從社會保障到社會保護社會政策理念的演進

1、從社會保障到社會保護:社會政策理念的演進摘要：20世紀90年代以后，在國際勞工組織、世界銀行等國際組織推動下，“社會保護逐漸成為國際上與社會經濟開展相聯(lián)絡的一個重要議題?！吧鐣Ｗo是在社會保障的內涵和外延不斷擴張、實現(xiàn)手段不斷豐富的背景下提出的，社會保障是社會保護的核心內容，但是社會保護更具包容性、開放性和可操作性。相比沿用已久的社會保障概念形成的思維定式，社會保護包容了社會效勞、職業(yè)培訓、就業(yè)效勞等更多詳細工程和實現(xiàn)手段，在指導國家層面的社會保障標準制定以及擴大社會保障覆蓋面方面具有重要的意義，從社會保障到社會保護，也表達了社會政策理念的一種轉變。關鍵詞：社會保障；社會保護；社會政策；理念在

2、中國，一般把國家保障公民根本生活需求的社會政策和社會立法稱為“社會保障。究其原委，是因為20世紀80年代改革開放的中國開場摒棄方案意味濃郁的“勞動保險制度準備與國際接軌時，“社會保障Social Security正是國際勞工組織自二戰(zhàn)完畢以來力推的一個與公民的社會權利相關的核心概念。但是，到了90年代以后，國際勞工組織常用的概念中又多出了一個概念“社會保護Social Protection。這個變化，在中國的政界和學界沒能引起足夠的重視。尚曉援在?中國社會保護體制改革研究?一書中特別強調：“社會保護，在中國是一個使用效率比社會福利、社會保障、社會保險低得多的概念。在西方興旺國家的社會政策研究中

3、，自20世紀90年代以來，社會保護概念的使用頻率那么日益增加。社會保障和社會保護，這兩個詞面意義在中文語境中看起來相當接近的詞匯，在國際通行的表述中本質意義卻不盡一樣。饒有興味的是，這樣的差異背后又潛藏了什么樣的重要變化呢？一、社會保障與社會保護：內涵與外延社會保障的概念，在20世紀80年代之前已經在國際上被普遍承受和使用；然而到90年代以后，社會保護概念崛起并逐漸成為新的國際共識，要討論這一歷史演進過程中蘊含的社會政策價值理念的變化，不妨先看一下對這兩個名詞的一般性解釋。1 社會保障國際勞工組織對社會保障所下的定義是：“社會通過一系列對付經濟和社會風險的公共措施，為社會成員提供保護否那么，這

4、種風險將導致薪給的停頓支付，或因疾病、生育、工傷、失業(yè)和死亡導致實際收入的減少；同時它也提供醫(yī)療照顧和家庭津貼。與此相一致，在詹姆斯米奇列James Midgley所著的?社會保障、不平等與第三世界?一書中，把社會保障的外延界定為社會救助、社會保險和社會津貼。但是，到了20世紀80年代，國際勞工組織對社會保障的界定已經發(fā)生了較大的改變。在題為?21世紀社會保障展望?的報告中，國際勞工組織的專家組提出：社會保障的目的不止于防止或減輕貧困，應該更為廣泛。它反映著一種最為廣義的社會保障意愿。它的根本宗旨是使個人和家庭相信他們的生活程度和生活質量會盡可能不因任何社會和經濟上的不測事件而受很大影響。這就

5、不僅是在不測事件中或已出現(xiàn)不測事件時去解決困難，而且也要防患于未然，幫助個人和家庭在面臨未能防止或不可防止的傷殘和損失的時候，盡可能做到妥善安排。因此，社會保障需要的不僅是現(xiàn)金，而且還要有廣泛的醫(yī)療和社會效勞。此時的社會保障概念，已經遠遠超出了“社會保障=社會津貼+社會保險+社會救助的傳統(tǒng)思維。更重要的是，這種觀點已經成為一個相當廣泛的國際共識。在當今世界上，作為社會政策和社會立法重要領域的社會保障，其目的是試圖建立一個盡可能全面防范所有可預見的社會經濟風險，保障全體公民根本生活需求的國家制度。2 社會保護到了20世紀90年代以后，在國際勞工組織、世界銀行等國際組織推動下，另一個新名詞“社會保

6、護異軍突起，逐漸成為國際上與社會經濟開展相聯(lián)絡的一個重要議題?！吧鐣Ｗo這個概念用以概括各種形式的國家干預政策，這些政策旨在保護個人免受市場不測造成的種種后果的危害?！?0世紀90年代以來，很多大的國際組織和學者傾向于使用社會保護這個概念。英國海外開展研究所ODI對社會保護的定義是：社會保護是指為了應對脆弱、風險以及社會無法容忍的剝奪而采取的一種公共行為。國際勞工組織給出的定義那么要詳細得多：社會保護是指通過不斷的政府行動和社會對話而實現(xiàn)的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能平安的工作環(huán)境，獲得充分的社會效勞和醫(yī)療效勞；并且在因疾病、失業(yè)、生育、傷殘、喪失家庭主要勞動力或

7、年老而造成收入喪失或減少時，可以得到足以維持生計的保障待遇。世界銀行WBG的界定也很詳細，但角度卻不盡一樣：僅在遭遇風險時向低收入者提供臨時性的救助和津貼是遠遠不夠的，應該對人力資本投資如對教育和醫(yī)療衛(wèi)生投資的主張進展公共干預，幫助個人、家庭和社區(qū)更好地管理風險；對受到社會剝奪的低收入者提供支持，創(chuàng)造更多的就業(yè)時機。上述社會保護概念在表述上的差異是顯而易見的。在學術界，一般認為：迄今為止，關于社會保護的內涵和外延遠遠未能達成共識。 進一步分析上述三個國際組織的社會保護定義，可能要聯(lián)絡到界定者的“本職工作，聯(lián)絡到機構本身的效勞宗旨：英國海外開展研究所的定義與其“從事研究的身份相符，學術研究的意味

8、濃郁，也很簡明扼要，但太原那么，甚至有點無視可操作性；國際勞工組織定義看起來更像一個獲取的手段或途徑更加明確、庇護的范圍更加廣泛的社會保障制度；世界銀行定義的根本立足點仍然是扶貧，或按國際慣例可稱為“千年議程或“減貧。關于社會保護的外延，?世界社會保障報告?列舉了歐洲委員會EC、經濟合作與開展組織OECD和結合國UN所作的分類。歐洲委員會所作的社會保護分類包括8個分項，即疾病/醫(yī)療效勞保護、殘疾保護、老年保護、遺屬保護、家庭/兒童保護、失業(yè)保護、住房保護和其他未分類的社會排擠保護。經合組織的社會保護的分類有9項：老年保護、遺屬保護、喪失勞動才能保護、安康保護、家庭保護、積極的勞動力市場工程、失

9、業(yè)保護、住房保護、其他社會政策領域。結合國的社會保護分類建立在政府職能分類的根底上，首先被分成兩個獨立的功能：安康保障和社會保護。然后社會保護又被分成了9類：疾病和傷殘保護、老年保護、遺屬保護、家庭和兒童保護、失業(yè)保護、住房保護、其他未分類的社會排擠保護、社會保護研究和開發(fā)，以及其他未分類的社會保護。綜上所述，從以上國際組織界定的社會保護外延看，其范圍是相當廣泛的。正如尚曉援所說：社會保護是一個比社會保障更廣泛的概念，可以包括多種多樣、正式和非正式的保護方式，并且突出對弱勢群體進展支持的政策目的。二、社會保護和社會保障：差異性及共同性在很多場合，社會保障和社會保護兩概念常一同出現(xiàn)，因此對二者做

10、比擬也是研究者常常會做的工作。1 差異性國際勞工組織的報告中指出：“社會保護與社會保障這兩個術語，被人們以各種不同的，且并不總是完全一致的方式所使用。它們在各國和各個國際組織機構中的用法都有差異，甚至在不同的時期，它們的用法也不一樣。國際勞工組織的這段話，實際上是說，在時間、空間和組織這三個維度上，社會保護和社會保障都會表現(xiàn)出其差異性。同樣是在1993年，在第80屆國際勞工大會上，國際勞工局局長米歇爾漢森MichelHansen所作的題為?社會保障的開展歷程：社會保險社會保障社會保護?的報告中-說：“近期來，也就是在過去的三四十年期間，社會保障的概念已進一步擴大到向所有公民提供普及化的根本社會

11、支持的社會保護體制，而不再考慮交納投保金情況或就業(yè)史，在這些新的保護體制中，政府往往是根據(jù)需要而不是權利來確定津貼的數(shù)額。在漢森的講話中，至少披露了兩點：首先是社會保護不再糾結于繳費以及工齡，即超越了一直以來可能已經被絕對化了的社會保險的政策思路和制度安排；其次是確定保障待遇的參照物是“需要而非“權利，這實際上否認了風行一時的歐洲普惠主義的福利國家政策的普遍意義。最終漢森將社會保護的立足點界定為“向所有公民提供普及化的根本社會支持。二十年過去了，前文所列舉的歐洲委員會、經合組織和結合國所作的社會保護分類，應該是當今世界最新的關于社會保護外延的國際共識，顯而易見，其中涉及到的一些類別是超出了一般

12、公認的社會保障范圍的。譬如歐洲委員會分類中的住房保護和其他未分類的社會排擠保護，經合組織分類中的積極的勞動力市場工程、住房保護和其他社會政策領域，結合國分類中的其他未分類的社會排擠保護、社會保護研究與開發(fā)及其他未分類的社會保護。這些工程是應該在新的形勢下形成的對社會保護的國際共識?？雌饋?，積極的勞動力市場工程職業(yè)培訓、就業(yè)效勞等20年后仍然被強調，新的內容那么加上了住房保護。在三大國際組織的社會保護分類中更有一個非常明顯的政策取向，就是社會保護不再“關門歐洲委員會的“其他未分類的社會排擠保護，經合組織的“其他社會政策領域，結合國的“其他未分類的社會排擠保護、“社會保護研究與開發(fā)及其他未分類的社

13、會保護都為社會保護外延的進一步開展留下了充分的余地。因此，國際勞工組織的報告指出：社會保護這個術語，因其內涵比社會保障更為廣泛，而被世界各地眾多機構所引用。它經常被理解為比“社會保障具有更廣義的特征特別是它還包括家庭成員之間以及本地社區(qū)成員之間互相提供的保護，但它也同樣被人們狹義地使用被狹義理解為，僅對最貧困、最弱勢或者是被社會排擠的群體所采取的措施。2 共同性因為社會保護的意義更為廣泛，因此有研究者建議用其取代社會保障：“社會保障只是社會保護或促進人們福利和提供經濟保障的手段之一，有其特定的功能和適用范圍，并不能全面地協(xié)助所有的公民處理各種社會風險，滿足多樣的社會需求，我們有必要超越現(xiàn)有社會

14、保障體系，在其根底上構建一個更為全面的社會保護制度。當然，社會保護和社會保障在同一意義上的使用，是因為社會保障一開場就是而且迄今仍然是社會保護的核心內容。早在70年前，國際勞工組織在第26屆國際勞工大會上通過?費城宣言?亦即?關于國際勞工組織的目的和宗旨的宣言?中就有這樣的表述：“社會保障為所有需要這些保護的人提供了根本收入，并提供綜合的醫(yī)療效勞。如前所述，隨著社會經濟的不斷開展，社會保障的內容也在變化，但這主要表如今其外延不斷地擴張。也就是說，人們獲得社會保障，包括相應的社會效勞和社會轉移的途徑和手段正在不斷地豐富，甚至超越了關于社會保障傳統(tǒng)邊界和傳統(tǒng)形式的國際共識。于是，社會保障便有了更多

15、的與其他領域穿插、浸透、混合的時機。譬如，傳統(tǒng)的、被動承受的社會效勞中已經被賦予更多的積極參與的內涵；又如，社會轉移已不再將強調權利和義務對等的繳費或工齡等條件絕對化；再如，不再用同一個制度形式作為標準來衡量和評價所有國家相關制度的優(yōu)劣，等等。于是，一個以約定俗成的社會保障國際共識為核心，但又更具包容性和開放性的新概念社會保護，在人類歷史中某一不確定的時刻低調地悄然登臺。三、社會保障最低標準與社會保護底限1 社會保障最低標準?社會保障最低標準公約?表達了國際勞工組織幾十年來一以貫之的一個理念，就是要為世界各國繪制一幅社會保障制度建立的根本藍圖，提供一套可以為國際社會普遍承受的社會保障最低標準，

16、從而使有需要的個人和社會群體都能獲得有效的平安保護。公約全面闡述了一個國家社會保障制度在制定、融資、治理和監(jiān)視等方面的指導原那么，在推動國家層面的綜合性社會保障制度的開展，并逐步擴大在世界各國中的覆蓋面等方面起到了積極的作用。2 社會保護底限然而，近年來，在很多場合，國際勞工組織都會提到一個關于社會保障覆蓋面的根本判斷：全世界被社會保障制度覆蓋而且真正享受到了保障待遇的實際上只有一小局部人口，許多國家的社會保障實際上僅局限于少數(shù)幾個保障工程。全世界只有三分之一的國家建立了涵蓋國際勞工組織?社會保障最低標準公約?所規(guī)定各個工程的綜合性保障體系。據(jù)估計，世界上只有20%的勞動年齡人口及其家庭真正被

17、綜合性社會保障制度所覆蓋。基于以上的判斷，國際勞工組織的成員國達成一項共識：國際勞工組織的現(xiàn)行社會保障最低標準也應該與時俱進，應該提供新的標準指導各國社會保障權利的實現(xiàn)。于是，在2022年的國際勞工大會上，通過了?關于國家社會保護底限的建議書?以下簡稱?建議書?。?建議書?明確界定了保障的內容和保障的程度，并且提出了合適于各國施行的方法。此前，在結合國的另一個報告中，首先提出的是“社會經濟底限的概念，即必須為個人和家庭提供最低程度的社會保護，并將其無可爭議地作為全球經濟中社會經濟底限的一局部。此后，“社會底限或“社會保護底限就被用來表示全球公民應該享受的最根本的社會權利、效勞和設施。從某種意義

18、上說，社會保護底限的概念的提出，是國際勞工組織在新形勢下再度強調要對有需要的個人和社會群體提供平安保護，并希望世界各國對此作出可靠承諾的理念的新的表述。當今世界正面臨著全球性的金融危機和經濟危機，在這樣的困難時期，無論是對個體生活，還是對整個社會生活，社會保障在經濟、社會和政策層面都發(fā)揮著不可替代的穩(wěn)定器作用。然而，以往對社會保障的理解，主要瞄準的是正規(guī)就業(yè)人群，因此，?建議書?中提出的新的建議是：各成員國要重新確定提供社會保障的選擇順序，優(yōu)先考慮那些目前未受保護的、貧窮的、弱勢的社會群體，譬如在非正規(guī)經濟組織中的工人及其家庭，要為這些社會群體在他們的整個生命周期中提供有效的、根本的社會保障。?建議書?提出建議，無論社會保障制度的制定還是施行，各國社會保障制度的開展都應該采取