我國的預算管理規(guī)章制度

1、全國人大財政經濟委員會副主任委員、全國人大常委會預算工作委員會主任 劉積斌(2004年11月26日)同志們：能到云南人大常委會上作法制講座專門快樂，也專門榮幸。云南人大常委會給我出的題目是預算的審查監(jiān)督。憲法和法律給予各級人大及其常委會一項重要的權力確實是審查批準監(jiān)督政府的預算決算的權力。我們要依法治國，因此人大及其常委會履行職權只能在法律界定的范圍內進行。然而人大審查批準監(jiān)督預決算也是一項難度專門大的事，我們人大流傳一句話，叫“外行聽不明白、內行講不清”。今天，我按法制講座的要求，講一講人大進行預決算審查批準監(jiān)督的最差不多的法律一預算法。預算，也稱國家預算、政府預算，它是指政府財政收支打算。

2、預算的本質是集中一部分社會資源保證政府履行職能和滿足社會公共需要，它涉及財政收支的征收、分配、使用、治理和監(jiān)督等方面，涉及聚財、用財、理財的全然理念和全然制度。1994年3月22日，八屆全國人大第二次會議通過了中華人民共和國預算法，并決定1995年1月1日起施行。預算法是我國預算治理的差不多法，它規(guī)定了我國預算的差不多制度。因此，與我國預算制度有關系的法律、法規(guī)還有專門多，比如憲法、1999年12月25日九屆全國人大常委會第十三次會議通過的全國人大常委會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定(以下簡稱“決定”)、國務院關于預算法的實施條例和關于實行分稅制財政體制的決定、各省自治區(qū)直轄市關于財政預算方面

3、的規(guī)定等。今天，我要緊圍繞預算法來講我國的預算制度，而且要緊是講一講中央預算，同時也提出一些預算治理中需要完善和研究的問題。一、預算的一般規(guī)定預算法共十一章七十九條，包括總則、預算治理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查和批準、預算執(zhí)行、預算調整、決算、監(jiān)督、法律責任、附則，能夠講涵蓋了整個預算的全過程。預算法總則是對預算的一般問題作出的規(guī)定，要緊涉及預算級次、預算組成、預算年度、預算原則，規(guī)定了政府預算、部門預算、對下級政府返還或者補助、上解收入、分稅制等差不多概念。政府預確實是反映一個預算年度政府組織收入和安排支出的規(guī)模、結構，體現了政府的活動范圍和政策。政府預算組成有縱向的和橫向的。所

4、謂縱向預算組成，是指各級預算匯總組成國家的預算。地點各級總預算由本級政府預算和匯總的下一級政府總預算組成。所謂橫向預算組成，是指本級預算的組成。中央政府預算由中央各部門預算組成，各部門預算由本部門所屬各單位預算組成，單位預確實是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算?？傤A算由本級預算和匯總的下一級預算組成，沒有下一級預算的，總預算確實是本級預算，如鄉(xiāng)預算，它下邊再沒有一級預罷了，因此鄉(xiāng)一級總預算確實是鄉(xiāng)這一級的本級預算。本級預確實是指按財政體制規(guī)定在本行政區(qū)域內組織的財政收入和安排的財政支出的打算。每年政府向人大提交的預算案包括：預算報告、預算收支表、部門預算。預算報告是預算的

5、文字講明，也能夠稱為演講詞，國外這種演講詞一般不長，要緊就財政政策、稅制變革等作演講。政府通過演講詞力圖講服議會能批準預算草案。預算收支表是具體反映收入、支出的預算文件，由人大審查批準。目前中央預算收支表有22張，要緊由三部分組成：一是一般預算收支，包括上一個年度全國、中央、地點的收入和支出預算執(zhí)行情況，本年度全國、中央、地點的收入和支出安排情況；二是中央政府性基金收入和支出表；三是附表，這是近年來我們依照“決定”和代表審查的需要逐步增加的，為代表審議預算時提供參考。目前共有6張附表，分不是中央對地點稅收返還和補助支出明細表以及中央財政對農業(yè)、科技、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出表。部門預確實是

6、由與財政部門直接發(fā)生繳款和領款關系的各部門編制，經財政部門審核匯總并由政府提交權力機關審議通過。它由部門所屬的單位預算組成，反映各部門的所有收入和支出。部門預算與預算報告、預算收支表一并提交人大。目前所有的部門都差不多按要求編制了部門預算，但我們要求提交全國人大審議的部門預確實是34個，2005年擬再增加一個，要緊是政府組成部門以及具有政府職能、社會比較關注的部門。提交人大審議的每個部門的預算包括兩張表，一是包括該部門所有收入、支出的綜合預算表，再一個是反映財政撥款的按差不多支出和項目支出編列的支出預算表。各地點報送人大的部門個數和具體部門不盡相同，專門多省人大要求提交的部門預算數量比全國人大

7、多。差不多支出是行政事業(yè)單位為保障機構的正常運轉和完成日常工作任務所必須的支出，包括人員經費和公務費、業(yè)務費、招待費等日常公用經費。差不多支出采取定額治理。項目支出是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務或事業(yè)進展目標所需要的支出。項目支出采取項目庫治理。由于部門預算編制改革時刻不長，各項配套改革還不完善，從整體上講，目前部門預算的編制、審批、監(jiān)督、決算各個環(huán)節(jié)還有許多工作要做，如預算的完整性、真實性問題，部門預算的法律地位問題，預算科目改革問題，部門決算問題等。預算級次指預算的層級。即預算有多少層、層與層之間的關系。預算法規(guī)定，國家實行一級政府一級預算，設立中央；省、自治區(qū)、直轄市；設區(qū)的市

8、、自治州；縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預算。我們國家是一個單一制統(tǒng)一的國家，是一個人口眾多、幅員寬闊的大國，劃分預算級次特不必要。通過分級，既要強調分級負責，體現事權與財權的統(tǒng)一，也要強調下級服從上級，體現集中統(tǒng)一和政令暢通。國外的預算級次一般分為三級，中央、省(州)、縣(地點政府)。我國五級預算級次劃分有自己的實際情況，上世紀90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進展迅速，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預算的呼聲專門高。從當時的情況看，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預確實是有條件的、必要的。然而由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟進展不平衡，因此預算法同時還規(guī)定了，不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能夠暫不設立預算。從這幾年財政體制的運行情況看，有許多人認為從治

9、理效率和成本分析，我國五級預算級次劃分值得研究。2002年底，我國有31個省級單位、332個市級單位、2860個縣級單位、44822個鄉(xiāng)級單位。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，至2003年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數只有38萬多個，有的地點推行了鄉(xiāng)財縣管、省直管縣等試點，差不多上在探究預算級次問題。中國有中國的實際情況，設立預算級次需要認真總結研究，要依照國情統(tǒng)籌考慮。預算年度是指預算的起止時刻之間的跨度。預算法規(guī)定，我國的預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。確定時刻跨度是差不多的會計和統(tǒng)計要求，便于打算安排和核算。我國幾乎所有的經濟指標打算、統(tǒng)計、核算歷來確實是采納歷年制，這也是國家政治活動周期的反映。國外預算年度專門

10、不相同，有從1月1日開始的，有從4月1日開始的，也有從7月1日或10月1日開始的。專門多同志對我國的預算年度規(guī)定提出了不同的看法，提出應在預算年度開始之前就應當有法定的預算。我們的預算年度從1月1日就開始執(zhí)行了，但全國人代會一般在3月初才進行，3月中旬結束，等預算依照法律規(guī)定的時刻批復到部門、單位，就到了4月。預算年度起訖時刻與預算批準時刻不一致，使得我們的預算缺乏嚴肅性、權威性。為彌補那個不足，預算法第四十四條規(guī)定，預算年度開始后，各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府能夠先按照上一年同期的預算支出數額安排支出。但依舊沒有從全然上解決問題，操作上也不行把握。因此，預算年度引起的問

11、題也需要認真加以研究。預算原則是指預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的一般性規(guī)定。預算法總則中規(guī)定的原則包括四點：一是一級政府一級預算；二是各級預算應當做到收支平衡；三是國家實行中央和地點分稅制；四是非經法定程序不得改變經本級人民代表大會批準的預算等。作為預算治理方面的一部差不多法，在預算法總則中應當對涉及預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的一般性原則作出明確規(guī)定。在“決定”中，對一些原則作出了補充，如一是要堅持先有預算，后有支出，嚴格按預算支出的原則；二是在每個財政年度開始前將中央預算草案全部編制完畢；三是對中央預算的審查，應當按照真實、合法、效益和具有預測性的原則進行等?？傮w上講，這些原則規(guī)定還不夠全面。

12、我想，有些原則還能夠提出來考慮，如完整性原則，政府全部收支要列入預算；透明度原則，預算應當公開透明；會計年度獨立原則，一個預算年度的預算應當在本年度支出；公共財政原則等。二、關于預算治理職權預算法不像一般的專業(yè)法律，往往只有一個執(zhí)法主體，預算法涉及的對象，既有政府又有人大，政府系統(tǒng)內既有中央政府又有地點政府，人大內，既有代表大會又有常委會。概括講，劃分預算治理職權，要緊是合理配置權力機關、行政機關、預算主管機關之間的職權。總的來講，政府負責編制，人大負責審查和批準；政府負責執(zhí)行，人大負責監(jiān)督。權力機關之間沒有領導關系，國務院對各級政府是領導關系，如預算法第十三條明確規(guī)定，縣級以上各級人大批準本

13、級預算和本級預算執(zhí)行情況的報告，也確實是講，各級人大需要議決的只是一級政府的那一級預算，即本級預算；第十四條則規(guī)定，國務院組織中央和地點預算的執(zhí)行，監(jiān)督中央各部門和地點政府的預算執(zhí)行，改變或者撤銷中央各部門和地點政府關于預算、決算的不適當的決定、命令。至于預算法提出的地點預算總預算，只是規(guī)定地點預算的組成，體現了預算治理體制的層面劃分，各級人大對總預算只進行審查而無需批準。(一)人大方面預算治理職權憲法規(guī)定，全國人民代表大會“審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”，全國人大常委會審查和批準“國家預算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調整方案”，預算法也分不規(guī)定了全國人大及其常委會、地點各級人大及其

14、常委會的預算治理職責。職責規(guī)定的差不多原則體現了分級治理和下移一級治理。因為原則是一樣的，那個地點只就全國人大及其常委會的預算治理職權作一個介紹。全國人民代表大會有三項職權：一是全國人大審查中央和地點預算草案及中央和地點預算執(zhí)行情況的報告；二是批準中央預算和中央預算執(zhí)行情況的報告；三是改變或者撤銷全國人大常委會關于預算、決算的不適當的決議。全國人大常委會有五項職權：一是監(jiān)督中央和地點預算的執(zhí)行；二是審查和批準中央預算的調整方案；三是審查和批準中央決算；四是撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的關于預算、決算的行政法規(guī)、決定和命令；五是撤銷省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會制定的同憲法、法律

15、和行政法規(guī)相抵觸的關于預算、決算的地點性法規(guī)和決議。(二)政府方面預算治理職權預算法規(guī)定了各級政府間、一級政府內預算治理職權。職責規(guī)定的差不多原則體現了分級治理和行政一體治理，與人大職權的要緊區(qū)不在于：人大沒有上下級領導關系，而是法律監(jiān)督和工作指導關系，但國務院作為最高行政機關，對地點各級政府是領導關系。這種區(qū)不決定了預算治理職權的不同，以中央政府為例，其預算治理職權有十項：一是國務院編制中央預算、決算草案；二是向全國人大作關于中央和地點預算草案的報告；三是將省級政府報送備案的預算匯總后報全國人大常委會備案；四是組織中央和地點預算的執(zhí)行；五是決定中央預備費的動用；六是編制中央預算調整方案；七是

16、監(jiān)督中央各部門和地點政府的預算執(zhí)行；八是改變或者撤銷中央各部門和地點政府關于預算、決算的不適當的決定、命令；九是向全國人大報告中央和地點預算的執(zhí)行情況；十是向全國人大常委會作關于中央決算的報告。地點各級政府的預算治理職權與中央政府的預算治理職權差不多一致。在一級政府內，預算治理職權要緊涉及財政主管部門與其他部門之間的關系，職權劃分的原則體現了對政府職權的具體化、體現了財政部門的主導作用。對此預算法第十六、十七、十八條都作了具體規(guī)定。預算治理職權在“決定”中又作了細化。由于1998年全國人大常委會成立了預算工作委員會，同時預算法實施中存在一些突出問題需要完善法律，因此補充的內容盡管不多，但有較強

17、的針對性。補充內容要緊有五點：一是規(guī)定國務院財政部門應當及時向全國人大財經委和全國人大常委會預算工委通報有關中央預算編制的情況，在全國人大會議進行的一個半月前，將中央預算初步方案提交財經委；二是中央預算執(zhí)行過程中，需要動用超收收入追加支出時，應當編制超收收入使用方案，由國務院財政部門及時向財經委和預算工委通報情況，國務院應向全國人大常委會作可能超收收入安排使用情況的報告；三是中央預算安排的農業(yè)、教育、科技、社會保障預算資金的調減，須經全國人大常委會審查和批準；四是國務院有關部門應當及時向財經委、預算工委提交落實全國人代會關于預算決議的情況，這一條執(zhí)行的不錯，去年和今年，財政部關于落實預算決議的

18、匯報稿長達22頁和38頁；五是經委員長會議專項同意，預算工委能夠要求政府有關部門和單位提供預算情況，并獵取相關信息資料及講明，經委員長會議專項批準，能夠對各部門、各預算單位、重大建設項目的預算資金使用和專項資金的使用進行調查。如此一些補充規(guī)定，專門好地豐富了預算法的相關內容，也比較容易操作。許多地點的地點性法規(guī)也在這方面作出了規(guī)定，使人大與政府、人大與常委會的預算治理職權更加清晰，更加具體化了。三、關于預算收支范圍預算法中對預算收支范圍的規(guī)定涉及預算收入、支出項目，中央與地點預算收支劃分，預算收支在中央與地點之間的項目劃分和分配方法的備案，專用基金的設立，上下級預算資金的獨立性等等。預算法中對

19、收入、支出所包括的項目采取列舉法，收入包括哪幾項，支出包括哪幾項，同時要緊是按功能進行分類。中央與地點預算收支劃分專門原則，第二十條規(guī)定，預算收入劃分為中央預算收入、地點預算收入、中央和地點共享收入，預算支出劃分為中央預算支出和地點預算支出。總體上講，這些規(guī)定與當時的情況是適應的，因為預算法是1994年由全國人大通過的，而全國實行分稅制財政體制改革也才是從1994年開始的，各項改革還只是初步的，有些情況還把握不準，在預算法中只能作些原則性規(guī)定。然而這只是從大類型上劃分了中央與地點的收支，但沒有解決哪些收入是中央的、哪些收入是地點的、哪些支出是中央的、哪些支出是地點的，這就沒有充分體現預算法總則

20、中規(guī)定“國家實行中央和地點分稅制”的原則精神。盡管預算法中有專門的規(guī)定，國務院也制訂了分稅制財政體制方法，但我想事關各級政府財政利益的差不多收支項目劃分應當在法律中予以明確規(guī)定，以體現權威性和嚴肅性。為便于理解，我簡單介紹一下分稅制。分稅制是一種財政治理體制，通過這種體制，合理劃分中央與地點政府之間以及地點各級政府之間的財政收支范圍和預算治理權限。在1994年往常，我們的財政治理體制從統(tǒng)收統(tǒng)支到統(tǒng)一領導、分級治理，再到劃分收支、分級包干，實行過多種體制。為更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力，依照建立社會主義市場經濟體制的差不多要求，1993年底，國務院決定，從1994年1月1

21、日起對各省、自治區(qū)、直轄市以及打算單列市實行分稅制財政治理體制。分稅制體制改革的差不多原則和要緊內容要緊有四點：一是按照中央與地點政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；二是將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地點稅和中央地點共享稅；三是分設中央與地點兩套稅務機構；四是實行中央對地點的稅收返還和轉移支付制度。地點各級政府依照中央的統(tǒng)一要求也隨之逐步實行了分稅制體制改革。當時曾提出要提高兩個比重，即中央財政收入占全國財政收入的比重、全國財政收入占國內生產總值的比重。通過實行分稅制，中央本級收入占全國財政收入的比重由1993年的22提高到1994年的557，地點本級收入的比重則由78降低到443；中央本級

22、的支出占全國財政支出的比重由1993年的297提高到1994年的324，地點本級支出的比重則由703降低到676。到2003年，財政收入中央占60、地點占40，財政支出中央占30、地點占70。全國財政收入占國內生產總值的比重則由1993年的126逐步提高到2003年的186。2001年，國務院決定對按隸屬關系劃分所得稅收入的方法進行改革，對企業(yè)所得稅和個人所得稅收入實行中央和地點按比例分享。進一步完善了分稅制體制。目前，中央財政固定收入包括：關稅，海關代征消費稅和增值稅，消費稅，四家國有獨資商業(yè)銀行和三家政策性銀行以及一些專門行業(yè)企業(yè)所得稅，集中交納的營業(yè)稅、都市維護建設稅，中央企業(yè)上交利潤等

23、。地點財政固定收入包括：除集中交納行業(yè)之外的營業(yè)稅、都市維護建設稅，地點企業(yè)上交利潤，城鎮(zhèn)土地使用稅，房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農牧業(yè)稅，農業(yè)特產稅，耕地占用稅，契稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。中央與地點共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅、所得稅。增值稅中央分享75，地點分享25；資源稅按不同品種劃分，大部分資源稅作為地點收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅中央分享97，地點分享3；所得稅以2001年作為基數，增量部分2003年中央分享60，地點分享40。1994年實行分稅制體制時，外貿企業(yè)出口退稅以1993年地點差不多負擔的20部分列入地點上交中央基數，以后

24、發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負擔。2003年10月，國務院作出了關于改革現行出口退稅機制的決定，確定了“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動改革，促進進展”的改革原則，出口退稅按國務院批準的基數，增量部分地點負擔25。以上這些確實是分稅制體制的關于收入部分的具體劃分。中央對地點返還或者補助，是實行分稅制改革的一項重要內容。搞分稅制改革，一個重要前提確實是要保持各地點的既得利益。然而按照新稅制和分享比例在中央與地點之間劃分、調整后，就阻礙到了各個地點按原方法計算的財政收入和支出規(guī)模，為保持既得利益，中央確定對地點實行稅收返還，返還數額以1993年為基期年核定，當年中央從地點凈拿走多少收入

25、就全部返還給地點，并以此作為基數，1994年以后，返還數額在那個基數上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費稅(適應稱“上劃兩稅”)的平均增長率的1：03系數確定，也確實是上劃兩稅每增長1，中央對地點的稅收返還增長03。如此確定，是為了在保持“存量”不變，即保持地點既得利益的同時，確保中央在“增量”中得大頭。2003年中央對地點稅收返還達3425億元。補助是指我們經常講的財政轉移支付和少量的體制性補助。財政轉移支付是分稅制體制改革的一項重要內容，它是以各級政府的財政能力為基礎、以實現各地公共服務的均等化為目標而實行的財政資金轉移或財政平衡制度。財政轉移支付的差不多形式包括有條件轉移支付和無條件轉移

26、支付。專項轉移支付確實是有條件轉移支付，是既給鈔票也指定用途，2003年專項轉移支付2598億元，占到整個轉移支付比重的576。無條件轉移支付確實是財力性轉移支付，像定額補助、民族地區(qū)轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等差不多上一種對地點財力的補助，2003年財力性轉移支付達到1914億元，占整個轉移支付的比重是424，有些偏低，我們也多次在審查預算時提出要適當提高財力性轉移支付的比重，近年來那個比重有所提高。綜上所述，中央對地點稅收返還和補助支出包括三部分：中央對地點稅收返還；中央對地點轉移支付；中央對地點體制性補助。2003年，中央對地點稅收返還和補助支出合計8261億元，其

27、中中央對地點稅收返還3425億元，占415；中央對地點轉移支付4512億元，占546；中央對地點體制性補助324億元，占39?？傮w上講，中央對地點轉移支付這些年有專門大增長，關心地點解決了專門多實際問題，但仍然存在一些問題，如制度不是專門規(guī)范，專項轉移支付比重偏大，科學性有待提高等。由于基金收支、債務收支以及實行綜合預算治理后，預算收支項目增加了，規(guī)模擴大了，治理制度變化了，因此預算法收支范圍的有關規(guī)定需要完善。如預算外資金問題，預算法只規(guī)定了各級政府、各部門、各單位應當加強對預算外資金的治理，各級人民代表大會要加強對預算外資金使用的監(jiān)督。實際上，在中央一級，通過實行綜合預算治理后，現在差不多

28、就沒有預算外資金那個概念了，都納入到預算治理了，地點的情況可能有所不同，盡管完全納入預算治理還需要一個過程，但預算外資金的項目和規(guī)模都比前些年少多了，也在逐步納入預算治理。預算收支方面的問題也是下一步修訂預算法應當考慮的一個重要方面。四、關于預算編制預算編制是預算的基礎，假如編得不科學、不合理、不規(guī)范，執(zhí)行時就難以做到按預算來執(zhí)行，預算審查監(jiān)督就會流于形式，執(zhí)行的效果就可不能專門理想。因此不管是人大，依舊政府，不管是中央，依舊地點，這些年都重點抓了預算編制改革，取得了時期性成果。依照法律規(guī)定，預算編制是政府的職權，因此有關預算編制的規(guī)定要緊是對各級政府及政府內各部門、單位提出的要求。從程序上規(guī)

29、定了政府向人大提交預算草案的時刻、內容。預算法中對預算編制要緊就編制原則、收入編制、支出編制、赤字及債務、預備費、結余等作出規(guī)定。這些方面差不多上預算編制中的差不多要素。編制原則。一是時刻要求，也是程序上的要求。預算法實施條例規(guī)定，國務院于每年11月10日前向省級政府和中央各部門下達編制下一年度預算草案的指示。在人代會會議進行的一個月前，財政部門要將中央預算草案的要緊內容提交人大財經委進行初步審查。由于實行了部門預算改革，加上人大預算審查工作機構逐步健全，時刻要求上有變化。現在中央預算編制實際上從5月份就開始了，編制時刻達到八個月。編制部門預算現在是實行“兩上兩下”，充分體現了部門編制部門預算

30、的作用，也體現了財政部門匯總平衡的職責。全國人大常委會的監(jiān)督決定規(guī)定，在人代會會議進行的一個半月前，財政部門就要將中央預算的初步方案提交人大財經委，比預算法規(guī)定的“一個月前”提早了半個月，這要緊是為了更充分地發(fā)揮預算審查專門工作機構的作用，讓工作機構提早介入，我們叫“預先審查”，彌補了大會審查預算時刻有限的不足。同時，監(jiān)督決定還明確要求，在每個財政年度開始前將中央預算草案全部編制完畢。二是依據要求。預算法實施條例規(guī)定了政府及各部門、各單位編制預算的依據。我們現在強調要實行零基預算方法。編制預算時，既要考慮需要，也要考慮可能，再確實是要有標準。所謂需要，確實是法律法規(guī)、宏觀政策導向的需要，確實是

31、為完成工作職責、任務的需要；所謂可能，確實是財力平衡狀況，財力的可能；所謂標準，確實是預算的基準，我們經常講的定員定額確實是一種預算標準，但要緊是指差不多支出的標準，項目支出標準還專門欠缺，因此績效評價體系就不行建立。三是內容要求。這有兩個方面，一個是內容本身，再一個確實是結構。預算的內容專門重要，大伙兒反映的“講不清”、“看不明白”，這與預算所表述的內容和表述的方式有關系。如許多地點提出，中央返還或者補助地點的收入沒有在地點預算中編列，地點人大難以監(jiān)督。按照預算法實施條例的規(guī)定，本級預算收入應當包括“上級返還或者補助的收入”，我們在審查2003年中央決算的報告中提出，要“將中央對地點稅收返還

32、、財力性轉移支付、體制性補助以及一些跨年度的專項轉移支付資金的可能數額，及時通知各省、自治區(qū)、直轄市，以便地點政府納入預算，統(tǒng)籌考慮其財力的分配使用和地點人大實施有效監(jiān)督。地點各級政府要將上級的財政補助編入預算，報同級人大審查監(jiān)督”，如此做地點預算的內容就完整了，也是貫徹落實預算法的要求。最近財政部專門召開了一次地點預算編制與治理方面的會議，會上就補助問題提出了四點改進措施，包括：在每年代國務院起草關于編制預算的指示時明確要求各省級政府要將中央補助收入編入省級預算；在每年公布的財政部關于編制決算草案的指示中，明確要求各省級政府要將中央補助收入編入省級決算，自覺同意同級人大及其常委會的監(jiān)督；全國

33、人大批準中央預算后，財政部立立即中央對地點稅收返還、財力性轉移支付、體制性補助以及一些跨年度差不多確定的專項轉移支付資金數額及時通知各省；研究對預算法的修訂。我認為財政部的工作是積極的，同意人大監(jiān)督的自覺性大大增強了。預算內容一定要完整，要反映政府所有的收入和支出，要反映各級政府財政利益的調整關系，即上解支出、補助收入，要反映預算年度間的銜接，即上一年度結余用于本年度安排的支出，要反映收支的差額。預算內容的結構是指復式預算和預算科目。上世紀80年代末期至90年代初，我國經濟的進展和改革處于一個加速時期，財政、金融、投資、國有企業(yè)等各項改革不斷推進，各方面對預算支出的需求專門大，而同時對減少收支

34、差額的呼聲也比較高，借鑒國際上比較通行的做法，提出了編制復式預算。所謂復式預算，它是區(qū)不于單式預算的，是把財政收支按其性質分不編為兩個或兩個以上相對獨立的預算。預算法實施條例第二十條規(guī)定，各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。但實際上我們一直沒有按照那個要求編制復式預算，而是按照經常性預算、建設性預算的口徑編制“復式”預算的，同時也只是依照這兩大類把數字“搬家”，沒有達到編制復式預算的目的，因此1999年后我們就不再要求國務院提交復式預算的草案了。至于今后如何辦，我想隨著公共財政體制框架的建立、社會保障體系的完善，改革預算編制結構是必要的，在

35、黨的十六屆三中全會的文件中也提出了“國有資本經營預算”的問題。在編制預算中有個科目問題。我們目前的預算科目分類、款、項、目四級，既有按功能分類的，如差不多建設支出、科技三項費用支出、農業(yè)支出、外交外事支出等，也有按經濟性質分類的，如工資支出、補貼支出等，不能專門直觀的看出干什么事、花多少鈔票。因此改革現行預算科目體系勢在必行。在我們的監(jiān)督決定中，那個方面也有些完善，如規(guī)定中央本級預算的經常支出按中央一級預算單位編制，中央預算建設性支出、基金支出按類不以及若干重大項目編制，中央財政對地點總的補助性支出按補助類不編制等。財政部差不多有一套預算科目體系改革方案了，完善后將加快推行。收入編制。預算法規(guī)

36、定各級預算收入的編制，應當與國民生產總值的增長率相適應。預算收入確實是對國民收入分配政府拿到的部分，因此編制收入預算應當參照國民生產總值的增長水平。從經濟規(guī)律和法律規(guī)定上講，這是合理的。但近些年來這條規(guī)定與實際情況不相符合，財政收入增長幅度大大高于GDP的增長幅度，預算超收收入較多。依照我們對19982003年中央預算安排與實際增長水平的分析，收入實際增長率比預算安排增長率都高出了一倍左右，同期GDP實際分不增長水平與打算指標差不也有但沒有這么大，結果是預算收入實際增長比預算超收過多，全國超收額達到上千億。這就要好好研究編制收入預算的增長率如何測算，才能叫做“與國民生產總值的增長率相適應”。各

37、個地點也有類似的情況。預算留有適當余地是能夠理解的，但年年超收過多，預算編制的科學性、準確性、嚴肅性就存在問題。支出編制。預算法中規(guī)定的幾條仍然專門有現實意義，如規(guī)定預算支出編制應當量入為出，貫徹厲行節(jié)約、勤儉建國的方針，應當統(tǒng)籌兼顧、確保重點，要安排必要的資金用于扶助經濟不發(fā)達的民族自治地點、革命老依照地、邊遠、貧困地區(qū)進展經濟文化建設事業(yè)，應當按照本級政府預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于難以預見的專門開支等，我們一直堅持這么做了。只是現在看來只這幾點還不夠。赤字及債務。預算法規(guī)定中央政府公共預算不列赤字，地點各級預算要收支平衡、不列赤字，除法律和國務院另有規(guī)定外，地點政府不得

38、發(fā)行地點政府債券。如此的一些規(guī)定，總體上體現了穩(wěn)固的理念。我們這么大的國家，經濟進展還相對落后，地區(qū)之間進展還專門不平衡，國際競爭日趨激烈，不可預見性因素在增加，建立一個穩(wěn)固的財政是特不重要的。為應對亞洲金融危機，自1998年以來實施積極財政政策，增發(fā)長期建設國債，目前中央財政赤字占GDP的比重是27，國債依存度是40左右，按照國際公認的安全線，我們依舊安全的。但從目前形勢看，積極財政政策應當有所調整，赤字應當有所壓縮。同時，許多地點按規(guī)定沒有編制赤字預算，但實際上的預算赤字是較普遍的，還有自1998年以來中央代地點發(fā)行了2000多億元的債。因此還有名目繁多、規(guī)模不小的顯性、隱性債務。有的同志

39、提出來，為緩解地點債務問題，能不能給地點開一個能夠發(fā)債的“正門”，予以疏導。需要進一步研究。五、關于預算審查、批準、執(zhí)行和調整預算編制是政府的職權，審查批準是人大的職權，體現權力合理分配和相互制衡。隨著民主化進程，讓人民群眾表達意愿、增加社會公眾對預算的知情權、參與權和決策權的呼聲越來越高，加強人大預算審查監(jiān)督工作面臨的任務專門重。目前，全國有9個省的人大常委會成立了預算工委，沒有成立預算工委的，也都有專門的預算審查監(jiān)督工作機構，每個省都有了加強預算審查監(jiān)督方面的地點性法規(guī)。因此預算法中有關預算審查監(jiān)督和批準的內容要專門好地豐富。在全國人大常委會的監(jiān)督決定中，對人大的預算審查監(jiān)督有些具體化，在

40、預算治理職權中差不多提到了。但也依舊不夠充分。近年來，我們預算審查批準工作的具體做法能夠總結為“三時期”式，即預算審查工作機構的“預先審查”、專門委員會的初步審查和大會的審查批準。在預算草案的審查中，我們堅持突出四個重點，即突出對預算的真實性、合法性、政策性和合理性進行審查。真實性，確實是預算必須真實地反映全部的收支活動，不能虛列收支；合法性，確實是符合法律對預算的要求，如農業(yè)、教育、科技等；政策性，確實是預算要體現中央對經濟財政的方針政策，體現宏觀調控的目標和重點、傾斜的要求；合理性，確實是收支結構要科學合理，預測要接近實際。各方面反映，這些做法是可行的，效果也是好的，應當在預算法中體現出來

41、。在實際工作中，依照這幾年的實踐，我建議地點各級人大在審查監(jiān)督預算時，要特不注意各級債務尤其是縣鄉(xiāng)債務以及不實的結轉和結余。預算法規(guī)定了人大審查批準，然而專門不完善，人大審查批準往往流于形式，是橡皮圖章，沒有規(guī)定對預算草案修正如何辦，不批準如何辦。預算執(zhí)行專門重要。差不多批準的預算具有法律效力，應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行。預算執(zhí)行涉及到收支治理、金庫治理，現在還有國庫集中收付、政府采購，技術性專門強，需要嚴格規(guī)定并要嚴格執(zhí)行。國庫集中收付是這些年來國庫制度改革的一個重要成果。集中收付確實是建立一種對財政資金實行集中收繳和支付的治理制度，其核心是通過國庫單一賬戶體系對財政資金的運行進行治理。通過

42、財政設立的那個單一賬戶體系，所有財政資金都在那個體系中運作，財政收入通過單一賬戶體系直接繳入國庫，財政支出按預算通過那個體系由財政集中支付到商品或勞務供應者。這就減少了中間環(huán)節(jié)，有利于預算的有效執(zhí)行，有利于深化“收支兩條線”改革，有利于提高預算透明度，有利于提高資金使用效益，也有利于防止腐敗。截止2003年底，中央有超過50的一級預算單位實施了集中收付改革，超過50的有非稅收入的部門納入到非稅收入收繳治理改革范圍，地點有26個省、120個地市、300多個縣實施了國庫集中收付制度改革試點。提起預算法預算調整的概念，大伙兒可能認為預算法最需要修改的確實是這一條。預算法第五十三條規(guī)定，預算調整是指經

43、全國人民代表大會批準的中央預算和經地點各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中因專門情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。但表達的一個意思確實是水漲船高，收入多了，支出能夠相應增加，只要不出赤字，就不算調整。從預算法實施近10年的情況看，發(fā)生預算調整的專門少見，而實際上預算執(zhí)行結果與預算差異專門大是普遍的現象。我想，改革初期在預算上給政府留有適當調控空間是能夠理解的，確實是一般情況下也應當給政府留下一定的余地。比如，關于部門預算在執(zhí)行中發(fā)生的調整，人大就不要限制得太嚴格，幸免微小變更都要報人大批準。然而，嚴格

44、按預算支出的原則必須堅持，因此就需要對什么是預算調整加以規(guī)范，要概念明確、容易操作。要具體規(guī)定調整、變更、調劑的界限和審批權限。只要這些程序和權限規(guī)定好了，預算執(zhí)行確實是按照批準的預算或批準的調整預算執(zhí)行，或者按照有關規(guī)定執(zhí)行。在西方發(fā)達國家，預算調整也是有的，但調整行為是嚴格的。而我們正好反過來了，我們把預算調整看得特不嚴肅，但行為上是寬松的，預算執(zhí)行中大量存在預算的變動，這不符合依法理財的精神。由于預算法規(guī)定的預算調整的概念太寬松，每年有大量超收收入而相應增加支出，脫離了人大的審查監(jiān)督，因此在全國人大常委會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定中，專門規(guī)定了一條對超收收入使用的監(jiān)督，規(guī)定國務院要向全國人大常委會報告超收收入安排使用情況。各地點也都有類似的規(guī)定。六、關于決算和監(jiān)督預算法是把決算和監(jiān)督作為兩章寫的，這是對的。我把兩個問題放在一起講，一是相對突出人大的工作，二是目前在我們國家決算工作和監(jiān)