2021年論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的國(guó)際法律地位論文

1、【摘要】目前，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的國(guó)際法律地位問題，國(guó)際社會(huì)尚未達(dá)成共識(shí)，分歧主要集中在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是否已形成為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境條約中的不同表現(xiàn)形態(tài)來看，現(xiàn)階段關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際法上的地位，我們所能得出的結(jié)論是 它已獲得軟法的地位，但尚未成為習(xí)慣國(guó)際法。盡管如此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)發(fā)展成為世界各國(guó)對(duì)欠缺科學(xué)確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行決策時(shí)所依據(jù)的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不僅具有國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，更具備一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具備的構(gòu)成要素，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、成本效益分析以及科學(xué)研究的繼續(xù)和制度的適時(shí)調(diào)整。 關(guān)鍵詞 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則 ; 國(guó)際環(huán)境條約 ; 習(xí)慣國(guó)際法; 國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)?！菊撐恼摹空擄L(fēng)險(xiǎn)預(yù)

2、防原則的國(guó)際法律地位起源于德國(guó)環(huán)境法的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則 (precautionaryprinciple) ，自 20 世紀(jì) 80年代被引入國(guó)際法領(lǐng)域以來，目前已被適用到許多環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，在眾多的國(guó)際環(huán)境條約中得到直接援引或間接體現(xiàn) 。該原則的精髓在于強(qiáng)調(diào)當(dāng)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或發(fā)生之虞時(shí)，我們不應(yīng)以缺乏科學(xué)確定性為由而限制必要措施的施行。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則具有有效應(yīng)對(duì)欠缺科學(xué)確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要功能。然而，從產(chǎn)生之日起，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在理論和實(shí)踐上都具有極大爭(zhēng)議性，不論其具體內(nèi)涵、適用要件，乃至法律地位為何，皆仍欠缺國(guó)際共識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心問題是其法律效力問題或者說其在法律中的有效性問題， 1 即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

3、原則是否具有真正的法律約束力以及在實(shí)踐中如何得以貫徹和執(zhí)行的問題。因而，準(zhǔn)確界定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際法中的地位具有十分重要的理論及現(xiàn)實(shí)意義。目前，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的國(guó)際法律地位問題，域外理論界主要有以下兩種觀點(diǎn) 一種是主張風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)由國(guó)家實(shí)踐而發(fā)展成為習(xí)慣國(guó)際法，或者至少是一項(xiàng)正在形成的習(xí)慣國(guó)際法; 持相反觀點(diǎn)者則否認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是習(xí)慣國(guó)際法。我國(guó)理論界有關(guān)該問題已有的研究多偏重于對(duì)國(guó)外學(xué)者觀點(diǎn)的簡(jiǎn)單介紹和移植，總體上也是分為兩大陣營(yíng)，即認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)成為或正在形成一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法 以及持相反觀點(diǎn)者 ?？v觀國(guó)內(nèi)外相關(guān)的研究成果，其更多地關(guān)注于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是否習(xí)慣國(guó)際法的爭(zhēng)論上。主張風(fēng)險(xiǎn)

4、預(yù)防原則尚未成為習(xí)慣國(guó)際法的學(xué)者中，鮮有學(xué)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際法中的地位問題進(jìn)行進(jìn)一步的澄清和深化。以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境條約中的不同表現(xiàn)形態(tài)為視角，并以此為基礎(chǔ)界定不同用語之間的區(qū)別及其不同的法律效力的目前還暫告闕如。針對(duì)現(xiàn)有相關(guān)研究的缺陷，本文以不同的視角，分析論證現(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則距離其發(fā)展成為習(xí)慣國(guó)際法仍有一段距離，并進(jìn)而為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際法中的地位予以準(zhǔn)確界定。一、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境條約中的不同表現(xiàn)形態(tài)?？v觀相關(guān)國(guó)際環(huán)境條約，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則或其理念在各條約中所呈現(xiàn)的形態(tài)有所不同，具體而言，共有以下四種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則 (precautionary principle)。目前，在條

5、文中直接使用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則這一用語的國(guó)際環(huán)境條約為數(shù)不多，主要包括以下三項(xiàng) 第一， 1992 年的 跨界水道與國(guó)際湖泊保護(hù)與利用公約 (Convention on Transboundary Watercourses and Interna-tional Lakes 以下簡(jiǎn) 稱跨界水道公約 ) 。該公約要求締約方遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，避免有害物質(zhì)造成跨界影響的措施不因科學(xué)研究尚未充分證實(shí)此類物質(zhì)和潛在跨界影響之間存在因果關(guān)系而被擱淺。第二， 1991 年的禁止向非洲進(jìn)口且在非洲控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的巴馬科公約 (Bamako Convention on the Ban of the Import i

6、ntoAfrica and the Control of Transboundary Movement of Haz-ardous Wastes 以 下簡(jiǎn)稱巴馬科公約 ) 。巴馬科公約首次將損害預(yù)防 (preventive) 和風(fēng)險(xiǎn) 預(yù)防(precautionary )結(jié)合在一起。 2 該公約第 4(3)(f) 條規(guī)定，對(duì)于污染問題，每一締約方應(yīng)努力采用損害預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的方法，防止釋放到環(huán)境中的物質(zhì) 對(duì)環(huán)境造成損害。為達(dá)此目的，締約方應(yīng)以合作的方式采取適當(dāng)?shù)拇胧?，以?zhí) 行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。這種措施的執(zhí)行，并不需要以有關(guān)該項(xiàng)環(huán)境損害科學(xué)證據(jù)的存在為條件。第三， 1992 年的東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)

7、公約 (Convention for the Protection of theMarine Environment of the North - East Atlantic, 以下簡(jiǎn)稱 東北大西洋公約 ) 。該公約第 2 條規(guī)定，公約締約國(guó)需要運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原 則，當(dāng)有合理的根據(jù)認(rèn)為直接或間接排放到海洋環(huán)境中的物質(zhì)可能危害人類健康、損害生物資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)、破壞環(huán)境優(yōu)美或妨礙海洋的其他正 當(dāng) 用 途時(shí)，締約方應(yīng)該采取損害預(yù)防性措施(preventive measures),縱使造成這種結(jié)果的原因并無具體的證據(jù)，亦應(yīng)如此。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施(precautionary measures。)一些國(guó)際環(huán)

8、境條約雖然沒有明確使用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則這一概念，但授權(quán)或要求締約國(guó)在符合條件的情況下，采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。這樣的環(huán)境條約主要包括第一， 1987 年的 消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書 ( Montreal Protocol on Substances that Deplete Ozone Lay-er 。該議定書中有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性措施的規(guī)定)在其序言中。其中序言第6 段規(guī)定，本議定書的締約國(guó)決定為保護(hù)臭氧層，采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，平衡地控制消耗臭氧層物質(zhì)的全球釋放總量。序言第 8 段言 明，締約國(guó)注意到在某些國(guó)家或地區(qū)層面，已經(jīng)采取了一些控制氟氯碳化合物釋放的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。第二， 1992 年的氣候變化框

9、架公約 (FrameworkConvention on Climate Change)公約第3(3)條規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防 性措施預(yù)測(cè)、防止或盡量減少引起氣候變化的原因，并緩解其不利影響。當(dāng)存在嚴(yán)重的或不可逆轉(zhuǎn)的威脅時(shí)，缺乏充分的科學(xué)確定性不應(yīng)當(dāng)被用作遲延采取符合成本效益措施、以防止環(huán)境惡化的理由。為使氣候變化框架公約中規(guī)定的抑制使用石化燃料的責(zé)任更加具體與明確， 1997 年 12 月， 159個(gè)公約締約國(guó)簽署通過了 京都議定書 (Kyoto Protocol) 。雖然該議定書中并沒有出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性措施這一用語，但其序言第 4 段仍強(qiáng)調(diào)此議定書需參照氣候變化框架公約第 3 條的規(guī)定。

10、所以，京都議定書仍然體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的精神與理念，并使之成為相關(guān)減量措施正當(dāng)化的依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法(precautionary approach。)使用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法這一用語的國(guó)際環(huán)境條約主要包括第一， 1995 年的關(guān)于執(zhí)行 1982 年 海洋法公約 有關(guān)養(yǎng)護(hù)與管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群協(xié)定 (Agreement for the Implementation of the 1982UNCLOS Relating to the Conservation and Management ofStraddling Stocks and Highly Migratory FishStocks,以下

11、簡(jiǎn)稱跨界魚類養(yǎng)護(hù)與管理協(xié)定)。該協(xié)定第6條對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性 辦法作了詳細(xì)的規(guī)定，要求締約國(guó)廣泛運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法以養(yǎng)護(hù)、管理和開發(fā) 跨界魚類種群和高度洄游魚類種群。強(qiáng)調(diào)在相關(guān)信息不明確、不可依賴或不適當(dāng)時(shí)，締約國(guó)需要更加謹(jǐn)慎，不得以欠缺適當(dāng)?shù)目茖W(xué)信息為由，而遲延或拒絕采取保育與管理措施。同時(shí)為了加強(qiáng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的管理能力以及相關(guān)技術(shù)的提高，該條還要求締約國(guó)依靠可獲得的最佳科學(xué)信息和技術(shù)處理風(fēng)險(xiǎn)和不確定性、考慮與魚類種群生產(chǎn)力和規(guī)模相關(guān)的不確定性，利用數(shù)據(jù)和研究規(guī)劃評(píng)估對(duì)非目標(biāo)種群、相關(guān)的種群及其環(huán)境的影響等。第二， 2001 年的卡塔赫納生物安全議定書(Cartagena Protocol on

12、Biosafety以下簡(jiǎn)稱生物安全議定 書 ) 。因?yàn)樯锇踩h定書的總體思想就是以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念為基礎(chǔ)來對(duì)轉(zhuǎn)基因生物越境轉(zhuǎn)移進(jìn)行管理，因而，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基本原理在該議定書的許多地方 都得到了反應(yīng)。不僅在序言第4 段重申了里約宣言原則15，即還在正文第 l 條規(guī)定，本議定書的目標(biāo)是依循里約宣言原則所訂立的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法并且，在執(zhí)行條款第 10(6) 條和第 11(8) 條中，雖未出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防這一用語，但卻包含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的精神或理念。因此，有學(xué)者稱生物安全議定書是將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防納入規(guī)范的典型協(xié)議，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用規(guī)定了較低的閥值。 3 ( P172 )。類似于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防精神或理念的規(guī)定。在一些國(guó)際環(huán)境條

13、約中，雖然沒有出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防這一用語，但卻有類似的規(guī)定或措施。除上文所提及的生物安全議定書外，典型代表是1992 年的生物多樣性公約 (Convention on Biological Diversity) 。該公約序言第九段規(guī)定，注意到生物多樣性遭受嚴(yán)重減少或損失的威脅時(shí)，不應(yīng)以缺乏充分的科學(xué)定論為理由，而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施。盡管該條規(guī)定不像里約宣言及其他援引風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則或其理念的國(guó)際環(huán)境條約一樣特別強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法或聲明該措施為預(yù)防性措施，沒有使用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防這一用語，但整段文字被視為是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則理念的闡述，生物多樣性公約也因此被視為是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行實(shí)踐的國(guó)際環(huán)境

14、公約。然而，這種序言文字的表達(dá)方式也顯示出生物多樣性公約的協(xié)議者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理念僅供締約國(guó)參考，而無以此原則課以締約國(guó)實(shí)質(zhì)法律義務(wù)的意圖。 4 二、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則國(guó)際法律地位之爭(zhēng)議及評(píng)析。有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的國(guó)際法律地位問題，無論是理論界還是司法界，國(guó)際社會(huì)均未達(dá)成共識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則國(guó)際法律地位之爭(zhēng)議。學(xué)者之間的爭(zhēng)議主要是圍繞該原則是否一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法而展開，目前主要分為以下兩種觀點(diǎn) 一是主張風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境條約中被頻繁引用，最近的國(guó)際環(huán)境條約幾乎都吸收了該原則，加上足夠的國(guó)家實(shí)踐的支持，便據(jù)此得出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法，至少是一

15、項(xiàng)正在形成的國(guó)際習(xí)慣法這一結(jié)論。 二是否認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則只是一個(gè)空洞的概念，就其內(nèi)涵而言，僅僅是決策過程中的輔助性原則，而非決定性依據(jù)。雖然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則被部分國(guó)際環(huán)境條約援引，但多出現(xiàn)在條約序言中，并以宣誓性質(zhì)的指導(dǎo)方針出現(xiàn)。所以，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則雖被冠以原則二字，但究其法律性質(zhì)，多屬于軟法(soft law) ，而不具有法律上的拘束力。 因而，其具體內(nèi)涵以及法律效果皆有待進(jìn)一步發(fā)展。從現(xiàn)有的國(guó)家實(shí)踐來看，很難說該原則已經(jīng)取得了國(guó)際習(xí)慣法的地位。 5 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則國(guó)際法律地位之爭(zhēng)議評(píng)析。就以上兩種觀點(diǎn)而言，本文贊同第二種觀點(diǎn)，即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則尚未發(fā)展

16、成為國(guó)際習(xí)慣法。根據(jù)國(guó)際法院規(guī)約 (the International Court of Justice Statute)第 38(1) 條的規(guī)定，國(guó)際習(xí)慣是作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者。國(guó)際習(xí)慣包括兩個(gè)要素 第一，物質(zhì)因素，即各國(guó)的反復(fù)實(shí)踐，包括國(guó)家的行為和不行為，即各國(guó)對(duì)于同一事件做出的重復(fù)的類似行為 ; 第二，心理因素，即各國(guó)的法律確信， 6 ( P96 )是指存在的通例已被各國(guó)接受為法律，即在主觀上對(duì)這種通例有一種法的信念。 7 ( P45 )國(guó)家實(shí)踐和法律確信這兩個(gè)因素相互獨(dú)立、相互補(bǔ)充。只有在這兩方面的因素已經(jīng)同時(shí)具備的情況下，某項(xiàng)具有法律約束力的國(guó)際習(xí)慣才能正式確立。國(guó)際習(xí)慣是

17、一種不成文法，為了證明某項(xiàng)規(guī)范已經(jīng)確立為國(guó)際習(xí)慣，必須查找充分的證據(jù)。梁西先生以及王鐵崖先生認(rèn)為這種證據(jù)可能存在于 第一，國(guó)家( 及其他國(guó)際法主體) 之間的各種外交文書，如條約、宣言等; 第二，國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)的各種重要實(shí)踐材料，如國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)的決定、行政命令等; 第三，國(guó)家內(nèi)部行為，如國(guó)內(nèi)立法、司法、行政方面的各種有關(guān)文件等。如果查不到證據(jù)，該項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣即不能確立。目前，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境條約中的表現(xiàn)形態(tài)共包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法與相類似規(guī)定四種。而且，載有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的條約數(shù)目明顯少于載有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施或風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法的條約數(shù)目，而且載有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的條約區(qū)域色彩明顯，

18、這顯示出國(guó)家實(shí)踐更傾向于接受風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施或風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法，而非風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法，這些文字上的不同并非偶然，而是有著不同的法律意義。 1 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并不等同于一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性措施，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則所彰顯的理念是缺乏完全的科學(xué)確定性不應(yīng)作為推遲采取符合成本效益、且能防止環(huán)境惡化的措施的理由。其真正的功能是作為決策者對(duì)科學(xué)不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理時(shí)的參考依據(jù)或決策指導(dǎo)方針。而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施則為運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則所制定的權(quán)益性的、暫時(shí)性的措施，僅僅是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)的工具。而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法則是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理念，謹(jǐn)慎地對(duì)不具科學(xué)確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理的決策方式。相對(duì)于風(fēng)

19、險(xiǎn)預(yù)防原則為一項(xiàng)法律原則，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法所表彰的是一種理念或制度概念，具有適用上的靈活性， 4 調(diào)整技術(shù)的可能性，并與持續(xù)性的要求相適應(yīng)。 8 因而，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境條約中呈現(xiàn)出不同的形態(tài)說明，目前該原則并沒有被國(guó)家作為通例而被接受為法律，國(guó)際習(xí)慣的兩個(gè)構(gòu)成要素中，無論是國(guó)家實(shí)踐還是法律確信都尚未具備。所以，目前，尚無法得出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)成為國(guó)際習(xí)慣法這樣的結(jié)論。同時(shí)，盡管納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法或相類似規(guī)定的國(guó)際環(huán)境條約數(shù)目相對(duì)較多，但也不據(jù)此認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)成為國(guó)際習(xí)慣法，取得了國(guó)際法上的穩(wěn)定的地位，成為處理所有科學(xué)證據(jù)不充分的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所應(yīng)遵守的法律原則，是制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施

20、或采納風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法的依據(jù)。因?yàn)?，在載有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的國(guó)際環(huán)境條約中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施或者因?yàn)槠鋬H出現(xiàn)在具有宣誓性質(zhì)的序言之中而不具有具體的法律效力，或者因?yàn)槿狈唧w的執(zhí)行機(jī)制而不能對(duì)締約國(guó)構(gòu)成具體的、實(shí)際的約束，也不能為以后國(guó)際環(huán)境條約對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的運(yùn)用提供參考依據(jù)，因而對(duì)主張風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已具有足夠的國(guó)家實(shí)踐而發(fā)展成為國(guó)際習(xí)慣法這種觀點(diǎn)而言，證據(jù)作用似乎不太明顯。此外，在使用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法的相關(guān)國(guó)際環(huán)境條約中，如跨界魚類養(yǎng)護(hù)與管理協(xié)定與生物安全議定書等，雖然對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了明確規(guī)定，但若要因此而主張其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法律效力有具體的貢獻(xiàn)，尚為時(shí)過早。以生物安全議定書為例，雖然該議定書

21、已經(jīng)生效，但其締約國(guó)多為不生產(chǎn)，甚至禁止轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口、銷售的國(guó)家，而許多轉(zhuǎn)基因生物出口大國(guó)，如美國(guó)，尚不是其締約國(guó)。所以，其締約國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)、銷售的質(zhì)與量?jī)煞矫娴拇硇远?，似乎尚顯不足。同時(shí)，雖然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念在生物安全議定書中多處出現(xiàn)，但不論在其序言還是約文中，并未出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則這一用語，取而代之的是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法。而且在第 10(6) 條以及第 11(8) 條決定程序中，甚至連預(yù)防二字都不曾出現(xiàn)。因而，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并不能因?yàn)樯锇踩h定書而被視為一項(xiàng)由法律約束力的法律確信，或是已經(jīng)過相當(dāng)數(shù)量的國(guó)家實(shí)踐而逐步成為國(guó)際習(xí)慣法之一。綜上，從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境條約中所呈現(xiàn)的形態(tài)來看，

22、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)由國(guó)家實(shí)踐和法律確信而發(fā)展成為國(guó)際習(xí)慣法的論點(diǎn)，支持力度有限。目前，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則只能是締約國(guó)決策過程中應(yīng)當(dāng)參考的一項(xiàng)輔助性的、指導(dǎo)性的原則，而非決定性依據(jù)，也不是一項(xiàng)具體的、可執(zhí)行的義務(wù)，不能被賦予法律價(jià)值。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則雖被冠以原則二字，但究其法律性質(zhì)，多屬于軟法，而不具有直接的法律拘束力。三、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則國(guó)際法律地位之界定 一項(xiàng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。通常意義上講，標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)重復(fù)性事物或概念所作的統(tǒng)一規(guī)定， 9 是指為在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)活動(dòng)或其結(jié)果規(guī)定共同的、重復(fù)使用的規(guī)則、導(dǎo)則或特性的文件。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的綜合成果為基礎(chǔ)，以促進(jìn)最佳社會(huì)效益為目的。Godard認(rèn)

23、為，標(biāo)準(zhǔn)是需要由與法律無關(guān)的信息來完成以產(chǎn)生法律效力的規(guī)范。這些外界信息可能具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或科學(xué)特征，但是，標(biāo)準(zhǔn)不是法律規(guī)范。 10 Boy 則相反，他認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)保留了法律規(guī)范的特征。一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)范性上是封閉的 ( 與其他的法律規(guī)范相一致) ，而在認(rèn)知方面是開放的( 它需要涉及道德、社會(huì)制度以及經(jīng)濟(jì)制度等方面) 。從起源看，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)一般被看做是由相關(guān)的國(guó)際機(jī)構(gòu)制定或開發(fā)的，具有自愿性，它們本身并不帶有法律規(guī)則所具有的那種直接約束力。因而，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不屬于正式的國(guó)際法淵源，它們介于法律規(guī)范與非法律規(guī)范之間，是一種國(guó)際軟法。發(fā)展和執(zhí)行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的主要目的是提出游戲規(guī)則或最好的實(shí)踐，從而為行為的結(jié)果提供合

24、理的可預(yù)期性，為衡量行為的恰當(dāng)性提供一個(gè)框架。無論是從國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，抑或是性質(zhì)方面以及構(gòu)成要素來看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則都屬于一項(xiàng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，是世界各國(guó)在面對(duì)不具科學(xué)確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行決策時(shí)應(yīng)當(dāng)參考的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則。首先，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則經(jīng)過30 多年的發(fā)展，其理念目前已被推廣到許多環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，被眾多國(guó)際環(huán)境條約直接援引或間接體現(xiàn)，符合一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)所具有的被重復(fù)使用的內(nèi)涵。其次，從上文的分析可知，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則雖被眾多國(guó)際環(huán)境條約所采納，但表現(xiàn)為不同的四種形態(tài)。而且，直接援引風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的條約數(shù)目明顯少于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施或風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法的條約數(shù)目。同時(shí)，在納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施或風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防辦法的國(guó)際環(huán)境條約中，因種種原因不

25、能對(duì)締約國(guó)構(gòu)成具體的、實(shí)際的約束。就法律性質(zhì)而言，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則屬于軟法的范疇，符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)本身不具有法律規(guī)則所具有的那種直接約束力的特性。再次，雖然現(xiàn)階段，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則距離發(fā)展成為習(xí)慣國(guó)際法，仍有一定的距離，但是，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)于處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要性，卻毋庸置疑。這一點(diǎn)已被眾多國(guó)際環(huán)境條約直接援引或間接體現(xiàn)的事實(shí)所證明。因而，確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的主要目的就是為世界各國(guó)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)決策提供一個(gè)參考準(zhǔn)則和指導(dǎo)方針，給風(fēng)險(xiǎn)決策者提供一個(gè)決策的正當(dāng)性基礎(chǔ)，這也符合一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有的目的。最后，從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的如下構(gòu)成要素來看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則也具備一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具備的框架結(jié)構(gòu)，這些基本要素不僅被體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的

26、國(guó)際環(huán)境條約所包含，也在國(guó)際司法實(shí)踐中被多次提及，因而成為世界各國(guó)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則 第一，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。一定閥值風(fēng)險(xiǎn)的存在是適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的前提條件。許多直接規(guī)定或間接體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的國(guó)際環(huán)境條約都對(duì)適用該原則的風(fēng)險(xiǎn)閥值進(jìn)行了規(guī)定。 11 因而，作為現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)主要手段的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就成為嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防政策的基礎(chǔ)。第二，成本效益分析。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是事前分析，而成本效益分析則是對(duì)某種政策實(shí)施效果的預(yù)期。建立一套切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵因素是要納入成本意識(shí)。氣候變化框架公約規(guī)定所采取的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施必須符合成本效益(cost - effectiveness),以利于確保全球的利益。里約

27、宣言也規(guī)定，預(yù)防措施的制定，需要符合成本效益。目的是希望一項(xiàng)符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的措施所產(chǎn)生的成本與預(yù)期的收益成比例，即成本與效益符合比例原則 (principle of proportionality) 。第三，科學(xué)研究的繼續(xù)和制度的適時(shí)調(diào)整?？茖W(xué)不確定性是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心，按照相反的邏輯來推理，科學(xué)空白的填補(bǔ)將自然地導(dǎo)致對(duì)基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防政策的放棄。為了確?；陲L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的政策不成為貿(mào)易保護(hù)的借口，我們有必要使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的執(zhí)行與相關(guān)科學(xué)知識(shí)與信息的持續(xù)收集以及制度的適時(shí)調(diào)整緊密相連。 2010 年 4月，國(guó)際法院就阿根廷與烏拉圭紙漿廠爭(zhēng)端涉及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則裁決中，也是采取這樣的態(tài)度，認(rèn)為當(dāng)事國(guó)有義

28、務(wù)繼續(xù)收集科學(xué)證據(jù)來證明其限制措施的合理性，或者在科學(xué)已經(jīng)證明相關(guān)產(chǎn)品無害的情況下，放棄貿(mào)易禁令。目前，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境條約中呈現(xiàn)出至少四種不同的形態(tài)，這些不同的形態(tài)就預(yù)防性制度或措施的執(zhí)行而言，理應(yīng)有不同的法律效力或意義?，F(xiàn)階段，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與其發(fā)展成為習(xí)慣國(guó)際法之間，仍有一定的距離。但是，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)于處理日益復(fù)雜且經(jīng)常具有科學(xué)不確定性的環(huán)境問題具有非常重要的意義。從一系列的國(guó)際環(huán)境條約對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的援引可知，國(guó)家對(duì)不具科學(xué)確定性，但有可能發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有防治的義務(wù)，已成為國(guó)際共識(shí)。所以，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)于決策者在處理相關(guān)問題時(shí)，至少應(yīng)當(dāng)具有國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的影響力。為此，本文認(rèn)

29、為，現(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則只是作為對(duì)不具科學(xué)確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行決策所依據(jù)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而不是一個(gè)強(qiáng)制性的國(guó)際法規(guī)則。該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容包括遵循客觀的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，界定社會(huì)可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平; 預(yù)防性措施的制定需要符合成本效益要求; 繼續(xù)進(jìn)行科學(xué)研究，獲得額外信息以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施進(jìn)行重新審查，并進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。注釋如，越界水道與國(guó)際湖泊保護(hù)與利用公約、東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約、氣候變化框架公約、生物多樣性公約、卡塔赫納生物安全議定書等。如，金慧華著預(yù)防原則在國(guó)際法中的演進(jìn)和地位，載于華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2005年第6期; 唐雙娥著環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)防范原則研究法律與科學(xué)的對(duì)話，高等教育出版社2004 年版 ;

30、朱建庚著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與海洋環(huán)境保護(hù)，人民法院出版社2006年版等。如，邊永民著論預(yù)先防范原則在國(guó)際環(huán)境法中的地位，載于河北法學(xué)，2006年第7期。生物安全議定書的序言第4 段、第 1 條、第10(6)條和第11(8) 條。如，P. Sands， Principles of International Environ-mental Law ，Manchester: Manchester University Pres，s 1995; Patricia Birnie Alan Boyle ， International Law andthe Environmental， Oxford / New

31、York: Clarendon Press， Oxford University Press， 2002;Noah M. Sachs， Rescuingthe Strong Precautionary Principle from Its Critics ， Univer-sity of Illinois Law Review ， 201如， S. M. Kaye， International Fisheries Manage-men，t the Hague: Kluwer Law International ， 2001 ; D.Freestone， The Precautionary Principle， in Churchill ， R. Freestone， D. ， International Law and Global ClimateChange， London / Dordrecht: Graham Trotman / MartinusNijhoff ， 1991 ; Lawrence A. Kogan， The Extra - WTOPrecautionary Pri