(shí)人不單純追求經(jīng)濟(jì)利益，生產(chǎn)效率取決 于士氣高低，用“社會人”概念取代“經(jīng)濟(jì)人”，將非正式組織概念引入管理學(xué)。（三）決策學(xué)派理論。決策學(xué)派以赫伯特西蒙（Herbert A. Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政 中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。決策學(xué)派的查爾斯林德布洛姆（Charles E. Lindblom ）提出漸進(jìn)決策理論。（四）系統(tǒng)學(xué)派理論。系統(tǒng)學(xué)派以切斯特巴納德（ Chester I. Barnard ）將組織視為一個社會系統(tǒng)而 得名，巴納德認(rèn)為，組織是協(xié)作的系統(tǒng)，包含三個要素：協(xié)作的意愿、共同目標(biāo)和信息聯(lián)系

21、。20世紀(jì)670年代，系統(tǒng)學(xué)派發(fā)展出兩論，生態(tài)理論，權(quán)變理論，（五）新管理主義理論（重點(diǎn)）。新管理主義是20世紀(jì) 80年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個方面。1.企業(yè)再造理論。企業(yè)再造：指為了取得業(yè)績的革命性進(jìn)步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。衡 量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。.虛擬企業(yè)：把不同地區(qū)現(xiàn)存資源迅速組合成一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式，是依靠電子網(wǎng) 絡(luò)手段的聯(lián)系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實(shí)體。能最快速度推出高質(zhì)量低成本新產(chǎn)品。.學(xué)習(xí)型組織：通過培養(yǎng)彌漫整個組織的學(xué)習(xí)氣氛建立符合人性的、有機(jī)的、扁

22、平的組織。由多個創(chuàng)造型 團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，組織成員具有共同愿景和持續(xù)學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（一）公共選擇理論（Public choice theory ）公共選擇：是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過政治過程， 將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。.公共選擇理論基本假設(shè)：人是一個自利的、理性的、追求效用最大化得人。它認(rèn)為，人類社會由經(jīng)濟(jì)、政治兩個市場組成。試圖把人的行為的這兩個方面納入統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和基本假設(shè) 統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為，即人們通過貨幣選票、選票尋求自己效用的最大化。拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。公

23、共選擇作為非市場的集體決策理論，具有三個規(guī)定性：集體性；規(guī)則性；非市場性。.政治市場和經(jīng)濟(jì)市場在交易上的重要差別：經(jīng)濟(jì)市場交易私人物品，交易媒介是貨幣；政治市場交易規(guī)章、政策、議題等公共物品，選擇媒介是公 共選擇工具：投票、利益集團(tuán)、代議制、政黨、政府等。市場交易是在單個人和單個廠商間進(jìn)行；政治市場交易是在集團(tuán)、政黨間交易；經(jīng)濟(jì)市場交易是自愿平等等價交易；政治市場交易非自愿性、不平等性、強(qiáng)制性。.公共選擇理論對公共管理學(xué)的理論啟示：用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和假設(shè)研究政治，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠嘘P(guān)政府一般理論的努力，為公共管理學(xué)研究提供了經(jīng)濟(jì) 學(xué)視野和新的研究途徑；對資本主義政治過程得矛盾性、投票制度的虛偽性、少數(shù)利

24、益集團(tuán)對決策過程操縱性的分析引發(fā)對政府 干預(yù)行為的局限性及帶來的種種弊端的反思；-政治規(guī)則強(qiáng)調(diào)規(guī)則、立憲和立憲限制重要性的思想，改革政治先改革規(guī)則、市場失靈根源是現(xiàn)行法律 失靈，使公共管理從規(guī)則制度創(chuàng)新層面研究。(二)政府失靈論政府失靈(Government failure )是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場缺陷時涉及的主題，是公共選擇理論的核心論題。政府失靈：指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支 出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。政府干預(yù)行為的

25、局限性表現(xiàn)及其原因：1.公共決策失效：相對市場決策，政治決策是更復(fù)雜的過程，有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，存在諸多困難、障礙 或制約因素，使政府難以制定并實(shí)施好或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。公共決策失誤的原因：(1)社會實(shí)際上不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。(2)即使存在某種公共利益，現(xiàn)有公共決策機(jī)制卻因自身在缺陷難以實(shí)現(xiàn)這種利益。(3)決策信息的不完全性。(4)選民的“短見效應(yīng)”(5)選民的“理性無知”。.政府工作機(jī)構(gòu)的低效率：政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策和公共物品供給的效率不高，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，必然影 響政策執(zhí)行結(jié)果，使好政策產(chǎn)生惡結(jié)果，導(dǎo)致政府干預(yù)失敗。低效率原因：缺乏競爭性壓力 沒有降低成本的激

26、勵機(jī)制缺乏監(jiān)督信息。.政府的部性與擴(kuò)。(1)政府部性(internalities )指公共機(jī)構(gòu)尤其政府部門及其官員追求自身利益或組織自身目標(biāo)而非公 共利益或社會福利的特性。部性被看作是非市場缺陷和政府失靈的基本原因。(2)政府部門擴(kuò)：包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。(3)公共部門出現(xiàn)自我膨脹的原因：政府是公共物品的提供者和外在效應(yīng)的消除者；政府是收入和財(cái)產(chǎn) 的再分配者；利益集團(tuán)的存在；官僚機(jī)構(gòu)的存在；財(cái)政幻覺。.政府的尋租活動。(1)尋租(Rent-seeking )指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動，或維護(hù)既得經(jīng)濟(jì)利益或?qū)鹊?利益再分配的非生產(chǎn)性活動，是用較低賄賂成

27、本獲取較高收益或超額利潤的活動。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場時，就會帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。尋租活動特點(diǎn)：利用各種合法或非法手段獲得擁有租金的特權(quán)?，F(xiàn)代社會尋租活動，是利用行政法律手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)間自由流動、自由競爭，以維護(hù)和 攫取既得利益。(2)尋租活動導(dǎo)致“政府失靈”的原因 ：尋租導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或是資源無效配置的根源；尋租作為非生產(chǎn)性活動，它不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進(jìn)私人腰包；尋租導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府聲譽(yù)，增加廉政成本，導(dǎo)致社會資源浪費(fèi)?！罢ъ`論”對公共管理學(xué)的啟迪作用深刻分

28、析西方市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性及代議制度的在缺陷；克服了以往在研究或處理市場與政府關(guān)系問題上存在的偏差，彌補(bǔ)了政府行為缺陷研究的空白；提供方法論啟示，把政治制度因素看做經(jīng)濟(jì)過程生變量，把政府行為和制度因素納入經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架。(三)代理理論和交易費(fèi)用理論.代理理論(Agent Theory ):又合同理論。在專業(yè)分工條件下，每個人不可能自給自足，就產(chǎn)生“委 托代理”關(guān)系，作為一種契約，一個或多個行為主體指定或雇傭另一些行為主體為其提供服務(wù)，授予后 者一定決策權(quán)力，并依據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付相應(yīng)報(bào)酬。如：雇主與雇員，律師與當(dāng)事人,選民與政治家之間的關(guān)系。(1基本假定：處于委托代理

29、關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的 利益偏離和沖突便成為一種普遍現(xiàn)象。(2委托一代理關(guān)系的核心：委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的圍。(3它關(guān)注三個主要問題：代理人的選擇和對代理人的激勵；減少“代理成本”或由代理引起的資源 耗費(fèi)；簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。. 交易費(fèi)用理論 (Transaction cost theory ):是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，交易費(fèi)用：指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論關(guān)注焦點(diǎn)：是如何降低交易費(fèi)用?？扑?Ronal H. Coase)

30、觀點(diǎn)：于1937年提出交易費(fèi)用概念：運(yùn)用市場機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場上搜 尋有關(guān)價格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費(fèi)用?？扑褂媒灰踪M(fèi)用的概念解釋為什么會出現(xiàn)企業(yè)：企業(yè)從一個專業(yè)化的交易經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價格機(jī)制是有成本的。企業(yè)出現(xiàn)后，依靠價格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)的契約關(guān)系所代替，外部問題被“部化”。原有市場交易及由此導(dǎo)致的交易費(fèi)用被企業(yè)協(xié)調(diào)和組織費(fèi)用代替。從這個角度出發(fā),企業(yè)被看成是價格機(jī)制的替代物?？扑估碚撝?，經(jīng)濟(jì)資源配置機(jī)制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經(jīng)濟(jì)資源通過價格機(jī)制引導(dǎo)配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)資源通過組織活動進(jìn)行計(jì)劃配置。企業(yè)的起源就是

31、由于組織協(xié)調(diào)比價格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi)用。當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)到某一邊際點(diǎn)，即企業(yè)再多“化” 一項(xiàng)市場交易所引起的管理費(fèi)用，等于別的企業(yè)組織這項(xiàng)交易的費(fèi)用時，靜態(tài)均衡就實(shí)現(xiàn)了，企業(yè)與市場之間規(guī)模邊界就確定了。第二節(jié)公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程(理解)一、公共行政時期(188720世紀(jì)70年代末)(一)傳統(tǒng)的公共行政(1887 1960):處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型階段，行政或管理在整個國家或社會管理中地位日漸上升。公共行政學(xué)研究特點(diǎn)：多采用制度或法理研究方法，重點(diǎn)關(guān)注正式政府組織機(jī)構(gòu)主政治行政分開 探究行政管理一般性原理強(qiáng)調(diào)效率是最高標(biāo)準(zhǔn)。.政治與行政的關(guān)系，這一時期前后有變化。文

32、官制度改革一政策科學(xué).管理組織體制運(yùn)行方式產(chǎn)生了 官僚制理論，先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。（二）新公共行政時期（1960-1980）.政治與行政關(guān)系，行政活動中的價值傾向受到更多關(guān)注。.韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。.具體理論方法的運(yùn)用，公共行政更多受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。.這一時期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨(dú)立學(xué)科的趨勢。二、公共管理時期（1980年至今）（1）與公共行政時期區(qū)別：關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關(guān)系；關(guān)注政治與行政關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)理論及工商管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)。（2）在實(shí)踐上，公共管

33、理力圖解決三個問題：重新調(diào)整政府與社會、政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，以求政府管得少一些、好一些；實(shí)現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化，利用市場和社會力量提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府不足；改革政府部門部管理體制，盡可能引進(jìn)競爭機(jī)制，提高政府部門工作效率和為社會服務(wù)的質(zhì)量，使政府從根本上走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。第三節(jié) 新公共管理（了解各國模式，重點(diǎn)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)）新公共管理核心思想：把私人部門管理手段和市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)中，目標(biāo)是讓公共部 門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實(shí)踐（一）英國新右

34、派的政府改革 ：1979撒切爾上臺為標(biāo)志，新公共管理實(shí)踐的開端。主要特點(diǎn)：視民眾為顧客，強(qiáng)調(diào)顧客選擇權(quán)。民眾在市場機(jī)制下，選擇公共或私人部門提供公共服務(wù)。創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場競爭機(jī)制。以眾多公共服務(wù)供給者取代單一壟斷供給者，形成競爭機(jī)制。擴(kuò)大個人及私部門活動圍，使個人自力更生，自愿性團(tuán)體扮演更積極角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會，政府機(jī)構(gòu)將注意力放在原先忽視的，但民眾真正需要的服務(wù)上。將公共物品購買者角色與供給者角色分離開，防止政府機(jī)構(gòu)利用裁判員地位，謀額外好處。對公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約方式加以控制。由市場檢測績效目標(biāo)。部門，管理者對資源支配運(yùn)用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即

35、管理者目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，對部門績效評判，取決于顧客滿意度。彈性薪酬。即由實(shí)際市場和績效水平?jīng)Q定薪酬，使薪酬待遇成為激勵工具。（二）美國的新治理。90年代克林頓時期。特征：強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式提供公共服務(wù)鼓勵民間部門參與公共物品生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與公共方案設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)決策過程分權(quán)化。強(qiáng)調(diào)公共行動的重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，在于實(shí)際績效而非預(yù)算盲目投入，在于投資而非花費(fèi)，在于認(rèn) 知顧客需要而非政府機(jī)構(gòu)自身，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)效率。在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊(duì)、運(yùn)用市場機(jī)制、信息技術(shù)等新和管理方法。（三）其它西方國家的實(shí)踐 。1,

36、澳大利亞和新西蘭：新西蘭新公共管理9項(xiàng)原則：政府只在非政府機(jī)構(gòu)（如私人企業(yè)和志愿者團(tuán)體）無效率和無效能時才涉入其活動。一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。必須盡可能明確和清楚界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個官員的目標(biāo)。必須盡可能把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同機(jī)構(gòu)中。閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive ）職責(zé)要明確，部長對選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長在最少干預(yù)下, 對方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。公共基金使用包括購買政策，須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而非生產(chǎn)者決定。制度設(shè)計(jì)必須使公共服務(wù)提供者獲利最小化。治理結(jié)構(gòu)趨向降低代理成本和交易成本。行政效

37、率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。2,歐洲大陸各國特征：對產(chǎn)出與結(jié)果進(jìn)行控制；制定項(xiàng)目預(yù)算和績效標(biāo)準(zhǔn)；采用服務(wù)和顧客導(dǎo)向；康采恩 式權(quán)責(zé)劃分；責(zé)任委托給商業(yè)單位。（四）各國新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn).為解決財(cái)政問題，各國行政改革容大都包括私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實(shí)際效果看，使政 府財(cái)政壓力減輕，探索出使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。.為改革政府傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門管理技能。3,為滿足社會動態(tài)需求對行政架構(gòu)作出調(diào)整：界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者 相應(yīng)的支配權(quán)。這樣可使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會需求的優(yōu)先次

38、序?qū)嵭匈Y源配置，使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主 要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)上。.實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)直接提供者變?yōu)楣卜?wù)“監(jiān)督人”。.通過政府改革取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生一個認(rèn)同：要想真正做到精簡政府，使之?dāng)[脫財(cái)政赤字和 瑣事的困擾，就應(yīng)將政府職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”。（五）當(dāng)前西方政府改革的新動向（20世紀(jì)90年代中期以后）.在政府與市場間作公共選擇。雖在實(shí)踐上仍更偏向政府，但更多市場，更小而有效的政府已成為西方各 國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識，成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。.政府與市場關(guān)系的改革在美國等國轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運(yùn)動。雖在削減社會福利支出方面

39、沒有實(shí)質(zhì)性 進(jìn)展，有的國家甚至有回潮；但在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的部市場等方面取 得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。.強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成一場重塑政府運(yùn)動。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)改革原有工作程序、組織等結(jié)構(gòu)問題。.各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善。新公共管理思潮影響下，強(qiáng)化政府政 策執(zhí)行部門自主權(quán)改革，重新塑造政治（政策）與行政（執(zhí)行）間的關(guān)系。二、對新公共管理的評析（一）新公共管理的時代特征.新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實(shí)問題產(chǎn)物，也是對公共管理時代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相比，“新公共管理“式的創(chuàng)新：為公

40、共部門管理尤其政府管理研究奠定更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)；開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；建立更全面、綜合的知識框架；提供當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。.新公共管理體現(xiàn)了國家與社會，政府與市場關(guān)系的新格局。20 世紀(jì)80年代始，西方國家逐漸顯現(xiàn)對市場的回歸，90年代世界圍出現(xiàn)政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會制高點(diǎn)后撤，是從 20世紀(jì)向21世紀(jì)公共行政領(lǐng)域中的重要現(xiàn)象?；诳萍几锩?、新 產(chǎn)業(yè)革命及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)這種 新的關(guān)系格局，并推動其向縱深發(fā)展。.新公共管理反映政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢。

41、政府與市場關(guān)系新格局的形成，是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動直接 管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。表現(xiàn)為政府公共政策化和公共管理社會化。（二）新公共管理的“解題”特色“誰來管理”問題，新公共管理認(rèn)為，與市場相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在先天不足，由 政府壟斷社會管理和公共服務(wù)一切基本方面的做法是不當(dāng)?shù)?，政府?yīng)全面后撤，只做那些只能由政府做、 政府又有能力做好的事情，把那些社會有能力承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)活動盡可能交給社會，讓社會實(shí) 現(xiàn)自我管理。實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政府職能向社會轉(zhuǎn)移的重要思路：將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開?！叭绾喂芾怼狈矫妫阂M(jìn)市場競爭機(jī)制和

42、私部門成功管理經(jīng)驗(yàn)和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)：廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機(jī)制。政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。通過多種形式授權(quán)改善公共部門工作。放松嚴(yán)格行政規(guī)制，實(shí)施嚴(yán)明績效目標(biāo)控制重視公共人力資源管理。文官與政務(wù)官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。（三）新公共管理的理論困難與受到的批評新公共管理的理論困難：是“公共性”與管理主義的兩難選擇。公共部門和私人組織、公共管理和私人 管理的差異是根本性質(zhì)的，很難回避。解決這一困難的兩個辦法存在風(fēng)險與疑惑：假設(shè)本質(zhì)上沒有差別讓一般管理長驅(qū)直入，則會危及其“公共性”，且對其本身帶來極大沖

43、擊； 決策層面堅(jiān)持公共性，執(zhí)行層面采取管理主義是否可行尚有疑問。新公共管理面臨的 主要批評：是其沉溺于市場基本教義，事實(shí)證明任何對市場的過度依賴都是不恰當(dāng) 的。（四）新公共管理的借鑒意義（啟示）：.必須加大政府體制創(chuàng)新力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品供給的局面；.充分認(rèn)識市場機(jī)制是改善政府績效的有效手段，引入競爭機(jī)制用市場力量改造政府，提高政府工作效 率；.必須增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識，重塑政府與社會的關(guān)系；.注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行 政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。課后閱讀：代理人的“道德困境”第三

44、章公共管理的主體第一節(jié)公共組織的理論一、公共組織的概念（一）組織和公共組織：.組織：是人們按一定目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素 的有機(jī)結(jié)合體，是為實(shí)現(xiàn)某種目的有意識建立的人類群體。簡單說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定人 際關(guān)系三種要素構(gòu)成的特殊的人群體系。.公共組織：是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。包括：政府、以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織。.非公共組織：一般不以公共利益為目標(biāo)，他們做追求和維護(hù)的是組織成員的私人利

45、益。（二）公共組織基本要素.物質(zhì)要素：人員。按組織目標(biāo)職能將不同專業(yè)水平年齡的人組合起來，是公共組織的主體和核心；經(jīng)費(fèi)。維持公共組織運(yùn)營和發(fā)展；物資設(shè)備。是公共組織賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。2.精神要素： 目標(biāo)，組織產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)和原因，是組織存在的靈魂、前進(jìn)的方向，本質(zhì)上反應(yīng)組織的基本職能。包括：任務(wù)、目的、指標(biāo)、數(shù)量、質(zhì)量、時限等，分總目標(biāo)、分目標(biāo)、工作目標(biāo)。責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)，組織系統(tǒng)各子系統(tǒng)、工作單元及成員、職位間任務(wù)權(quán)力責(zé)任的從屬并列關(guān)系人際關(guān)系，穩(wěn)定組織在要素，調(diào)動成員主動性、積極性。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別基本目的不同。非公共組織：追求組織成員私人利益，為相關(guān)利益者

46、服務(wù)；公共組織：追求全面的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會成員整體利益，實(shí)現(xiàn)公共利益。提供產(chǎn)品不同。非公共組織：從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)，向社會提供私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，購買 和享用其產(chǎn)品；公共組織：為社會提供公共產(chǎn)品，無需單獨(dú)付費(fèi)或只需支付有限使用的費(fèi)用。管理對象不同。非公共組織：本組織成員，對本組織外社會成員的活動無權(quán)干涉；公共組織：可以是整個社會，對其職權(quán)圍的管理措施，全體社會成員都必須遵從?；顒右罁?jù)不同。非公共組織：服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為 活動依據(jù)。其權(quán)力建立在組織成員平等契約關(guān)系上；公共組織以國家強(qiáng)制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作 為活動依據(jù)和

47、準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。（二）公共組織的性質(zhì)：社會性。公共組織的基礎(chǔ)。從根本上維護(hù)社會利益，維護(hù)社會統(tǒng)治秩序，履行社會管理任務(wù)。權(quán)威性。強(qiáng)制服從是政府權(quán)威突出特征。對于特定對象，非政府公共組織也具有權(quán)威。法制性。是公共組織權(quán)威性的基礎(chǔ)，公共組織建立、撤銷以及開展活動都以憲法和法律為依據(jù)。系統(tǒng)性。公共組織是依法設(shè)置、由若干要素按照一定的目標(biāo)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、部門結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)所組 成的職責(zé)分明、協(xié)調(diào)有序的有機(jī)整體，其組織系統(tǒng)遍布全國各地。主動性。主動適應(yīng)社會發(fā)展變化。研究、提出社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，為社會生產(chǎn)和生活服務(wù)。三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)（圖3-1P65 ）公

48、共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系：最高層次公共組織為 決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政總目標(biāo)、總方針、總政策和總實(shí)施方案，最高層次公 共組織，是開放的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針政策，以此為依 據(jù)結(jié)合本單位具體工作實(shí)際，制定本單位具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。 中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織協(xié)調(diào)、指揮下，負(fù)責(zé)技術(shù) 操作性的具體工作。組織基本為封閉型，技術(shù)方法的選擇是公共組織部問題。（增）評價：公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運(yùn)行中

49、的優(yōu)缺點(diǎn)：優(yōu)點(diǎn)：分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域圍，做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；行動迅速，能及時根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，有利就地監(jiān)督和控制；能發(fā)揮各層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動開展工作;各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點(diǎn)：各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；容易形成地方的塊塊分割，不利各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；容易形成地方主義，不利中央對地方的宏觀控制。（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu).按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工：指按公共管理業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位，是其平行分化的基本方式。（增）優(yōu)點(diǎn)：符合分工專業(yè)化的原則，提高管理效率。有利統(tǒng)

50、一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)，避免政出多門。體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點(diǎn)：業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易條條分割，不利合作協(xié)調(diào)。分工過細(xì)，易造成部門林立。有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易明確劃分，易產(chǎn)生組織沖突。.按管理程序分工 ：按公共管理工作程序不同分別設(shè)置公共組織部門。根據(jù)公共管理過程咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)劃分咨詢、領(lǐng)導(dǎo)決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督部門等。（增）評價優(yōu)點(diǎn)：注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利提高管理人員專業(yè)技術(shù)知識；從事某項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利節(jié)省人力、物力、財(cái)力；公共管理中的重要程序有專門機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點(diǎn)：工作人員易產(chǎn)生重技

51、術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；使用上有局限性，只能對有較大獨(dú)立性的程序可設(shè)置部門，多數(shù)工作程序無法獨(dú)立出來。.按管理對象分工：按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對象進(jìn)行部門設(shè)置。最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部 門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實(shí)行分部管理。（增）優(yōu)點(diǎn)：根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。群眾對公共組織職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督缺點(diǎn)：管理對象增多，導(dǎo)致部門林立，不利精簡節(jié)約。容易忽視甚至割裂管理對象間等相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性工作無人管理的現(xiàn)象。容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙整體的利益。按服務(wù)對象與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門

52、發(fā)生重復(fù)、交叉，互相推諉、踢皮球，降低工作效率。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式.直線制。垂直系統(tǒng)，統(tǒng)一指揮，縱向管理橫向輔助。特點(diǎn)：機(jī)構(gòu)簡單，職權(quán)明確，命令統(tǒng)一，決策迅速，個人負(fù)責(zé)。適于小規(guī)模任務(wù)。缺點(diǎn)：等級森嚴(yán)，形式呆板，不利成員主動性積極性的發(fā)揮。.職能制。按專業(yè)分工設(shè)置職能部門，部門在自身業(yè)務(wù)圍行使職權(quán)。優(yōu)點(diǎn)：解決主管領(lǐng)導(dǎo)對專業(yè)指揮的困難。缺點(diǎn)：各職能部門都有指揮權(quán)，多頭領(lǐng)導(dǎo)不好協(xié)調(diào)。.直線職能制。直線制為基礎(chǔ)，行政首長下設(shè)職能部門從事專業(yè)管理，并作該級領(lǐng)導(dǎo)的參謀。優(yōu)點(diǎn)：保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免多頭制；缺點(diǎn)：易忽視參謀部門作用，過分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。被廣泛采用的原因：簡單有效?！爸本€-職能-參謀“

53、結(jié)構(gòu)，橫豎分工明確。.矩陣制。由專門從事某項(xiàng)工作的項(xiàng)目組形式發(fā)展來的組織結(jié)構(gòu)。特點(diǎn)：縱橫聯(lián)系，適應(yīng)性強(qiáng)，機(jī)動靈活。缺點(diǎn)：缺乏穩(wěn)定性。不能大規(guī)模運(yùn)用，發(fā)生雙重領(lǐng)導(dǎo)沖突。適用：工作容變動頻繁、每項(xiàng)工作完成需運(yùn)用眾多技術(shù)知識的組織；或?yàn)橐话憬M織安排臨時性工作任務(wù)的 補(bǔ)充結(jié)構(gòu)形式。第二節(jié)公共組織的類型一、政府組織（一）政府的概念國際法意義的政府是主權(quán)國家的要件，指某一國家或地區(qū)合法代表者，是主權(quán)國家代理者。國家必須具備的條件：人民；定居的土地，流浪的民族不是國家；政府，有一個或更多的人代表 人民，并按本國法律統(tǒng)治。一個無政府狀態(tài)的社會不是國家；主權(quán)的政府。主權(quán)是最高權(quán)威，即一個獨(dú) 立于世界上任何其他權(quán)

54、威之外的權(quán)威。政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)，是國家實(shí)體的一部分，是政治組織的 核心組成部分。行政學(xué)上的政府：專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機(jī)關(guān)。社會學(xué)上的政府：是社會組織的一種，與一般的社會組織相比，有較強(qiáng)的政治性。綜上：政府：國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。廣義政府：指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國家立法、司法、行政機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)制定法律，行政機(jī)關(guān) 執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)運(yùn)用法律審判案件。狹義政府：僅指國家行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管 理國家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國家權(quán)力的

55、執(zhí)行機(jī)關(guān)。本書主要研究狹義政府。（二）政府的主要類型（ 現(xiàn)代國家政府形式）：.總統(tǒng)制政府：是以總統(tǒng)為政府首腦的政權(quán)組織形式，國家行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首， 又是國家行政機(jī)關(guān)首腦。實(shí)行總統(tǒng)制國家，政府機(jī)關(guān)較徹底采用三權(quán)分立原則?？偨y(tǒng)是國家機(jī)構(gòu)中的主要 部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實(shí)權(quán)。美國是這種體制的典型代表。.閣制政府：是在形式上由國家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。閣制國家中，國家元首不 負(fù)實(shí)際責(zé)任，沒有行政實(shí)權(quán)。總理擔(dān)負(fù)實(shí)際行政責(zé)任，并握有行政實(shí)權(quán)。.委員會制政府：或合議制政府，職權(quán)不由一個行政首長行使，而由一個委員會集體行使。二、非政府公共組織（一）非政府公共組織的概念

56、非政府公共組織，指承擔(dān)公共物品生產(chǎn)與提供、 進(jìn)行公共事務(wù)管理的除政府組織以外的其他所有公共組織。（二）非政府公共組織的主要類型.公共事業(yè)組織：包括事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位.公共企業(yè)組織：指中央或地方政府授權(quán)管理公共事務(wù)、提公共物品的國有企業(yè)。.社會中介組織：介于政府、企業(yè)、社會公眾之間的從事咨詢、服務(wù)、溝通、監(jiān)督、仲裁、公證等活動的 非營利組織。包括會計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所等。.社會團(tuán)體：中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。.民間自治組織：指在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的組織。三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主

57、體：公共組織是管理社會公共事務(wù)的主體，是公共管理活動的物質(zhì)基礎(chǔ)和力量源泉。（二）公共組織是公共管理活動的基本支點(diǎn)：組織和人事是一切管理活動的兩個支點(diǎn)，構(gòu)成管理活動的基本框架，公共組織是公共管理人員的載體。（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量：公共組織是人，體力精力聰明才智的放大；是人力物力財(cái)力和時間效用的放大，形成強(qiáng)大的組織力量，充分利用資源，避免浪費(fèi)。第三節(jié)公共組織中的人員一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者.兩種含義：領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下屬為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或集團(tuán)。.理解涵義把握三點(diǎn)：領(lǐng)

58、導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。這些能力或力量包括由組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者的職位與權(quán)力，也包括 領(lǐng)導(dǎo)者個人所具有的品德、才能、知識和感情等非權(quán)力的影響力。領(lǐng)導(dǎo)目的是通過被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織目標(biāo)。概括講：領(lǐng)導(dǎo)是指揮、引導(dǎo)和影響被領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)某種特定目標(biāo)而努力的各種活動過程。.領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為:.權(quán)力性影響力。由社會賦予個人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，特點(diǎn)是對部屬的影響帶有強(qiáng)迫 性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。權(quán)力性影響力對 人的作用是有限的。.非權(quán)力性影響力。與法定權(quán)力無關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)

59、生的，并非外界賦予的。特點(diǎn)是自然形 成，比權(quán)力影響力更具影響，有權(quán)力影響力起不到的作用。.公共管理學(xué)還從權(quán)力基礎(chǔ)或者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為。領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模權(quán)，專長權(quán)。（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì).思想品德素質(zhì)：廉潔奉公、秉公行政、忠于職守、聯(lián)系群眾、善于團(tuán)結(jié)；.文化知識素質(zhì)：社會科學(xué)、自然科學(xué)基礎(chǔ)知識；公共管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、國民經(jīng)濟(jì)管理知識；本職工作業(yè)務(wù)知識；豐富的生活工作經(jīng)驗(yàn)知識。.領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)：認(rèn)識、組織管理、創(chuàng)新、表述、快速應(yīng)變能力。.心理素質(zhì)：熱情冷靜、靈活堅(jiān)定、自制勇敢、謹(jǐn)慎、有膽有識魄力過人、公平正直光明磊落、豁達(dá)大度嚴(yán)己寬人、

60、務(wù)實(shí)質(zhì)樸誠實(shí)精明、謙虛自尊舉止文明、嚴(yán)肅活潑樂觀熱忱。.身體素質(zhì)：身體健康、生命力旺盛、精力充沛。（三）領(lǐng)導(dǎo)方式： 指在特定的環(huán)境中采用的作用于被領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，具有策略性和傾向性。領(lǐng)導(dǎo)方式大致分為四種類型：.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式： 指領(lǐng)導(dǎo)者個人決定一切，要求下屬絕對服從，已完成任務(wù)為直接目標(biāo)，以采用權(quán)力控制手段為主要形式的一種領(lǐng)導(dǎo)方式。特點(diǎn)：確定明確的目標(biāo)；嚴(yán)格的組織控制；嚴(yán)密控制下級的行為過程；注重物質(zhì)成果；行為方向是自上而下的。.型領(lǐng)導(dǎo)方式：領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)動下屬參與討論、共同商量、集思廣益，然后進(jìn)行決策，做到上下通融、和諧一 致地工作。以調(diào)動人的主動性為直接目的，以激勵為主要手段，表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者對決