國土空間規(guī)劃土地利用分類存在的問題及其解決措施

1、國土空間規(guī)劃土地利用分類存在的問題及其解決措施摘要：一直以來我國的土地規(guī)劃長期處于各自為政的狀態(tài)，且規(guī)劃內(nèi)容存在著 矛盾，這種情況嚴重制約了我國社會經(jīng)濟的發(fā)展。為了能更好地推進節(jié)約集約利 用土地，保證經(jīng)濟持續(xù)快速健康的發(fā)展，對國土空間規(guī)劃的土地利用分類方案進 行研究是非常必要的。關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；土地利用分類；方案1國土空間規(guī)劃土地利用分類原則國土空間規(guī)劃土地利用分類是以全國土地分類文件為基礎(chǔ)，在不違背土地管理法的前提 下來對土地分類方式進行明確，實現(xiàn)對土地類型的整合和拆分，從而形成規(guī)劃用地的分類體 系，以符合國土空間規(guī)劃管控的需求。2國土空間規(guī)劃土地利用分類存在的問題2.1 土地分類體系

2、各有不同對于土地利用進行分類的目的在于提升對用地結(jié)構(gòu)和規(guī)模的合理管控，根據(jù)土地性質(zhì)來 對城市用地進行詳細劃分。雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類具有全覆蓋的屬性，但是農(nóng)林、水域以及 非建設(shè)用地基本上會被排除到總體規(guī)劃外，對于生態(tài)土地的保護缺乏足夠的重視，使得城市 的發(fā)展呈現(xiàn)出無序性。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃土地按照空間層次來將城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地設(shè)為同 一類別，這必然會造成城市空間表達的協(xié)調(diào)和連接出現(xiàn)問題。土地利用分類重視對農(nóng)田和耕 地的保護，重視對農(nóng)林用地轉(zhuǎn)建筑用地的控制。所以，為了能夠在規(guī)劃過程中滿足耕地保護 的目標，需要實現(xiàn)對農(nóng)用土地更加細致的分類，根據(jù)土地的特點和用途來對其進行劃分。但 對建設(shè)用地的分類則相對

3、更加粗糙，從而導致土地利用規(guī)劃難以滿足實際用地需求，無法設(shè) 計出科學合理的國土空間分布方案，進而造成頻繁調(diào)整的問題。雖然最新土地利用分類體系 為了適應社會發(fā)展進行了調(diào)整，并最大限度的與調(diào)查分析結(jié)果進行銜接，但因為自身的規(guī)劃 體系存在局限性，導致土地利用分類無法做到無縫對接，從本質(zhì)上看仍然分屬于兩個體系， 從而形成了各自為政的局面，提升了國土空間規(guī)劃對接的難度。2.2統(tǒng)計方式差別較大且難以協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理有著不同的管控方式和目的性，所以存在著土地類型定義方面的差 異，使得用地標準難以進行協(xié)調(diào)，這種差異主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，是對建設(shè)用地 統(tǒng)計口徑存在差異，例如在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地不

4、包括水庫水面，而在土地管理中的建設(shè) 用地卻包含了水庫水面。其次，土地管理規(guī)劃中建設(shè)用地包括了農(nóng)村居民點、采礦用地、獨 立建設(shè)用地以及城市等。而城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地僅包括城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊這幾類。2.3規(guī)劃效率低因為城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理規(guī)劃有著不同的土地類型分類標準，所以在具體的工作中常常 會發(fā)生同一地塊采用兩種地名的方式，從而導致其他部門進行土地批準時出現(xiàn)偏差，同時也 為項目審批和土地調(diào)查等工作帶來極大的不便。因為國土空間規(guī)劃土地利用分類的內(nèi)涵存在 著差異，使得空間規(guī)劃編制常常出現(xiàn)內(nèi)容重復的現(xiàn)象，同時也使得用地布局方面存在著一定 的矛盾，導致國土空間規(guī)劃管控出現(xiàn)紊亂，大大增加了規(guī)劃管控的成本。城鄉(xiāng)

5、規(guī)劃中的建設(shè) 用地是指規(guī)劃區(qū)域范圍中除去村鎮(zhèn)建設(shè)用地之外的建設(shè)用地，而土地管理規(guī)劃中的建設(shè)用地 是指轄區(qū)內(nèi)的國有建設(shè)用地，在進行編制和規(guī)劃的過程中，對于獨立建設(shè)用地和城鎮(zhèn)用地并 沒有進行細致的分類，都將其定義為農(nóng)村居民點用地，只要不違反城市規(guī)劃條例都可以進行 城市建設(shè)?？梢姵青l(xiāng)規(guī)劃和土地管理規(guī)劃之間存在較大差異性，這對國土空間規(guī)劃的管控造 成了一定的困難。3國土空間規(guī)劃土地利用分類方案研究3.1 土地管理規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地對接（1）分類對接土地管理規(guī)劃中的建設(shè)用地包括交通水利、城鄉(xiāng)建設(shè)以及其他用地這幾種類別，城鄉(xiāng)建 設(shè)用地包含著一定的約束性指標。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地分為居民點建設(shè)用地、交通設(shè)施

6、建設(shè)用 地和公共區(qū)域設(shè)施用地以及采礦和特殊用地等等，這種分類方式主要是為了能夠?qū)劣玫?分類進行強化，實現(xiàn)類型的對接。所以，對于國土空間規(guī)劃的土地利用分類應仍然采用建設(shè) 用地二級分類的方式，從而有效的符合建設(shè)用地管控需求，并減少建設(shè)用地分類級別，實現(xiàn) 六個建設(shè)用地的二級分類模式。（2）規(guī)模對接城鄉(xiāng)規(guī)劃土地分類中，建設(shè)用地不包含水庫水面，而在土地管理規(guī)劃中水庫水面屬于交 通水利用地類別當中。這也是在土地管理規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中的最大差別所在。在土地管理規(guī) 劃中，將水庫看作一種建設(shè)項目，為了實現(xiàn)建設(shè)用地的良好管控來將其納入到建設(shè)用地類別 中是十分合理的。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，水庫無論是從功能上，還

7、是在內(nèi)涵上都不應被 納入到建設(shè)用地中，如果將其作為建設(shè)用地來進行管理那么將會出現(xiàn)很多的弊端。首先，政 府為了提升建設(shè)用地規(guī)模指標會將城鎮(zhèn)內(nèi)道路歸納到交通用地，并將水庫水面定位成坑塘水 面從而實現(xiàn)用地規(guī)模的平衡，這對規(guī)劃編制的科學性造成了嚴重的負面影響。所以，更適合 將水庫水面作為水域來進行管理，納入到生態(tài)用地的范疇當中，這對于建設(shè)水利項目的積極 性起到了激發(fā)的作用，同時也便于更好的解決農(nóng)村的用水安全問題。3.2農(nóng)林用地對接我國的林地和耕地屬于不同的部門來管理，這些部門對于林地的界定方式存在一定的差 別，導致用地管理界限并不足夠清晰，從而造成了國土空間規(guī)劃管理的混亂。通常來看，農(nóng) 業(yè)種植結(jié)構(gòu)無法

8、進行精確預測和管控，所以在地區(qū)規(guī)劃土地利用分類時，對于農(nóng)業(yè)用地的分 類較為粗略，甚至不將其劃分為二級地的類別當中，僅采用農(nóng)業(yè)用地來對其進行概括。因為 我國屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，人口眾多，所以需要對耕地進行保護，將農(nóng)業(yè)發(fā)展土地劃分為林地、 草地、耕地以及其他農(nóng)地，其中國土和林地部門之間的統(tǒng)計差異主要體現(xiàn)在園地上。園地同 時具備了林地和耕地的特征，需要進行資金和勞動力的投入，并需要采取耕地的經(jīng)營方式。 所以國土規(guī)劃一般會將園地定義為可調(diào)整土地分類，無論是將其歸為哪一類都會造成規(guī)劃紊 亂。所以，應根據(jù)土地規(guī)劃用地分類的方式來進行農(nóng)用地分類，對于國土和林業(yè)部門之間存 在的差異應通過溝通的方式來解決，并且要通過共同調(diào)查的方式來實現(xiàn)數(shù)據(jù)上的統(tǒng)一，從而 對保護和管理范圍進行明確。結(jié)語本文首先對國土空間規(guī)劃土地利用分類原則進行闡述，同時對國土空間規(guī)劃土地利用分 類存在的問題進行探討，最后對國土空間規(guī)劃土地利用分類方案進行研究。希望通過本文， 能夠為國土空間規(guī)劃管控提供一些參考和幫助。參考文獻：（29）：