城市最低生活保障制度與就業(yè)聯(lián)動機制探析

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2、 measurement, General in iron angle code bit at measurement level points grid errors, specific method is from baseline to methyl vertical box center line distance for a, to b vertical box distance for b, list can measuredseveral group number, then with b a, =c,c is is methyl b two vertical box betwe

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6、ance for a, to b vertical box distance for b, list can measured城市最低生活保障制度與就業(yè)聯(lián)動機制探析摘要：城市最低生活保障制度是社會保障制度的最后平安網(wǎng)，是社會救助的根底與核心。本文從政府在反貧困中的責(zé)任出發(fā)，提出了城市最低生活保障制度建立的理論與實踐根底。然而，制度的穩(wěn)定預(yù)期卻引致了負鼓勵效應(yīng)，造成這種福利依賴的局面既有救助對象求職損益分析的因素，也有政府制度設(shè)計缺陷的因素。這種政府單方面的消極救助既無助于受助者脫貧，保障標(biāo)準(zhǔn)的剛性也造成了長期的財政負擔(dān)，與制度設(shè)計初衷背道而馳。由此，政府可考慮轉(zhuǎn)變救助方式，開展積極救助，實現(xiàn)生

7、活救助與就業(yè)促進的聯(lián)動，鼓勵救助對象積極覓職、實現(xiàn)自立，這是今后完善城市最低生活保障制度過程中需要重點考量的問題。關(guān)鍵詞：城市最低生活保障制度，福利依賴，求職動機，積極福利，就業(yè)聯(lián)動機制消除貧困是一大世界性的難題。貧困是指在一定環(huán)境下，人們長時期內(nèi)無法獲得足夠的收入來維持一種生理上要求的、社會文化可接受的和社會公認的根本生活水平的狀態(tài)。聯(lián)合國將每人每天平均消費或收入低于1美元作為國際貧困線的標(biāo)準(zhǔn)。貧困不僅僅是經(jīng)濟問題，更是重大的社會問題。從社會學(xué)角度看，貧困人口是由于社會結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型，社會關(guān)系失調(diào)或由一局部社會成員自身的原因而造成對現(xiàn)實社會的不適應(yīng)并出現(xiàn)生活困難或生活障礙的人群共同體。貧困問

8、題得不到及時解決，必將危及國家的政治、經(jīng)濟和社會的開展，解決貧困等社會問題是國家的重要責(zé)任之一，也是衡量國家治理效果的重要方面。貧困是貧困人口融入社會的障礙，政府單純的生活救助無力消除這一障礙，從克服收入貧困上升到消除能力貧困是國家和個人的共同責(zé)任。一、城市最低生活保障制度建立的根底1.政府反貧困的理論根底濟貧法時代，貧困被歸因于個人的懶惰與無能，濟貧措施都帶有懲罰與歧視性質(zhì)?，F(xiàn)代社會，貧困被主要歸因于社會，在貧困的成因中社會因素往往大于個人因素，因此，政府在反貧困戰(zhàn)略中應(yīng)承當(dāng)義不容辭的責(zé)任。貧困自我循環(huán)理論認為：(1)生活于貧困境況中的人們由于從小就受到貧困文化的熏陶，缺少向上流動的動力，環(huán)

9、境使他有較低的成就動機；(2)低的成就動機導(dǎo)致低的社會流動，受教育的時機少、層次低，使他們在就業(yè)中的競爭力薄弱；(3)低的教育水平、低的競爭力自然導(dǎo)致他們具有較低的收入職業(yè)，處于較低的社會地位；(4)低收入職業(yè)導(dǎo)致較低的社會地位使他們更加貧困。以上連鎖反響說明了貧困者的自助能力很難自發(fā)提高，僅靠其自身力量無法擺脫貧困循環(huán)，要解決貧困問題、打破貧困鏈條，需要依靠外力支持。費邊主義認為，貧困是個人的事，更是社會的事，因為社會有機體一局部遭削弱，必會損害整個有機體，國家保證每個人最低生活標(biāo)準(zhǔn)，政府有責(zé)任和義務(wù)為社會效勞，解決不公正問題。2.政府反貧困的實踐根底方案經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型意味

10、著國有經(jīng)濟的市場化，在這一過程中，城市中出現(xiàn)了大量的失業(yè)和就業(yè)缺乏，城市以經(jīng)濟活動人口為主體的貧困現(xiàn)象，稱之為城市新貧困現(xiàn)象。我國體制轉(zhuǎn)軌中涌現(xiàn)的城市新貧困人口的根本特征是經(jīng)濟來源缺乏、教育水平低下、健康狀況偏差、思想觀念相對落后、社會網(wǎng)絡(luò)同質(zhì)性高、社會交往出現(xiàn)障礙等。這些特征使得他們很難通過個人努力來提高自身競爭力，從而擺脫貧困循環(huán)。因此，這就需要來自外部的支持，特別是政府強有力的支持，以幫助貧困者提高自助能力并且分享經(jīng)濟開展的成果。社會救助是現(xiàn)代社會保障制度的有機組成局部和根本手段之一，是現(xiàn)代國家中得到立法保障的公民根本權(quán)利之一，現(xiàn)代政府有保障公民獲取社會救助的義務(wù)。1999年10月1日，

11、國務(wù)院發(fā)布?城市居民最低生活保障條例?，其規(guī)定持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得根本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。自此，城市最低生活保障制度作為一種“最后平安網(wǎng)在全國各地逐漸建立起來了。城市最低生活保障制度是政府為了應(yīng)對由于體制轉(zhuǎn)軌與社會保障制度不完善，導(dǎo)致大量下崗失業(yè)人員生活陷入貧困而出臺的重要社會政策，它是對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困人口，實行差額補助的一種社會救助制度，是長期化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的社會救助手段，是社會保障的最后平安網(wǎng)。二、城市最低生活保障制度與福利依賴最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是最低生活保障制度的核心

12、，它是指在社會開展的某一時期內(nèi)，由政府制定的、與社會經(jīng)濟開展相適應(yīng)的，在衣、食、住、行等方面維持一個人生存的最低限度的根本標(biāo)準(zhǔn)。國際上廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的30%，從下表可以看出，我國的城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)明顯低于國際水平?？梢姡覈鞘凶畹蜕畋Ｕ鲜且环N低水平的收入補差制度，保障的是城市居民的根本生存權(quán)利?！澳苓M能出、動態(tài)管理本是低保制度持續(xù)運行的前提條件；但是，從制度的運行狀況來看，當(dāng)接受低保成為有勞動能力的貧困人口的權(quán)利，并作為一種制度性安排時，影響社會公平和效率的“福利依賴問題隨之產(chǎn)生，“進來容易，出去難成為長期困擾低保制度開展的一個瓶頸。低保是以家庭收入調(diào)查為前提的選擇

13、性救助制度，獲取稀缺資源的穩(wěn)定預(yù)期容易產(chǎn)生制度依賴，形成了低保救助福利依賴工作動機下降不工作(失業(yè))的鏈條，這種負鼓勵效應(yīng)的后果是救助對象進入貧困扶貧返貧的循環(huán)往復(fù)的怪圈，陷入貧困陷阱。造成這種福利依賴的局面既有救助對象求職損益分析的因素，也有政府制度設(shè)計缺陷的因素。 (一)救助對象的損益分析因子從經(jīng)濟學(xué)角度看，救助對象的求職動機在很大程度上取決于損益分析，只有當(dāng)預(yù)期收益大于損失即家庭經(jīng)濟凈收益為正時，他們才有可能退出低保進行就業(yè)。1.救助標(biāo)準(zhǔn)替代率救助標(biāo)準(zhǔn)替代率是指救助標(biāo)準(zhǔn)與救助對象參加工作后可能獲得的收入之間的比率，它被看成是衡量救助制度對就業(yè)鼓勵程度的重要指標(biāo)。替代率越高，說明就業(yè)推動力

14、越低；反之，那么說明就業(yè)推動力越高。城市低保實際給付額等于低保標(biāo)準(zhǔn)扣除現(xiàn)有收入后的差額，低保救助對象一旦參加工作，就必然會使收入增加，同時造成低保金的補助水平降低，然而具體替代率為多少要看就業(yè)所得增加與救助金喪失的比例。2.家庭開支救助對象積極尋找工作，加大搜尋強度，必會使家庭增加開支。這些開支包括求職費用、交通費用、通訊費用、餐飲費用、照料子女和老人的費用以及其他顯性本錢，此外，還包括可能喪失領(lǐng)取低保金資格的時機本錢。3.附帶福利我國社會保障體系不完善，使得城市居民最低生活保障成了集教育救助、醫(yī)療救助、住房救助和老年人福利于一身的綜合性生活救助制度。這些附帶福利的資格是以低保資格為根底的，即

15、一旦被確定為低保對象，就可以享受到多項救助或福利；一旦失去“窮人資格，不只是損失每個月的低保金，還將損失其他附加各種補貼和給付。當(dāng)城市最低生活保障制度相配套的政策越多，其“含金量就越高，吸引力就越大?？梢?，我國和其他國家的福利依賴有所不同，這恰恰反映了我國福利的欠缺。4.就業(yè)穩(wěn)定性目前我國大局部低保對象是因社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、個人就業(yè)能力偏弱而不得不下崗失業(yè)的，因此，在勞動力市場競爭日益劇烈的背景下，他們往往只能從事一些非正規(guī)工作，工資低，穩(wěn)定性差，而且再次失業(yè)后能否再次成功申請低保也是個未知數(shù)，這些就構(gòu)成了阻礙低保對象走向工作崗位的摩擦力。對于享受城市最低生活保障待遇的人群來說，當(dāng)就業(yè)所得的收益小

16、于救助金喪失、家庭開支增加、附帶福利喪失、就業(yè)不穩(wěn)定帶來的損失之和(或兩者相比擬所差無幾)，即家庭凈收益為負時，他們退出低保選擇就業(yè)就成了不理性的經(jīng)濟人。于是，在這種情況下，他們的求職動機自然會下降，他們就會加大對福利依賴的程度，于是求職決策宣告失敗。 (二)政府的制度設(shè)計缺陷1.城市最低生活保障制度自身傾向任何保證性的收入都會對工作積極性產(chǎn)生負面影響，因此，城市最低生活保障制度本身就具有制造福利依賴的傾向，很可能造成對貧困人口的負鼓勵和“貧困陷阱。在具體操作層面上，貧困家庭差額享受低保金，即受助家庭每多收入1元錢，就意味著他們將少得到1元錢的救助，相當(dāng)于100%的邊際稅率。那么從經(jīng)濟意義上講

17、，低保制度非但不鼓勵就業(yè)或增加收入，反而提高了其保存工資，破壞了他們增收的積極性。2.城市最低生活保障制度與就業(yè)促進缺乏有效銜接在中國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型時期，失業(yè)風(fēng)險的加大與就業(yè)的艱難使人們變得相對寬容，降低了領(lǐng)取低保救助可能帶來的恥辱感。另一方面，城市最低生活保制度重資金保障而輕就業(yè)效勞保障的情況，使就業(yè)對城市低收入者和低技能勞動者產(chǎn)生一種向外的推力。雖然我國城市最低生活保障制度建設(shè)中也融入了就業(yè)促進這方面的元素，表達了促進低保對象就業(yè)的根本精神；但是，就業(yè)促進的聯(lián)動機制不明確，其缺乏有關(guān)的就業(yè)保護性措施和輔助性效勞措施，而且職業(yè)培訓(xùn)制度沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，政府任憑低保對象長期因就業(yè)信心缺乏、

18、市場競爭力低、就業(yè)穩(wěn)定性差、照料兒童和老人等原因而不敢或不能就業(yè)。3.社會保障制度不完善城市最低生活保障制度是政府為了應(yīng)對由于體制轉(zhuǎn)軌與社會保障制度不完善，導(dǎo)致大量下崗失業(yè)人員生活陷入貧困而出臺的重要社會政策。然而，我國社會保障制度體系不完善，尤其是教育救助、醫(yī)療保障和老年人福利制度不健全，低保家庭中的主要勞動力因養(yǎng)老、醫(yī)療和子女教育負擔(dān)重而難以退出低保。4.分類施保制度不健全分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過制定合理、科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，對不同需求人群實施有差異的救助，是城市最低生活保障制度實施模型的新開展。然而，我國分類施保幅度過小未能到達應(yīng)有的效果，導(dǎo)致了政策漏洞。政府對低保救

19、助對象不加區(qū)分，千篇一律地強調(diào)資金保障，不能有針對性地為他們排擾解難，不能激活他們的就業(yè)意愿，不能有方案地培養(yǎng)他們的就業(yè)習(xí)慣和就業(yè)能力，使得他們不得不或有理由地依賴低保，從而直接或間接地抑制了他們的就業(yè)。此外，收入略高于低保標(biāo)準(zhǔn)的邊緣貧困人群無法從社會救助中受益，作為抗風(fēng)險能力極弱的潛在貧困者，他們就會具有趨向貧困的動力，要么讓自己的收入確實低于保障線，減少就業(yè)時機；要么冒著道德風(fēng)險，進行收入的欺報、瞞報，實現(xiàn)隱性就業(yè)，這兩種情況都會加大對低保制度的依賴。三、城市最低生活保障制度與積極救助方式城市最低生活保障制度的初衷是對生活困難的人給予暫時性的最低保障，它的預(yù)期是低保對象經(jīng)過一段時間調(diào)整，能

20、夠擺脫生活困難的狀況，不再接受政府救助。在實際操作中該制度變成了簡單的分錢工作，成為了救濟式扶貧，這只能被動、消極地緩解受助者暫時的生存危機，并不能幫助他們脫貧，甚至制造了一個長期的低收入群體；然而，要維持這一制度需要長期、大量的本錢，而且在保障標(biāo)準(zhǔn)剛性的作用下，這種財政負擔(dān)是遞增的?？梢?，福利依賴問題導(dǎo)致國家扶貧投入的效率低下，與城市最低生活保障的制度設(shè)計初衷背道而馳?？墒钦f，僅靠政府單方面的資金投入不可能從根本上解決貧困問題，于是探索如何促使受助者通過工作自立“走出福利依賴成為各國關(guān)注的焦點。 西方積極福利理論的借鑒 吉登斯在研究開展中間道路的根底上進一步提出了“第三條道路理論，在此理論中

21、他提出了“無責(zé)任即無權(quán)利、“積極福利思想和“社會投資國家的概念。在救助理論上，布萊爾提出“第二代福利的觀點：(1)強調(diào)社會救助的功能應(yīng)該由僅僅提供救濟而逐步開展到為民眾創(chuàng)造和提供開展的時機。“第二代福利是要給人以扶持，而不僅僅是施舍。(2)現(xiàn)代社會福利的目標(biāo)，應(yīng)該鼓勵人們從事工作以改變自己的處境，而不是僅僅靠國家救濟而生活?，F(xiàn)代社會福利應(yīng)該增強人們的社區(qū)感和使命感，促使全民的權(quán)利與義務(wù)到達真正的結(jié)合，以實現(xiàn)國家責(zé)任與個人責(zé)任的平衡。(3)現(xiàn)代社會福利依靠的不是發(fā)放更多福利的家長式政府，而是提供就業(yè)和教育、幫助人們自救的能動性政府。雖然我國的城市最低生活保障制度的福利依賴在很大程度上是福利欠缺所

22、致的，與西方興旺國家的過度福利有著質(zhì)的區(qū)別，但其理論對我國開展積極救助仍有一定的借鑒意義。反貧困并不只是政府單方面的資金輸入行為，而是政府、貧困者以及非貧困者之間的互動行為。低保救助對象既有權(quán)利申領(lǐng)低保金又有義務(wù)通過求職實現(xiàn)自立，他們也不只是被動接受援助的客體，本身也是扶貧的行動主體之一?？梢哉f，政府從消極救助開展到積極救助，提高貧困者自助能力才是反貧困的關(guān)鍵所在。為此，政府提供物質(zhì)與效勞福利以保障貧困者的根本生存，更重要的是，促進就業(yè)、提供教育，形成救助對象自我脫貧的持續(xù)動力，也就是說，能動型政府的責(zé)任一方面是提供時機，另一方面是提高窮人利用這些時機的能力?？傊?，要使城市扶貧資源得到更有效的

23、利用，就必須通過外力開發(fā)內(nèi)力，形成貧困者自助與他助的合力。(二)積極救助方式的可行性分析1.積極救助方式的可能性從興旺國家的經(jīng)驗來看，貧困救助的人數(shù)有先上升再逐步穩(wěn)定的過程。2002年我國完成“應(yīng)保盡保目標(biāo)后，全國享受城市低保待遇的貧困居民人數(shù)已經(jīng)根本穩(wěn)定，由消極救助向積極救助轉(zhuǎn)變的時機已經(jīng)到來，這既是城市最低生活保障制度開展完善的需要，也是緩解資金緊缺同時提高資金使用效率的重要手段。2.積極救助方式的必要性隨著我國城市最低生活保障制度改革的大力推進和逐步完善，有勞動能力的下崗失業(yè)人員已成為我國城市低保對象的主體。而且，由于貧困的代際傳遞性或“貧困循環(huán)，這種貧困狀況延續(xù)到了下一代。就業(yè)是民生之

24、本，沒有穩(wěn)定的就業(yè)，家庭就沒有穩(wěn)定的收入來源。在我國現(xiàn)階段，政府開展積極救助，逐步強化生活保障與就業(yè)促進相銜接的色彩是非常必要的。因此，我國如何進行合理的制度安排，建立最低生活保障制度與就業(yè)的聯(lián)動機制，鼓勵救助對象積極覓職、實現(xiàn)自立是今后完善城市最低生活保障制度過程中需要重點考量的問題。而且，此舉重點推動有勞動能力的低保對象退出救助實現(xiàn)就業(yè)，有助于將救助落在真正有需要的困難群眾身上，亦可提上下保資金的使用效率。四、城市最低生活保障制度與就業(yè)促進的聯(lián)動機制如何開展積極福利，促進他助與自助的結(jié)合，實現(xiàn)城市最低生活保障制度與就業(yè)促進的有效銜接是城市最低生活、保障制度的開展方向。負所得稅方案現(xiàn)代貨幣學(xué)

25、派的創(chuàng)始人弗里德曼認為，削除貧困，對生活困難的人群給予補助是政府應(yīng)盡的職責(zé)。但是，如果一個國家決定向貧困開戰(zhàn)，那么，它必須選用一種最有效而又最簡潔的武器。他參照正所得稅體系設(shè)計了一個補助窮人的“負所得稅方案，即政府界定一個最低收入線，然后按一定的負所得稅稅率，對在最低收入線以下的窮人根據(jù)他們不同的實際收入給予一定的補助。其具體做法是：負所得稅=最低收入指標(biāo)-(實際收入負所得稅稅率)，這樣，個人最終可支配收入=個人實際收入+負所得稅稅額。以這一公式計算，在可得到救濟的人群中，收入不同的人可以得到不同的補助，從而使得有收入的人、收入較高的人在接受負所得稅后的最終可支配收入比沒有收入的人、收入較低的

26、人高，這樣，便可以鼓勵人們多工作，多收入，保持貧窮家庭的成員掙更多收入的積極性，而不像差額補助那樣養(yǎng)成人們對救濟的依賴。我國城市最低生活保障制度可借鑒負所得稅方案，讓救助對象依據(jù)其各自的收入得到政府向其補貼的不同負所得稅，使就業(yè)所得與低保金喪失的比例維持在合理的水平，從而降低救助標(biāo)準(zhǔn)替代率，加大其對求職動機的推動力。附帶福利鼓勵我國的城市最低生活保障制度可考慮靈活運用附帶福利，使其成為促進就業(yè)的鼓勵因素。目前低保附帶福利，特別是醫(yī)療救助、教育救助和廉租房，主要用于滿足某種特定需求，除了低保家庭外，有些邊緣貧困人群或有某種特殊困難家庭也可能存在這方面的需求。然而，在現(xiàn)行制度下，這些福利的獲取是以低保資格為根底的。由此，可考慮保障制度的創(chuàng)新，把附帶福利的申請資格由低保家庭擴大到低收入家庭或者有某種特殊困難家庭，弱化附帶福利對受助者退出低保的影響。也就是說，即便一些低保家庭因為就業(yè)，收入有所提高而退出低保，但只要滿足某些特定需求的申請條件，他們可以繼續(xù)享受附帶福利。另一方面，對于那些無正當(dāng)理由在相當(dāng)長時期內(nèi)拒絕工作介紹的低保對象，假設(shè)無喪失勞動能力的證明，政府應(yīng)該取消其附帶福利資格。就業(yè)培訓(xùn)與援助社會轉(zhuǎn)軌時期的下崗失業(yè)者具有一些根本特征：文化程度普遍偏低，以初、高中等中等教育為主，職業(yè)培訓(xùn)缺乏；絕大多數(shù)屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整式失業(yè)，原有職業(yè)技能失效。因而再就