從４萬億元投資引發(fā)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的思考

1、 從萬億元投資引發(fā)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的思考摘要伴隨國(guó)際金融危機(jī)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重沖擊以及我國(guó)也可能隨之面對(duì)的危機(jī)蔓延的影響，國(guó)務(wù)院部署4萬億元投資拉動(dòng)內(nèi)需。各部委紛紛出臺(tái)具體的措施。社會(huì)各界高度關(guān)注如此大規(guī)模資金的公平分配與合理使用，以及最終產(chǎn)生的效應(yīng)。本文認(rèn)為從制度上完善人大的預(yù)算監(jiān)督和審查，提高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督的執(zhí)行力，從充分保障公民對(duì)預(yù)算的知情權(quán)、賦予納稅人相應(yīng)的訴訟權(quán)、建立納稅人訴訟制度等方面提高公民享有用稅監(jiān)督權(quán)力，加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行中的問責(zé)制，是健全財(cái)政監(jiān)督的必由之路。 關(guān)鍵詞財(cái)政支出；預(yù)算監(jiān)督；納稅人訴訟；問責(zé)制 一、巨額投資引發(fā)的擔(dān)憂 2008年，我國(guó)政府采取了近10年來最“令人振奮

2、”的經(jīng)濟(jì)刺激方案，以應(yīng)對(duì)此次國(guó)際金融危機(jī)，其總額高達(dá)4萬億元。為確保投資到位和避免腐敗，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、監(jiān)察部等部門組成了一個(gè)跨部級(jí)督察小組，對(duì)投資項(xiàng)目和資金進(jìn)行監(jiān)督和管理。面對(duì)高達(dá)4萬億元的巨額資金投入，各地、各部門也在以實(shí)際行動(dòng)踐行溫家寶總理提出的“出手要快，出拳要重，措施要準(zhǔn)，工作要實(shí)”的要求，速度之快、力度之大超出想象。中央政府4萬億元投資計(jì)劃的出臺(tái)，在國(guó)內(nèi)外一度引起了巨大的反響。然而，社會(huì)反響卻逐漸轉(zhuǎn)向?qū)ΡO(jiān)督制度的擔(dān)憂。此次4萬億元的投資方案中，中央直接投資占萬億元。如何管理好這筆巨額資金，也成為納稅人關(guān)注的焦點(diǎn)。 中央要求在短時(shí)間內(nèi)投入這筆巨資，以達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)的作用。但求“快”

3、的同時(shí)，則不免引起社會(huì)各界的擔(dān)憂： 這種反向的大力度操作，會(huì)不會(huì)引發(fā)新的通脹。LoCalHOsT4萬億元相當(dāng)于gdp的10，數(shù)目龐大得驚人。但這些資金怎么花，花在哪里，具體怎么監(jiān)控都沒有細(xì)則。而且，現(xiàn)在消費(fèi)需求緩慢降低，出口受挫，僅僅靠大力投資能解決問題嗎? 以最快速度形成實(shí)際投資工作量的號(hào)召，會(huì)不會(huì)因急于求成、缺乏宏觀論證與微觀調(diào)查，而沿循低水平盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)的老路，造成對(duì)人民財(cái)產(chǎn)、國(guó)家資源、能源新的浪費(fèi)與失誤? 政府投資會(huì)不會(huì)依慣例大量向近水樓臺(tái)的國(guó)有企業(yè)傾斜，而本就缺乏資源、資金的民營(yíng)企業(yè)是否會(huì)更快地因資金鏈斷裂而停工破產(chǎn)遣散員工，或順勢(shì)成為國(guó)有企業(yè)購(gòu)并之物? 急于創(chuàng)造就業(yè)挽救財(cái)政逐

4、步的措施，是否會(huì)令一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“官員政績(jī)觀”逐步回潮?幾年來著力解決的節(jié)能減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，會(huì)不會(huì)又被束之高閣? 為此，緊隨刺激經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)，如何監(jiān)督好每一筆款項(xiàng)的使用始終備受關(guān)注。而引發(fā)的種種擔(dān)憂卻又恰恰可以反映出我國(guó)目前財(cái)政支出監(jiān)督體系的不完善。其實(shí)，不光是這次4萬億元的投資，在以往一些類似的政府財(cái)政投資的情況下，資金在中間環(huán)節(jié)也曾被個(gè)別部門、單位所截留。所以，對(duì)我國(guó)財(cái)政支出監(jiān)督的完善日益成為一項(xiàng)極其緊迫的任務(wù)。 二、提高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督的執(zhí)行力 不可否認(rèn)，組建跨部級(jí)督察小組，對(duì)投資項(xiàng)目與資金進(jìn)行監(jiān)督與管理的舉措無疑讓人們安心了許多。如此級(jí)別的監(jiān)督管理是罕見的，足以說明

5、我國(guó)政府用好其中“每一分錢”的決心。既然政府的資金主要來自國(guó)家財(cái)政，那么這樣一個(gè)重大的財(cái)政問題，要從根本上改變投資低效率、重復(fù)建設(shè)等固有的這一系列弊端，則必須完善我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政管理體制尤其是預(yù)算體制。我國(guó)雖然頒布了預(yù)算法，但內(nèi)容比較原則、籠統(tǒng)，沒有體現(xiàn)預(yù)算的事前、事中監(jiān)督，同時(shí)也缺乏一定的操作性。在法律責(zé)任規(guī)定中，缺乏懲治力度，只對(duì)違反預(yù)算行為者做出給予一般行政性處分的規(guī)定，如對(duì)動(dòng)用公款游山玩水，揮霍浪費(fèi)行為，則按違紀(jì)處理或者一罰了之，這既是預(yù)算約束軟化的表現(xiàn)，也是財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)行為屢禁不止的原因之一。以往對(duì)單位預(yù)算外資金管理方面沒有做出具體規(guī)定，導(dǎo)致“小金庫”屢禁不止，大量國(guó)家財(cái)政資金流失。同

6、時(shí)，我國(guó)目前的預(yù)算審議也存在某些弊端，人大的審查、批準(zhǔn)權(quán)流于形式。我國(guó)憲法規(guī)定由人大審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)決算和預(yù)算執(zhí)行，但在運(yùn)作中形同虛設(shè)，主要表現(xiàn)為：其一，人大會(huì)每年一次，且會(huì)期短暫，沒有充分的時(shí)間進(jìn)行審核、審查；其二，人大代表中政府官員眾多，他們既是預(yù)算編制的主持人，又是預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任人，難以客觀公正地進(jìn)行審查；其三，人大代表中財(cái)政、經(jīng)濟(jì)專家偏少，絕大多數(shù)代表對(duì)于財(cái)金問題了解不深，難以從實(shí)質(zhì)性和技術(shù)性方面進(jìn)行審查；其四，人大只是根據(jù)政府提交的書面材料對(duì)預(yù)決算和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審查，此種封閉式或被動(dòng)性的審查，其全面性與真實(shí)性可能會(huì)大打折扣。以這次的4萬億元投資為例，有專家認(rèn)為屬于4萬億元投資范圍的項(xiàng)

7、目，不論是既有計(jì)劃，還是新增投資，在明后兩年，均需列入當(dāng)年預(yù)算草案。然而，頒布于1994年的預(yù)算法，既未規(guī)定預(yù)算審批通過的標(biāo)準(zhǔn)，也未考慮預(yù)算被否決的法律后果。 雖然預(yù)算應(yīng)報(bào)人大執(zhí)行，但監(jiān)督機(jī)制往往都只是有行政內(nèi)部監(jiān)督，而沒有財(cái)政法律監(jiān)督。同時(shí)，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督還存在著重收入監(jiān)督而輕支出監(jiān)督的傾向，這樣就更容易導(dǎo)致政府財(cái)政支出收效不大等種種弊端。 美國(guó)救市方案的通過過程也許值得我們借鑒。2008年9月20日，美國(guó)財(cái)政部向國(guó)會(huì)提交金融救援計(jì)劃，經(jīng)參議院通過后29日遭眾議院否決，政府進(jìn)行修改后的新法案于10月4日獲眾議院通過，布什總統(tǒng)簽字后生效。在法案審議的過程中美國(guó)股市一度暴跌。審議爭(zhēng)論的過程從表面

8、看影響效率，但是程序上能夠充分聽取官員、投資者、精英、學(xué)者、普通百姓、媒體的意見與建議，從而能夠兼顧并平衡各個(gè)群體的利益與主張，最終以程序民主方式通過的方案更合乎民意，執(zhí)行起來也更順暢高效。而我國(guó)此番萬億元投資計(jì)劃，主要是由政府自行發(fā)布，即使在明、后兩年納入政府預(yù)算，但這些已經(jīng)批下來的項(xiàng)目就算到召開人大會(huì)議的時(shí)候報(bào)請(qǐng)審批，會(huì)不會(huì)已經(jīng)是“木已成舟”? 筆者認(rèn)為，當(dāng)前最迫切的就是完善人大對(duì)政府預(yù)算編制、執(zhí)行情況的審查、批準(zhǔn)，將政府所有收支行為都置于各級(jí)人大的監(jiān)督之下。應(yīng)該建立政府向同級(jí)人大財(cái)務(wù)報(bào)告制度，明確和細(xì)化人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力，從制度上完善人大的預(yù)算監(jiān)督和審查123下一頁 權(quán)。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算的公

9、開和透明度，從預(yù)算編制、審查到執(zhí)行過程都要進(jìn)一步公開。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，改革的重點(diǎn)要增強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的能力。這一系列制度都需要預(yù)算法的進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定，將各個(gè)方面具體落實(shí)，才能夠從法律上保障相應(yīng)制度的實(shí)施。 可見，這次我國(guó)政府4萬億元投資計(jì)劃，也應(yīng)該將審議、批準(zhǔn)、落實(shí)、改變、決算、效果評(píng)價(jià)等全過程置于法律的約束與規(guī)范之下，經(jīng)過人民權(quán)利的代表機(jī)構(gòu)各級(jí)人大進(jìn)行審議，同時(shí)將審議過程與細(xì)節(jié)通過新聞媒體向社會(huì)公布，充分征求意見，從而引入社會(huì)公眾的監(jiān)督，這既是一個(gè)自下而上民主監(jiān)督的過程，也是一個(gè)民意交匯科學(xué)決策的過程，更是一個(gè)在敏感時(shí)期民眾與政府通過互動(dòng)達(dá)致互信的過程。 三、提高公民享有用稅監(jiān)督權(quán)力 既

10、然財(cái)政投資是一項(xiàng)財(cái)政措施，而財(cái)政的最主要來源就是國(guó)家向納稅人征收的稅款，那么納稅公民理應(yīng)基于納稅行為而享有用稅監(jiān)督權(quán)，從本質(zhì)上這應(yīng)該是公民憲法權(quán)利的具體體現(xiàn)。用稅監(jiān)督權(quán)當(dāng)然也具備相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)。 1.保障公眾對(duì)政府財(cái)政支出的知情權(quán)。要保障公民對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督，也即建立納稅人訴訟的前提，則是充分保障公民的知情權(quán)，即政府信息必須公開，具體來說就是財(cái)政公開。2008年5月1日開始實(shí)施的政府信息公開條例中明確規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益、需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的事項(xiàng)，政府都應(yīng)該主動(dòng)公開相關(guān)信息。這次4萬億元的投資，看似是全國(guó)性的宏觀調(diào)控，對(duì)具體單個(gè)公民的權(quán)益影響并不直接明顯

11、，但使用的也是納稅人的錢，很明顯是關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)、關(guān)乎人民福祉的重大事項(xiàng)，各級(jí)政府更應(yīng)該主動(dòng)公開相關(guān)細(xì)節(jié)，廣泛征求意見，實(shí)行科學(xué)民主決策。因此，公眾高度關(guān)注的信息就應(yīng)當(dāng)公開，諸如：這4萬億元資金具體是如何構(gòu)成的、新增的投資有多少、具體投資在那些項(xiàng)目上、用以完成投資計(jì)劃的配套資金來源是什么、審批的過程如何，等等。因此，應(yīng)首先保證政府財(cái)政支出的透明化。2009年1月7日，上海嚴(yán)義明律師事務(wù)所律師嚴(yán)義明分別向國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委提交了信息公開的申請(qǐng)，其內(nèi)容包括財(cái)政預(yù)算和決算的信息公開以及4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃進(jìn)展情況的公開。嚴(yán)義明在這些申請(qǐng)中提出，我國(guó)的基本制度是人民代表大會(huì)制度，財(cái)政信息的公開對(duì)于人

12、大代表行使權(quán)力具有很大促進(jìn)，提前列表公開國(guó)家財(cái)政決算和預(yù)算執(zhí)行信息，有助于全國(guó)人大代表有充足時(shí)間閱讀和審議這些信息，更好地履行職責(zé)，同時(shí)，這也是公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)保障的重要形式。而財(cái)政部2009年第1號(hào)信息公開回執(zhí)提出，中央預(yù)算、決算草案需要經(jīng)過全國(guó)人大的審查和批準(zhǔn)。在批準(zhǔn)前不宜對(duì)外公開。這也必然導(dǎo)致公民對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督無能為力。必須嚴(yán)格按照政府信息公開條例的相關(guān)規(guī)定，保障公民獲取政府宜對(duì)外公開的信息，對(duì)違反條例的行為，應(yīng)當(dāng)依法追究責(zé)任。 2.賦予納稅人相應(yīng)的訴訟權(quán)，建立納稅人訴訟制度。根據(jù)契約國(guó)家的理論，國(guó)民為了保障自己的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，把屬于自己的部分財(cái)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移給作為公共機(jī)構(gòu)的國(guó)

13、家，以滿足國(guó)家向國(guó)民提供公共服務(wù)的支出需要。人民承擔(dān)納稅義務(wù)的前提，是政府征稅的合法性與政府用稅的合理性。政府享有征稅權(quán)力的同時(shí)，也隱性地承擔(dān)著這樣一個(gè)義務(wù)：政府將按照人民的意愿使用資金，以增進(jìn)人民的福利。所以，一些國(guó)家把建設(shè)“福利國(guó)家”視為向納稅人征稅的目的。納稅人是稅款的實(shí)際繳納者，也是稅款的最終所有者，政府與納稅人之間在稅款上的法律關(guān)系是一種特殊的“公共信托關(guān)系”。因此，納稅公民當(dāng)然有權(quán)監(jiān)督國(guó)家財(cái)政的使用情況，而這種權(quán)利的保障手段則是賦予納稅人相應(yīng)的訴訟權(quán)。任何納稅公民認(rèn)為政府部門的某些財(cái)政支出行為侵犯了自己的合法權(quán)益，都可以提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷執(zhí)法者的不當(dāng)行為，并依法追究有關(guān)人員

14、的責(zé)任。 我國(guó)憲法第41條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。既然此條憲法精神是賦予公民最廣泛、最概括的監(jiān)督權(quán)利，其中應(yīng)當(dāng)包括以訴訟方式對(duì)違法用稅行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，也就為建立納稅人訴訟制度提供了憲法依據(jù)。 具體如何維護(hù)納稅人訴權(quán)的納稅人訴訟，在英美法上又叫納稅人提起的禁止令請(qǐng)求訴訟，是指以納稅人的身份，針對(duì)不符合憲法和法律的不公平稅制、不公平征稅行為特別是政府的違法使用稅款等侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為向法院提起的訴訟。它

15、是一種針對(duì)間接侵犯納稅人個(gè)人利益以及侵犯納稅人整體利益的客觀訴訟。我國(guó)如果要建立納稅人訴訟制度，另外一個(gè)阻礙就是我國(guó)尚未確立公益訴訟這一訴訟制度。如果公民針對(duì)政府財(cái)政支出行為的不合理或違法行為提起訴訟，則屬于行政訴訟的范疇，而我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定起訴人必須與被訴行政行為具有直接利害關(guān)系。這樣的話，公民對(duì)國(guó)家財(cái)政使用的監(jiān)督權(quán)則無法得到保障。例如，貴州省遵義市政府駐京辦1995年在北京市購(gòu)買價(jià)格只需萬元的辦公用房，實(shí)際上卻支付了310多萬元，多付款112萬元。該市駐京辦副主任張抗美為了收回多付款，挽回流失的國(guó)有資產(chǎn)，前后奔走上訪。北京蔣援民等律師也積極為其提供法律援助，但因涉及公益訴訟問題，這一

16、事件難以得到司法機(jī)關(guān)的支持。2006年4月3日，蔣石林以一名普通納稅人的身份將湖南省常寧市財(cái)政局告上了法院，要求法院認(rèn)定該市財(cái)政局超出年度財(cái)政預(yù)算購(gòu)買兩臺(tái)小轎車的行為違法，并將違法購(gòu)置的轎車收歸國(guó)庫，以維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。蔣石林認(rèn)為，違反規(guī)定超標(biāo)購(gòu)買小轎車，意味著納稅人本可以不被征以相應(yīng)部分的稅款，或者該稅款本應(yīng)當(dāng)用于為納稅人提供公共服務(wù)而未能實(shí)現(xiàn)，這在客觀上侵害了納稅人利益，納稅人可以據(jù)此提起訴訟。這也因?yàn)椴环鲜馨阜秶获g回。 因此，要想真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)財(cái)政支出的科學(xué)、合理、合法，發(fā)揮財(cái)政的最大效益，必須保障公眾對(duì)政府財(cái)政支出的監(jiān)督權(quán)。那么，相應(yīng)地建立納稅人訴訟制度也就頗有必要。我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡

17、快建立公益訴訟制度，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，這樣的話，對(duì)于具體針對(duì)個(gè)別政府部門財(cái)政支出不合法提起的訴訟案件，就會(huì)相應(yīng)地?cái)U(kuò)大原告的范圍，不會(huì)僅局限于要與案件有直接利害關(guān)系。建立納稅人訴訟制度，通過民眾的力量把行政權(quán)行使行為納入司法審查的軌道，從而打破以往的僅僅只以“權(quán)力制約權(quán)力”的狀態(tài)，用私權(quán)制約和監(jiān)督公權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)行為的有效監(jiān)督。 當(dāng)然也有學(xué)者建議，為了消除納稅人個(gè)人起訴出現(xiàn)的取證難、訴訟成本高、可能“濫訴”、妨礙行政效率等問題，我國(guó)也可以借鑒英國(guó)和法國(guó)的做法，賦予檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟代表人提起納稅人訴訟。筆者認(rèn)為，行政訴訟最終的發(fā)展方向，應(yīng)該是允許公民以個(gè)人名義起訴，因?yàn)樵?/p>

18、我國(guó)普通公民的固有觀念中，檢察機(jī)關(guān)仍舊是國(guó)家公權(quán)力的一方主體，如果檢察機(jī)關(guān)針對(duì)公民的請(qǐng)求不提起訴訟，又如何保障公民的用稅監(jiān)督權(quán)? 四、加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行中的問責(zé)制 4萬億元擴(kuò)大內(nèi)需投資的決策，這是行政權(quán)力最重要的一個(gè)體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督，包括對(duì)地方的各級(jí)政府的監(jiān)督，也包括對(duì)各級(jí)執(zhí)法監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督。一旦出現(xiàn)違法違紀(jì)的案件，要加大懲辦力度，一方面要加大對(duì)黨政干部問責(zé)的力度，另一方面要加大黨紀(jì)政績(jī)處分的力度。中央最近已經(jīng)下發(fā)了兩個(gè)文件：一個(gè)是關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約的文件，一個(gè)是制止公款出國(guó)旅游的文件，這就是要著重解決公款的任意使用問題，以防止濫用財(cái)政預(yù)算之外的任何資金，降低政府的行政成本。對(duì)于各級(jí)地方政府在4萬億元資金使用過程中的違法違紀(jì)行為，嚴(yán)格按照中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例給予相應(yīng)處理，構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。 綜上所述，只有通過立法的健全、預(yù)算監(jiān)督體系的完善、公眾監(jiān)督權(quán)的保護(hù)等方式，才能使得我國(guó)政府財(cái)政費(fèi)用透明化，改變現(xiàn)階段政府財(cái)政支出存在的痼疾，讓納稅人交納的每一分錢都花在刀刃上，從而真正有利于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及民生福祉。 參考文獻(xiàn)： 1成善紅.將財(cái)政監(jiān)督納入法制化