公共管理中的績(jī)效評(píng)估

1、 公共管理中的績(jī)效評(píng)估 摘要：西方國(guó)家績(jī)效評(píng)估實(shí)踐表明，公共部門績(jī)效評(píng)估是新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)力催生的結(jié)果，反過(guò)來(lái)它又有助于后者目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；但囿于后者以管理主義為理論指南，從而使前者打上了管理主義的烙印。因此，借鑒新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，克服其現(xiàn)實(shí)局限，構(gòu)建當(dāng)代公共管理績(jī)效評(píng)估理論框架，無(wú)疑具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。關(guān)鍵詞：公共管理；新公共管理運(yùn)動(dòng)；績(jī)效評(píng)估；公共管理績(jī)效評(píng)估 盡管公共部門績(jī)效評(píng)估理論肇始于第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期，最初的公共部門績(jī)效評(píng)估實(shí)踐也發(fā)端于20世紀(jì)60年代，但有關(guān)公共部門績(jī)效評(píng)估理論的豐富，尤其是大規(guī)模績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的開展卻是公共管理模式階段的一大顯著特色。可以說(shuō)，公共管理運(yùn)

2、動(dòng)興起之日，也就是公共部門績(jī)效評(píng)估日益企業(yè)領(lǐng)域倍受青睞的績(jī)效評(píng)估觀念和技術(shù)要想吸引西方國(guó)家執(zhí)政當(dāng)局和公共部門的管理者，并被他們加以引進(jìn)和實(shí)施恐怕尚需時(shí)日。正是新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，使西方各國(guó)執(zhí)政當(dāng)局開始重視績(jī)效評(píng)估；正是新公共管理知識(shí)的產(chǎn)生與發(fā)展催生了政府績(jī)效評(píng)估。而西方政府行政改革過(guò)程中所注入的諸如責(zé)任機(jī)制、顧客導(dǎo)向、結(jié)果為本等新公共管理理念均可以借助績(jī)效評(píng)估的框架予以具體化和操作化，并通過(guò)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施檢驗(yàn)和衡量。政府績(jī)效評(píng)估通過(guò)設(shè)立和實(shí)施“服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，承繼和拓展了新公共管理運(yùn)動(dòng)“以顧客為導(dǎo)向”的思想，體現(xiàn)了服務(wù)和顧客至上的管理理念；以降低運(yùn)行和管理成本，提高效率和公

3、眾滿意度，提升公共責(zé)任等為目標(biāo)的政府績(jī)效評(píng)估有利于緩解政府財(cái)政危機(jī)和管理危機(jī)，進(jìn)而提升政府管理能力，改善政府公共形象，喚回公民對(duì)政府的信任，重建政府與公民的良好信任、合作、互動(dòng)關(guān)系，使政府?dāng)[脫信任危機(jī)的困境，最終促使新公共管理運(yùn)動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。LoCAlhoST其次，它是高層領(lǐng)導(dǎo)高度重視和大力支持的產(chǎn)物。作為應(yīng)然意義卜的全體人民公共利益的代表總統(tǒng)不能坐視日益嚴(yán)重的政府危機(jī)而無(wú)動(dòng)于衷，他有義務(wù)和責(zé)任采取措施節(jié)約行政開支，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員，提高政府績(jī)效和對(duì)選民的回應(yīng)性，等等。推進(jìn)行政改革，發(fā)動(dòng)績(jī)效評(píng)估，一方面，可以消泯政府危機(jī)；另一方面，可以使總統(tǒng)獲取更多的企業(yè)管理的不同之處比相同之處同樣的多，并

4、且不同之處比相同之處更為重要。”英格拉姆則指出，效率不是公共組織所追求的唯一目標(biāo)，公共組織“正是通過(guò)不把效率置于至高無(wú)上的地位來(lái)立足于社會(huì)的?！惫芾碇髁x強(qiáng)調(diào)政府施政的簡(jiǎn)單可量化價(jià)值取向，既經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效益(effecuveness)，而公共管理追求的價(jià)值日標(biāo)是多元的，甚至主要不是經(jīng)濟(jì)、效率和效益，而是以人民主權(quán)、公民權(quán)利、社會(huì)公平和正義、公共利益、公共責(zé)任等具有鮮明公共性的價(jià)值目標(biāo)為導(dǎo)向。管理主義對(duì)效率和工具理性的過(guò)分強(qiáng)調(diào)和追求，使公共管理無(wú)力反省公共行政及公共服務(wù)的根本價(jià)值、目的，將其變?yōu)閳?zhí)行與管理的工具，不但無(wú)力擔(dān)負(fù)起公共管理捍衛(wèi)民主政治價(jià)值的責(zé)任

5、，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)提升公民道德水平的使命。行政學(xué)家鄧哈特(robertsdenhardt)指出，“以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽視對(duì)目的本身的關(guān)切。也就是在工具理性下的種種行動(dòng)，將使行政工作越來(lái)越遠(yuǎn)離社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)，只是斤斤計(jì)較地減少行政成本，從而淪為公務(wù)產(chǎn)生過(guò)程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動(dòng)本身的道德系絡(luò)”，等等。諸如此類的不同聲音表明，管理主義的立論基礎(chǔ)是一個(gè)偽命題(至少不能全部證實(shí))。據(jù)此可以推斷，在管理主義指導(dǎo)下的公共部門績(jī)效評(píng)估無(wú)疑會(huì)面臨著巨大的障礙，西方國(guó)家績(jī)效評(píng)估活動(dòng)如火如荼、理論研究也漸次熱烈的態(tài)勢(shì)并不能淹沒(méi)和消除績(jī)效評(píng)估所遭遇的挑戰(zhàn)。從本身不

6、太完善的私人部門績(jī)效評(píng)估理論中嫁接而來(lái)的公共部門績(jī)效評(píng)估理論面目稚嫩，與公共部門績(jī)效評(píng)估實(shí)踐對(duì)其所提出的要求仍遙遙有距，誠(chéng)如有學(xué)者所指出的，“盡管人們對(duì)完善績(jī)效評(píng)估越來(lái)越重視，但從目前的結(jié)果來(lái)看，績(jī)效測(cè)量仍處在襁褓時(shí)期?！币虼?，加強(qiáng)公共部門績(jī)效評(píng)估研究，構(gòu)建吻合公共部門自身特點(diǎn)的當(dāng)代績(jī)效評(píng)估理論框架，更好地指導(dǎo)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐，應(yīng)是公共管理學(xué)領(lǐng)域的核心課題和時(shí)代使命。三、公共管理績(jī)效評(píng)估理論的當(dāng)代架構(gòu)當(dāng)代公共部門績(jī)效評(píng)估，盡管尚存不少有待改進(jìn)的地方，但不可否認(rèn)的是它為公共部門改善績(jī)效水平、提高管理能力注人了新的活力與動(dòng)力，并積累了相當(dāng)豐富的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)。因此，公共管理績(jī)效評(píng)估理論的當(dāng)代架構(gòu)無(wú)疑應(yīng)以歷史

7、為基礎(chǔ)，井積極回應(yīng)現(xiàn)今績(jī)效評(píng)估實(shí)踐對(duì)績(jī)效理論的要求，創(chuàng)造性地構(gòu)建一套嚴(yán)密、科學(xué)、來(lái)源于實(shí)踐又能很好地指導(dǎo)實(shí)踐的績(jī)效評(píng)估理論體系。其一，應(yīng)理性廓清公共管理績(jī)效評(píng)估的功能。績(jī)效評(píng)估作為現(xiàn)代公共管理的一項(xiàng)必要和有效的工具，它對(duì)公共管理會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的功能作用。仔細(xì)發(fā)掘和歸納績(jī)效評(píng)估的功能，一方面，可以引起公共管理高層領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)地關(guān)注和重視，甚至改變一些組織和人員過(guò)去對(duì)績(jī)效評(píng)估所抱的反感態(tài)度，由不愿意接受評(píng)估到主動(dòng)要求成為評(píng)估對(duì)象；另一方面，有利于激起一般民眾對(duì)績(jī)效評(píng)估的樂(lè)觀預(yù)期，調(diào)動(dòng)他們參與評(píng)估的積極性。其二，應(yīng)重新確定公共管理績(jī)效的價(jià)值取向。公共管理績(jī)效的價(jià)值取向是指導(dǎo)具體的操作指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和績(jī)效評(píng)估實(shí)

8、踐的原則性指南，是整個(gè)績(jī)效評(píng)估設(shè)計(jì)的基石。一方面，要打破私人部門績(jī)效評(píng)估框定的“3es”價(jià)值目標(biāo)的窠臼，根據(jù)公共管理的本質(zhì)設(shè)定反映和維護(hù)公共管理公共性的價(jià)值取向；另一方面，要確立與公共管理模式所追求的價(jià)值目標(biāo)協(xié)調(diào)一致的績(jī)效價(jià)值取向。不同時(shí)期的績(jī)效價(jià)值取向深受其所對(duì)應(yīng)的公共行政價(jià)值選擇的影響，進(jìn)而導(dǎo)致不同階段的績(jī)效設(shè)計(jì)迥然有異。也就是說(shuō)，在不同公共行政模式下，績(jī)效的價(jià)值取向是不同的，從而導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估設(shè)計(jì)也存在差異。因此，明確界定當(dāng)前公共管理模式下的績(jī)效價(jià)值取向意義重大，是績(jī)效評(píng)估理論架構(gòu)不容回避的命題。新時(shí)期的績(jī)效評(píng)估理論必須根據(jù)當(dāng)前公共管理領(lǐng)域崇尚的多維價(jià)值目標(biāo)，重新確定自己的價(jià)值取向，除了以

9、經(jīng)濟(jì)、效率、效益為價(jià)值取向以外，還應(yīng)秉承公共部門的民主性、公平性、回應(yīng)性、質(zhì)量、責(zé)任性、透明性等價(jià)值目標(biāo)，以便應(yīng)對(duì)特定時(shí)期公共管理價(jià)值選擇的變化，消彌公共部門績(jī)效評(píng)估的管理主義傾向，更好地反映和服務(wù)于公共管理根本價(jià)值和終極目標(biāo)。其三，應(yīng)科學(xué)設(shè)定績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。公共管理績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向是統(tǒng)攝績(jī)效評(píng)估其它內(nèi)容的總綱。如果績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向發(fā)生了變化，那么，績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系也會(huì)作出相應(yīng)地易動(dòng)。因此，根據(jù)績(jī)效評(píng)估的新型價(jià)值取向科學(xué)設(shè)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和重建指針體系，既是價(jià)值取向的縱向延伸和具體體現(xiàn)，也是創(chuàng)建績(jī)效評(píng)估理論和順利實(shí)施績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的關(guān)鍵。最后，應(yīng)建立完備的績(jī)效評(píng)估法律制度?？?jī)效評(píng)估是績(jī)效管理中難度很大且相當(dāng)核心的環(huán)節(jié)，其對(duì)公共管理績(jī)效改善起著關(guān)鍵作用。但是，績(jī)效評(píng)估對(duì)公共管理績(jī)效的影響并不是立竿見影的，而是一個(gè)比較漫長(zhǎng)的過(guò)程，往往需要幾屆政府的持續(xù)推進(jìn)才能收到理想的效果。誠(chéng)然，歐美國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)績(jī)效評(píng)估改革措施的倡導(dǎo)、支持與承諾無(wú)疑有利于排除阻力、促進(jìn)績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目能動(dòng)開展和順利進(jìn)行，但是，高層領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意愿和傾向，打上了主觀隨意性的烙印，并具有相當(dāng)?shù)牟环€(wěn)定性。更何況