耕地政策沿革及現(xiàn)狀發(fā)展

1、第一篇 制度沿革（一）耕地無概念階段1、原始社會氏族共享2、奴隸社會井田制“國王所有制”3、封建社會地主土地所有制 （戰(zhàn)國時期）“商鞅變法規(guī)定：廢除井田制，以法律形式確立土地私有制，允許土地自由買賣”封建國家土地所有制 （西漢以來都有） 屯田制自耕農(nóng)土地所有制(春秋時期)“一部分奴隸和平民以及沒落貴族自己墾種的這部分土地，使他們成為小塊土地所有者，成為一家一戶的自耕農(nóng)?！保ǘ└貪撘庾R時期1、大革命時期農(nóng)民運動發(fā)展迅速、沒有明確提出土地革命路線2、國共的十年對峙時期“八七”會議確立土地革命方針1928年12月，頒布井岡山土地法（以人口為標準，男女老幼平均分配）1929年4月，制定了興國土地法

2、（將“沒收一切土地”改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”）1929年7月，中共閩西第一次代表大會通過土地問題決議案（提出“抽多補少”的分田原則）1930年，毛澤東在贛南吉安縣陂頭村召開聯(lián)席會議，規(guī)定“抽多補少”之外加上“抽肥補瘦”原則1931年2月，毛澤東致信江西省蘇維埃政府，明確宣布：土地由農(nóng)民私有3、中華民族的抗日戰(zhàn)爭時期洛川會議，中國共產(chǎn)黨第一次用綱領(lǐng)的形式正式確立“地主減租減息，農(nóng)民交租交息”政策為我黨在抗日戰(zhàn)爭時期的基本土地政策4、人民解放戰(zhàn)爭時期1947年中共中央召開全國土地會議，制訂了中國土地法大綱（規(guī)定：沒收地主土地，廢除封建剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度，按農(nóng)村

3、人口平均分配土地。并在具體的土地改革中，貫徹依靠貧雇農(nóng)，團結(jié)中農(nóng)，有步驟地、有分別地消滅封建剝削的土地制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地總路線）5、民主革命遺留任務(wù)時期1950年，中央政府頒布中華人民共和國土地改革法（實行廢除封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民階級的土地所有制）（三）耕地保護思想顯現(xiàn)第一階段19781985年耕地保護意識覺醒期耕地快速減少年份來源內(nèi)容1978政府工作報告通過開墾荒地，促使耕地面積逐年增加1981政府工作報告“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”應(yīng)該是我們的國策，并且要求基本建設(shè)和農(nóng)村建房不能亂占濫用耕地。1982 國家建設(shè)征用土地條例一定程度上涵括了保護耕地的內(nèi)容，但該條例的

4、制定原則之一就是要保證國家建設(shè)必需的土地，而且第四條還明文規(guī)定“被征地社隊的干部和群眾應(yīng)當服從國家需要”。1983當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題將“耕地減少”列為當時農(nóng)村三大隱患之一的同時，更是明確提出要“嚴格控制占用耕地建房”和“愛惜每一寸耕地”。1984、1985對推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高調(diào)要求就在一定程度上弱化了耕地保護重要性特點：糧食安全與結(jié)構(gòu)調(diào)整協(xié)調(diào)困難，總體上服從于保證建設(shè)需要，政策散見于相關(guān)文件和報告，有提及但不具體。第二階段 19861997年耕地保護政策制定起步期耕地流失速度減緩年份來源內(nèi)容1986關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署有關(guān)部門盡快制定控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的條例關(guān)于加強土地管理

5、、制止亂占耕地的通知提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策”中華人民共和國土地管理法對建設(shè)用地審批和毀壞耕地處罰等做了規(guī)定1987關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴格控制占用耕地的聯(lián)合通知要高度認識保護耕地的重要意義1988建設(shè)用地計劃管理暫行辦法引導土地復墾和嚴控占用耕地建窯、毀田取土燒磚1990政府工作報告強調(diào)嚴格執(zhí)行建設(shè)用地計劃和建設(shè)用地審批的同時，提出建設(shè)占用耕地的要承擔開發(fā)土地的義務(wù)1992關(guān)于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知加強出讓土地使用權(quán)管理，加強對各類開發(fā)區(qū)審批、建設(shè)的管理 ，切實加強領(lǐng)導，做好耕地保護工作 關(guān)于嚴禁開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒的

6、通知嚴格控制各類開發(fā)區(qū)的數(shù)量，嚴格執(zhí)行各類開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是占用耕地的審批制度1993關(guān)于嚴格審批和認真清理各類開發(fā)區(qū)的通知對未經(jīng)國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準而自行興辦的各類開發(fā)區(qū)，各地要進行一次認真的檢查清理1994基本農(nóng)田保護條例對耕地的精華基本農(nóng)田實行特殊保護，隨后四年的政府工作報告都強調(diào)要建立健全基本農(nóng)田保護制度1996土地管理廳、局長會議提出“實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡”1997八屆人大五次會議設(shè)立了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”特點：耕地保護政策受到比較利益的極大沖擊，耕地保護政策的實施過度倚重行政手段，耕地保護政策雖陸續(xù)制定但系統(tǒng)性不強，耕地保護政

7、策與其他政策存在協(xié)調(diào)難度。第三階段 19982003年耕地保護政策體系初建期快速反彈年份來源內(nèi)容1998關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地的通知在繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地期間，各類建設(shè)項目用地要堅持依法、科學、集約、規(guī)范用地的原則，走內(nèi)涵挖潛、盤活存量土地為主的路子，盡可能利用占而未用的閑量土地、非耕地和利用率低的土地新修訂的土地管理法確認了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”，確立了耕地總量動態(tài)平衡、用途管制、集中統(tǒng)一管理和加強執(zhí)法監(jiān)察等原則新修訂的土地管理法實施條例耕地保有量計劃指標新修訂的基本農(nóng)田保護條例第十四條，地方各級人民政府應(yīng)當采取措施，確保土地利用總體規(guī)

8、劃確定的本行政區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田的數(shù)量不減少。1999關(guān)于切實做好耕地占補平衡工作的通知明確責任，落實耕地占補平衡的法定義務(wù)，制定措施，確保耕地占補平衡落到實處土地利用年度計劃管理辦法未嚴格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補償制度或者沒有完成土地開發(fā)整理計劃指標的，核減下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標閑置土地處置辦法建設(shè)用地能使用閑置土地的，必須使用閑置土地，不得批準占用農(nóng)用地關(guān)于加強土地違法案件查處工作的通知凡經(jīng)查實的土地違法案件，必須依法嚴肅處理，不得以罰款代替其他行政處罰，不得通過罰款將非法變成合法，使違法者得到好處報國務(wù)院批準的建設(shè)用地審查辦法需報批：基本農(nóng)田，基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的，其他土地超過七

9、十公頃的關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知建立補充耕地儲備制度，做到建設(shè)占用耕地先補后占，實行土地置換政策，促進農(nóng)村土地整理和土地復墾2000刑法增加了破壞土地資源罪，明確規(guī)定違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量破壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金特點：耕地保護政策體系得到了初步構(gòu)建，耕地保護政策服從于國家重大戰(zhàn)略，耕地保護政策實施手段日趨多樣化，耕地保護政策被地方政府嚴重曲解。第四階段 2004年以來耕地保護政策體系完善期穩(wěn)步減緩年份來源內(nèi)容2004中央關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見提出“各級政府要切實落實最嚴格的耕地保護制度”關(guān)于深化改革 嚴格

10、土地管理的決定做出了在市場經(jīng)濟條件下有益于耕地保護的規(guī)定，發(fā)布用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法、關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見等一系列配套文件2005關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見要求堅決實行最嚴格的耕地保護制度，切實提高耕地質(zhì)量省級政府耕地保護責任目標考核辦法將具體責任落實到各責任人，細化工作；同時，國土資源部先后頒布了關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見、關(guān)于加強和改進土地開發(fā)整理工作的通知、關(guān)于開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算基礎(chǔ)工作的通知、關(guān)于進一步做好基本農(nóng)田保護有關(guān)工作的意見等文件2006關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的

11、若干意見在耕地占用稅、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費征繳和使用方面做出了有利于耕地保護的規(guī)定關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知進一步明確土地管理和耕地保護的責任，切實保障被征地農(nóng)民的長遠生計，規(guī)范土地出讓收支管理調(diào)整建設(shè)用地有關(guān)稅費政策，建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，強化對土地管理行為的監(jiān)督檢查，嚴肅懲處土地違法違規(guī)行為2007關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見要求強化和落實耕地保護責任制，并繼續(xù)強調(diào)提高耕地質(zhì)量政府工作報告“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”2008關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意

12、見強調(diào)堅持最嚴格的耕地保護制度，特別是加強基本農(nóng)田保護政府工作報告特點：耕地保護政策被賦予了參與調(diào)控使命，耕地保護政策與相關(guān)政策的互動加強，耕地保護政策的實施手段在不斷完善?，F(xiàn)狀政策現(xiàn)階段耕地政策土地用途管制制度中華人民共和國土地管理法第四條第一款規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度。”該條第二款規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護?！?耕地總量動態(tài)平衡制度中華人民共和國土地管理法第三十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃，采取措施，確保

13、本行政區(qū)域內(nèi)耕地不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母?，并由國?wù)院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收。個別省、自治區(qū)、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進行易地開墾?！?耕地占補平衡制度中華人民共和國土地管理法第三十一條第二款規(guī)定：“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?；沒有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄

14、市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地?！备乇Ｗo目標責任制度根據(jù)基本農(nóng)田保護條例關(guān)于“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當將基本農(nóng)田保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，作為政府領(lǐng)導任期目標責任制的一項內(nèi)容，并由上級人民政府監(jiān)督實施”的規(guī)定，各級政府應(yīng)當建立以基本農(nóng)田保護和耕地總量動態(tài)平衡為主要內(nèi)容的耕地保護目標責任制，每年進行考核?；巨r(nóng)田保護制度中華人民共和國土地管理法第三十四條規(guī)定：“國家實行基本農(nóng)田保護制度?！盎巨r(nóng)田保護制度包括基本農(nóng)田保護責任制度、基本農(nóng)田保護區(qū)用途管制制度、占用基本農(nóng)田嚴格審批與占補平衡制度、基本農(nóng)田質(zhì)量保護制度、基本農(nóng)田環(huán)境保護制度、基本農(nóng)田保護監(jiān)督檢查制度等。農(nóng)

15、用地轉(zhuǎn)用審批制度中華人民共和國土地管理法第四十四條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準。本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

16、” 土地開發(fā)整理復墾制度中華人民共和國土地管理法第三十八條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地?！钡谒氖粭l規(guī)定：“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對山、水、田、林、路、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！钡谒氖l規(guī)定：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的土地，用地單位和個人應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應(yīng)當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復

17、墾的土地應(yīng)當優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)?！蓖恋囟愘M制度中華人民共和國土地管理法第三十一條規(guī)定，建設(shè)占用耕地，如沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求，應(yīng)繳納耕地開墾費，用于開墾新耕地；第三十七條規(guī)定，對于閑置、荒蕪耕地要繳納閑置費；第四十七條規(guī)定，征用城市郊區(qū)菜地，要繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金；第五十五條規(guī)定，對以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，要繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費。中華人民共和國耕地占用稅暫行條例規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，要繳納耕地占用稅。法律規(guī)定的稅費制度，是以經(jīng)濟手段保護耕地的重要措施。耕地保護法律責任制度中華人民共和國刑法第三百四十二條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量

18、較大，造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！钡谒陌僖皇畻l規(guī)定：“國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，違法土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴重的，處3年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處3年以上7年以下有期徒刑?！敝腥A人民共和國土地管理法、中華人民共和國土地管理法實施條例及基本農(nóng)田保護條例等法律、法規(guī)，對耕地保護違法行為規(guī)定了相應(yīng)的行政法律責任。（二）因素分析1、歷史遺留問題集體土地所有權(quán)主體不明確，集體土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰（產(chǎn)權(quán)不明晰，其持有者對其可能產(chǎn)生的收益沒有穩(wěn)定的預期， 使其具有公共品的性質(zhì)）先富帶動后富政策，城鄉(xiāng)差距大 土地長期承包會使土地的使用權(quán)不平等化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是中國農(nóng)民的一項偉大創(chuàng)舉，極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得巨大發(fā)展。但社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)地超小型、高度分散的經(jīng)營模式，越來越難以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需求過小的土地經(jīng)營規(guī)模浪費了土地自然資源，土地報酬遞減要求農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，工業(yè)化的發(fā)展為規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)