從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向“存量挖潛”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控

1、從“增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向“存量挖潛”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控石愛(ài)華范鐘銘城市規(guī)劃1引言至2006年底，深圳城市建設(shè)用地已經(jīng)達(dá)到729D08km2,未來(lái)可供利用的城市建設(shè)用地增量約為2按照當(dāng)時(shí)的用地?cái)U(kuò)張速度，只能滿(mǎn)足約為年的城市建設(shè)用地使用需求。在4個(gè)“難以為繼”中，土地資源短缺的矛盾已經(jīng)成為制約深圳經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要瓶頸，城市發(fā)展轉(zhuǎn)型勢(shì)在必然。在推動(dòng)深圳城市轉(zhuǎn)型的倒逼機(jī)制下，深圳新一輪城市總體規(guī)劃提出建設(shè)用地規(guī)模的“非擴(kuò)張型”調(diào)控思路與方法，通過(guò)建設(shè)用地的逐步減量化供應(yīng)、存量挖潛等方式，以及相應(yīng)調(diào)控方法和機(jī)制的建立實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地、人口、環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)關(guān)系，最終邁向以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的城市根本轉(zhuǎn)型。2

2、建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型的重要作用過(guò)去的發(fā)展模式，更多的是追求從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度強(qiáng)調(diào)對(duì)資源的優(yōu)化配置，包括對(duì)土地資源的利用方式，更強(qiáng)調(diào)土地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持作用，以土地供應(yīng)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽略了用地?cái)U(kuò)張、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及其帶來(lái)的人口膨脹對(duì)資源和環(huán)境的破壞，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素之間失去平衡。因此，建立在科學(xué)發(fā)展觀下的城市轉(zhuǎn)型應(yīng)該是一個(gè)新的平衡建立的過(guò)程，是一個(gè)建立在人與自然、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)要素協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的新的資源優(yōu)化配置的過(guò)程。從城市總體規(guī)劃的角度而言，核心就是保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地、人口、環(huán)境、資源的相互協(xié)調(diào)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市發(fā)展對(duì)以土地供應(yīng)支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的路徑依賴(lài)往往是城市問(wèn)題的誘因，繁榮的背后隱藏著潛在失衡

3、，并由此帶來(lái)城市不可持續(xù)甚至衰退。檢討、調(diào)試和控制城市發(fā)展的路徑依賴(lài)是城市規(guī)劃制定方針和政策的重要任務(wù)。追求個(gè)體效率最大化，并形成集群效應(yīng)的競(jìng)合模式導(dǎo)致了路徑依賴(lài)，產(chǎn)生模式制度化的慣性作用，這就是城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)。城市總體規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)未來(lái)城市發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，就要在規(guī)劃領(lǐng)域探索城市發(fā)展宏觀調(diào)控的重要手段，這也是轉(zhuǎn)型規(guī)劃的基本特征之一。土地政策或土地供應(yīng)政策被作為國(guó)家和城市進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，對(duì)城市而言，通過(guò)改變建設(shè)用地供應(yīng)的總量和結(jié)構(gòu)，可以直接起到推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型的作用。如通過(guò)減少建設(shè)用地供應(yīng)總量，使分傳統(tǒng)企業(yè)無(wú)法進(jìn)來(lái)，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰，形成產(chǎn)業(yè)升級(jí)的良性循環(huán)。通過(guò)改變建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，或?qū)?/p>

4、部分土地供應(yīng)到附加值更高、更有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)上，直接促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)?；?qū)⒉糠滞恋毓?yīng)到公共配套設(shè)施、公共綠地、居住用地等方面，直接改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境、提高城市吸引力。由此可見(jiàn)，用地規(guī)模調(diào)控可以成為城市引導(dǎo)市場(chǎng)需求、推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型的重要手段。3新的資源理念下建設(shè)用地的本質(zhì)屬性所謂的新的資源理念，是對(duì)資源價(jià)值的一種再認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)精深開(kāi)發(fā)，提高資源利用的層次，最大限度的實(shí)現(xiàn)資源轉(zhuǎn)化，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。也就是說(shuō)，自然資源是有限的，但人類(lèi)認(rèn)識(shí)、利用資源的潛在能力是無(wú)限的，對(duì)于同一自然資源，賦予的技術(shù)含量不同，其利用的效果會(huì)差別很大。建設(shè)用地作為土地資源的用途之一，土地資源的固定性、不可替代性、可承載性等特點(diǎn)

5、，使建設(shè)用地同樣具有了空間、時(shí)間和功能這3個(gè)屬性。在新的資源理念下，要充分利用土地資源的3個(gè)屬性。其中拿空間的屬性來(lái)看，城市往往更關(guān)注二維的平面空間，且利用方式比較粗放，仍有很大的集約利用潛力。對(duì)三維的垂直空間關(guān)注不夠，未來(lái)通過(guò)容積率的提升、地下空間的利用等立體開(kāi)發(fā)方式，將有很大的潛力。對(duì)于時(shí)間屬性，有些土地資源其功能已經(jīng)完成了歷史使命，可以被今天新的功能所代替，但這里不是指全部拆除重建，更多的是指利用歷史的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)揮今天的功能作用和資源價(jià)值。這一點(diǎn)，國(guó)內(nèi)城市考慮的不多，或者考慮的方式不合適，比如有些古城、舊廠(chǎng)房等，可以再利用，而未必是拆除重建。對(duì)于功能屬性，通過(guò)更高附加值、更高品質(zhì)的功能

6、替代，可以發(fā)揮土地資源更高的價(jià)值。在這一點(diǎn)上，多數(shù)城市運(yùn)用得也比較單一，多是工業(yè)改居住，滿(mǎn)足房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的需求，對(duì)配套、環(huán)境設(shè)施建設(shè)以及對(duì)促進(jìn)整個(gè)地區(qū)功能提升的核心價(jià)值的功能如高端服務(wù)、高端產(chǎn)業(yè)考慮不多。這些都直接影響了土地資源的利用效益和價(jià)值的發(fā)揮。從以上3個(gè)屬性來(lái)看，建設(shè)用地最具有可再生資源和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的特征，應(yīng)遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“”原則對(duì)其進(jìn)行深度開(kāi)發(fā)，即通過(guò)減量化改變粗放的土地利用方式，提高建設(shè)用地的空間利用效率，通過(guò)再循環(huán)和再利用，提高土地的時(shí)間和功能效率。可見(jiàn)，針對(duì)深圳土地資源的實(shí)際情況，通過(guò)減量化、再循環(huán)、再利用等方式，實(shí)現(xiàn)深圳建設(shè)用地規(guī)模從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量挖潛”的“非擴(kuò)張型“

7、調(diào)控?！胺菙U(kuò)張型”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控思路41從“以需定供”到“以供調(diào)需”深圳新一輪城市總體規(guī)劃改變過(guò)去以市場(chǎng)需求確定土地供應(yīng)規(guī)模的“以需定供“的方式，而是通過(guò)建設(shè)用地供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)控制兩個(gè)方面建立“以供調(diào)需“的供應(yīng)模式。針對(duì)用地總量，主要是結(jié)合自身生態(tài)環(huán)境條件和可建設(shè)用地資源，保證未來(lái)50以上的生態(tài)控制用地，確定年用地規(guī)?？刂圃谝?xún)?nèi)。針對(duì)用地結(jié)構(gòu)，主要是結(jié)合自身發(fā)展目標(biāo)，確定新的供應(yīng)用地主要滿(mǎn)足高端服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)發(fā)展以及滿(mǎn)足居住、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境配套建設(shè)方面。由此，從建設(shè)用地供應(yīng)總量與結(jié)構(gòu)上合理引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展，將有限的土地資源供給到滿(mǎn)足未來(lái)持續(xù)發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)力提升的用地需求上

8、來(lái)。42從“增量擴(kuò)張”到“存量挖潛”與國(guó)外很多城市相比深圳通過(guò)更新改造推進(jìn)用地集約利用仍有較大的空間。如從單位面積土地產(chǎn)出水平看，年深圳每工業(yè)用地產(chǎn)出率大約只是紐約、芝加哥、大阪和橫濱的/3東京的/5在深圳的不同區(qū)域，單位面積土地產(chǎn)出水平也差異很大。年全市單位面積工業(yè)用地平均產(chǎn)出增加值水平只有億元/m而保稅區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)分別達(dá)到億元/和.元/。因此，為保證城市的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，提升土地集約利用效率，深圳新一輪城市總體規(guī)劃確定未來(lái)逐步降低建設(shè)用地供應(yīng)總量，在規(guī)劃期內(nèi)逐步從增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向存量挖潛為主。其中包括以基本生態(tài)控制線(xiàn)作為城市未來(lái)用地增長(zhǎng)邊界，倒逼城市建設(shè)用地供應(yīng)逐步

9、轉(zhuǎn)向以存量挖潛為主。提出增改用地的概念，定義城市實(shí)際建設(shè)用地來(lái)源包括增量建設(shè)用地和二次改造存量建設(shè)用地兩部分，增改用地主要用于保障公共設(shè)施、交通、市政設(shè)施、高端服務(wù)產(chǎn)業(yè)等深圳轉(zhuǎn)型導(dǎo)向性建設(shè)項(xiàng)目的需要。其中對(duì)于新增用地要嚴(yán)格控制，結(jié)合土地計(jì)劃逐年遞減新增用地規(guī)模，逐步提高新增用地核準(zhǔn)門(mén)檻，加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)新增建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、比例、布局和時(shí)序的引導(dǎo)和調(diào)控，規(guī)劃期內(nèi)，用地供應(yīng)逐步從以新增用地為主過(guò)渡到以改造用地為主。同時(shí)，還包括推動(dòng)城市更新和利用立體空間等方式。其中立體空間的利用又包括兩種形式，一種是采取“非用地?cái)U(kuò)張型”的發(fā)展模式，通過(guò)選擇適度高密度的城市開(kāi)發(fā)模式，運(yùn)用密度分區(qū)管制來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范高密度發(fā)展

10、，實(shí)現(xiàn)以立體化的地上地下綜合發(fā)展代替以往平面的用地?cái)U(kuò)張型的發(fā)展方式。另一種是推動(dòng)地下空間的利用。根據(jù)國(guó)際慣例，人均超過(guò)美兀就具備系統(tǒng)利用地下空間的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而深圳的人均早就超過(guò)了美兀，相比而言，地下空間開(kāi)發(fā)顯得較為滯后，今后應(yīng)通過(guò)解決地下空間開(kāi)發(fā)的權(quán)屬、主體和模式等政策門(mén)檻，推動(dòng)地下空間的有序開(kāi)發(fā)利用。43從“終極控制”到“過(guò)程調(diào)控”經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地、人口、環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)是一個(gè)互動(dòng)的較長(zhǎng)時(shí)期的過(guò)程，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)的用地規(guī)?？刂撇荒懿扇》N被動(dòng)的完全的終極控制。而是要從建設(shè)用地供應(yīng)的源頭就強(qiáng)調(diào)一種過(guò)程調(diào)控，通過(guò)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、投資密度等量化指標(biāo)在建設(shè)土地供應(yīng)之初就提高建設(shè)土地空間和功能效益，并在建設(shè)土地使用

11、過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)控、評(píng)測(cè)和調(diào)節(jié)，形成完善的準(zhǔn)入-監(jiān)控-評(píng)測(cè)-調(diào)節(jié)的用地規(guī)模過(guò)程調(diào)控模式。對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施退出機(jī)制，通過(guò)建設(shè)土地的再利用、再循環(huán)逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地、人口、環(huán)境和資源的協(xié)調(diào)，通過(guò)“非擴(kuò)張型”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控，在過(guò)程中發(fā)揮其調(diào)控對(duì)推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型的重要作用。5推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型的建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)基于新的發(fā)展和資源理念，為實(shí)現(xiàn)“非擴(kuò)張型”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控，推動(dòng)城市根本轉(zhuǎn)型，對(duì)建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測(cè)，主要是通過(guò)用地與環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)性，判斷202年的適宜用地規(guī)模，并結(jié)合未來(lái)增長(zhǎng)趨勢(shì)判斷進(jìn)行校核。51建設(shè)用地規(guī)模與環(huán)境協(xié)調(diào)關(guān)系評(píng)測(cè)為倒逼城市轉(zhuǎn)型，實(shí)施“非擴(kuò)張型”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控，關(guān)鍵是確定

12、和保護(hù)城市發(fā)展的生態(tài)本底條件。深圳市早在200年5劃定了基本生態(tài)控制線(xiàn)，確定基本生態(tài)控制區(qū)面積為4占到深圳市國(guó)土總面積的。深圳新一輪城市總體規(guī)劃將其中的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、郊野公園及地質(zhì)、核輻射不安全地區(qū)等用地，約作為未來(lái)永久不可建設(shè)用地，未來(lái)建設(shè)用地只能在剩余的；范圍內(nèi)進(jìn)行選擇。5建設(shè)用地規(guī)模與人協(xié)調(diào)關(guān)系評(píng)測(cè)年深圳市現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地約為/人。根據(jù)國(guó)家城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合深圳實(shí)際情況，未來(lái)通過(guò)土地挖潛應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化土地集約利用效益，人均建設(shè)用地指標(biāo)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上略有下降是較為現(xiàn)實(shí)的，即取人均建設(shè)用地，根據(jù)年的常住人

13、規(guī)模預(yù)測(cè)值萬(wàn)人，貝年建設(shè)用地規(guī)模為。5建設(shè)用地規(guī)模與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)關(guān)系評(píng)測(cè)建市以來(lái)，深圳市的每?jī)|元的建設(shè)用地占有量從年的，下降到年的，通過(guò)多方案對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行預(yù)測(cè)，確定年、年將分別達(dá)到億和萬(wàn)億元左右。再結(jié)合對(duì)萬(wàn)元建設(shè)用地指標(biāo)年均下降速度的不同方案對(duì)比，確定年建設(shè)用地規(guī)模約為，。降見(jiàn)，在大力推進(jìn)和諧深圳、效益深圳的目標(biāo)指引下，深圳有望以的城市建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)年萬(wàn)億元左右的產(chǎn)值目標(biāo)。54建設(shè)用地增長(zhǎng)趨勢(shì)可能性預(yù)測(cè)年，深圳建設(shè)用地規(guī)模由增加到，總體上保持了快速的增長(zhǎng)速度，但增長(zhǎng)趨勢(shì)趨緩。其中，年增長(zhǎng)率為，%,年增長(zhǎng)率為,年增長(zhǎng)率為%，年增長(zhǎng)率為，年，增長(zhǎng)率為3%。隨著土地資源的短缺以及轉(zhuǎn)型目標(biāo)的要求，未

14、來(lái)建設(shè)用地增長(zhǎng)速度將進(jìn)一步趨緩，并逐步過(guò)渡到以存量挖潛的階段。深圳新一輪城市總體規(guī)劃分別按照未來(lái)、進(jìn)行預(yù)測(cè)，到年城市建設(shè)用地規(guī)模約為5，5建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控目標(biāo)雖然根據(jù)以上不同的方法評(píng)測(cè)，建設(shè)用地的彈性空間較大，但深圳新一輪城市總體規(guī)劃仍以城市轉(zhuǎn)型為根本目標(biāo)，并通過(guò)與土地利用總體規(guī)劃的多次協(xié)調(diào)，最終確定2，2年，城市建設(shè)用地規(guī)模不超過(guò)，9，。降26建立以土地供應(yīng)調(diào)整為核心的轉(zhuǎn)型機(jī)制以土地供應(yīng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市品質(zhì)提升：即通過(guò)建設(shè)用地供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)的控制，將有限的土地供應(yīng)轉(zhuǎn)向高附加值的產(chǎn)業(yè)和城市公共服務(wù)配套及環(huán)境設(shè)施建設(shè)上來(lái)，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，同時(shí)通過(guò)城市服務(wù)能約，可以成為

15、城市規(guī)劃最積極的公眾參與者，也是最有力量的第三方監(jiān)督組織。城市規(guī)劃公眾參與過(guò)程中出現(xiàn)的任何問(wèn)題，都可以在網(wǎng)絡(luò)上產(chǎn)生激烈討論和交鋒，讓規(guī)劃工作在億萬(wàn)網(wǎng)民監(jiān)督下進(jìn)行，由隱形變顯性，增加了公眾參與透明度。4結(jié)語(yǔ)近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和公民意識(shí)的提高，公眾越來(lái)越關(guān)注自身合法權(quán)益的保障，越來(lái)越重視生活的環(huán)境和質(zhì)量。讓廣大市民有組織地參與到城市未來(lái)發(fā)展的設(shè)想和規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中來(lái)，集思廣益充分體現(xiàn)規(guī)劃以人為本、維護(hù)社會(huì)公平和追求社會(huì)民主的精神，有利于提升規(guī)劃編制質(zhì)量，增進(jìn)政府和民眾之間的理解和互信；對(duì)于避免和緩解城市規(guī)劃實(shí)施中可能出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)，從源頭上保障公民權(quán)益將產(chǎn)生積極的作用。同時(shí)，讓市民參與城

16、市規(guī)劃，使城市規(guī)劃得到廣大市民和社會(huì)群體認(rèn)可和尊重，并成為規(guī)范他們各自建設(shè)行為的自覺(jué)行動(dòng)，也更有利于維護(hù)城市規(guī)劃的權(quán)威性，保障規(guī)劃有效實(shí)施。在深圳新一輪城市總體規(guī)劃修編過(guò)程中，以“人人參與規(guī)劃、共建和諧深圳”為主題采取全過(guò)程的公眾參與，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際，引入專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組織市民廣泛參與，順民意匯民智聚民心。這既是一種體察和順應(yīng)時(shí)代脈動(dòng)的城市規(guī)劃理念創(chuàng)新，也是一項(xiàng)社會(huì)參與機(jī)制的改革。對(duì)于深圳來(lái)說(shuō)，既是深圳移民城市文化的開(kāi)放性和公民社會(huì)的開(kāi)創(chuàng)性使然，也是轉(zhuǎn)型期深圳城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的必然選擇。同時(shí)，推行城市規(guī)劃公眾參與活動(dòng)，既是對(duì)政府真誠(chéng)開(kāi)放態(tài)度的考察，也是對(duì)政府執(zhí)政綜合能力的考驗(yàn)。不僅需要有極大的熱情和決心，而且要有