對公共政策屬性城鄉(xiāng)規(guī)劃職能向思考

1、-PAGE . z對公共政策屬性與城市規(guī)劃職能轉(zhuǎn)向的思考摘 要：城市規(guī)劃是政府掌握的重要公共政策，它能高效地將經(jīng)濟社會開展的意圖綜合反映在空間環(huán)境建立上。然而,在實際的規(guī)劃操作過程中,公共政策屬性更多地仍停留在理念層面。針對這種情況, 需要我們從公共政策的視角思考規(guī)劃編制存在的問題和改革的方向，探索按照公共政策式進展規(guī)劃編制的體制和方法，加強對城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型帶來的規(guī)劃理念、方法手段的創(chuàng)新和工作重點的轉(zhuǎn)移的研究。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；公共政策；問題；對策1 引言 近年來，關(guān)于城市規(guī)劃的公共政策屬性的討論越來越熱。一方面是由于政府對于民生的關(guān)注愈加重視，對于落實科學(xué)開展觀的要求更加明確；另一方面也是因為

2、我們的規(guī)劃工作逐漸趨向于單純的技術(shù)生產(chǎn)和技術(shù)管理。因此，這個時候?qū)τ诔鞘幸?guī)劃的公共政策屬性重要性的討論無疑對我們修正自身的定位帶來極大的幫助。2對城市規(guī)劃公共政策屬性的認(rèn)識2.1 什么是公共政策公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益的方案，其作用是規(guī)和指導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)、團體或個人的行動，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。2.2城市規(guī)劃具有公共政策屬性18世紀(jì)的工業(yè)革命促進了城市迅速開展，也帶來了一系列的社會、經(jīng)濟問題，包括城市無序擴、居住條件惡劣、交通擁擠、環(huán)境污染等等問題，并引發(fā)了大量的傳染疾病。

3、1875年英國政府首先以公共衛(wèi)生法為先河，通過一系列的法令來控制和解決城市中出現(xiàn)的問題；隨后1906年，townplanning名詞出現(xiàn)；1909第一部規(guī)劃法住房與城市規(guī)劃法公布，同年第一個規(guī)劃系成立，也意味著城市規(guī)劃作為一種專門職業(yè)和學(xué)科伴隨著產(chǎn)生?，F(xiàn)代城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的出現(xiàn)，是為了解決18世紀(jì)末產(chǎn)業(yè)革命所引起的特定的社會和經(jīng)濟問題。這也是對城市規(guī)劃的社會涵的理解，即城市規(guī)劃誕生于社會公共問題的解決，具有強烈的社會意識和公共屬性，并且具有對市場失靈狀態(tài)下的公共利益進展調(diào)節(jié)的功能。另外，無論是始于十九世紀(jì)后期的公共衛(wèi)生運動、環(huán)境保護運動和城市美化運動，還是隨后英國社會學(xué)家霍華德提出的田園城市

4、理論，就其產(chǎn)生的深層次原因來說，都是由于社會現(xiàn)狀與社會期望之間的差距而引發(fā)的對特定社會公共問題的解決，因此城市規(guī)劃從一開場就被賦予了公共政策屬性。3 我國城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)化的初步嘗試1991年的城市規(guī)劃編制方法已指出城市規(guī)劃不再是純的工程技術(shù)，規(guī)劃編制需要進展多方案比擬的經(jīng)濟技術(shù)論證，并廣泛征求有關(guān)部門和公眾的意見；經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)、社會學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科的相關(guān)研究人員開場進入城市規(guī)劃領(lǐng)域，對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市職能、社區(qū)法陣、法制建立等進展論證和指導(dǎo)。2001年全國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會議上溫家寶總理指出城市規(guī)劃是城市建立和開展的藍(lán)圖，是建立和管理城市的根本依據(jù)，是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉

5、及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領(lǐng)域。2006年公共政策首次被寫進城市規(guī)劃編制方法，城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)開展與建立、維護社會公平、保障公共平安和公眾利益的重要公共政策之一。2021年中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第二次全體會議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案指出：我國政府由原先的經(jīng)濟建立型轉(zhuǎn)向公共效勞型。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的職能定位與城市規(guī)劃行業(yè)開展必須盡快順應(yīng)政府職能戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變的要求，全面落實公共政策以指導(dǎo)城市規(guī)劃的執(zhí)行。4 我國城市規(guī)劃公共政策在制定和執(zhí)行中存在的問題4.1 有關(guān)城市規(guī)劃方面的政策還不完善城市規(guī)劃政策是城市公共政策的重要組成局部, 城市公共政策的落實也

6、必須在城市規(guī)劃政策的支持下才能進展, 但我國的城市規(guī)劃由于歷史與政治架構(gòu)的原因卻對城市規(guī)劃政策很少關(guān)注。由此而導(dǎo)致了許多城市病的產(chǎn)生，而這些城市病的解決則有賴于對政策的重視和相關(guān)研究的開展,并從這些方面再來反觀城市規(guī)劃本身的容、程序和改革,這是保證城市公共政策在城市規(guī)劃實施中得以實現(xiàn)的重要方面。4.2 城市規(guī)劃公共政策屬性缺乏制度保障城市規(guī)劃屬性從過去偏重于作為經(jīng)濟開展的技術(shù)手段向構(gòu)建和諧社會的公共政策的轉(zhuǎn)型，是新時期城市規(guī)劃體制改革最根本、最深刻的涵，但當(dāng)前城市規(guī)劃公共政策屬性還缺乏相應(yīng)的制度保障。如政府政績考核機制和分稅體制改革的不完善，使得各級地方政府均有追求GDP的潛在利益沖動，使得城

7、鄉(xiāng)規(guī)劃在強化和深化城鄉(xiāng)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)構(gòu)造、人口轉(zhuǎn)移、社會開展、節(jié)約土地、資源集約利用、環(huán)境保護、區(qū)域與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)開展、歷史文化遺產(chǎn)保護等容難以得到切實有效的落實。城鄉(xiāng)居民對政府財政支出還缺乏有效的監(jiān)視與制衡機制，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃在人居環(huán)境改善、中低收入階層住房保障、公共交通開展、根底設(shè)施和公共效勞均等化等強制性和引導(dǎo)性指標(biāo)難以得到貫徹和實施；城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的制度保障還不完善，城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的方法、形式和手段尚待完善。4.3 城市規(guī)劃公共政策制定和實施中各階層政治參與開展不平衡我國現(xiàn)階段階層分化日益明顯，不同階層之間的經(jīng)濟地位的差異不斷擴大，由于不同階層的公民占有社會資源的差異，他們在政治參與的

8、意識、能力和強度上都有所不同。一局部既得利益者，如企業(yè)家、私營業(yè)主及其它高收入階層參政議政的愿望較為強烈，紛紛成立自己的利益代表組織，憑借其掌握的豐富的經(jīng)濟資源主動影響政府的決策，而政府為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟開展也往往為之大開綠燈。他們對政治的敏感性更強，為了維護自己的經(jīng)濟利益，為了爭取政治地位的提高與法律對自己利益的成認(rèn)，積極參與政治事務(wù)，表現(xiàn)在要求成立自己的協(xié)會和組織，爭取黨人大代表、政協(xié)委員，捐助教育和文化等社會公益事業(yè)提高知名度。與此形成鮮明比照的是廣闊低收入群體，或者是缺乏相對確定的政治態(tài)度和價值而呈現(xiàn)出明顯的政治冷漠傾向，游離于國家政治生活之外；或者是有明確的態(tài)度和利益需求，卻因社會地位的

9、低下，擁有的政治資源和社會資源缺乏，導(dǎo)致沒有足夠的能力去組織參與，無法組織自己的利益集團。這些社會弱勢群體在沒有組織代表或有組織而不能很好地代表他們利益的時候，就轉(zhuǎn)向通過非組織化地、通常是個人或小團體性的政治參與渠道來表達(dá)自己的利益，在組織化程度低的政治參與過程中，由于利益表達(dá)沒有經(jīng)過集中過濾和整合，容易導(dǎo)致表達(dá)失敗，經(jīng)常性的表達(dá)失敗就會使人們轉(zhuǎn)向采取非制度化的政治參與方式，從而破壞政治穩(wěn)定。5 中國城市規(guī)劃公共政策開展的對策建議5.1 創(chuàng)新新時期下城市規(guī)劃政策理論體系我國目前的城市規(guī)劃的學(xué)科政策理論體系仍然處于模糊的狀態(tài)，缺乏一個核心的理論支撐來說明城市規(guī)劃理論的學(xué)科地位和學(xué)科價值，這就使得

10、城市規(guī)劃在需要解決一些城市問題的時候處于比擬為難的地位。因此我國的城市規(guī)劃政策理論還需要進一步的完善從而提高自身在城市公共事務(wù)的影響性，獲得行政決策主體和廣闊人民群眾的認(rèn)同。重新定義法定規(guī)劃概念修訂中的城鄉(xiāng)規(guī)劃法和新公布的城市規(guī)劃編制方法對法定規(guī)劃編制的主體、程序、任務(wù)、容、深度都有要求明確，但是劃分法定和非法定的標(biāo)準(zhǔn)卻比擬模糊。雖然許多涉及經(jīng)濟、文化、社會各領(lǐng)域的專業(yè)專項規(guī)劃不屬于任何法定序列的規(guī)劃，卻承當(dāng)著觀念與行為導(dǎo)向、利益調(diào)節(jié)和分配的公共職責(zé)，在法律上尚存在著身份地位不明、與法定規(guī)劃關(guān)系不清的問題，城市規(guī)劃元政策與現(xiàn)實脫節(jié)和部門化導(dǎo)向，影響著規(guī)劃龍頭地位和綜合作用的發(fā)揮。因此按照是否具

11、有公共政策屬性為標(biāo)準(zhǔn)來劃分法定和非法定規(guī)劃，重新界定法定規(guī)劃的涵和外延，有助于城市規(guī)劃從部門規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合規(guī)劃。建立規(guī)劃政策檢討制度 搜尋我們關(guān)于城市規(guī)劃的法律、法規(guī)元政策的表述，僅限于政策制定階段，包括問題分析、方案評價及其合法化等環(huán)節(jié)，而在后政策階段，缺乏實施效果、信息反應(yīng)、實施評價等要求。 公共政策的穩(wěn)定性和變動性特征要求我們超越傳統(tǒng)的規(guī)劃目標(biāo)和時間的概念，通過加強規(guī)劃政策的信息反應(yīng)和效果評估對過程和時機進展識別，以此來確定規(guī)劃是繼續(xù)、還是調(diào)整或更新。效果評估既是一個封閉循環(huán)政策周期中必不可少的一環(huán)，是新的公共政策問題形成與提出的根底和搖籃，也是進一步提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和生命力的重要手

12、段，因此需要建立定期的規(guī)劃政策檢討制度。5.2科學(xué)組織城市規(guī)劃編制 新版城市規(guī)劃編制方法增加了堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與的編制原則，這一原則性的變化實質(zhì)上包含了改良規(guī)劃編制組織方式、推進科學(xué)決策的要求和根本方向。城市規(guī)劃的公共政策屬性決定了城市規(guī)劃編制不能等同于工程勘察設(shè)計類別，編制主體是政府而非市場，規(guī)劃編制單位確實定也不應(yīng)該按照市場的規(guī)則和方式運作。打破誰主管、誰審批的傳統(tǒng)做法，認(rèn)識到規(guī)劃編制不只是城市規(guī)劃行政主管部門的職責(zé)，應(yīng)加強與政府各部門的合作，對各部門的政策進展整合，并將其它部門的開展訴求在空間上予以落實。5.3改良城市規(guī)劃決策體制 公共政策的決策本錢與參與決策的人

13、數(shù)成正比，也就是說隨著參與決策的人增加，決策的本錢就越來越大。而美國政治經(jīng)濟學(xué)家詹姆斯.塔洛克從另外一個角度，探索了人們?yōu)槭裁磿敢庵Ц稕Q策本錢的問題。他們認(rèn)為，一項公共政策的制定不僅涉及到?jīng)Q策本錢，而且還涉及到外部本錢，也就是說決策者可能對不參與決策的人強加的本錢。一項公共政策的外部本錢與參與決策的人數(shù)成反比，即隨著參與決策的人數(shù)的增加，外部本錢就越來越少，因為每增加一個決策者，都可以利用參與決策的權(quán)力制止對自己不利的決策。決策權(quán)力的重新分配城市規(guī)劃實質(zhì)是一個充滿價值判斷的政治決策過程，當(dāng)前面臨著來自要求快速開展和倡導(dǎo)社會公平兩方面的壓力，在決策時要同時兼顧效率與公平，尋求一個決策本錢與外部

14、本錢相等的均衡點。這一轉(zhuǎn)變必將導(dǎo)致政策主體的多元化，并表達(dá)在決策權(quán)利的重新分配上。因此在由政府和部門組成的官方政策主體擁有權(quán)威的公共決策權(quán)利不可動搖的前提下，應(yīng)具有還權(quán)于民的思想，充分發(fā)揮由專家與公眾組成的非官方政策主體的作用，專家通過技術(shù)把關(guān)或直接參與規(guī)劃編制有助于提高決策質(zhì)量，公眾通過聽證、投票以及群眾傳媒等多種方式直接影響規(guī)劃過程和結(jié)果。改良決策的程序和方式?jīng)Q策權(quán)力的重新分配必然會帶來決策方式和程序的變化，因此城市規(guī)劃決策要變集權(quán)制為集中制，在保持傳統(tǒng)的技術(shù)審查、行政審批的決策程序根底上，增加、完善城市規(guī)劃的批前公示和聽證制度，針對區(qū)域協(xié)調(diào)開展、資源利用、環(huán)境保護、公眾利益和公眾平安等方

15、面的容，廣泛聽取社會各界意見和建議。對于有強化法律地位需求的規(guī)劃，還應(yīng)報同級人民代表大會申請立法，通過立法程序進展決策。 5.4 加強規(guī)劃師公共利益最優(yōu)意識城市規(guī)劃師應(yīng)對市民的規(guī)劃知識和規(guī)劃參與權(quán)起到有效的教育和引導(dǎo)作用,尤其是在組織市民參與規(guī)劃時規(guī)劃師必須給予充分的知識準(zhǔn)備和正確引導(dǎo)。規(guī)劃師也有義務(wù)開展規(guī)劃宣傳工作最好能采用通俗易懂、喜聞樂見的方式做好規(guī)劃根底知識、規(guī)劃法規(guī)和規(guī)劃方案的宣傳工作提高市民對規(guī)劃的參與意識和責(zé)任心逐步完善市民意見的反應(yīng)渠道和回應(yīng)機制提高公眾參與城市規(guī)劃的水平。中國規(guī)劃師的角色也要面臨轉(zhuǎn)變，要擺脫技術(shù)官僚主義思想要促進規(guī)劃專業(yè)活動的社會化。實際上規(guī)劃師自身的公眾參與意識首先應(yīng)該加強規(guī)劃師必須改變過去那種僅僅從專業(yè)技術(shù)角度去認(rèn)知和解決城市問題的傳統(tǒng)觀念, 必須從社會、政治、經(jīng)濟和生態(tài)等綜合的視角把握城市開展應(yīng)以公共利益最優(yōu)為前提。規(guī)劃師上述意識的培養(yǎng)涉及到現(xiàn)行的規(guī)劃教育制度,必須從進入規(guī)劃行業(yè)的初始教育開場就加強培養(yǎng)規(guī)劃師