我國稅收不遵從的現(xiàn)狀、成因及其對策

1、論我國稅收不遵從的現(xiàn)狀、成因與對策摘要:在稅收治理活動中,征稅人和納稅人都必須遵從稅法。征納雙方的稅法遵從度對稅收征管制度的正常運(yùn)行至關(guān)重要,應(yīng)該引起足夠的重視。最大限度地減少稅收不遵從行為的發(fā)生,應(yīng)該成為架構(gòu)和完善稅收征管制度的動身點(diǎn)和著力點(diǎn)以及稅收治理的終極目標(biāo)。 關(guān)鍵詞:稅收不遵從;納稅不遵從;征稅不遵從 衡量和評價一國或一項(xiàng)稅收征管制度是否有效,目前國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)有二:一是看稅法能否被稅務(wù)機(jī)關(guān)正確、高效地執(zhí)行;二是看稅法是否被納稅人較好地遵守。 在稅收治理活動中,征稅人和納稅人都必須以稅法為依據(jù)辦理各種征納事項(xiàng),征納雙方的一切行為都要制約于稅收法制,這確實(shí)是依法治稅。1專門顯然,征納

2、雙方的行為對稅收征管制度的正常運(yùn)行十分重要,應(yīng)該引起足夠的重視。 從某種程度上講,最大限度地減少稅收不遵從行為的發(fā)生,或者講,致力于培養(yǎng)和促使納稅人遵從稅法,致力于督促和激勵征稅人遵從稅法,應(yīng)該成為架構(gòu)和完善稅收征管制度的動身點(diǎn)和著力點(diǎn)以及稅收治理的終極目標(biāo)。 一、稅收不遵從的含義 稅收不遵從是稅收遵從的相對概念。而稅收遵從的含義又是多方面的:從納稅人的角度講,稅收遵從確實(shí)是通常所稱的納稅遵從,它是指納稅人能夠依照稅法的規(guī)定履行納稅義務(wù),這種義務(wù)除了確認(rèn)某種具體的稅收債務(wù)外,還附帶著(1)給付義務(wù),如就源扣繳義務(wù)、特不征收義務(wù)等;(2)作為義務(wù),如納稅申報(bào)義務(wù)、納稅地點(diǎn)變更及法人設(shè)立的呈報(bào)義務(wù)

3、、具備賬簿及記賬的義務(wù)等;(3)忍受義務(wù),如忍受檢查的義務(wù)、忍受財(cái)產(chǎn)查封的義務(wù)和忍受搜索的義務(wù)等。2設(shè)法躲避上述義務(wù)的行為確實(shí)是納稅不遵從。從稅收治理的角度看,納稅人和征稅人差不多上稅收治理活動的主體,只只是一方是納稅主體,另一方是征稅主體。因此,稅收遵從不僅包括納稅遵從,理應(yīng)覆蓋征稅遵從。所謂征稅遵從,顧名思義,確實(shí)是指稅務(wù)行政機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員(簡稱征稅人)能夠依照稅法及有關(guān)法律正確處理各種涉稅事項(xiàng),例如,稅籍的治理、課稅資料的采集和治理、稅款的核計(jì)與征收、調(diào)查和檢查、稅務(wù)案件的移送、稅收行政救濟(jì)的處理、稅法的解釋、稅收行政命令的制定等等。凡是征稅人不能履行或不能正確履行上述職責(zé)的行為即卸責(zé)行

4、為確實(shí)是征稅不遵從。稅收不遵從是納稅不遵從和征稅不遵從的統(tǒng)一體。 二、我國稅收不遵從的現(xiàn)狀及其經(jīng)濟(jì)阻礙 (一)我國稅收不遵從的類型 從我國稅收實(shí)踐看,近十幾年來,稅收不遵從現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)峻,其表現(xiàn)形式要緊有:不辦理稅務(wù)登記;稅務(wù)登記沒有及時變更、注銷;納稅不申報(bào)或申報(bào)不及時、不準(zhǔn)確;申報(bào)不入庫;會計(jì)記賬混亂,做假賬,賬中賬,賬外賬;發(fā)票使用不規(guī)范;偷、欠、騙、抗稅;征稅人違紀(jì)違規(guī)等。目前,我國稅收不遵從可分為納稅不遵從和征稅不遵從兩大類。納稅不遵從又可細(xì)分為自私性不遵從;無知性不遵從;性感性不遵從;僥幸性不遵從。 1.自私性不遵從。納稅人將自身利益與公共利益對立起來,且為自身利益千方百計(jì)躲避納稅義

5、務(wù)。偷稅、騙稅是其要緊表現(xiàn)形式。據(jù)有關(guān)資料顯示,目前我國國有企業(yè)的偷稅面為50,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是60,外資企業(yè)是60,個人是90。從稅種來看,近年來實(shí)收工商稅收與應(yīng)收工商稅收之比:1988年為50.54,1989年為60.50,1992年為70.20,1994年為83.06,1995年為89.04,1996年為86.69。從稅務(wù)稽查實(shí)際結(jié)果來看,1997年全國共檢查納稅人376.2萬戶,檢查面為19。查出有問題的納稅人198.2萬戶,查補(bǔ)稅款331.61億元;1998年上半年,檢查納稅人167.4萬戶,檢查面為8,發(fā)覺有問題的納稅人89.1萬戶,占檢查戶數(shù)的53.3。3騙稅,包括騙取出口退稅、騙取稅

6、收優(yōu)惠以及做虛假賬目欺騙稅務(wù)人員。在騙稅活動中危險(xiǎn)最大的是騙取出口退稅。據(jù)調(diào)查,騙稅手段從偽造、涂改出口退稅憑證到采取賄賂取得合法退稅憑證;騙稅人員從少數(shù)出口企業(yè)到專業(yè)騙稅團(tuán)伙,騙稅地域從沿海地區(qū)到偏遠(yuǎn)內(nèi)陸;騙稅環(huán)節(jié)從退稅環(huán)節(jié)到征稅環(huán)節(jié),騙稅產(chǎn)品從高價值、高稅率的產(chǎn)品進(jìn)展到一般產(chǎn)品等。據(jù)最高人民檢察院等單位統(tǒng)計(jì),僅1992年全國共查獲151家企業(yè)騙取的稅款高達(dá)749億元。1995年國家稅務(wù)總局、公安部、最高人民檢察院三家聯(lián)合在深圳偵破的“420”騙稅案,單一起案件騙取國家出口退稅款就達(dá)上億元之多。4 2.無知性不遵從。納稅人主觀上沒有躲避納稅的企圖,但對稅法規(guī)定的納稅義務(wù)不了解,對履行納稅義務(wù)

7、的程序不了解,往往不能全面、準(zhǔn)確、及時地履行納稅義務(wù)。5在稅收征管實(shí)踐中,確實(shí)存在納稅人不明白稅法,不清晰自己究竟申報(bào)哪些稅種等而非有意地少報(bào)、漏報(bào)稅款以及不繳或少繳稅等行為。這確實(shí)是通常所指的漏稅。它與偷稅的區(qū)不要緊在因此“無意”依舊“有意”不繳或少繳稅款。只是,在稅收治理中,要明確納稅人未繳稅或少繳稅是否存在主觀意圖特不困難,因此我國現(xiàn)行法律沒有使用漏稅這一概念,而將其歸于偷稅范疇,國際上大多數(shù)國家對漏稅差不多上也是作同樣處理。 3.情感性不遵從。納稅人對與納稅相關(guān)的一些事物不中意,包括對政府不中意,對財(cái)政支出的使用方向不中意,對稅收制度的某些不公平不中意,對自身權(quán)利缺乏保障不中意,為發(fā)泄

8、各種不滿情緒,有意識地躲避納稅。6抗稅是情感性不遵從的一種表現(xiàn)形式。作為我國稅收征納矛盾的激化表現(xiàn),抗稅要緊發(fā)生在無照經(jīng)營的城鄉(xiāng)個體工商戶中,此外在農(nóng)村也存在集體抗繳農(nóng)業(yè)稅的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì),暴力抗稅案件,1987年至1991年全國42個省、自治區(qū)、直轄市和打算單列市共發(fā)生1417起;1992年全國發(fā)生暴力抗稅案2700多起;1993年15月,最高人民檢察院受理此類案件3899件,立案偵察2252件,追繳稅款3503萬元。7 4.僥幸性不遵從。這種行為源自于稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人違法違規(guī)行為查處不及時、不完全、不嚴(yán)厲所形成的反激勵機(jī)制。欠稅和避稅是僥幸性不遵從的典型表現(xiàn)形式。 近年來,我國每年年末欠稅余

9、額均在200億元以上,1997年底,全國欠稅總額為333.72億元。8從欠稅戶的類型看,大致有以下幾種:一是破產(chǎn)企業(yè)的欠稅;二是停產(chǎn)企業(yè)的欠稅;三是產(chǎn)品賒銷借故欠稅;四是債務(wù)鏈制約的欠稅;五是為獲利有意欠稅。避稅是納稅人利用稅法規(guī)定的優(yōu)惠方法或稅法上的疏漏,通過財(cái)務(wù)安排或稅收籌劃,在不違反稅法規(guī)定的前提下,達(dá)到減輕稅務(wù)的目的。按其特征可劃分為國內(nèi)避稅和國際避稅。從形式上看,避稅是納稅人對經(jīng)濟(jì)利益的一種追求,但實(shí)際上是對稅法,對稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員治理能力的一種挑戰(zhàn)。納稅人的避稅侵蝕了政府的收入,造成了稅收漏損,但在專門大程度上又不能追究其法律責(zé)任。政府所能做到的,往往是依照避稅情況所顯示出來的稅

10、法缺陷和治理漏洞采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施,對現(xiàn)有的稅法進(jìn)行修改和完善并加強(qiáng)反避稅。目前常見的避稅方式要緊有:關(guān)聯(lián)企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓定價等不合營業(yè)常規(guī)的交易形式避稅;調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)避稅;收入分計(jì)避稅:人為扭曲企業(yè)盈虧避稅等。這些手法廣泛存在于內(nèi)外資企業(yè)中,造成國家稅收大量流失。 5.征管性不遵從。這種行為源自于稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)。稅務(wù)機(jī)關(guān)濫用稅式支出是其表現(xiàn)形式之一。濫用稅式支出包括擅自決定減免稅和退稅、提高起征點(diǎn)與免征額、降低稅率與滯納金等,其中減免稅的問題最大。據(jù)可能,全國每年減免稅額達(dá)500億。元,有些地點(diǎn)的減免稅額占地點(diǎn)財(cái)政收入的10以上。9近幾年的減免稅呈現(xiàn)出兩個明顯的特

11、征:一是政策性減免稅越來越多,稅基受到嚴(yán)峻侵蝕;二是各地對扶持性和困難性減免的審批尺度不一,操作上隨意性專門大,減免稅治理權(quán)限混亂,結(jié)果出現(xiàn)減免稅多、散、亂的現(xiàn)象。 有些地點(diǎn)在區(qū)域利益驅(qū)動下,以開放搞活為借口,制定了大量的減免稅和稅收優(yōu)惠規(guī)定,轉(zhuǎn)移國家收入,分散國家財(cái)力,搞地點(diǎn)愛護(hù)主義。極個不地區(qū)甚至提出免征一切稅收,開辦無稅區(qū)、無稅市場等等。稅務(wù)人員違規(guī)是征管性不遵從的又一表現(xiàn)形式。它一般包括兩種情況,即實(shí)際工作中所謂的“吃稅”和“包稅”?！俺远悺笔侵笜O少數(shù)稅務(wù)人員貪贓枉法,利用各種手段侵吞稅款、損公肥私的行為以及稅務(wù)人員與納稅人相互勾結(jié)、共同偷逃國家稅收的行為。“包稅”則是指某些地點(diǎn)和稅務(wù)

12、部門采納承包稅收定額的方法計(jì)算應(yīng)征稅額,使得納稅人實(shí)際繳納的稅款少于法定應(yīng)繳稅款,國外稱這種現(xiàn)象為稅收低估。目前在我國由于稅務(wù)人員違規(guī)而導(dǎo)致稅收漏損的現(xiàn)象并許多見。比如湖南省茶陵縣稅務(wù)局腰坡稅務(wù)所原專管員彭某在19931995年間,采取拖延稅款上繳等手段,貪污稅款5.9萬余元,挪用稅款17萬余元。1998年轟動全國的“南宮稅案”和被稱為“中華第一稅案”的金華稅案,分不給國家造成稅收流失1.37億元和9.2億元,其中當(dāng)?shù)貍€不稅務(wù)人員失職瀆職,甚至與犯罪分子沆瀣一氣,便是這兩起大案發(fā)生的重要緣故之一。據(jù)中國稅務(wù)報(bào)載,1995年全國共受理群眾舉報(bào)的征稅人貪污受賄,以權(quán)謀取案件9476件,查補(bǔ)稅款17

13、.6億元。 (二)稅收不遵從的經(jīng)濟(jì)阻礙 稅收具有聚財(cái)和調(diào)控兩大功能,稅收不遵從的直接后果確實(shí)是減少財(cái)政收入,削弱稅收對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用,使“相機(jī)抉擇”的稅收政策傳導(dǎo)機(jī)制失靈,阻礙稅收宏觀調(diào)控的效果。同時,稅收不遵從對GDP和失業(yè)率等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的可信度、稅后收入分配和資源配置也具有重大的阻礙。其中,最重要的是對資源配置效率的阻礙,這要緊表現(xiàn)在兩個方面:一是稅收不遵從使得同類企業(yè)或同類產(chǎn)品的稅收成本不同,引起市場價格信號失真,優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制遭到破壞,因而社會資源不能有效配置;二是人們?yōu)榱藫迫《愂詹蛔駨膸淼暮锰?會耗費(fèi)大量的社會經(jīng)濟(jì)資源,卻不為社會制造任何財(cái)寶。總之,稅收

14、不遵從造成了資源配置的扭曲,提高了社會的生產(chǎn)成本,使經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)可能性曲線以內(nèi)運(yùn)行。稅收不遵從還將導(dǎo)致納稅人之間稅負(fù)不公阻礙公平競爭,降低納稅人依法納稅的積極性。不僅如此,稅收不遵從還會使得社會財(cái)寶分配不公,貧富差距擴(kuò)大,不利于社會穩(wěn)定。 假如對稅收不遵從行為打擊不力,防范不到位,會嚴(yán)峻削弱稅收的法律地位,軟化稅法剛性,阻礙稅收權(quán)威,對稅收制度造成嚴(yán)峻的損害。 三、我國稅收不遵從的成因 納稅人是否遵從稅法,征稅人能否正確執(zhí)行稅法,實(shí)際上受到許多因素的阻礙。造成目前我國稅收不遵從的要緊因素有利益刺激、稅制缺陷、用稅機(jī)制、社會壓力等。 1.利益刺激與稅收不遵從 本文利用斯里尼瓦森預(yù)期收入最大化模型和

15、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的尋租理論對納稅不遵從和征稅人違規(guī)進(jìn)行分析。 耶魯大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯里尼瓦森(Srinivasan)早在1973年就提出了預(yù)期收入最大化模型,目的是尋求可資借鑒的對偷逃稅行為的防范措施。 借用該模型假定:一國實(shí)行累進(jìn)稅制;納稅人自行申報(bào)納稅;納稅人是風(fēng)險(xiǎn)中性者,并使其稅后預(yù)期收入最大化。并令x為納稅人實(shí)際收入,B為實(shí)際收入被隱瞞的比例,則其申報(bào)收入為:Y=(1-B)X。納稅人不遵從行為在被查獲后,納稅人必須支付稅款和罰金,則其預(yù)期收入為:E(x)=ax-T(x)-BP(B)X+(1-d)x-T(Y),其中:T(x)為稅收函數(shù);a為被查獲概率;P(B)為罰金比率。將這一模型應(yīng)用到對納稅人不

16、遵從行為的分析中就會發(fā)覺,誘發(fā)納稅人不遵從稅法的因素要緊表現(xiàn)為:(1)經(jīng)濟(jì)利益即預(yù)期收入E(x)。這是誘發(fā)納稅人不遵從行為的要緊刺激因素。一般情況下,預(yù)期收入E(x)最大化是每一個理性納稅人的追求目標(biāo)。不遵從行為的得逞,在某種程度上增加了納稅人的經(jīng)濟(jì)利益,反之,經(jīng)濟(jì)利益的增加又進(jìn)一步激發(fā)了納稅人的不遵從動機(jī)。(2)處罰的形式和力度。一般來講,處罰的形式和力度與不遵從行為的誘發(fā)力呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。處罰的形式越單一,處罰力度P(B)越小,對納稅人不遵從的誘發(fā)力就越強(qiáng)。處罰的形式包括經(jīng)濟(jì)處罰、刑事處罰和社會處罰,社會處罰要緊指利用社會輿論貶損不遵從者的形象。處罰的力度既能夠表示為罰款的數(shù)量,也能夠表示為

17、監(jiān)禁的時刻和社會形象比如名譽(yù)和地位的降低程度。(3)不遵從的查獲率即d。d是指在稅務(wù)檢查的范圍內(nèi),稅務(wù)人員查出的不遵從行為的數(shù)量與實(shí)際發(fā)生的不遵從行為數(shù)量的比例。不遵從行為未被查獲時,納稅人只就其申報(bào)收入納稅,則其稅后可支配收入為X-T(Y);不遵從行為一旦被查獲,納稅人不僅要就事實(shí)上際收入Bx納稅T(x),同時還要繳納被隱瞞收入部分的罰金B(yǎng)P(B)x,則其稅后可支配收入為x-T(x)-BP(B)x。一般而言,不遵從的查出率越低,對納稅人不遵從的誘發(fā)力就越強(qiáng)。 現(xiàn)在依照尋租理論對征稅人違規(guī)行為進(jìn)行分析。 假設(shè)U表示“權(quán)力效用”,即征稅人一經(jīng)擁有征稅權(quán)即可為其帶來某種利益或好處;它包含U1和U2

18、。U1表示“權(quán)力利他效用”,即征稅人使用征稅權(quán)給社會帶來的利益或好處;U2表示“權(quán)力利己效用”,即征稅人使用征稅權(quán)為自己帶來的利益或好處;U3表示“利己效用”,即征稅人職薪。為此可建立一個簡化的征稅人違規(guī)模型:d(U3-Un)+(1-d)(U3+U2)U3。其中,Un為違規(guī)行為被查獲后所支付的罰金,為違規(guī)行為被查獲的概率。由此得出結(jié)論:其一,在U1/U21且U1U3的條件下征稅人是廉潔的。只是,當(dāng)(U1+U2)-U30時,其中大于零的差額部分即為“征稅人剩余”,在U3既定情況下,增大U1或U2均可使該不等式成立,但一般情況下,征稅人在利已偏好的作用下,會采取增大U2減少U1的措施以維系該不等式

19、的成立,況且,這種“增與減”的過程中還有從表面上掩飾U1與U2這兩種不同效用邊界的虛偽性,從而引導(dǎo)征稅人產(chǎn)生沖動而進(jìn)行違紀(jì)活動。其二,在支付的罰金小于違規(guī)收盎情況下,即U2(1/d-1)Un;征稅人會產(chǎn)生追求違規(guī)收益的沖動,此即征稅人選擇違規(guī)與否的前提條件。其三,在支付的罰金大于違規(guī)收益的情況下,即U2(1/d-1)Un,可遏制征稅人違規(guī)行為的發(fā)生?？梢?征稅人是否產(chǎn)生違規(guī)行為,追求“權(quán)力利己效用”的擴(kuò)張,取決于征稅人偏好及征稅人職薪,更重要的是取決于監(jiān)操縱度的完備程度包括對違規(guī)行為的處罰程度與被查獲的概率。2.稅制缺陷與稅收不遵從 稅制缺陷對稅收不遵從的刺激要緊表現(xiàn)在:(1)實(shí)行內(nèi)外兩套企業(yè)

20、所得稅制,稅負(fù)相差專門大,而且應(yīng)稅所得計(jì)算復(fù)雜繁瑣,稽核難度大,給稅收不遵從以可趁之機(jī);個人所得稅采取分項(xiàng)定率、分項(xiàng)扣除、分項(xiàng)征收制度,增大了采集個人收入信息的難度,對工資、薪金、生產(chǎn)經(jīng)營所得實(shí)行多級累進(jìn)稅率且邊際稅率過高,與其他類不收入的稅率不協(xié)調(diào),容易誘導(dǎo)納稅人針對不同的所得項(xiàng)目進(jìn)行收入調(diào)整。(2)稅收優(yōu)惠名目繁多,復(fù)雜繁瑣,同時結(jié)構(gòu)失調(diào),東部沿海多中西部內(nèi)陸少,外資企業(yè)多內(nèi)資企業(yè)少,缺乏明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向,這些又會誘導(dǎo)征稅人與納稅人圍繞稅款的征納進(jìn)行利益博奕。(3)增值稅、營業(yè)稅同一類型的流轉(zhuǎn)稅并行,交叉征收,增值稅稅負(fù)偏高,營業(yè)稅按稅目分項(xiàng)設(shè)置實(shí)行行業(yè)差不比例稅率,在企業(yè)經(jīng)營多元化進(jìn)展情況

21、下,容易出現(xiàn)稅收征管真空。稅制缺陷的存在會對征稅人、納稅人的利益取向和行為選擇產(chǎn)生復(fù)雜而廣泛的阻礙,并最終生成種種稅收不遵從現(xiàn)象。首先,征稅人有可能利用手中職權(quán)與納稅人相互勾結(jié)偷逃國家稅收,在征與不征、征多與征少之間以及稅率高低之間,任意自由裁量,采納低稅率,選擇不征或少征。其次,納稅人也會利用自己的信息優(yōu)勢避開稅務(wù)征管,比如鉆政策空子,攫取稅收優(yōu)惠,改變收入性質(zhì)或調(diào)整入賬時刻,化整為零,“合法”地少納稅或不納稅。需要強(qiáng)調(diào)的是,若某一納稅人利用稅制缺陷“合法”地少納稅或不納稅,專門快就會有另外的納稅人爭相效仿,使稅收不遵從產(chǎn)生“倍數(shù)效應(yīng)”。 3.用稅機(jī)制與稅收不遵從 公民的稅收遵從度與政府用稅

22、機(jī)制關(guān)系極大。稅收使用是國家財(cái)政治理的重要組成部分。對稅收使用的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)際上確實(shí)是對國家財(cái)政支出的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 國家的財(cái)政支出過程要緊是對納稅人繳納的稅收的使用過程。我國用稅機(jī)制的不健全、不完善要緊表現(xiàn)在:(1)國家財(cái)政支出范圍既“越位”又“缺位”。支出“越位”,要緊是指財(cái)政支出中的生產(chǎn)經(jīng)營性支出,如直接從事私人物品的生產(chǎn)和經(jīng)營。支出“缺位”,是指財(cái)政本應(yīng)管好的公共產(chǎn)品和服務(wù),如農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、環(huán)保、基礎(chǔ)研究、災(zāi)難防范、國家安全等,卻因資金緊張,投入明顯不足,進(jìn)展受到限制。當(dāng)納稅人對公共產(chǎn)品和服務(wù)的要求得不到最低限度滿足時,不可幸免地產(chǎn)生納稅對立情緒和對稅收取向的不信任感

23、,客觀上造成了稅收不遵從。 (2)公共支出的效益不理想。中國存在一個龐大的公共部門,它每年都要消耗巨額財(cái)政資源,據(jù)可能約占GDP總量的1/4,但支出效益卻幾乎是個“黑箱”。不要講一般納稅人不知情,大多數(shù)財(cái)政專家也難以講個究竟。沒有任何一個信息系統(tǒng)向納稅人報(bào)告公共部門的支出使用效益情況。經(jīng)濟(jì)改革以來,中國的公共支出在總體上嚴(yán)峻缺乏效益。有些學(xué)者曾以“1/3的支出效益大于零,1/3的支出效益等于零,1/3的支出效益小于零”來概括中國公共支出的效益格局。8這意味著中國公共支出的2/3、GDP的1/6被公共部門白費(fèi)掉了,而且是每年都在重復(fù)的一筆全國性的最大白費(fèi)。造成這種狀況的緣故要緊是:分散購買中的白

24、費(fèi);低效率的管制性支出;制度外運(yùn)作的公共資金數(shù)量巨大,財(cái)政收入大量依靠非稅方式籌措。在非稅收入中,不正規(guī)的亂收費(fèi)與亂攤派又占了相當(dāng)大部分,而且大多未納入財(cái)政收支預(yù)算。在這種情況下,要確保財(cái)政支出向納稅人負(fù)責(zé)是不可能的。(3)監(jiān)督財(cái)政支出制度的缺失。我國缺乏對財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督的足夠法律依據(jù);還沒有一個對財(cái)政實(shí)施全面監(jiān)督的法定機(jī)構(gòu),同時也缺乏比較完備的法定監(jiān)督手段,缺乏對政府及其工作人員違法行使財(cái)政權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究的實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定;財(cái)政支出行為的實(shí)施專門不規(guī)范,大部分處于不公開、不透明的狀態(tài)。一句話,納稅人對政府如何用稅既無知情權(quán),也無發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)。 4.社會壓力與稅收不遵從 社會壓力,即因

25、稅收不遵從而被不信任和遭他人鄙視給納稅人和征稅人造成的阻礙,往往要大于對其進(jìn)行的法律制裁。由此可見,社會壓力對稅收不遵從的威懾力。社會壓力缺失對納稅人的阻礙是躲避社會義務(wù)和公民責(zé)任,更有甚者公然輕視稅法,抗稅不繳,圍攻、毆打,謾罵稅務(wù)人員,干擾稅收執(zhí)法;對征稅人的阻礙必定也是為國征稅責(zé)任不強(qiáng),甚至有可能假公濟(jì)私、化公為私。由于長期封建觀念及習(xí)俗的阻礙,就全社會而言,我國對稅收不遵從進(jìn)行抵制和鄙視的社會風(fēng)氣還未形成,稅收不遵從的社會壓力還不夠,依法治稅的社會環(huán)境還沒有真正建立。 四、防范稅收不遵從行為的對策 1.構(gòu)建有效的稅收稽查機(jī)制和稅收處罰機(jī)制,加大納稅人不遵從的成本 有效的稅收稽查機(jī)制有利

26、于及時掌握納稅人的納稅情況,發(fā)覺不遵從行為;有效的稅收處罰機(jī)制能使不遵從行為及時地受到應(yīng)有的處罰,使任何不遵從行為得不償失,從利益機(jī)制上促使納稅人依法納稅。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,一個制度實(shí)施機(jī)制是否有效,要緊看違約成本的高低。有效的實(shí)施機(jī)制使違約成本極高,從而使任何違約行為都得不償失,即違約成本大于違約收益。從納稅人不遵從的情況看,有些人之因此選擇不遵從,并不在于這些納稅人的差不多動機(jī)與不人有什么不同,而是在于不遵從的收益與成本之間存在著誘人的差額。目前,我國一方面是必須從法律上對有關(guān)罰則進(jìn)行調(diào)整和修改,應(yīng)從法律上規(guī)定,對不遵從行為不論是有意依舊無意一律予以罰款,而且要改變目前處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低、數(shù)量界

27、限模糊、彈性太大的狀況,要讓處罰使不遵從者“一遭被蛇咬,十年怕草繩”;另一方面必須強(qiáng)化執(zhí)法人員的執(zhí)法力度,堅(jiān)決克服以補(bǔ)代罰,以罰代刑等錯誤做法,加強(qiáng)對處罰中“人治”行為的約束。 對不遵從行為的重大案件,要在證據(jù)確鑿的條件下,加大公開曝光的力度,在新聞媒體大造輿論使納稅人不遵從行為的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本加大,從而促進(jìn)納稅人遵從水平的提升。 2.建立完整的監(jiān)督程序制度和責(zé)任追究制度,遏制征稅人違紀(jì)違規(guī) 征稅人具有“雙重人格”,一方面代表國家行使征稅權(quán),是國家行政權(quán)力的象征;另一方面作為現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)者也會追求自身效用的最大化。征稅人的效用能夠是商品收入、財(cái)寶、社會地位、權(quán)利、榮譽(yù)等利己因素,亦可為慈善、

28、友誼、和平、社會進(jìn)步等利他因素。征稅人在追求公共利益等利他因素時,難以排除利己因素的存在,尤其在缺乏有效制度約束下,將專門難幸免會為實(shí)現(xiàn)自身效用最大化而損害稅收,導(dǎo)致稅收不遵從。對征稅人違紀(jì)違規(guī)可考慮通過如下措施進(jìn)行有效約束:一是全面推行稅收執(zhí)法責(zé)任制,明確執(zhí)法人員職責(zé),規(guī)范執(zhí)法程序;二是加強(qiáng)評議考核,建立科學(xué)、完善的評議考核體系,做到定性與定量相結(jié)合;三是實(shí)行責(zé)任追究制度,對不履行職責(zé)或執(zhí)法不當(dāng)?shù)男袨槿艘婪ㄗ肪控?zé)任;四是加強(qiáng)督查,建立健全全面執(zhí)法檢查、專項(xiàng)執(zhí)法檢查、專案執(zhí)法檢查和日常執(zhí)法檢查相配合的一整套執(zhí)法檢查制度。唯有如此,才能大大提高征稅人違紀(jì)違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)成本,使征稅人違紀(jì)違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)高于

29、收益,從利益上限制征稅人違紀(jì)違規(guī)的動機(jī)和行為。 3:完善現(xiàn)行稅制,減少稅法漏洞,為納稅人遵從打造一個公平的制度平臺 完善增值稅,盡快將現(xiàn)行的“生產(chǎn)型”增值稅制度改為各國通行的“消費(fèi)型”增值稅制度,適時適當(dāng)降低增值稅的差不多稅率;完善營業(yè)稅,適時合理調(diào)整征收范圍,將交通運(yùn)輸業(yè)和建筑安裝業(yè)納入增值稅的征收范圍,隨著第三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)展適當(dāng)增加征稅項(xiàng)目;完善企業(yè)所得稅,將現(xiàn)行的兩套企業(yè)所得稅合并為統(tǒng)一的法人所得稅,擴(kuò)大征稅范圍,以進(jìn)一步統(tǒng)一稅法、簡化稅制、公平稅負(fù),促進(jìn)競爭;完善個人所得稅,為了實(shí)現(xiàn)合理負(fù)擔(dān),公平稅負(fù),應(yīng)當(dāng)盡快推行綜合征收與分項(xiàng)征收相結(jié)合的征收方式。要逐步制造條件,將各類應(yīng)當(dāng)納稅的個人所得都納入個人所得稅的征稅范圍;按照WTO的要求和進(jìn)展對外貿(mào)易合作的需要,接著逐步降低進(jìn)口關(guān)稅的稅率;盡可能地減并稅收優(yōu)惠,不必要的稅收優(yōu)惠規(guī)定應(yīng)該取消。實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策為主,區(qū)域政策為輔、產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策相結(jié)合的原則。 對內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行差不多相同的優(yōu)惠待遇;借鑒國際上反避稅的通