“夾帶私貨”的拜登6萬億預算案

1、目錄TOC o 1-2 h z u HYPERLINK l _TOC_250010 一、什么是總統(tǒng)預算提案？ 6 HYPERLINK l _TOC_250009 二、6 萬億預算支出如何分配？ 6 HYPERLINK l _TOC_250008 （一）整體情況：未來十年支出規(guī)模大幅增長，美國“大政府時代”的回歸 6 HYPERLINK l _TOC_250007 （二）細項情況：優(yōu)先支出聚焦于公共衛(wèi)生、教育、基礎科學和清潔能源等領域 7 HYPERLINK l _TOC_250006 三、預算案夾帶“私貨”：將重建計劃納入其中 8 HYPERLINK l _TOC_250005 （一）拜登為何

2、要將重建計劃納入預算案中？ 8 HYPERLINK l _TOC_250004 （二）預算案中的重建計劃較前期有無修改？支出進度如何安排？ 9 HYPERLINK l _TOC_250003 四、預算案對美國經濟的影響如何？ 11 HYPERLINK l _TOC_250002 （一）官方但不全面的影響評估：OMB 和 CBO 的預測數據差 11 HYPERLINK l _TOC_250001 （二）非官方但較為全面的影響評估：來自穆迪的預測 12 HYPERLINK l _TOC_250000 附錄：美國聯邦預算程序 13圖表目錄圖表 1美國聯邦財政收支，絕對規(guī)模 6圖表 2美國聯邦財政收支

3、，相對規(guī)模 6圖表 3拜登計劃在公共衛(wèi)生、教育、基礎科學和清潔能源等領域加大投入 7圖表 4美國非國防支出占 GDP 比重 8圖表 5美國自主性支出占 GDP 比重 8圖表 62022 財年法定支出較疫情前水平大幅增長 8圖表 7“美國就業(yè)計劃”和“美國制造稅收計劃”的支出/收入節(jié)奏 10圖表 8“美國家庭計劃”的支出/收入節(jié)奏 10圖表 9重建計劃年度支出/收入節(jié)奏（正數表示支出，負數表示收入） 11圖表 10重建計劃在 2035 年實現“累計收入覆蓋累計支出”（正數表示赤字，負數表示盈余） 11圖表 11重建計劃對名義 GDP 的影響：來自OMB 和 CBO 的預測 12圖表 12重建計劃

4、對實際 GDP 同比的影響：來自 OMB 和CBO 的預測 12圖表 13重建計劃對失業(yè)率的影響：來自 OMB 和 CBO 的預測 12圖表 14重建計劃對聯邦債務的影響：來自OMB 和 CBO 的預測 12圖表 15重建計劃對實際 GDP 同比的影響：穆迪預測 13圖表 16重建計劃對失業(yè)率的影響：穆迪預測 13圖表 17重建計劃對非農就業(yè)的影響：穆迪預測 13圖表 18重建計劃對勞動參與率的影響：穆迪預測 13美國當地時間 5 月 28 日，拜登公布了 2022 財年總統(tǒng)預算提案。根據預算提案，美國 2022財年的聯邦支出總額約 6 萬億美元。消息一出，引起了海內外的廣泛關注。那么，什么是

5、總統(tǒng)預算提案？6 萬億預算支出如何分配？預算提案與拜登重建計劃有何關系？預算提案可能會對美國經濟產生怎樣的影響？本篇報告主要解答上述四個問題。一、什么是總統(tǒng)預算提案？總統(tǒng)預算提案是總統(tǒng)遞交給國會的關于下一財年聯邦政府預算支出的建議，不是立法草案，不具有法律效力。并且，預算提案只是聯邦政府預算程序中的第一步（參見附錄），要通過國會的批準才能獲得對應的預算資金。即便如此，預算提案也可以充分體現出當屆政府的施政方向和重點關注領域?？偨y(tǒng)預算提案一般包括三大部分：1）總統(tǒng)對整體聯邦財政政策的建議，即聯邦政府應該在公共項目上支出多少錢，應該收取多少稅收，聯邦政府的赤字或盈余情況。2）列出自主性支出的相對優(yōu)

6、先事項總統(tǒng)認為應該在國防、農業(yè)、教育、醫(yī)療等方面花多少錢，這部分的預算建議非常具體。此外，該部分不僅會闡述下個財年的財政政策和預算優(yōu)先事項，而且還會概述今后九年的財政政策和預算優(yōu)先事項。該部分附有支持性文件，以幫助國會理解這些支出。3）向國會提出關于調整法定支出和稅收政策變化的建議。二、6 萬億預算支出如何分配？（一）整體情況：未來十年支出規(guī)模大幅增長，美國“大政府時代”的回歸根據拜登預算案，2022 財年的支出約 6.01 萬億美元，收入約 4.17 萬億美元，赤字 1.84萬億美元。支出較 2021 年（支出 7.25 萬億）回落 17.1%，較 2019 年（支出 4.45 萬億）增長

7、35.2%；收入較 2021 年（收入 3.58 萬億）增長 16.6%，較 2019 年（收入 3.33 萬億）增長 20.5%；赤字較 2021 年（赤字 3.67 萬億）下降 49.9%，較 2019 年（赤字 0.98 萬億）增長 86.7%?？v向對比，絕對規(guī)?？矗磥硎曷摪钬斦С龊褪杖胫鹉暝黾?，赤字則先降后升。到 2031 財年，支出達到 8.21 萬億，收入達到 6.64 萬億，赤字為 1.57 萬億。相對規(guī)?？?，回顧歷史，如果忽略因疫情導致的 2020-21 年財年支出大幅增長的特殊情況，2022 財年就是二戰(zhàn)以來聯邦財政支出力度最大的一年，占 GDP 比重達到 25.6%。

8、展望未來十年， 2022 財年也是支出力度最大的一年，但后續(xù)年份聯邦支出力度不會大幅下降，占 GDP的比重將一直維持在 24-25%左右。從這一點來看，拜登正在引領美國向大政府時代回歸。圖表 1美國聯邦財政收支，絕對規(guī)模圖表 2美國聯邦財政收支，相對規(guī)模資料來源：wind，Budget of The U.S. Government FY2022，資料來源：wind，Budget of The U.S. Government FY2022，（二）細項情況：優(yōu)先支出聚焦于公共衛(wèi)生、教育、基礎科學和清潔能源等領域美國聯邦財政支出包括自主性支出、法定支出和利息支出1。6.01 萬億美元預算支出中，自主

9、性支出約 1.69 萬億，法定支出約 4.02 萬億，利息支出 0.31 萬億。從自主性支出細分項看，拜登正在踐行其承諾的“優(yōu)先事項”，計劃在公共衛(wèi)生、教育、基礎科學和清潔能源等領域加大投入。2022 財年預算案中，基本的自主性支出為 1.52 萬億，較 2021 年增長 8.6%。國防部、衛(wèi)生和公共服務部、退伍軍人事務部、教育部等一直是支出大頭，但 2022 財年支出增長最快的則是教育部（+40.8%）、商務部（+29.4%）、衛(wèi)生和公共服務部（+23.4%）、環(huán)境保護署（+21.6%）、國家科學基金會（+19.8%）。 OMB（總統(tǒng)預算和管理辦公室）執(zhí)行主任 Shalanda Young

10、接受采訪時表示，“由于在這些領域的投資被壓縮在預算上限之下，十年來這些領域的投資減少明確呼吁國會對這些領域進行再投資，將非國防支出在經濟中的占比恢復到歷史平均水平。”圖表 3拜登計劃在公共衛(wèi)生、教育、基礎科學和清潔能源等領域加大投入資料來源：Budget of The U.S. Government FY2022，+*表示增加額小于 5000 萬美元1自主性支出包括國防支出和非國防支出，法定支出包括社會保障、醫(yī)療保險、醫(yī)療補助等項目。自主性支出需要國會每年進行撥款以保證項目的正常運作，法定支出：即使年度的撥款法案未被通過，該類項目也能根據現有的法律獲得資金支持。圖表 4美國非國防支出占 GDP

11、 比重圖表 5美國自主性支出占 GDP 比重資料來源：wind，Budget of The U.S. Government FY2022，資料來源：wind，Budget of The U.S. Government FY2022，法定支出也較疫情前水平大幅增長。為抗擊疫情和恢復經濟，去年至今美國共出臺了六輪財政救濟法案，使得 2020-2021 年聯邦法定支出較 2019 年大幅增長?？挂叽胧┲鸩酵顺龊?，2022 財年的法定支出預計較 2021 年（法定支出 5.25 萬億）大幅下降 23.5%，但相比 2019 年（法定支出 2.73 萬億）仍大幅增長 47%。其中，社會保障支出較 201

12、9 年增 長 15.2%，醫(yī)療保險支出較 2019 年下降 1.2%，醫(yī)療救助較 2019 年增長 39.5%，其他法定支出較 2019 年增長 190.8%。2022 年法定支出預算較疫情前大幅增長的原因是其中包括了拜登重建計劃的支出（在下一章詳細闡述）。圖表 62022 財年法定支出較疫情前水平大幅增長資料來源：wind，Budget of The U.S. Government FY2022，三、預算案夾帶“私貨”：將重建計劃納入其中（一）拜登為何要將重建計劃納入預算案中？此次預算案最值得關注的一個點是，拜登將之前發(fā)布的重建計劃納入到了預算案中。重建計劃中的支出是跨年度的，并且還包括稅收

13、政策的調整，根據聯邦預算規(guī)則，將重建計劃納入 2022 年預算案，是屬于總統(tǒng)預算案中的第三大部分內容對“稅法和法定支出的修改”。這意味著，如果 2022 財年預算案在國會獲得批準，在后續(xù)財年的預算案中，就不用再對重建計劃中的支出進行預算申請。將重建計劃納入預算案的做法，表明拜登政府對重建計劃通過兩黨協商以在 2021 財年（今年 9 月前）落地的期望正在下降（重建計劃提出后，兩黨進行了一系列協商但基本沒有進展，共和黨兩院領袖對重建計劃的反對態(tài)度非常堅決），也體現了拜登堅定推進重建計劃的決心，“兩手方案”共同推進：一方面繼續(xù)和共和黨協商；另一方面提前做好通過預算和解程序推進重建計劃的準備。這“兩

14、手方案”分別對應了我們在前期報告中提到的重建計劃落地的第一和第二種情景：第一是拜登政府對重建計劃進行拆分修改，先推出兩黨支持的合作法案，余下部分等到 2022 財年使用“預算和解程序”打包通過。第二是不修改重建計劃，團結所有民主黨參議員，到 2022 財年使用“預算和解程序”，使重建計劃完整地通過國會（詳情參見【華創(chuàng)宏觀】最后一塊拼圖拜登計劃全景系列第三篇）。目前來看，第一種情景發(fā)生的可能正在下降，而第二種情景發(fā)生的可能性正在提高。但是，對于拜登政府而言，使用“預算和解程序”通過重建計劃也不容易，因為這需要所有民主黨參議員的支持，如何使民主黨內部團結一致也是一個不小的挑戰(zhàn)。最大的“阻礙”就是西

15、弗吉尼亞州參議員喬曼欽，他曾多次在公開場合提到“參議院兩黨合作”的重要性以及對政府大規(guī)模支出的擔憂2。（二）預算案中的重建計劃較前期有無修改？支出進度如何安排？此次預算案中的重建計劃措施和前期公布的版本基本沒有變化，“美國就業(yè)計劃”、“美國制造稅收計劃”和“美國家庭計劃”的所有內容都涵蓋在內，唯一的差異就是，預算案中列出的支出規(guī)模與前期公布版本有略有出入，我們認為這是支出精細化到年份導致的“合理誤差”。關于重建計劃的具體內容，我們已有系列相關報告（詳情見【華創(chuàng)宏觀】拜登基建計劃的預期內外；【華創(chuàng)宏觀】最后一塊拼圖拜登計劃全景系列第三篇），此處不再贅述，接下來我們主要對重建計劃的支出進度進行闡述

16、。從整體規(guī)?？?，2022-2031 年的十年間，“美國就業(yè)計劃”總支出規(guī)模約 2.2 萬億美元（公布版本 2.3 萬億），“美國制造稅收計劃”帶來的收入為 1.67 萬億美元（公布版本估計未來 15 年籌集超 2 萬億），“美國家庭計劃”支出規(guī)模越 1.74 萬億美元（公布版本 1.8萬億），收入規(guī)模 1.47 萬億美元（公布版本 1.5 萬億）。綜合起來，未來十年拜登重建計劃總支出約 3.94 萬億美元，總收入 3.14 萬億美元，需要聯邦政府赤字承擔的部分僅8000 億美元。2 /2021/04/29/politics/joe-manchin-biden-reaction/index.ht

17、ml圖表 7“美國就業(yè)計劃”和“美國制造稅收計劃”的支出/收入節(jié)奏資料來源：Budget of The U.S. Government FY2022，圖表 8“美國家庭計劃”的支出/收入節(jié)奏資料來源：Budget of The U.S. Government FY2022，從年度節(jié)奏來看，支出端：2022-25 年支出規(guī)模逐漸增長，2025 年達到 5552 億的峰值后下降，到 2031 年降至 2642 億左右。收入端：2023-27 年穩(wěn)定在 3000 億上下，2028 年收入加速增長，到 2031 年達到近 4000 億。綜合起來，重建計劃對美國聯邦財政帶來的累計赤字將在 2028 年達

18、到峰值，隨后年度的收入超過支出，累計赤字逐漸下降，到 2035年，累計赤字完全消除，實現“收入覆蓋支出”的目標3，重建計劃在 2036 年以后開始為聯邦財政帶來盈余效應。3 拜登政府在“美國家庭計劃”中提到，“對富人的稅改與美國就業(yè)計劃（通過公司稅改革實現長期赤字削減）相結合，重建計劃的所有投資將在未來 15 年內被完全覆蓋?！眻D表 9重建計劃年度支出/收入節(jié)奏（正數表示支出，負數表示收入）圖表 10重建計劃在 2035 年實現“累計收入覆蓋累計支出”（正數表示赤字，負數表示盈余）資料來源：Budget of The U.S. Government FY2022，資料來源：Budget of

19、The U.S. Government FY2022，四、預算案對美國經濟的影響如何？最后我們就 2022 財年預算案對未來美國經濟的影響評估做一個簡單綜述。實際上，評估預算案對美國經濟的影響，就約等于是在評估重建計劃對美國經濟的影響，雖然 2022財年預算案中也包括了一些自主性支出安排和其他法定支出的調整，但最主要的還是重建計劃的措施。（一）官方但不全面的影響評估：OMB 和 CBO 的預測數據差CBO（國會預算辦公室）和 OMB（總統(tǒng)預算和管理辦公室）在 2 月份均對美國長期經濟進行了假設，CBO 的經濟預測并沒有考慮重建計劃的影響，而 OMB 部分考慮了重建計劃的因素，我們可以比較 CB

20、O 和 OMB 預測數據的差異，來衡量重建計劃的經濟影響。之所以說評估“不全面”，是因為經濟顧問委員會主席塞西莉亞在接受采訪時表示，“做預測的時候，確實考慮了一些投資帶來的積極增長效應，但是沒有完全考慮進去”。初步評估，重建計劃對經濟的影響有以下方面：名義 GDP：2022-2031 年，對美國名義 GDP 的增長拉動累計約為 3.17 萬億美元；實際 GDP 增長：2022-2030 年，使美國實際 GDP 同比增長平均提高 0.15 個百分點。CBO 預測的平均增長率是 2.02%，OMB 預測的平均增長率是 2.18%。失業(yè)率：2022-2025 年，使美國失業(yè)率平均下降 0.65 個百

21、分點，CBO 預測平均失業(yè)率為 4.525%，OMB 的預測是 3.875%；2026-2030 年，失業(yè)率平均下降 0.3 個百分點，CBO的預測是 4.1%，OMB 的預測是 3.8%。聯邦債務：到 2031 年，使聯邦債務占 GDP 比重提高 9.8 個百分點，CBO 預測到 2031年聯邦債務占 GDP 比重為 107.2%，OMB 的預測是 117%。圖表 11重建計劃對名義 GDP 的影響：來自 OMB 和CBO 的預測圖表 12重建計劃對實際 GDP 同比的影響：來自 OMB和 CBO 的預測資料來源：Budget of The U.S. Government FY2022，資料

22、來源：Budget of The U.S. Government FY2022，圖表 13重建計劃對失業(yè)率的影響：來自 OMB 和 CBO的預測圖表 14重建計劃對聯邦債務的影響：來自 OMB 和CBO 的預測資料來源：Budget of The U.S. Government FY2022，資料來源：Budget of The U.S. Government FY2022，（二）非官方但較為全面的影響評估：來自穆迪的預測穆迪在 5 月 3 日對重建計劃的經濟影響作了較為全面的評估。因為其預測結果來自同一套模型，并且考慮了完整的重建計劃措施，相比于用 CBO 和BMO 預測數據差，穆迪的預測結

23、果更加全面，并且經濟顧問委員會主席塞西莉亞回答記者問時也推薦看穆迪的預測，所以我們認為，穆迪的預測是相對可信的。穆迪對重建計劃的經濟影響評估如下：實際 GDP 增長：使 2022-2030 年實際GDP 同比平均提高 0.39 個百分點，不考慮重建計劃時平均為 2.21%，考慮重建計劃為 2.6%。失業(yè)率：使 2022-2030 年失業(yè)率平均下降 0.4 個百分點，不考慮重建計劃時平均為 4.42%，考慮重建計劃為 3.82%。新增非農就業(yè)：到 2030 年，使非農就業(yè)人數額外增加 350 萬人，2022-30 年，不考慮重建計劃時累計新增非農就業(yè)人數 1220 萬人，考慮重建計劃為 1570

24、 萬人。勞動參與率：使 2022-2030 年實際 GDP 同比平均提高 0.43 個百分點，不考慮重建計劃時平均為 62.61%，考慮重建計劃為 63.04%。圖表 15重建計劃對實際 GDP 同比的影響：穆迪預測圖表 16重建計劃對失業(yè)率的影響：穆迪預測資料來源：Moodys analysis,The Macroeconomic Consequences of the American Families Plan and the Build Back Better Agenda，資料來源：Moodys analysis,The Macroeconomic Consequences of t

25、he American Families Plan and the Build Back Better Agenda，圖表 17重建計劃對非農就業(yè)的影響：穆迪預測圖表 18重建計劃對勞動參與率的影響：穆迪預測資料來源：Moodys analysis,The Macroeconomic Consequences of the American Families Plan and the Build Back Better Agenda，資料來源：Moodys analysis,The Macroeconomic Consequences of the American Families Plan

26、 and the Build Back Better Agenda，附錄：美國聯邦預算程序1974 年預算改革法4建立了美國聯邦預算的正式程序，美國聯邦政府財政預算按照財政年度進行編制，財政年度是 10 月 1 日至次年 9 月 30 日，以 9 月 30 日所在年份作為那一年的預算年度，比如 2021 年 10 月 1 日至 2022 年 9 月 30 日就是 2022 財年。美國聯邦預算程序一共要經歷四個階段：準備階段、批準階段、執(zhí)行階段和審計階段。第一是準備階段，主要是編制下一財年的總統(tǒng)預算提案，由總統(tǒng)管理和預算辦公室（OMB）協助總統(tǒng)完成。根據 OMB 發(fā)布的預算指導，各政府行政部門和

27、獨立機構編制各自的年 度預算支出計劃并提交給OMB（大致在上一年秋季完成）；隨后 OMB 對各部門和機構 的預算開支計劃進行審核、調整和匯總，匯編成綜合性的預算草案提交給總統(tǒng)（在上一年年底完成），總統(tǒng)在 OMB 的協助下對預算草案進行最后的平衡和決策，由 OMB 起草提交給國會的下一財年總統(tǒng)預算提案?？偨y(tǒng)應該在當年 2 月第一個星期一提出下一財年的聯邦財政預算案（有時會推遲提交，主要是因為新一屆政府就職或國會針對上一財年預算的行動被推遲）。第二是批準階段，這階段主要在國會進行。4 Congressional Budget Officethe Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974首先是國會通過預算決議?？偨y(tǒng)向國會提交預算提案后，國會預算辦公室（CBO）一般在當年 3 月完成對總統(tǒng)預算提案的分析報告。之后兩院的預算委員會根據國會預算辦公室的預算報告審議總統(tǒng)的預算提案并舉行聽證會對政府官員進行問詢，隨后將向參眾兩院提供一份“預算決議（budget res