基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)法律風(fēng)險(xiǎn)防控——基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不同運(yùn)作模式(第七節(jié) XOD類運(yùn)作模式)

1、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)法律風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不同運(yùn)作模式(第七節(jié)XOD類運(yùn)作模式)第二章基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不同運(yùn)作模式第七節(jié)XOD類運(yùn)作模式一、XOD類模式綜述()內(nèi)涵基礎(chǔ)設(shè)施是城市化進(jìn)程的載體與基礎(chǔ)，第一章已述，以羅森斯坦為代表的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家將基礎(chǔ)設(shè)施視作為一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)騰飛和發(fā)展的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，也與城市發(fā)展緊密相連。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已發(fā)生轉(zhuǎn)型，在2017年我國(guó)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議報(bào)告中提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。同樣在城市化進(jìn)程中，圍繞著高質(zhì)量發(fā)展的要求，提出了惠民生、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等要求。城市合理布局的理念，不僅局限于城市交通規(guī)劃與城

2、市土地利用規(guī)劃的范圍，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域逐步納入其中，“XOD”的發(fā)展理念，在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。2016年5年30日，原中共浙江省委常委、杭州市委書記，浙江省人民政府咨詢委副主任、杭州國(guó)際城市學(xué)研究中心顧問王國(guó)平在中國(guó)城市可持續(xù)財(cái)政國(guó)際研討會(huì)中作出從“TOD模式”到XOD模式”，推動(dòng)城市財(cái)政健康發(fā)展的主題演講，他提出“XOD模式”是以城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大類基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式，是TOD模式的拓展。XOD模式”遵循以人為本、效益統(tǒng)一、多規(guī)合一、優(yōu)化布局、綠色發(fā)展等城市規(guī)劃、建設(shè)的理念，通過規(guī)劃引領(lǐng)，以空間規(guī)劃為龍頭，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)

3、劃的“五規(guī)合一”，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，堅(jiān)持集約發(fā)展，貫徹“精明增長(zhǎng)”、“緊湊城市”理念，能夠切實(shí)提高城市發(fā)展的宜居性，從而推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。XOD模式將促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施與土地的資源利用整合，形成二者之間互利共贏的局面，切實(shí)解決城市化進(jìn)程中的難題并也可以實(shí)現(xiàn)惠民生、可持續(xù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相關(guān)模式簡(jiǎn)析目前在XOD類模式下，逐漸出現(xiàn)EOD、ROD、AOD、POD、SOD等模式，而TOD作為早期導(dǎo)向模式，也屬于XOD類模式中。在此，本文先對(duì)上述模式進(jìn)行大致的簡(jiǎn)析。二、T0D運(yùn)作模式(-)TOD運(yùn)作模式的內(nèi)涵1、起源與在我國(guó)的發(fā)展TOD模式最早起源于美國(guó)，自I960年聯(lián)邦資助公

4、路建設(shè)法案的通過，小汽車逐漸成為居民出行的主要交通工具，但是伴隨著汽車使用率的快速普及與發(fā)展，汽車帶來生活便利的同時(shí)，也造成了一系列的社會(huì)問題如交通擁堵、環(huán)境惡化、城市擴(kuò)大等，TOD理念逐漸進(jìn)入學(xué)者的研究領(lǐng)域。適逢當(dāng)時(shí)興起一場(chǎng)新城市主義的運(yùn)動(dòng),TOD模式不僅是國(guó)際上具有代表性的城市社區(qū)開發(fā)模式，同時(shí)也是新城市主義最具代表性的模式之一。TOD理念在早期表現(xiàn)為步行地帶”的思想，其最早由加州大學(xué)伯克利分校的彼得卡爾索爾普(PeterCalthorpe)提出，主要體現(xiàn)步行地帶”(PP,PedestrainPocket)的研究課題中。7后步行地帶”的思想經(jīng)過進(jìn)一步的發(fā)展與延伸逐漸形成TOD理念,TOD理

5、念在于強(qiáng)調(diào)社區(qū)的多樣性，將功能多樣與人群多樣進(jìn)行更為緊密的聯(lián)合與影響。自此TOD理念不僅得到學(xué)術(shù)界的認(rèn)同還得以在美國(guó)城市群中得以廣泛的應(yīng)用與發(fā)展。根據(jù)美國(guó)伯克利大學(xué)在2002年的研究顯示，全美國(guó)有多達(dá)137個(gè)TOD模式的個(gè)案己完成開發(fā)、正在開發(fā)或規(guī)劃中。雖然TOD模式興起于美國(guó)，然而TOD模式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)卻國(guó)土緊缺的日本而言，更具有利用性與創(chuàng)造性的空間，據(jù)此日本成為TOD模式成功實(shí)踐的集大成者，比較有代表性的TOD項(xiàng)目包括日本大阪GrandFront項(xiàng)目、東京澀谷站項(xiàng)目、日本六本木新城項(xiàng)目、日本新宿站項(xiàng)目與日本二子玉川綜合體項(xiàng)目。伴隨著我國(guó)改革開放經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市的不斷擴(kuò)大，部分城市病的問題

6、逐漸暴露出來，在這種情形下，我國(guó)逐漸開始嘗試通過TOD模式來解決城市發(fā)展中遇到的問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)在2017年6月20日發(fā)布的關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見中指出創(chuàng)新投融資模式，發(fā)揮綜合開發(fā)效能樹立TOD開發(fā)理念，按照國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見的相關(guān)政策，發(fā)揮市域（郊）鐵路對(duì)新型城鎮(zhèn)化的支撐服務(wù)作用，集約利用資源，拓展城市綜合服務(wù)功能，提高城市綜合承載能力；依托市域（郊）鐵路通道推進(jìn)城市新區(qū)和外圍城鎮(zhèn)組團(tuán)建設(shè)，引導(dǎo)人口布局，不斷優(yōu)化城市空間。支持通過既有鐵路站場(chǎng)土地綜合開發(fā)，盤活利用既有鐵路設(shè)施，規(guī)范推進(jìn)新建市域（郊）鐵路站場(chǎng)土地綜合

7、開發(fā)。鼓勵(lì)市域（郊）鐵路相關(guān)企業(yè)通過物業(yè)開發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車站和車輛商業(yè)開發(fā)等形式，構(gòu)建綜合開發(fā)溢價(jià)回收機(jī)制，支持市域（郊）鐵路發(fā)展。除了中央發(fā)文鼓勵(lì)TOD模式在交通設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展外，地方政府也紛紛出臺(tái)相關(guān)文件支持TOD模式的運(yùn)用與發(fā)展。陜西省西安市在2011年就提出利用TOD模式加快基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，其在西安市2011年經(jīng)濟(jì)體制改革工作要點(diǎn)中規(guī)定要加快投融資體制建設(shè)，建立城市建設(shè)項(xiàng)目的投資收益機(jī)制，切實(shí)提高投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)能力和融資渠道拓展能力，積極與有關(guān)銀行合作開展城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等方面的融資創(chuàng)新工作，加強(qiáng)與保險(xiǎn)資金、信托資金、債券資金、產(chǎn)業(yè)投資基金的聯(lián)系對(duì)接，充分

8、地利用BOT、TOD、PPP等融資方式緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足問題。后又在西安市2012年經(jīng)濟(jì)體制改革工作要點(diǎn)再次強(qiáng)調(diào)要全面促進(jìn)投融資體制改革。加快投融資體制建設(shè)，切實(shí)提高投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)能力和融資渠道拓展能力，積極與有關(guān)銀行合作開展城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等方面的融資創(chuàng)新工作，加強(qiáng)與保險(xiǎn)資金、信托資金、債券資金、產(chǎn)業(yè)投資基金的聯(lián)系對(duì)接，充分利用BOT、TOD、PPP等融資方式緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足問題。上海市政府在2016年10月31日發(fā)布的上海市綜合交通“十三五”規(guī)劃中提出堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)交通有序引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展。一是加強(qiáng)與長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)區(qū)域性通道、綜合樞紐等設(shè)施建

9、設(shè)，發(fā)揮新城節(jié)點(diǎn)城市作用。二是發(fā)揮交通支撐和引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間布局作用，引導(dǎo)人口的合理分布，按照公共交通導(dǎo)向開發(fā)（TOD）的理念，實(shí)現(xiàn)以軌道交通為主的站點(diǎn)周邊緊湊型、高密度開發(fā)，與地區(qū)開發(fā)功能緊密銜接。北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)則在2017年9月29日發(fā)布的北京城市總體規(guī)劃（2016年2035年）中要求加強(qiáng)主要功能區(qū)和大型居住組團(tuán)之間交通聯(lián)系。大幅提升通勤主導(dǎo)方向上的軌道交通和大容量公交供給，完善城市主要功能區(qū)、大型居住組團(tuán)之間公共交通網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)水平，縮短通勤時(shí)間。推進(jìn)公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展（TOD）模式，圍繞交通廊道和大容量公交換乘節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化居住用地投放與就業(yè)崗位集中，建設(shè)能夠就近工作、居

10、住、生活的城市組團(tuán)。除了上述城市外，廣東、山東、南京、成都等城市也紛紛出臺(tái)文件大力支持TOD模式的運(yùn)用。2、概念與優(yōu)勢(shì)TOD模式主要是指以公共交通為導(dǎo)向進(jìn)行城市開發(fā)，它強(qiáng)調(diào)以公共交通站點(diǎn)為核心，在居民步行的基礎(chǔ)上建設(shè)綜合性高密度的城市服務(wù)設(shè)施，提高對(duì)土地空間的利用率。從TOD模式的規(guī)模等級(jí)，可以分成城市型TOD與社區(qū)型TOD,二者從功能角色的定位而言，城市型TOD更為強(qiáng)調(diào)商業(yè)的功能屬性，社區(qū)型TOD則更為強(qiáng)調(diào)居住的功能屬性。在TOD規(guī)劃設(shè)計(jì)的理論和實(shí)踐發(fā)展過程中，形成了著名的3D原則”，即高密度建設(shè)原則（Density）、土地混合開發(fā)原則（Diversity）、以人為本的空間設(shè)計(jì)原則（Desi

11、gn）。8從城市化的角度而言，TOD模式具有三方面的優(yōu)勢(shì)，首先，TOD模式有利于最大限度地利用土地資源，提升土地使用價(jià)值。我國(guó)國(guó)土面積雖然遼闊但是人口數(shù)量眾多，伴隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，城市面積不斷擴(kuò)大，攤大餅式的發(fā)展既造成的土地資源的浪費(fèi)，也無法滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而TOD模式可以多維度的利用土地，提升土地的利用率與土地地使用價(jià)值，形成高密度地土地開發(fā)利用模式，也緩解了城市交通設(shè)施的壓力與土地資源短缺的壓力。其次,TOD模式不僅是城市片區(qū)開發(fā)的新型模式，同時(shí)也是基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的新型模式。近年來，越來越多的房企參與TOD項(xiàng)目的投資開發(fā)，對(duì)于政府而言，TOD可以提升城市公共出行的交通效率以及

12、土地的利用效率，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)。對(duì)于房企而言，可以通過挖掘軌道交通物業(yè)的商業(yè)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)區(qū)域物業(yè)的價(jià)值增長(zhǎng)、并提升項(xiàng)目溢價(jià)能力。進(jìn)而通過沿線商業(yè)及土地開發(fā)收益反哺軌交建設(shè)，構(gòu)建城市發(fā)展良性循環(huán)。9最后，TOD模式符合當(dāng)前國(guó)際與國(guó)內(nèi)的發(fā)展趨勢(shì)，體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展理念。其可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然的可持續(xù)發(fā)展，其可以在項(xiàng)目交付與區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)通過公共項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。（二）TOD運(yùn)作模式的法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別TOD模式是一種新型的城市發(fā)展理念，其旨在以公共交通為導(dǎo)向進(jìn)行片區(qū)化、立體化的城市開發(fā)，實(shí)現(xiàn)1+12的效果。而TOD模式的運(yùn)用也往往離不開兩個(gè)要素，一個(gè)是地”，另一個(gè)則是錢”，此兩個(gè)要素便也構(gòu)

13、成TTOD模式獨(dú)特的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。TOD模式在我國(guó)的推廣與運(yùn)用的前提之一便是土地使用權(quán)如何獲取的問題。TOD模式用地兼具公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的公益性功能與開發(fā)利用配套服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性功能。根據(jù)中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法第13條第2款的規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。同時(shí)依據(jù)本法第24條規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地與國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地可以由縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥。由此可以看出，公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的土地應(yīng)采取無償劃撥地方式獲取，而開發(fā)利用配套服務(wù)的土地招標(biāo)、拍賣或協(xié)議的方

14、式有償獲取。如何調(diào)和“經(jīng)營(yíng)性與公益性的土地使用權(quán)問題是TOD模式在土地要素方面最為重要的問題。目前而言，TOD模式的土地獲取方式主要表現(xiàn)為以下三種，作價(jià)出資、協(xié)議出讓與附條件“招拍掛”。首先，作價(jià)出資，是指政府以土地使用權(quán)的評(píng)估值作為資本金注入市屬公共交通基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)，由其以此為依托進(jìn)行公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，并用物業(yè)開發(fā)收益償還債務(wù)融資、平衡運(yùn)營(yíng)缺口。102015年5月22日財(cái)政部、發(fā)展改革委與人民銀行聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見中，其要求多種方式保障項(xiàng)目用地。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方

15、案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。雖然現(xiàn)有政策允許通過作價(jià)出資的方式取得土地使用權(quán)，但是所獲取的土地用途十分有限，根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的通知的規(guī)定，對(duì)于新建公共租賃住房項(xiàng)目，以及使用劃撥建設(shè)用地的存量公共租賃住房項(xiàng)目，經(jīng)市縣人民政府批準(zhǔn)，政府可以以土地作價(jià)入股方式注入項(xiàng)目公司，支持公共租賃住房政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，不參與公共租賃住房經(jīng)營(yíng)期間收益分享，但擁有對(duì)資產(chǎn)的處置收益權(quán)。由此可以看出通過作價(jià)出資獲取的土地主要應(yīng)用于公益性質(zhì)用途，這無法滿足公共交通配套設(shè)施的經(jīng)營(yíng)性用地的需要。其次，協(xié)議出讓是指國(guó)家以協(xié)議方式將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限

16、內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。根據(jù)國(guó)土資源部2006年5月31日發(fā)布的協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）的規(guī)定，協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)范圍包括了供應(yīng)商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地以外用途的土地，其供地計(jì)劃公布后同一宗地只有一個(gè)意向用地者的。從該條的規(guī)定可以看出協(xié)議出讓的土地同樣無法應(yīng)用于經(jīng)營(yíng)性用途。最后，附條件“招拍掛”是指政府在招標(biāo)、拍賣或掛牌公告里要求某種條件，達(dá)成該種條件者方可通過招拍掛的方式獲取土地使用權(quán)。附條件“招拍掛”方式，雖然符合國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓方式的要求，旦是其合規(guī)性存疑且對(duì)于參與TOD模式的項(xiàng)目公司來說其或許面臨較

17、大的技術(shù)與管理能力的考驗(yàn)。TOD模式作為基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的新型運(yùn)作模式，其項(xiàng)目的運(yùn)行、建設(shè)、落地到運(yùn)營(yíng)都需要大量的資金加以支撐，而單純依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，同時(shí)也會(huì)制約公共交通與城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。因此，目前TOD模式在向多元化的融資進(jìn)行轉(zhuǎn)變，主要包含了PPP融資模式、債券融資模式與專項(xiàng)基金融資模式。PPP融資模式主要是指在TOD項(xiàng)目中，由政府與社會(huì)資本方共同參與合作公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，以提高土地的利用效率、減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)并促進(jìn)PPP模式的高質(zhì)量發(fā)展。典型的TOD+PPP案例表現(xiàn)為重慶沙坪壩鐵路綜合交通樞紐工程。采取PPP融資模式前文第三節(jié)PPP運(yùn)作模式已述，主

18、要面臨內(nèi)部法律風(fēng)險(xiǎn)與外部法律風(fēng)險(xiǎn)，在此本文不再贅述。債券融資模式是指通過發(fā)行債券的方式加以融資，主要表現(xiàn)為專項(xiàng)債券融資與企業(yè)債券融資。專項(xiàng)債券融資是指地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券進(jìn)行融資，用政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入加以償還的融資方式。典型的專項(xiàng)債券融資項(xiàng)目為深圳市軌道交通14號(hào)線。企業(yè)債券融資是企業(yè)通過發(fā)行債券加以融資，ABS融資作為典型的企業(yè)融資方式，被納入企業(yè)債券”的范圍。所謂ABS融資是指以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，即以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證，通過在資本市場(chǎng)發(fā)行債券來募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。典型的企業(yè)債券融資項(xiàng)目為京投發(fā)展股份有限公司ABS融資

19、。不論是專項(xiàng)債券融資還是企業(yè)債券融資，發(fā)債人都面臨著到期無法還本付息的法律風(fēng)險(xiǎn)，專項(xiàng)債券融資作為政府發(fā)行債券的一種，其會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)的產(chǎn)生。近幾年國(guó)家對(duì)政府債務(wù)政策收緊，嚴(yán)厲打擊違規(guī)產(chǎn)生政府隱形債務(wù)的情形，因此專項(xiàng)債券融資會(huì)受到政策走向的影響，而ABS融資作為典型市場(chǎng)化運(yùn)作的融資模式，則會(huì)受到資產(chǎn)質(zhì)量與證券市場(chǎng)運(yùn)行等方面的影響。專項(xiàng)基金融資模式是指專門設(shè)立公共交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金，對(duì)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)撥款，以支持公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種模式。典型的專項(xiàng)基金融資項(xiàng)目為南京地鐵5號(hào)線項(xiàng)目。專項(xiàng)基金融資不僅受政策管控的影響，因其進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，同時(shí)也會(huì)受到市場(chǎng)波動(dòng)的影響。（三）TOD運(yùn)作

20、模式的法律風(fēng)險(xiǎn)防控前文已述，TOD運(yùn)作模式在土地獲取方式上面臨較大的政策性法律風(fēng)險(xiǎn)，稍有不甚便會(huì)踏入違規(guī)的深淵。歸根結(jié)底，主要原因在于TOD模式用地兼具經(jīng)營(yíng)性與公益性的二重性質(zhì)。要從根本解決便需要對(duì)土地進(jìn)行分層確權(quán)。從現(xiàn)行法律政策文件來看，物權(quán)法第136條規(guī)定，建設(shè)用地使用可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。自然資源部發(fā)布的招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定第2條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓方式在土地的地表、地上或者地下設(shè)立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，適用本規(guī)定。國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見中提到，通過市場(chǎng)方式供應(yīng)土地，一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一聯(lián)建方式

21、開發(fā)利用土地，促進(jìn)鐵路站場(chǎng)及相關(guān)設(shè)施用地布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運(yùn)輸功能和城市綜合服務(wù)功能大幅提高，形成鐵路建設(shè)和城鎮(zhèn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)鐵路和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。雖然上述文件都有土地分層確定使用權(quán)的取向，但是并未給予土地分層使用權(quán)明確的法律依據(jù)。因此，為了確保TOD運(yùn)作模式的良性持續(xù)的運(yùn)用與發(fā)展，國(guó)家需要從規(guī)劃先行、權(quán)利為本”的公私法層面加以構(gòu)建土地分層使用權(quán)制度。11從現(xiàn)有的政策背景而言，推進(jìn)TOD模式的實(shí)踐，需要在合法合規(guī)的背景下進(jìn)行，如若采取作價(jià)出資的方式，依據(jù)關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見的規(guī)定，其可以在公共交通基礎(chǔ)設(shè)

22、施上新建公共租賃住房，并規(guī)劃建設(shè)一定比例建筑面積的配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施用于出租和經(jīng)營(yíng)。若采取附條件“招拍掛”，則需要提升項(xiàng)目公司的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，做好項(xiàng)目的各項(xiàng)評(píng)估工作。TOD運(yùn)作模式正在向多元化的融資軌道轉(zhuǎn)變，但是融資方式的不同其所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)則不同。為了針對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專門的防控，首先需要甄別TOD模式所采取的融資模式做到對(duì)癥下藥，建立事先的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制與措施。其次，針對(duì)受政策影響的融資方式，需要及時(shí)了解政策的走向與趨勢(shì)，避免陷入違規(guī)的困境，針對(duì)受市場(chǎng)影響的融資方式，則需要及時(shí)了解市場(chǎng)的走向與趨勢(shì)，做好事先的預(yù)判。最后，TOD模式需要更全面的頂層設(shè)計(jì)加以規(guī)范，需要出臺(tái)更多細(xì)致的政策文件來引導(dǎo)項(xiàng)目進(jìn)

23、行融資。（四）典型TOD項(xiàng)目分析1、TOD項(xiàng)目情況簡(jiǎn)介杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項(xiàng)目是我國(guó)典型的TOD項(xiàng)目，該項(xiàng)目被收錄在2020年1月19日自然資源部發(fā)布的軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用節(jié)地模式推薦目錄中，被作為典型經(jīng)驗(yàn)加以推薦運(yùn)用。該項(xiàng)目位于杭州江干區(qū)城東核心區(qū)域，緊鄰地鐵1號(hào)線七堡站，毗鄰滬杭甬高速公路、德勝城市快速路，具有便利的交通運(yùn)輸條件。本項(xiàng)目由杭州地鐵1號(hào)線和4號(hào)線車輛運(yùn)營(yíng)庫(kù)、檢修庫(kù)、綜合維修大樓、控制中心等地鐵功能建筑和住宅、商業(yè)、寫字樓、學(xué)校、公園等開發(fā)建筑組成，總建筑103萬平方米。其中本項(xiàng)目的地塊分別為牛田單元UR-01地塊該地塊為商住地塊與七堡車輛段B1/B2-13地

24、塊，該地塊為商業(yè)商務(wù)地塊。2014年10月30日，杭州地鐵七堡車輛段綜合體地塊（土名：牛田單元U/R-01）由綠城房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司和杭州地鐵置業(yè)有限公司聯(lián)合競(jìng)得，總價(jià)44.41億，樓面價(jià)8226.79元/平米，項(xiàng)目資金來源為雙方按股權(quán)比例自籌資金，杭州地鐵置業(yè)有限公司占股49%，綠城房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司占股51%。2017年10月27日出讓，杭州地鐵置業(yè)有限公司以總價(jià)58813萬元，其中土地出讓金人民幣31220萬元+地下建筑成本為27593萬元（另行向杭州市地鐵集團(tuán)支付），摘下七堡車輛段B1/B2-13地塊，該地塊屬于經(jīng)市政府同意附條件出讓地塊。其中在車輛段住宅部分，綠城集團(tuán)打造了綠城楊柳郡

25、項(xiàng)目，一個(gè)集住所、購(gòu)物、休閑、娛樂為一身的綜合體。綠城楊柳郡項(xiàng)目由杭州東勝置業(yè)有限公司開發(fā)建成，小區(qū)物業(yè)公司為浙江綠城物業(yè)管理有限公司，施工單位為杭州建工集團(tuán)有限公司。2、TOD項(xiàng)目情況分析前文已對(duì)杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項(xiàng)目的相關(guān)情況進(jìn)行簡(jiǎn)述，接下來將從政策解析、法律問題分析與項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)借鑒三個(gè)角度對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行分析。（1）政策解析軌道交通建設(shè)為城市升級(jí)提供重要的發(fā)展契機(jī)，杭州市作為我國(guó)東部省會(huì)城市，正處在單核城市向新型城市、綠色城市的重要轉(zhuǎn)型期。早在杭州地鐵1號(hào)線開工之際，杭州就有意預(yù)留地鐵的接口，借鑒香港軌道+物業(yè)的開發(fā)模式。在杭州TOD模式的運(yùn)用中，杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司是杭州市政府

26、的主力軍，其被杭州市政府賦予“做地（土地開發(fā)后出讓獲取地價(jià)收益）”“做房（招拍掛市場(chǎng)拿地引入合作方開發(fā)，獲取地價(jià)收益、物業(yè)收益等）”“做房東（對(duì)合作開發(fā)中獲取的權(quán)益地鐵物業(yè)持有經(jīng)營(yíng)）”的職能。122008年10月8日杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司出資成立全資子公司杭州市地鐵置業(yè)有限公司，其經(jīng)營(yíng)范圍包含了服務(wù)、房地產(chǎn)開發(fā)、實(shí)業(yè)投資、物業(yè)管理、自有房屋租賃、小型停車業(yè)務(wù)等。2016年杭州出臺(tái)杭州市地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃（2012-2020），該規(guī)范明確了通過地鐵軌道交通建設(shè)來打造地下空間系統(tǒng)的布局與網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化城市的空間結(jié)構(gòu)。2014年中共杭州市委、杭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快城市軌道交通建設(shè)的若干意

27、見，在該意見中，提出要堅(jiān)持“軌道交通+物業(yè)”的模式，發(fā)揮軌道交通對(duì)土地的增值帶動(dòng)作用。2017年7月25日杭州市人民政府發(fā)布關(guān)于印發(fā)杭州市城市軌道交通資金籌措與平衡辦法的通知，在該通知中提出支持市地鐵集團(tuán)統(tǒng)籌規(guī)劃、開發(fā)軌道交通沿線土地，進(jìn)一步提高其資金籌措和平衡能力，發(fā)揮融資功能，增強(qiáng)企業(yè)實(shí)力，確保我市軌道交通可持續(xù)發(fā)展，并要求由市地鐵集團(tuán)或其他市屬國(guó)有企業(yè)發(fā)起設(shè)立軌道交通建設(shè)投資基金，與各類金融機(jī)構(gòu)開展合作，吸引社會(huì)資本投資，充實(shí)建設(shè)期資本金來源。同時(shí)健全相關(guān)開發(fā)決策機(jī)制，建立“地鐵+物業(yè)”開發(fā)決策機(jī)制，對(duì)不具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件的地鐵上蓋物業(yè)用地以及地鐵小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，通過“一事一議”的方式

28、報(bào)市政府研究決策。2018年7月12日杭州市人民政府發(fā)布關(guān)于印發(fā)杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)土地供應(yīng)實(shí)施辦法的通知，在該通知的杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)土地供應(yīng)實(shí)施辦法中，其對(duì)供地方式、審批手續(xù)、出讓價(jià)格、項(xiàng)目建設(shè)年限、不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)等內(nèi)容進(jìn)行了全面的規(guī)定。同年9月7日杭州市人民政府發(fā)布杭州市城市軌道交通上蓋物業(yè)預(yù)留工程前期審批指導(dǎo)辦法（試行）用以規(guī)范杭州市城市軌道交通上蓋物業(yè)預(yù)留工程（以下簡(jiǎn)稱預(yù)留工程）的建設(shè)審批工作。預(yù)留工程是指與軌道交通車站及附屬設(shè)施、車輛基地、隧道區(qū)間等密不可分，必須與城市軌道交通工程同步規(guī)劃、設(shè)計(jì)施工的上蓋物業(yè)的地上、地下建（構(gòu)）筑物。上述文件，

29、皆是杭州市政府為推動(dòng)TOD模式在杭州加以運(yùn)用的政策成果，發(fā)展TOD模式同時(shí)也符合中央對(duì)地方的號(hào)召，有利于我國(guó)城市軌道建設(shè)與空間利用的優(yōu)化整合。（2）法律問題分析從杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖我們可以發(fā)現(xiàn)，在整個(gè)杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項(xiàng)目中參與主體是較多的，有政府、綠城房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司、杭州地鐵置業(yè)有限公司、杭州東勝置業(yè)有限公司、綠城物業(yè)管理有限公司與杭州建工集團(tuán)有限公司。整個(gè)項(xiàng)目依據(jù)交易結(jié)構(gòu)可以分為兩個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)是從政府手中拿地的環(huán)節(jié)，另一個(gè)是綠城楊柳郡項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，環(huán)節(jié)的不同則也意味著法律問題的不同。關(guān)于拿地環(huán)節(jié)，在本項(xiàng)目中，政府通過公開拍賣牛田單元UR-01

30、地塊與七堡車輛段B1/B2-13地塊的方式將該地塊的使用權(quán)出讓給綠城房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司與杭州地鐵置業(yè)有限公司。依據(jù)杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)土地供應(yīng)實(shí)施辦法的規(guī)定，新建地鐵場(chǎng)站需實(shí)施綜合開發(fā)利用的，分別采取以下方式供地：（三）不具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件的經(jīng)營(yíng)性地上空間，可帶技術(shù)能力要求、建筑設(shè)計(jì)方案、場(chǎng)站施工方案等條件以招標(biāo)拍賣掛牌（以下簡(jiǎn)稱招拍掛）方式公開出讓。（四）具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件或與地鐵場(chǎng)站有地下連通要求的經(jīng)營(yíng)性地上、地下空間，以招拍掛方式公開出讓。土地供應(yīng)時(shí)，可將軌道交通線路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的技術(shù)能力納入競(jìng)買人（投標(biāo)人）資格要求。不具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件，是指城市軌道交通設(shè)施與其地

31、上地下空間必須整體規(guī)劃、一體設(shè)計(jì)，在結(jié)構(gòu)上不可分割、工程上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一實(shí)施、時(shí)序上必須統(tǒng)籌建設(shè)。從本條規(guī)定可以看出出讓不具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件的經(jīng)營(yíng)性地上空間的，杭州市政府采取的是“附條件”招拍掛的方式。但是依據(jù)2007年9月28日國(guó)土資源部發(fā)布的招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定第11條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請(qǐng)參加國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)。出讓人在招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告中不得設(shè)定影響公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的限制條件。附條件”招拍掛是地方政府為推動(dòng)TOD模式發(fā)展適用所進(jìn)行的地方性變動(dòng)，其在一定程度上突破了我國(guó)政策性文件的要求，但是

32、卻符合我國(guó)土地管理法與城市房地產(chǎn)管理法對(duì)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的要求。關(guān)于綠城楊柳郡項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，從杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖可以看出，杭州東勝置業(yè)有限公司是綠城楊柳郡項(xiàng)目的建設(shè)單位，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的投資開發(fā)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理。杭州建工集團(tuán)有限公司是基于與杭州東勝置業(yè)有限公司的施工合同，負(fù)責(zé)綠城楊柳郡項(xiàng)目的施工建設(shè)，綠城物業(yè)管理有限公司也是基于與杭州東勝置業(yè)有限公司的物業(yè)管理合同，負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)綠城楊柳郡項(xiàng)目的物業(yè)管理。三方主體是基于不同的合同聯(lián)系起來，那么三方主體在整個(gè)項(xiàng)目首要面對(duì)的便是合同法律問題，除此以外，三方因自身角色的不同，也會(huì)面臨不同的法律問題，如杭州建工集團(tuán)有限

33、公司更多面臨的是施工建設(shè)中的法律問題，綠城物業(yè)管理有限公司更多面臨的是物業(yè)管理中的法律問題。具體詳見本章第一節(jié)傳統(tǒng)三階段運(yùn)作模式所述。（3）項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)借鑒根據(jù)軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用節(jié)地模式推薦目錄關(guān)于杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項(xiàng)目的描述，本項(xiàng)目踐行“軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用”的理念，通過采用“高起點(diǎn)規(guī)劃、高強(qiáng)度開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)”進(jìn)行了土地分層利用，通過復(fù)合利用土地，分層設(shè)立土地使用權(quán)，建設(shè)了9米和13.5米兩層板，這樣可以最大限度地利用土地資源與土地空間，實(shí)現(xiàn)地下空間、副中心與重點(diǎn)片區(qū)進(jìn)行有效連通，達(dá)成城市經(jīng)濟(jì)與軌道建設(shè)的相互促進(jìn)發(fā)展。此外，杭州市政府通過政府服務(wù)改革，通過簡(jiǎn)化

34、用地審批與出讓手續(xù)辦理來鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)等社會(huì)資本方參與TOD項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。三、EOD運(yùn)作模式（一）EOD運(yùn)作模式的內(nèi)涵EOD（EcologyOrientedDevelopment）模式最早于1999年由美國(guó)學(xué)者霍納蔡夫斯基提出，該模式以生態(tài)發(fā)展為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)應(yīng)將區(qū)域生態(tài)價(jià)值和服務(wù)功能與土地開發(fā)利用政策相結(jié)合，并提出“生態(tài)優(yōu)化”的思想。該思想在全球范圍內(nèi)得以迅速的傳播并得到認(rèn)可，并由單純強(qiáng)調(diào)“保護(hù)”的主旨逐漸向用生態(tài)來引導(dǎo)區(qū)域開發(fā)的“生態(tài)導(dǎo)向”思想進(jìn)行轉(zhuǎn)變。13我國(guó)經(jīng)歷了改革開放后，經(jīng)濟(jì)得以快速的發(fā)展，城市布局得以不斷地?cái)U(kuò)大，目前已站在城市發(fā)展的十字路口，處在城市發(fā)展亟需轉(zhuǎn)型的階段。在過去經(jīng)濟(jì)高速

35、發(fā)展的背景下，我國(guó)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞、城市病突出等諸多問題，一方面，我國(guó)需要繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題也刻不容緩。在這樣的情況下，生態(tài)文明建設(shè)引起了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，2015年5月5日國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見中指出加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的內(nèi)在要求，其中要強(qiáng)化主體功能定位，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，大力推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化。2017年10月18日習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出要堅(jiān)持人與自然和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。2018年3月11日，生態(tài)文明被寫入憲法中，在第3

36、2條中加入生態(tài)文明，修改為“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。在生態(tài)文明建設(shè)的總基調(diào)下，2018年8月30日生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見，在該意見中指出推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果。探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標(biāo)桿示范項(xiàng)目。后于2019年1月17日生態(tài)環(huán)境部與全國(guó)工商聯(lián)聯(lián)合發(fā)布關(guān)于支持服務(wù)民營(yíng)企業(yè)綠色發(fā)展的意見，在該意見中提出探索生態(tài)環(huán)

37、境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式和工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)模式。規(guī)范環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，指導(dǎo)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)完善評(píng)標(biāo)流程和方法，加強(qiáng)行業(yè)和企業(yè)自律，避免惡意低價(jià)中標(biāo)”。自此，全國(guó)部分地方也加入到開展EOD模式試點(diǎn)實(shí)踐的潮流中。如成都市人民政府辦公廳于2019年5月27日發(fā)布關(guān)于印發(fā)加快完善成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)投融資服務(wù)體系若干政策措施的通知中指出創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)功能區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)模式，大力推動(dòng)以環(huán)境為導(dǎo)向的一體化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式（EOD）與以交通為導(dǎo)向的城市綜合開發(fā)模式（TOD）等具備商業(yè)價(jià)值的開發(fā)模式，通盤考慮項(xiàng)目投資回報(bào)與企業(yè)投入產(chǎn)出，用好用活公園等運(yùn)營(yíng)權(quán)，供排水、環(huán)保等相關(guān)經(jīng)營(yíng)權(quán)，廣告投放、商業(yè)地產(chǎn)開

38、發(fā)等經(jīng)營(yíng)性資源，加大對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等綜合政策支持，將項(xiàng)目自身開發(fā)利益融入產(chǎn)業(yè)功能區(qū)整體價(jià)值，促進(jìn)外溢效益內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目總體資金平衡、現(xiàn)金流穩(wěn)定持續(xù)。2、概念與優(yōu)勢(shì)EOD模式其以生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)，以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、綜合開發(fā)為支撐，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體溢價(jià)增值，生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)14EOD模式不再將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境對(duì)立起來，而是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間構(gòu)建了合作的橋梁，支持與實(shí)踐EOD模式具有以下三個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：首先，我國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首的時(shí)期，帶動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展仍然是我國(guó)發(fā)展的重心，EOD模式從生態(tài)角度出發(fā)，構(gòu)建以生態(tài)文明為導(dǎo)向的經(jīng)

39、濟(jì)圈，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)綜合開發(fā)，這有利于繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的建設(shè)；其次，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)環(huán)境問題突出，亟需改善與解決,EOD模式在滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的平衡，它有利于維護(hù)城市的生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)了城市生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的雙贏；最后，EOD模式體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展理念，符合了當(dāng)下國(guó)際與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。（二）EOD運(yùn)作模式的法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別土地是EOD運(yùn)作模式盈利的核心，究其原因在于EOD模式的運(yùn)行以優(yōu)良的生態(tài)基底為前提與基礎(chǔ)，而優(yōu)良的生態(tài)基底的實(shí)現(xiàn)路徑包括生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理及生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，這三個(gè)部分可以通過河流湖泊、土壤、濕地的治理、城市綠地率的提升等

40、方式得到體現(xiàn)。15作為我國(guó)國(guó)內(nèi)首個(gè)將EOD模式應(yīng)用至U整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境治理中的項(xiàng)目-薊運(yùn)河（薊州段）EOD項(xiàng)目，其在薊運(yùn)河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項(xiàng)目市場(chǎng)化實(shí)施方案中規(guī)定用活土地資源收益。如通過土地整治收益。流域投資公司依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，投資或參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治補(bǔ)充耕地、復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地等方面的土地整治項(xiàng)目?；蛘哌M(jìn)行土地整理和運(yùn)營(yíng)收益。區(qū)有關(guān)部門通過合規(guī)方式引入流域投資公司對(duì)轄區(qū)內(nèi)的可開發(fā)用地進(jìn)行土地整理和整體規(guī)劃，同時(shí)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理開發(fā)地塊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。從EOD項(xiàng)目的施行上我們可以發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目公司需要對(duì)EOD項(xiàng)目所屬區(qū)

41、域進(jìn)行土地整理并進(jìn)行成片開發(fā)，因此，土地開發(fā)所引起的風(fēng)險(xiǎn)便成為EOD運(yùn)作模式自身獨(dú)有的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在我國(guó)，土地開發(fā)可以分為一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)，在EOD項(xiàng)目中，主要表現(xiàn)為土地一級(jí)開發(fā)。土地一級(jí)開發(fā)，是指通過對(duì)“生地”進(jìn)行整理、投資與開發(fā)，使其達(dá)到“熟地”，最終實(shí)現(xiàn)土地出讓的過程。在整個(gè)土地開發(fā)的過程中會(huì)產(chǎn)生以下三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，首先便是資金風(fēng)險(xiǎn)，由土地一級(jí)開發(fā)的含義我們可以發(fā)現(xiàn)，在土地開發(fā)過程中，政府通過征地、拆遷、平整、建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共配套設(shè)施等，這些項(xiàng)目的進(jìn)行需要大量的資金基礎(chǔ)。一方面，EOD項(xiàng)目的原生資金不足，另一方面采取股權(quán)融資、債權(quán)融資等其他融資手段，也面臨一定的融資法律風(fēng)險(xiǎn)。其次

42、是土地一級(jí)開發(fā)所面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)，政策風(fēng)險(xiǎn)主要包括國(guó)家政策和地方政策兩個(gè)方面。國(guó)家政策主要包含了城市建設(shè)方面、土地規(guī)劃、征收、拆遷與補(bǔ)償?shù)确矫?；地方政策主要是基于?guó)家政策而產(chǎn)生，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況輔助國(guó)家政策施行的政策。16政府出臺(tái)的政策性文件尤其地方政策文件具有不穩(wěn)定性，其可能與中央政策文件或法律法規(guī)的規(guī)定相沖突，另外在面臨領(lǐng)導(dǎo)班子換屆的情況下，政策的有效性也可能會(huì)受到影響，基于政策依據(jù)簽訂的合同文件效力也會(huì)受到影響。最后是收益風(fēng)險(xiǎn)，目前全國(guó)關(guān)于土地一級(jí)開發(fā)形成三種模式的收益分配模式，分別是固定比例收益模式、土地出讓金凈收益分成模式與固定收益+凈收益分成模式。17上述三種收益分成模式存在一定的問

43、題。就固定比例收益模式而言，其是政府按照總建設(shè)成本的一定百分比分配利潤(rùn)給項(xiàng)目公司。在這種情況下政府往往是預(yù)先估計(jì)，劃定比例，而項(xiàng)目公司的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)期往往很長(zhǎng)，可能會(huì)面臨很多突發(fā)的情況，極有可能發(fā)生超額支出的情形。就土地出讓金凈收益分成模式而言，根據(jù)財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行2006年12月31日發(fā)布的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法第4條的規(guī)定，土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專賬（即登記簿），專門核算土地出讓收入和支出情況。土地出讓金的收益需要全額納入地方

44、政府基金預(yù)算管理，項(xiàng)目公司不能收取土地出讓金的部分收益，因此該模式存在違法違規(guī)的法律風(fēng)險(xiǎn)。（三）EOD運(yùn)作模式的法律風(fēng)險(xiǎn)防控前文已述，EOD運(yùn)作模式的法律風(fēng)險(xiǎn)主要是基于土地開發(fā)而產(chǎn)生的，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要“逐個(gè)擊破，對(duì)癥下藥”。針對(duì)資金風(fēng)險(xiǎn)，一方面針對(duì)資金不足的問題，政府或項(xiàng)目公司可以采取多元化的融資方式進(jìn)行融資，但是在融資的同時(shí)，也需要注意特定的融資方式所伴隨的風(fēng)險(xiǎn)因素，做好事先的防控工作。針對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)，一方面需要適時(shí)掌握影響土地一級(jí)開發(fā)的宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)政策動(dòng)向，對(duì)土地開發(fā)進(jìn)行全面的項(xiàng)目論證，進(jìn)行詳細(xì)的盡職調(diào)查，積極與政府各部門溝通，盡量規(guī)避可能發(fā)生的政策風(fēng)險(xiǎn)18，另一方面

45、注重與政府部門的合同簽訂，盡量在不違背法律法規(guī)的情況下將土地開發(fā)的詳細(xì)規(guī)則訂立在合同中，保證在今后的糾紛中于法有據(jù)。針對(duì)收益風(fēng)險(xiǎn)，EOD運(yùn)作模式作為城市開發(fā)模式的一種，其核心在于土地，目的在于收益，而土地開發(fā)作為收益的重心，尚未形成完善且成熟的制度體系，因此在實(shí)踐中，項(xiàng)目公司需要及時(shí)了解當(dāng)前的法律、法規(guī)與政策性文件的規(guī)定，謹(jǐn)慎選擇收益模式，避免發(fā)生違法違規(guī)的情形，除此以外，針對(duì)固定比例收益模式，不僅需要加強(qiáng)項(xiàng)目論證研究，同時(shí)也需要在合同中載明補(bǔ)充協(xié)議與價(jià)款變更權(quán)等內(nèi)容，避免后期可能發(fā)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。（四）典型EOD項(xiàng)目分析1、EOD項(xiàng)目簡(jiǎn)介薊運(yùn)河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜

46、合開發(fā)項(xiàng)目是我國(guó)典型的EOD項(xiàng)目。2019年5月6日天津市薊州區(qū)人民政府發(fā)布關(guān)于印發(fā)薊運(yùn)河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項(xiàng)目總體方案和市場(chǎng)化實(shí)施方案的通知，在該通知中對(duì)薊運(yùn)河（薊州段）EOD項(xiàng)目進(jìn)行總體部署，其中薊運(yùn)河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項(xiàng)目市場(chǎng)化實(shí)施方案規(guī)定：1、本項(xiàng)目采取商業(yè)模式，區(qū)政府采用引入投資建設(shè)人的方式確定合法投資建設(shè)主體，與政府指定的平臺(tái)公司依法成立流域投資公司；2、項(xiàng)目總體合作期限為20年；3、資金構(gòu)成為項(xiàng)目資本金30%、融資70%。積極爭(zhēng)取各級(jí)專項(xiàng)資金，提高項(xiàng)目資本金比例，同時(shí)爭(zhēng)取政府債券資金，減輕融資

47、壓力；4、項(xiàng)目回款來源包含了水系綜合治理專項(xiàng)資金、土地資源收益、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益、政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)、多元產(chǎn)業(yè)收益與股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得；5、流域投資公司公司治理組織架構(gòu)。2019年6月26日天津市薊州區(qū)水務(wù)局以公開招標(biāo)的方式，選取本項(xiàng)目的投資建設(shè)人，其在采招網(wǎng)發(fā)布薊運(yùn)河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD招標(biāo)公告。2019年8月2日采招網(wǎng)對(duì)薊運(yùn)河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項(xiàng)目的中標(biāo)候選人進(jìn)行公示，中交天津航道局有限公司、中交疏浚（集團(tuán)）股份有限公司、中交生態(tài)環(huán)保投資有限公司、中交第四航務(wù)工程勘察設(shè)計(jì)院有限公司與中交（天津）生態(tài)環(huán)保設(shè)計(jì)研究院有

48、限公司聯(lián)合體為本項(xiàng)目的第一中標(biāo)候選人，項(xiàng)目工期為20年，中標(biāo)額約為65億元。該項(xiàng)目目前已順利確定了社會(huì)資本方，已進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段。薊運(yùn)河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目是繼“兩河、三江、四湖”等流域治理項(xiàng)目之后落地的又一大型流域綜合治理項(xiàng)目，同時(shí)也是國(guó)內(nèi)首次將EOD模式應(yīng)用到整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境治理的項(xiàng)目。192、EOD項(xiàng)目分析前文已對(duì)薊運(yùn)河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項(xiàng)目的相關(guān)情況進(jìn)行簡(jiǎn)述，接下來將從政策解析、法律問題分析與項(xiàng)目前景展望三個(gè)角度對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行分析。（1）政策解析中交天津航道局有限公司、中交疏浚（集團(tuán)）股份有限公司、中交生

49、態(tài)環(huán)保投資有限公司、中交第四航務(wù)工程勘察設(shè)計(jì)院有限公司與中交（天津）生態(tài)環(huán)保設(shè)計(jì)研究院有限公司成立聯(lián)合體參與到本項(xiàng)目中，其聯(lián)合體與政府指定的平臺(tái)公司依法成立流域投資公司負(fù)責(zé)整個(gè)EOD項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在本項(xiàng)目中，其依照系統(tǒng)謀劃，分步實(shí)施；政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作；尊重規(guī)律，順應(yīng)自然；因河制宜，一河一策與改革創(chuàng)新，兩手發(fā)力的五大原則來指導(dǎo)項(xiàng)目的進(jìn)行。依據(jù)中央發(fā)布的關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見與關(guān)于支持服務(wù)民營(yíng)企業(yè)綠色發(fā)展的意見等意見的內(nèi)容，同時(shí)天津市人民代表大會(huì)2018年12月17日修訂的天津市水污染防治條例中第5條規(guī)定，市和區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)保障水污染防

50、治的財(cái)政投入，?？顚Ｓ茫岣哔Y金使用效益。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)水污染防治項(xiàng)目的信貸支持；第56條規(guī)定，市和區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)水資源承載力和水污染防治的要求，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能。天津市人民政府2018年12月5日發(fā)布的關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的實(shí)施意見中的規(guī)定，推動(dòng)旅游與水利融合發(fā)展，鼓勵(lì)水利設(shè)施建設(shè)中融入旅游元素和標(biāo)準(zhǔn)，充分依托水域和水利工程，發(fā)展觀光、游憩、休閑度假等水利旅游。推動(dòng)旅游與生態(tài)資源融合發(fā)展，實(shí)施團(tuán)泊湖旅游綜合開發(fā)工程，打造運(yùn)河旅游觀光帶同時(shí)在推動(dòng)的同時(shí)也提出予以財(cái)政金融支持，創(chuàng)新旅游投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本成立旅游

51、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，形成旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元投資和經(jīng)營(yíng)格局。營(yíng)造良好的旅游投融資環(huán)境，加大招商引資力度，建立旅游項(xiàng)目招商投融資平臺(tái)，提高項(xiàng)目支持政策的透明度，提升旅游投資便利化水平。發(fā)展EOD項(xiàng)目是貫徹與落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平生態(tài)文明思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的表現(xiàn)，符合我國(guó)中央的政策號(hào)召也符合天津市發(fā)展全域旅游的要求。為此，薊運(yùn)河（薊州段）EOD項(xiàng)目分兩階段實(shí)現(xiàn)水污染治理與旅游產(chǎn)業(yè)打造的目標(biāo)，致力于將薊運(yùn)河（薊州段）建成集文化旅游、休閑度假、健康養(yǎng)生于一體的現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)區(qū)。（2）法律問題分析但是在本項(xiàng)目中仍存在法律問題，首先，政府方與社會(huì)資本方組建的流域投資公司負(fù)責(zé)整個(gè)EOD項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在不同的項(xiàng)目階段，其會(huì)面臨不同的法律問題，與此同時(shí)，也會(huì)存在