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文檔簡介
1、 從萬億元投資引發(fā)對財政監(jiān)督的思考摘要伴隨國際金融危機對世界經(jīng)濟的嚴重沖擊以及我國也可能隨之面對的危機蔓延的影響,國務院部署4萬億元投資拉動內(nèi)需。各部委紛紛出臺具體的措施。社會各界高度關注如此大規(guī)模資金的公平分配與合理使用,以及最終產(chǎn)生的效應。本文認為從制度上完善人大的預算監(jiān)督和審查,提高權力機關對財政支出監(jiān)督的執(zhí)行力,從充分保障公民對預算的知情權、賦予納稅人相應的訴訟權、建立納稅人訴訟制度等方面提高公民享有用稅監(jiān)督權力,加強行政權力運行中的問責制,是健全財政監(jiān)督的必由之路。 關鍵詞財政支出;預算監(jiān)督;納稅人訴訟;問責制 一、巨額投資引發(fā)的擔憂 2008年,我國政府采取了近10年來最“令人振奮
2、”的經(jīng)濟刺激方案,以應對此次國際金融危機,其總額高達4萬億元。為確保投資到位和避免腐敗,國家發(fā)改委、財政部、監(jiān)察部等部門組成了一個跨部級督察小組,對投資項目和資金進行監(jiān)督和管理。面對高達4萬億元的巨額資金投入,各地、各部門也在以實際行動踐行溫家寶總理提出的“出手要快,出拳要重,措施要準,工作要實”的要求,速度之快、力度之大超出想象。中央政府4萬億元投資計劃的出臺,在國內(nèi)外一度引起了巨大的反響。然而,社會反響卻逐漸轉向對監(jiān)督制度的擔憂。此次4萬億元的投資方案中,中央直接投資占萬億元。如何管理好這筆巨額資金,也成為納稅人關注的焦點。 中央要求在短時間內(nèi)投入這筆巨資,以達到刺激經(jīng)濟的作用。但求“快”
3、的同時,則不免引起社會各界的擔憂: 這種反向的大力度操作,會不會引發(fā)新的通脹。LoCalHOsT4萬億元相當于gdp的10,數(shù)目龐大得驚人。但這些資金怎么花,花在哪里,具體怎么監(jiān)控都沒有細則。而且,現(xiàn)在消費需求緩慢降低,出口受挫,僅僅靠大力投資能解決問題嗎? 以最快速度形成實際投資工作量的號召,會不會因急于求成、缺乏宏觀論證與微觀調(diào)查,而沿循低水平盲目擴張、重復建設的老路,造成對人民財產(chǎn)、國家資源、能源新的浪費與失誤? 政府投資會不會依慣例大量向近水樓臺的國有企業(yè)傾斜,而本就缺乏資源、資金的民營企業(yè)是否會更快地因資金鏈斷裂而停工破產(chǎn)遣散員工,或順勢成為國有企業(yè)購并之物? 急于創(chuàng)造就業(yè)挽救財政逐
4、步的措施,是否會令一切以經(jīng)濟建設為中心的“官員政績觀”逐步回潮?幾年來著力解決的節(jié)能減排、結構調(diào)整問題,會不會又被束之高閣? 為此,緊隨刺激經(jīng)濟政策的出臺,如何監(jiān)督好每一筆款項的使用始終備受關注。而引發(fā)的種種擔憂卻又恰恰可以反映出我國目前財政支出監(jiān)督體系的不完善。其實,不光是這次4萬億元的投資,在以往一些類似的政府財政投資的情況下,資金在中間環(huán)節(jié)也曾被個別部門、單位所截留。所以,對我國財政支出監(jiān)督的完善日益成為一項極其緊迫的任務。 二、提高權力機關對財政支出監(jiān)督的執(zhí)行力 不可否認,組建跨部級督察小組,對投資項目與資金進行監(jiān)督與管理的舉措無疑讓人們安心了許多。如此級別的監(jiān)督管理是罕見的,足以說明
5、我國政府用好其中“每一分錢”的決心。既然政府的資金主要來自國家財政,那么這樣一個重大的財政問題,要從根本上改變投資低效率、重復建設等固有的這一系列弊端,則必須完善我國現(xiàn)有的財政管理體制尤其是預算體制。我國雖然頒布了預算法,但內(nèi)容比較原則、籠統(tǒng),沒有體現(xiàn)預算的事前、事中監(jiān)督,同時也缺乏一定的操作性。在法律責任規(guī)定中,缺乏懲治力度,只對違反預算行為者做出給予一般行政性處分的規(guī)定,如對動用公款游山玩水,揮霍浪費行為,則按違紀處理或者一罰了之,這既是預算約束軟化的表現(xiàn),也是財經(jīng)違法違紀行為屢禁不止的原因之一。以往對單位預算外資金管理方面沒有做出具體規(guī)定,導致“小金庫”屢禁不止,大量國家財政資金流失。同
6、時,我國目前的預算審議也存在某些弊端,人大的審查、批準權流于形式。我國憲法規(guī)定由人大審查和批準國家預決算和預算執(zhí)行,但在運作中形同虛設,主要表現(xiàn)為:其一,人大會每年一次,且會期短暫,沒有充分的時間進行審核、審查;其二,人大代表中政府官員眾多,他們既是預算編制的主持人,又是預算執(zhí)行的責任人,難以客觀公正地進行審查;其三,人大代表中財政、經(jīng)濟專家偏少,絕大多數(shù)代表對于財金問題了解不深,難以從實質(zhì)性和技術性方面進行審查;其四,人大只是根據(jù)政府提交的書面材料對預決算和預算執(zhí)行進行審查,此種封閉式或被動性的審查,其全面性與真實性可能會大打折扣。以這次的4萬億元投資為例,有專家認為屬于4萬億元投資范圍的項
7、目,不論是既有計劃,還是新增投資,在明后兩年,均需列入當年預算草案。然而,頒布于1994年的預算法,既未規(guī)定預算審批通過的標準,也未考慮預算被否決的法律后果。 雖然預算應報人大執(zhí)行,但監(jiān)督機制往往都只是有行政內(nèi)部監(jiān)督,而沒有財政法律監(jiān)督。同時,我國的財政監(jiān)督還存在著重收入監(jiān)督而輕支出監(jiān)督的傾向,這樣就更容易導致政府財政支出收效不大等種種弊端。 美國救市方案的通過過程也許值得我們借鑒。2008年9月20日,美國財政部向國會提交金融救援計劃,經(jīng)參議院通過后29日遭眾議院否決,政府進行修改后的新法案于10月4日獲眾議院通過,布什總統(tǒng)簽字后生效。在法案審議的過程中美國股市一度暴跌。審議爭論的過程從表面
8、看影響效率,但是程序上能夠充分聽取官員、投資者、精英、學者、普通百姓、媒體的意見與建議,從而能夠兼顧并平衡各個群體的利益與主張,最終以程序民主方式通過的方案更合乎民意,執(zhí)行起來也更順暢高效。而我國此番萬億元投資計劃,主要是由政府自行發(fā)布,即使在明、后兩年納入政府預算,但這些已經(jīng)批下來的項目就算到召開人大會議的時候報請審批,會不會已經(jīng)是“木已成舟”? 筆者認為,當前最迫切的就是完善人大對政府預算編制、執(zhí)行情況的審查、批準,將政府所有收支行為都置于各級人大的監(jiān)督之下。應該建立政府向同級人大財務報告制度,明確和細化人大的預算監(jiān)督權力,從制度上完善人大的預算監(jiān)督和審查123下一頁 權。應當加強預算的公
9、開和透明度,從預算編制、審查到執(zhí)行過程都要進一步公開。從長遠看,改革的重點要增強人大對預算進行實質(zhì)性審查的能力。這一系列制度都需要預算法的進一步詳細規(guī)定,將各個方面具體落實,才能夠從法律上保障相應制度的實施。 可見,這次我國政府4萬億元投資計劃,也應該將審議、批準、落實、改變、決算、效果評價等全過程置于法律的約束與規(guī)范之下,經(jīng)過人民權利的代表機構各級人大進行審議,同時將審議過程與細節(jié)通過新聞媒體向社會公布,充分征求意見,從而引入社會公眾的監(jiān)督,這既是一個自下而上民主監(jiān)督的過程,也是一個民意交匯科學決策的過程,更是一個在敏感時期民眾與政府通過互動達致互信的過程。 三、提高公民享有用稅監(jiān)督權力 既
10、然財政投資是一項財政措施,而財政的最主要來源就是國家向納稅人征收的稅款,那么納稅公民理應基于納稅行為而享有用稅監(jiān)督權,從本質(zhì)上這應該是公民憲法權利的具體體現(xiàn)。用稅監(jiān)督權當然也具備相應的理論基礎和法律依據(jù)。 1.保障公眾對政府財政支出的知情權。要保障公民對財政支出的監(jiān)督,也即建立納稅人訴訟的前提,則是充分保障公民的知情權,即政府信息必須公開,具體來說就是財政公開。2008年5月1日開始實施的政府信息公開條例中明確規(guī)定,涉及公民、法人或者其他組織切身利益、需要社會公眾廣泛知曉或者參與的事項,政府都應該主動公開相關信息。這次4萬億元的投資,看似是全國性的宏觀調(diào)控,對具體單個公民的權益影響并不直接明顯
11、,但使用的也是納稅人的錢,很明顯是關乎我國經(jīng)濟走勢、關乎人民福祉的重大事項,各級政府更應該主動公開相關細節(jié),廣泛征求意見,實行科學民主決策。因此,公眾高度關注的信息就應當公開,諸如:這4萬億元資金具體是如何構成的、新增的投資有多少、具體投資在那些項目上、用以完成投資計劃的配套資金來源是什么、審批的過程如何,等等。因此,應首先保證政府財政支出的透明化。2009年1月7日,上海嚴義明律師事務所律師嚴義明分別向國家財政部和發(fā)改委提交了信息公開的申請,其內(nèi)容包括財政預算和決算的信息公開以及4萬億元經(jīng)濟刺激計劃進展情況的公開。嚴義明在這些申請中提出,我國的基本制度是人民代表大會制度,財政信息的公開對于人
12、大代表行使權力具有很大促進,提前列表公開國家財政決算和預算執(zhí)行信息,有助于全國人大代表有充足時間閱讀和審議這些信息,更好地履行職責,同時,這也是公民的知情權和監(jiān)督權保障的重要形式。而財政部2009年第1號信息公開回執(zhí)提出,中央預算、決算草案需要經(jīng)過全國人大的審查和批準。在批準前不宜對外公開。這也必然導致公民對財政支出的監(jiān)督無能為力。必須嚴格按照政府信息公開條例的相關規(guī)定,保障公民獲取政府宜對外公開的信息,對違反條例的行為,應當依法追究責任。 2.賦予納稅人相應的訴訟權,建立納稅人訴訟制度。根據(jù)契約國家的理論,國民為了保障自己的人身權利和財產(chǎn)權利,把屬于自己的部分財產(chǎn)所有權轉移給作為公共機構的國
13、家,以滿足國家向國民提供公共服務的支出需要。人民承擔納稅義務的前提,是政府征稅的合法性與政府用稅的合理性。政府享有征稅權力的同時,也隱性地承擔著這樣一個義務:政府將按照人民的意愿使用資金,以增進人民的福利。所以,一些國家把建設“福利國家”視為向納稅人征稅的目的。納稅人是稅款的實際繳納者,也是稅款的最終所有者,政府與納稅人之間在稅款上的法律關系是一種特殊的“公共信托關系”。因此,納稅公民當然有權監(jiān)督國家財政的使用情況,而這種權利的保障手段則是賦予納稅人相應的訴訟權。任何納稅公民認為政府部門的某些財政支出行為侵犯了自己的合法權益,都可以提起行政訴訟,請求法院撤銷執(zhí)法者的不當行為,并依法追究有關人員
14、的責任。 我國憲法第41條規(guī)定:中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。既然此條憲法精神是賦予公民最廣泛、最概括的監(jiān)督權利,其中應當包括以訴訟方式對違法用稅行為進行監(jiān)督的權利,也就為建立納稅人訴訟制度提供了憲法依據(jù)。 具體如何維護納稅人訴權的納稅人訴訟,在英美法上又叫納稅人提起的禁止令請求訴訟,是指以納稅人的身份,針對不符合憲法和法律的不公平稅制、不公平征稅行為特別是政府的違法使用稅款等侵犯國家和社會公共利益的行為向法院提起的訴訟。它
15、是一種針對間接侵犯納稅人個人利益以及侵犯納稅人整體利益的客觀訴訟。我國如果要建立納稅人訴訟制度,另外一個阻礙就是我國尚未確立公益訴訟這一訴訟制度。如果公民針對政府財政支出行為的不合理或違法行為提起訴訟,則屬于行政訴訟的范疇,而我國現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定起訴人必須與被訴行政行為具有直接利害關系。這樣的話,公民對國家財政使用的監(jiān)督權則無法得到保障。例如,貴州省遵義市政府駐京辦1995年在北京市購買價格只需萬元的辦公用房,實際上卻支付了310多萬元,多付款112萬元。該市駐京辦副主任張抗美為了收回多付款,挽回流失的國有資產(chǎn),前后奔走上訪。北京蔣援民等律師也積極為其提供法律援助,但因涉及公益訴訟問題,這一
16、事件難以得到司法機關的支持。2006年4月3日,蔣石林以一名普通納稅人的身份將湖南省常寧市財政局告上了法院,要求法院認定該市財政局超出年度財政預算購買兩臺小轎車的行為違法,并將違法購置的轎車收歸國庫,以維護納稅人的合法權益。蔣石林認為,違反規(guī)定超標購買小轎車,意味著納稅人本可以不被征以相應部分的稅款,或者該稅款本應當用于為納稅人提供公共服務而未能實現(xiàn),這在客觀上侵害了納稅人利益,納稅人可以據(jù)此提起訴訟。這也因為不符合受案范圍而被駁回。 因此,要想真正實現(xiàn)我國財政支出的科學、合理、合法,發(fā)揮財政的最大效益,必須保障公眾對政府財政支出的監(jiān)督權。那么,相應地建立納稅人訴訟制度也就頗有必要。我國應當盡
17、快建立公益訴訟制度,擴大行政訴訟的受案范圍,這樣的話,對于具體針對個別政府部門財政支出不合法提起的訴訟案件,就會相應地擴大原告的范圍,不會僅局限于要與案件有直接利害關系。建立納稅人訴訟制度,通過民眾的力量把行政權行使行為納入司法審查的軌道,從而打破以往的僅僅只以“權力制約權力”的狀態(tài),用私權制約和監(jiān)督公權,實現(xiàn)權利對行政機關行使職權行為的有效監(jiān)督。 當然也有學者建議,為了消除納稅人個人起訴出現(xiàn)的取證難、訴訟成本高、可能“濫訴”、妨礙行政效率等問題,我國也可以借鑒英國和法國的做法,賦予檢察機關作為公益訴訟代表人提起納稅人訴訟。筆者認為,行政訴訟最終的發(fā)展方向,應該是允許公民以個人名義起訴,因為在
18、我國普通公民的固有觀念中,檢察機關仍舊是國家公權力的一方主體,如果檢察機關針對公民的請求不提起訴訟,又如何保障公民的用稅監(jiān)督權? 四、加強行政權力運行中的問責制 4萬億元擴大內(nèi)需投資的決策,這是行政權力最重要的一個體現(xiàn),應當加強權力運行過程的監(jiān)督,包括對地方的各級政府的監(jiān)督,也包括對各級執(zhí)法監(jiān)督部門進行監(jiān)督。一旦出現(xiàn)違法違紀的案件,要加大懲辦力度,一方面要加大對黨政干部問責的力度,另一方面要加大黨紀政績處分的力度。中央最近已經(jīng)下發(fā)了兩個文件:一個是關于黨政機關厲行節(jié)約的文件,一個是制止公款出國旅游的文件,這就是要著重解決公款的任意使用問題,以防止濫用財政預算之外的任何資金,降低政府的行政成本。對于各級地方政府在4萬億元資金使用過程中的違法違紀行為,嚴格按照中國共產(chǎn)黨紀律處分條例、行政機關公務員處分條例給予相應處理,構成犯罪的,移交司法機關追究刑事責任。 綜上所述,只有通過立法的健全、預算監(jiān)督體系的完善、公眾監(jiān)督權的保護等方式,才能使得我國政府財政費用透明化,改變現(xiàn)階段政府財政支出存在的痼疾,讓納稅人交納的每一分錢都花在刀刃上,從而真正有利于整個國民經(jīng)濟以及民生福祉。 參考文獻: 1成善紅.將財政監(jiān)督納入法制化
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