必須解決村干部報(bào)酬的資金來(lái)源

1、 必須解決村干部報(bào)酬的資金來(lái)源眾所周知，中國(guó)封建社會(huì)幾千年來(lái)都是“皇權(quán)止于縣政”。它既減輕了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，又使政府不直接干預(yù)村民事務(wù)，可謂“一舉兩得”。不過(guò)，這種鄉(xiāng)里制度模式“對(duì)農(nóng)民雖有一定的積極意義，但就其本質(zhì)而言，它是把農(nóng)民當(dāng)成統(tǒng)治和控制的工具，其目的也是為了維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益而不是為民造福，其管理方式更是家長(zhǎng)式的。”正如清代人劉淇所言：“縣何以里，里何以長(zhǎng)也，所以統(tǒng)一諸村，聽(tīng)命于知縣而佐助其化理者也。每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，節(jié)節(jié)而制之，故易治也?！逼鋵?shí)，我國(guó)的鄉(xiāng)里制度在先秦時(shí)期就已變得相當(dāng)周密，“周禮五家為比，比有長(zhǎng)。五比為閭，閭有胥。四閭為族，族有師。五

2、族為黨，黨有正。五黨為州，州有長(zhǎng)。五州為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有大夫。其間大小相維，輕重相制，綱舉目張，周詳細(xì)密，無(wú)以加矣?！鼻爻y(tǒng)治時(shí)期，“郡縣制”下面設(shè)有三老、有秩、游繳、嗇夫等以掌管民間教化、司法、賦役等職。唐朝的鄉(xiāng)里制度有鄉(xiāng)、里、村、保、鄰五級(jí)，“百戶為里，五里為鄉(xiāng)，兩京及州縣之郭內(nèi)為坊、郊外為村，里及坊村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保，保有長(zhǎng)，以相禁約?！泵鞒跄暝O(shè)立了“糧長(zhǎng)制”，其目的在于”以郡縣吏每遇征收賦稅，輒浸漁于民，乃命戶部有司料民土田，以萬(wàn)石為率，其中田土多者為糧長(zhǎng)，督其鄉(xiāng)之賦稅。此以良民治良民，必?zé)o浸漁之患矣?！鼻逋醭O(shè)立“保甲制”則是為了防范鄉(xiāng)里百姓“不軌”，它反映了封建社會(huì)晚

3、期階級(jí)矛盾尖銳、民族矛盾加深、皇權(quán)專制加強(qiáng)，因而對(duì)廣大農(nóng)民控制更加嚴(yán)厲。LOcALHOst可見(jiàn)，“中國(guó)官僚*的最大弊端之一，即是把鄉(xiāng)里百姓排除在*大門之外，而只讓其被動(dòng)地接受統(tǒng)治。”因而，“鄉(xiāng)官制”是一種帶著勞役性質(zhì)的民間組織，既沒(méi)有固定的俸祿又沒(méi)有多少辦公經(jīng)費(fèi)，只好把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給普通農(nóng)民且從中漁利。所以，毛澤東同志指出：“從秦朝的陳勝、吳廣起義直至清朝的太平天國(guó)，總計(jì)大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運(yùn)動(dòng)，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭(zhēng)。中國(guó)歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見(jiàn)的。在中國(guó)封建社會(huì)里，只有這種農(nóng)民的階級(jí)斗爭(zhēng)、農(nóng)民的起義和農(nóng)民的戰(zhàn)爭(zhēng)，才是歷史發(fā)展的真正動(dòng)力?！碧貏e是上世紀(jì)二三

4、十年代，“由于鄉(xiāng)村精英們退出官位，鄉(xiāng)村*中出現(xiàn)空缺，好人不愿承充，但村中無(wú)賴卻覬覦此位，他們視攤派和征收款項(xiàng)是榨取錢財(cái)?shù)拇蠛脮r(shí)機(jī)。自愿地充當(dāng)村長(zhǎng)的只是那些無(wú)固定職位的大煙鬼或*徒土豪或無(wú)賴?！钡搅嗣駠?guó)時(shí)期，國(guó)民黨政府干脆把縣政權(quán)向下延伸，使鄉(xiāng)公所成了基層政權(quán)組織，但其經(jīng)費(fèi)仍得不到保障，致使各種攤派和“預(yù)征”款項(xiàng)多如牛毛?？偟目磥?lái)，中國(guó)鄉(xiāng)里制度遠(yuǎn)沒(méi)有縣政權(quán)那樣井然有序名稱固定、職責(zé)分明、行政經(jīng)費(fèi)有保障、上下進(jìn)退有章法，“此奸宄所以易生而民多辟也?！边@是“黃宗羲定律”一直成了揮之不去“歷史幽靈”的*制度根源。建國(guó)后特別是農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化時(shí)期，中國(guó)*黨以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)

5、行了一場(chǎng)史無(wú)前例的徹底改造與重建。1978年全國(guó)農(nóng)村人民公社萬(wàn)多個(gè)，擁有國(guó)家干部為大約150萬(wàn)人左右；生產(chǎn)大隊(duì)70萬(wàn)多個(gè)，擁有半脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部為大約600萬(wàn)人左右；生產(chǎn)隊(duì)600萬(wàn)多個(gè)，擁有不脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部為大約3500萬(wàn)人左右。而且，這種高度集權(quán)式的鄉(xiāng)村*動(dòng)員體制是“命令服從型”，基本上符合韋伯所說(shuō)的科層組織原則權(quán)限原則、階層等級(jí)原則、文書(shū)主義原則。但從理論和人類發(fā)展進(jìn)程看，科層組織并不是在任何條件下都能形成的，而是現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的產(chǎn)物，至少可以說(shuō)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)化作為基礎(chǔ)就不可能形成科層組織。然而，我國(guó)的人民公社體制卻是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)上被強(qiáng)行移入的，因而其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也是相當(dāng)脆弱的。農(nóng)民一開(kāi)

6、始感到新奇與恐慌，后來(lái)就產(chǎn)生了強(qiáng)烈的抵觸情緒，人民公社“最終被農(nóng)民拋棄也是符合落后國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的”。，山西經(jīng)濟(jì)出版社，1993年）改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革率先起步且不斷得到深化，而農(nóng)村*體制改革卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，于是出現(xiàn)了“權(quán)力真空”。近幾年，“鄉(xiāng)政”與“村治”相分離的制度設(shè)計(jì)理念，又與“費(fèi)改稅”發(fā)生了矛盾和沖突。全國(guó)幾百萬(wàn)人村干部大多是上有老、下有小，家里責(zé)任田要種，村里公務(wù)要忙，加上經(jīng)濟(jì)待遇低，面對(duì)政府和農(nóng)民的雙重壓力而不堪重負(fù)“撂挑子”。那么，下一步應(yīng)如何去解決村干部報(bào)酬的資金來(lái)源問(wèn)題呢？首先讓我們回顧一下建國(guó)55年來(lái)，黨和政府關(guān)于解決村干部待遇的相關(guān)政策規(guī)定。1950年

7、7月，政務(wù)院公布農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則中規(guī)定：農(nóng)民協(xié)會(huì)是“農(nóng)村中改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)”，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源是會(huì)員的會(huì)費(fèi)和人民政府的補(bǔ)助，會(huì)員每人每年交納1斤米。農(nóng)協(xié)需要使用的房屋和設(shè)備均由人民政府撥給，并且享有與同級(jí)人民政府使用郵政、電報(bào)、電話、鐵路、公路、航運(yùn)等方面的待遇。當(dāng)然，農(nóng)民協(xié)會(huì)只是服務(wù)于土改工作的專門性臨時(shí)組織，土改一結(jié)束就不復(fù)存在了。只有少數(shù)農(nóng)會(huì)干部被聘為國(guó)家干部，而大多數(shù)“農(nóng)民干部”則直到退休也沒(méi)變成“公家人”。1962年9月27日，黨的八屆十中全會(huì)通過(guò)農(nóng)村人民公社工作條例修正草案第七章中規(guī)定：對(duì)生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)干部實(shí)行“工分制”。生產(chǎn)大隊(duì)干部不能完全脫離生產(chǎn)，只能半脫產(chǎn)或者不脫離生產(chǎn)

8、，每年參加集體勞動(dòng)天數(shù)不少于120天，生產(chǎn)隊(duì)干部都不脫離生產(chǎn)，補(bǔ)貼工分可略高于生產(chǎn)隊(duì)工分總數(shù)的1%但又不能超過(guò)2%?？h和縣以上各部門召集生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)干部開(kāi)會(huì)，除了負(fù)擔(dān)伙食費(fèi)和旅差費(fèi)以外，還應(yīng)發(fā)給他們適當(dāng)?shù)慕蛸N。人民公社時(shí)期，“農(nóng)民干部”雖然經(jīng)濟(jì)待遇不高，卻擁有*上的一切權(quán)力，這是造成他們?cè)谛聲r(shí)期產(chǎn)生“心理失衡”的歷史根源。1991年12月7日，國(guó)務(wù)院發(fā)布農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用與勞務(wù)管理?xiàng)l例中規(guī)定：村提留包括公積金、公益金和管理費(fèi)三項(xiàng)，其中管理費(fèi)用于村干部報(bào)酬和管理費(fèi)開(kāi)支，總體上農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超過(guò)上年人均純收入的5% 。村干部報(bào)酬實(shí)行定額補(bǔ)助和誤工補(bǔ)貼兩種形式，具體定額補(bǔ)助人數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和誤工補(bǔ)貼辦法等均由

9、鄉(xiāng)人民政府根據(jù)行政村規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際工作需要制定，并報(bào)縣級(jí)人民政府農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門備案。這樣，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以利用給村干部確定誤工補(bǔ)貼的自主權(quán)不惜加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面村干部為了討好上級(jí)也不惜犧牲農(nóng)民利益去完成各種硬性攤派任務(wù)，由此造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)了“反彈現(xiàn)象”。1994年11月5日，中共中央關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知中規(guī)定：*上關(guān)心愛(ài)護(hù)村干部。對(duì)那些公正清廉，奮力工作，為農(nóng)村發(fā)展和進(jìn)步做出了突出貢獻(xiàn)的優(yōu)秀村干部，要充分肯定成績(jī)，宣傳他們的精神風(fēng)貌，在社會(huì)上形成尊重基層干部的風(fēng)氣。建立適合農(nóng)村基層特點(diǎn)的激勵(lì)機(jī)制，使村干部干有所為、退有所安、老有所養(yǎng)。提倡村干部報(bào)酬與工作實(shí)績(jī)掛

10、鉤并且保證兌現(xiàn)，對(duì)群眾公認(rèn)有突出貢獻(xiàn)的干部要給以獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)要積極創(chuàng)造條件，建立村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或者對(duì)離任村干部根據(jù)任職時(shí)間和貢獻(xiàn)給以適當(dāng)補(bǔ)貼。支持村干部依法行使職權(quán)，大膽進(jìn)行工作。要實(shí)事求是地評(píng)價(jià)基層干部的功過(guò)是非，公道正派地對(duì)待每一個(gè)干部。對(duì)堅(jiān)持原則、努力工作的村干部要給予支持，有了缺點(diǎn)要從愛(ài)護(hù)出發(fā)耐心進(jìn)行幫助，屬于與上級(jí)工作有關(guān)的問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)要主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于打擊報(bào)復(fù)村干部的行為，要旗幟鮮明地堅(jiān)決制止，構(gòu)成違法犯罪的，要依法嚴(yán)懲。把從優(yōu)秀村干部中招聘錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為一項(xiàng)重要制度，長(zhǎng)期堅(jiān)持下去并在實(shí)踐中加以完善。這是黨中央對(duì)村干部待遇做出較為全面的政策性規(guī)定。2001年3月24日，國(guó)務(wù)院關(guān)

11、于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知中規(guī)定：在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，妥善解決村級(jí)三項(xiàng)費(fèi)用開(kāi)支。實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革后，多數(shù)地方的村級(jí)三項(xiàng)費(fèi)用存在著缺口，主要的資金來(lái)源就是依法征收農(nóng)業(yè)稅附加20%。這實(shí)際上是把村干部報(bào)酬及其正常辦公費(fèi)用開(kāi)支納入“準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算”管理。但在執(zhí)行過(guò)程中一些地方把縣級(jí)財(cái)政缺口留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又把財(cái)政缺口留給了行政村，不少村干部靠“借”、“墊”、“扣”、“抵”、“貸”以彌補(bǔ)上繳稅款的缺口，造成他們有時(shí)得不到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼甚至“倒貼錢”，“村民自治”一旦失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其組織功能發(fā)揮也受到了極大的制約。這是近年來(lái)農(nóng)村社會(huì)矛盾增多的根本原因。為此，我建議全部取消農(nóng)業(yè)稅的省份：要大力精

12、簡(jiǎn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)、人員和財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出，把村干部和村民組長(zhǎng)報(bào)酬的所需資金列入地方政府財(cái)政預(yù)算并且保證按月兌現(xiàn)。其主要理由是：隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日臻完善，縣鄉(xiāng)地方政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能將會(huì)逐漸退出，而管理公益事業(yè)的服務(wù)職能也將轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織去完成，它應(yīng)承擔(dān)和履行最大的*任務(wù)莫過(guò)于保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定更重要了。從現(xiàn)實(shí)的情況看，目前的縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)特別龐大，人員迅速膨脹，行政經(jīng)費(fèi)支出呈“鋼性”增長(zhǎng)，但其管理縣域事務(wù)的實(shí)際作用卻日漸見(jiàn)小。究其根源就在于，“政府*”與“村民自治”自成一體，缺乏相互監(jiān)督與相互制約的保障機(jī)制，從而出現(xiàn)了“疏遠(yuǎn)現(xiàn)象”。可以說(shuō)，現(xiàn)在一些縣鄉(xiāng)政府幾乎變成了”空架子”，許多垂直管理部門

13、又不聽(tīng)指揮，普通農(nóng)民對(duì)政府期望值卻很高，但法律賦予縣鄉(xiāng)政府的權(quán)力十分有限，因而成了“眾矢之的”。在“鄉(xiāng)政”與“村治”相分離的治理格局下，村組干部承擔(dān)了大量政務(wù)性的具體工作。我國(guó)農(nóng)村地域廣闊、人口眾多且鄉(xiāng)土社會(huì)差異性大、顯得封閉等諸多客觀因素和條件的限制，不要說(shuō)縣政權(quán)離開(kāi)了村級(jí)組織不能正常開(kāi)展工作，就是鄉(xiāng)政權(quán)離開(kāi)了村組干部這條“腿”也寸步難行。因此從某種意義說(shuō)，實(shí)際上農(nóng)村工作主要是靠村組干部去落實(shí)，而其“行政成本”卻十分低廉既沒(méi)有豪華辦公場(chǎng)所和現(xiàn)代化設(shè)備，也沒(méi)有配備小汽車、大哥大、手提電腦等高檔玩意，更沒(méi)有要求提職、晉級(jí)和“職務(wù)消費(fèi)”等等。具體來(lái)說(shuō)，全國(guó)目前的70多萬(wàn)個(gè)行政村，平均每個(gè)村配備5名

14、專職農(nóng)民干部，需要大約350萬(wàn)人，平均每年人均報(bào)酬金額為40006000元之間，每年需要政府提供經(jīng)費(fèi)支出為大約140210億元左右。加上全國(guó)600多萬(wàn)個(gè)村民組長(zhǎng)，平均每年人均報(bào)酬金額為500元，每年需要經(jīng)費(fèi)支出為大約30億元左右。上述兩項(xiàng)合計(jì)為170240億元左右。這筆財(cái)政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支不管是從經(jīng)濟(jì)上算賬還是*上算賬，對(duì)于國(guó)家管理9億農(nóng)民這一最龐大的人口群體來(lái)說(shuō)都是合算的。更何況，全國(guó)財(cái)政總收入平均每年增加額都在上千億元，2004年甚至超過(guò)了4000億元。而對(duì)村干部和村民組長(zhǎng)實(shí)行“準(zhǔn)行政”管理，既是保障“村民自治”和“費(fèi)改稅”順利實(shí)施的前提條件，也是保持農(nóng)村社會(huì)*穩(wěn)定的治本之策。其實(shí)，我國(guó)古代的“鄉(xiāng)官系統(tǒng)”猶如一盤散沙，表現(xiàn)出了極大的隨意性、無(wú)序性甚至破壞性，其根本原因在于這種非官非民性質(zhì)的“鄉(xiāng)官”選拔、使用、監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲等，都缺乏一套系統(tǒng)化和科學(xué)化的規(guī)范管理制度。加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，把全國(guó)上百萬(wàn)人的離退職村干部納入政府救助的“低保對(duì)象”。主要應(yīng)采取“區(qū)別對(duì)象，劃分標(biāo)準(zhǔn)