企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法專輯文件

1、2009年第1期（企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法專輯）中心組學(xué)習(xí)參閱北京市國(guó)資委宣傳工作處編 2009年1月本期要目國(guó)務(wù)院國(guó)資委：深刻認(rèn)識(shí)貫徹實(shí)施企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的意義2國(guó)務(wù)院國(guó)資委：全面理解企業(yè)國(guó)資法的要緊內(nèi)容3吳曉靈：實(shí)業(yè)企業(yè)和金融企業(yè)都應(yīng)遵守企業(yè)國(guó)資法6安 建：企業(yè)國(guó)資法旨在確保企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值7魏 杰：企業(yè)國(guó)資法有利于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的順暢流淌 8李曙光：企業(yè)國(guó)資法是“小國(guó)資法” 9中國(guó)出臺(tái)首部企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法 10國(guó)有資產(chǎn)治理體制的改革與立法1215年國(guó)資立法爭(zhēng)吵焦點(diǎn)：國(guó)資委定位 20企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法：完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理體系25企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法六大創(chuàng)新與突破 27形勢(shì)政策國(guó)務(wù)院國(guó)資委：深刻認(rèn)識(shí)貫徹實(shí)施企

2、業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的意義企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中的一部重要法律，關(guān)于完善國(guó)有資產(chǎn)治理體制，加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革與進(jìn)展具有重要意義。（一）貫徹實(shí)施企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，是堅(jiān)持我國(guó)差不多經(jīng)濟(jì)制度，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)繁榮進(jìn)展的需要。我國(guó)實(shí)行以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同進(jìn)展的差不多經(jīng)濟(jì)制度。包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的公有制經(jīng)濟(jì)，是我國(guó)社會(huì)主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。憲法第7條明確規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。”改革開放30年以來(lái)，我國(guó)差不多經(jīng)濟(jì)制度不斷完善，國(guó)有經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)展壯大，為國(guó)家富強(qiáng)和提高人民生活水平發(fā)揮了巨大作用，積存了數(shù)量巨大的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法作為國(guó)有資產(chǎn)

3、監(jiān)管領(lǐng)域的差不多法律，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益歸屬、國(guó)有資產(chǎn)治理體制、國(guó)家出資企業(yè)及其治理者的選擇與考核、關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督等差不多問(wèn)題作出了規(guī)定，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的頒布和實(shí)施，必將對(duì)鞏固我國(guó)差不多經(jīng)濟(jì)制度，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)繁榮產(chǎn)生積極阻礙。（二）貫徹實(shí)施企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，是堅(jiān)持改革方向，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革的需要。黨的十六大報(bào)告在總結(jié)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確立了國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革的目標(biāo)。依照黨的十六大精神和十屆人大一次會(huì)議審議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，2003年3月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理委員會(huì)成立，并依據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)對(duì)中央企業(yè)履行出資

4、人職責(zé)。2003年5月，國(guó)務(wù)院公布了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理暫行條例，以行政法規(guī)的方式確定了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革的方向和原則，為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革奠定了法律基礎(chǔ)。各省、自治區(qū)、直轄市和市（地）人民政府相繼設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)，分不依照本級(jí)人民政府授權(quán)對(duì)相關(guān)企業(yè)履行出資人職責(zé)。黨的十七大報(bào)告充分確信了五年多來(lái)國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革的實(shí)踐，進(jìn)一步提出了“完善各類國(guó)有資產(chǎn)治理體制和制度”的目標(biāo)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法比較完整地反映了國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革取得的成果，把企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)治理體制的成功做法上升為國(guó)家法律。目前，以企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法為龍頭，以企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理暫行條例為基礎(chǔ)，以國(guó)務(wù)院國(guó)資委制定公布

5、的21個(gè)行政規(guī)章和115個(gè)規(guī)范性文件為要緊內(nèi)容，包括各省市國(guó)資委起草制定的1800多件地點(diǎn)規(guī)章和規(guī)范性文件的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系差不多形成，完善國(guó)有資產(chǎn)立法取得重大進(jìn)展。認(rèn)真貫徹實(shí)施企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，必將進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革，為完善各類國(guó)有資產(chǎn)治理制度制造良好的條件。（三）貫徹實(shí)施企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，是深化國(guó)有企業(yè)改革與進(jìn)展，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失的需要。加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，是黨的十七大對(duì)國(guó)有企業(yè)改革提出的要求。實(shí)踐證明，按照黨的十六大確定的國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革目標(biāo)，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人逐步到位，企業(yè)

6、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度逐步健全，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，強(qiáng)化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)公司制股份制改革，使國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了全新時(shí)期，取得了舉世矚目的成就。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極采取措施維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，有效遏制了改革改制過(guò)程中企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法汲取了國(guó)有企業(yè)改革與進(jìn)展的成功經(jīng)驗(yàn)和差不多做法，關(guān)于國(guó)家出資企業(yè)治理人選任與考核、關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)等作出了進(jìn)一步規(guī)定，貫徹實(shí)施企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法將進(jìn)一步加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革與進(jìn)展。（來(lái)源：國(guó)務(wù)院國(guó)資委網(wǎng)站） 國(guó)務(wù)院國(guó)資委：全面理解企業(yè)國(guó)資法的要緊內(nèi)容1、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法明確

7、了調(diào)整對(duì)象。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法明確規(guī)定其調(diào)整對(duì)象為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，即國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。從企業(yè)所涉及的領(lǐng)域看，不僅包括工商企業(yè)，還包括金融企業(yè)。從企業(yè)組織形態(tài)上看，包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司和國(guó)有資本參股公司等各類國(guó)家出資企業(yè)。2、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法確立了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理體制。依照黨的十六大、十七大精神，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)治理體制作出了相應(yīng)規(guī)定：一是國(guó)務(wù)院和地點(diǎn)人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分不代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。二是明確規(guī)定了政府履行出資人職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的原則：“國(guó)務(wù)院和地點(diǎn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會(huì)公共治

8、理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)?！比敲鞔_了代表政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)和地點(diǎn)人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)作為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，依照本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。3、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法明確規(guī)定了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其職權(quán)和責(zé)任。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法在總結(jié)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上，在第二章明確規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，并對(duì)其依法享有的職權(quán)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作了原則性的規(guī)定。依照企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)和地點(diǎn)人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立

9、的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)，是依照本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇治理者等出資人權(quán)利，有權(quán)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定或者參與制定國(guó)家出資企業(yè)的章程，委派股東代表參加國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司召開的股東（大）會(huì)議等。同時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，保障出資人權(quán)益，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，維護(hù)企業(yè)作為市場(chǎng)主體依法享有的權(quán)利，除依法履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。4、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)定了國(guó)家出資企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)及其對(duì)出資人的相關(guān)責(zé)任。企業(yè)國(guó)有資

10、產(chǎn)法規(guī)定的國(guó)家出資企業(yè)，包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司和國(guó)有資本參股公司。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)對(duì)其動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他財(cái)產(chǎn)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。國(guó)家出資企業(yè)依法享有的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和其他合法權(quán)益受法律愛(ài)護(hù)。國(guó)家出資企業(yè)對(duì)其所出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇治理者等出資人權(quán)利。同時(shí)，國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營(yíng)治理，同意政府及政府有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)依法實(shí)施的監(jiān)督治理，同意社會(huì)公眾的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，對(duì)出資人負(fù)責(zé)。國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全內(nèi)部監(jiān)督治理和風(fēng)險(xiǎn)操縱制度，依照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)

11、定，建立健全財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度，設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定向出資人提供真實(shí)、完整的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)信息。國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，向出資人分配利潤(rùn)。國(guó)家出資企業(yè)依照法律規(guī)定，通過(guò)職工代表大會(huì)或者其他形式，實(shí)行民主治理。5、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法確定了國(guó)家出資企業(yè)治理者的選擇與考核相關(guān)規(guī)則。選擇并考核國(guó)家出資企業(yè)的治理者，是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)的重要職權(quán)。在中華人民共和國(guó)公司法（以下簡(jiǎn)稱公司法）等法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法明確了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依法任免或者建議任免的企業(yè)治理者的范圍，從品行、任職能力、軀體狀況等方面對(duì)國(guó)家出資企業(yè)治理者的任

12、職條件和程序、履行職責(zé)的要求作出原則規(guī)定。同時(shí)，為保障和督促國(guó)家出資企業(yè)治理者履行忠實(shí)和勤勉義務(wù)，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法對(duì)治理者兼職問(wèn)題作出限制，規(guī)定了國(guó)家出資企業(yè)治理者的考核與獎(jiǎng)懲等內(nèi)容。6、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法明確了涉及國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法立足于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的立場(chǎng)，要求國(guó)家出資企業(yè)發(fā)生合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊(cè)資本，發(fā)行債券，進(jìn)行重大投資，為他人提供大額擔(dān)保，轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行大額捐贈(zèng)，分配利潤(rùn)，以及解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，不得損害出資人和債權(quán)人的權(quán)益。同時(shí)，還分不就企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評(píng)估、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)

13、讓等重點(diǎn)問(wèn)題作出具體規(guī)定，關(guān)于愛(ài)護(hù)國(guó)有資產(chǎn)出資人利益提供了完善的法律依據(jù)。7、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的相關(guān)原則。為充分保障國(guó)有資產(chǎn)出資人的收益權(quán)，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法要求國(guó)家建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)取得的國(guó)有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算治理。同時(shí)，還就編列預(yù)算的收支項(xiàng)目、預(yù)算編制方法等作出原則規(guī)定，授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算治理的具體方法和實(shí)施步驟，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。8、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法強(qiáng)化了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬于全民所有，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理是保障全民利益的全然措施。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法明確規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)聽取和審議本級(jí)人民政府履行出資人

14、職責(zé)的情況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織對(duì)本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)。國(guó)務(wù)院和地點(diǎn)人民政府及其審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)狀況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作還應(yīng)同意社會(huì)公眾的監(jiān)督。此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還對(duì)有關(guān)行為的法律責(zé)任作出了相應(yīng)規(guī)定，有利于法律的貫徹實(shí)施，有利于愛(ài)護(hù)各方的合法利益。（來(lái)源：國(guó)務(wù)院國(guó)資委網(wǎng)站）專家解讀吳曉靈：實(shí)業(yè)企業(yè)和金融企業(yè)都應(yīng)遵守企業(yè)國(guó)資法在一次新聞公布會(huì)上，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員吳曉靈表示，關(guān)于企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)來(lái)講，不管是實(shí)業(yè)企業(yè)依舊金融企業(yè)，它的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一樣的，因而關(guān)于金融企業(yè)來(lái)講，它在資產(chǎn)治理方面都要遵守現(xiàn)在的企業(yè)國(guó)

15、有資產(chǎn)法。 吳曉靈講，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法調(diào)整的是國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益，講得通俗點(diǎn)確實(shí)是管的是資本。關(guān)于資本來(lái)講，不管是金融資本依舊產(chǎn)業(yè)資本，它的運(yùn)作和治理應(yīng)該講原則是相同的。 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)定，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。這一規(guī)定明確了金融企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)適用于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法。 吳曉靈強(qiáng)調(diào)，由于金融業(yè)經(jīng)營(yíng)的是資金，具有比較強(qiáng)的外部性。出于如此的緣故，國(guó)家會(huì)對(duì)金融企業(yè)有一些專門的規(guī)定，因而在附則中提出了“金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的治理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照其規(guī)定?！比欢?，共性是由這一部法律來(lái)調(diào)整的。 此外，在回答記者有關(guān)在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法出臺(tái)后，金融業(yè)

16、的國(guó)有資產(chǎn)是否將統(tǒng)一由國(guó)資委監(jiān)管，依舊另外安排財(cái)政部或央行監(jiān)管的問(wèn)題時(shí)，吳曉靈講，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法出臺(tái)后，金融企業(yè)的治理要遵守這部法律，進(jìn)一步明確了出資人的職責(zé)，“這并不意味著金融企業(yè)的出資人代表差不多上國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)”。（來(lái)源：新華網(wǎng)）安建：企業(yè)國(guó)資法旨在確保企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任安建指出：“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法要緊是集中在確保企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。一段時(shí)期來(lái)，有些地點(diǎn)、有些國(guó)有企業(yè)，也出現(xiàn)了將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)折股、低價(jià)出售，甚至無(wú)償分給個(gè)人，或者以其他方式和手段侵害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，引起社會(huì)各界強(qiáng)烈不滿。要求制定專門的法律，切實(shí)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)

17、權(quán)益，保障國(guó)有資產(chǎn)安全的呼聲更高。” 專家指出，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的實(shí)施對(duì)愛(ài)護(hù)壯大國(guó)有資產(chǎn)具有重要意義，有利于把國(guó)有資產(chǎn)愛(ài)護(hù)好，把國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益保障好，真正堵住國(guó)有資產(chǎn)流失的“黑洞”。 剛剛通過(guò)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法對(duì)關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)作了專章規(guī)定，明確重大事項(xiàng)的決定權(quán)限和審批程序，同時(shí)從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評(píng)估和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)約束。“嚴(yán)防暗箱操作，公開公平公正”成為核心原則。 此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督4個(gè)層面，構(gòu)建了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。其中，履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)也要同意本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。

18、 為給國(guó)有資產(chǎn)治理選出好的“當(dāng)家人”，法律特不對(duì)國(guó)家出資企業(yè)治理者的選擇和考核作了專章規(guī)定，依照國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類型，明確履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)能夠任免或者建議任免企業(yè)的高級(jí)治理人員。 關(guān)于社會(huì)公眾普遍關(guān)懷的國(guó)家出資企業(yè)高管薪酬問(wèn)題，安建稱，全國(guó)人大常委會(huì)在審議的時(shí)候也比較關(guān)注那個(gè)問(wèn)題。曾經(jīng)考慮在國(guó)有資產(chǎn)法里面對(duì)如何確定企業(yè)高管人員的年薪作一點(diǎn)比較具體的規(guī)定，然而通過(guò)反復(fù)研究，考慮到那個(gè)問(wèn)題確實(shí)比較復(fù)雜，確定企業(yè)高管的年薪涉及的因素特不多，包括企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、企業(yè)所在地區(qū)等。 “這部法重在愛(ài)護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全。涉及企業(yè)高管年薪的問(wèn)題

19、現(xiàn)在法律中有明確規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確定其任命的國(guó)家出資企業(yè)治理者的薪酬標(biāo)準(zhǔn)?！卑步ㄖv，目前，國(guó)務(wù)院國(guó)資委差不多制定了中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬治理的暫行方法，對(duì)確定企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬應(yīng)當(dāng)綜合考慮的相關(guān)因素和計(jì)算方法作了具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按此執(zhí)行，并在實(shí)踐中不斷加以完善。 安建表示，在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法出臺(tái)后，還將研究對(duì)行政事業(yè)性資產(chǎn)立法。（來(lái)源：新華網(wǎng)）魏杰：企業(yè)國(guó)資法有利于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的順暢流淌最近，中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)治理學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng),清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心常務(wù)副主任魏杰教授指出，企業(yè)國(guó)資法有利于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的順暢流淌。魏杰教授認(rèn)為，企業(yè)資產(chǎn)順暢流淌是現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的重要特征，因而

20、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)順暢流淌既是國(guó)有資產(chǎn)增值保值的必需條件，也是國(guó)有企業(yè)維系正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和充滿活力的必定要求。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，國(guó)有資產(chǎn)流失也往往會(huì)發(fā)生在其流淌的過(guò)程中，因此，如何保證企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的順暢和有序流淌，既是保障企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)增值保值和國(guó)有企業(yè)充滿活力的需要，也是防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失的最差不多保證。據(jù)此，企業(yè)國(guó)資法專門獨(dú)立設(shè)置了國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一節(jié)的內(nèi)容，這關(guān)于保證企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)增值保值和防止流失都具有重要意義。企業(yè)國(guó)資法明確規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓必須堅(jiān)持公平、公正和公開的原則，轉(zhuǎn)讓必須通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)讓的差不多方式是市場(chǎng)交易。既然是市場(chǎng)交易，因而企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估和定價(jià)就必定會(huì)依據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)

21、的收益來(lái)確定，而不再是依據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的投資成本來(lái)決定，因?yàn)槠髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)在市場(chǎng)中進(jìn)行交易時(shí)，實(shí)際上交易的并不是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)本身，而是交易企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所能帶來(lái)的收益。那個(gè)定價(jià)原則關(guān)于防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失和推進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)順暢流淌，都專門有意義。目前我們?cè)诜乐蛊髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題上，有一個(gè)明顯的誤區(qū)，這確實(shí)是經(jīng)常將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的投資成本作為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的定價(jià)原則，實(shí)際上企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)的原則是依據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的收益，因而企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)賣到其投資成本并不一定是沒(méi)有流失，而賣不到其投資成本并不一定是流失，關(guān)鍵是定價(jià)原則的確定。企業(yè)國(guó)資法明確規(guī)定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的決定權(quán)屬于履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)

22、，只有當(dāng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓阻礙到國(guó)家在其企業(yè)中喪失控股權(quán)的情況時(shí)，才報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。那個(gè)立法原則是特不正確的。企業(yè)國(guó)資法沒(méi)有將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)交給企業(yè)自身，尤其是企業(yè)國(guó)資法堅(jiān)決杜絕國(guó)有企業(yè)的相關(guān)高管人員參與到企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的交易過(guò)程中，這是專門正確的，這關(guān)于解決企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的“內(nèi)部人操縱問(wèn)題”，具有現(xiàn)實(shí)意義。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是資產(chǎn)所有者自身的權(quán)利，而并不是作為經(jīng)營(yíng)主體的企業(yè)的權(quán)利。因此，在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中，我們盡管要傾聽企業(yè)經(jīng)營(yíng)治理層的意見(jiàn)，但企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的最終決定權(quán)歸屬于履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)收歸履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，禁止企業(yè)“內(nèi)部人”在這方面的過(guò)度介

23、入，這關(guān)于防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失具有重要意義，而且也符合公司法和物權(quán)法的立法精神，使各種法能夠在立法原則上統(tǒng)一起來(lái)。(來(lái)源：清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)治理學(xué)院)李曙光：企業(yè)國(guó)資法是“小國(guó)資法”企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法起草小組成員、中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光最近同意經(jīng)濟(jì)觀看報(bào)記者采訪表示，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法立法經(jīng)歷15年漫長(zhǎng)過(guò)程，在2003年有了一個(gè)比較大的推進(jìn)。這有多方面的因素，包括2003年十屆人大所涉及的立法差不多上全局性的、重大性的、基礎(chǔ)性的、關(guān)系到老百姓最緊密利益的立法，包括物權(quán)法、破產(chǎn)法、反壟斷法、勞動(dòng)合同法、公司法和證券法的修改，還有國(guó)有資產(chǎn)法等等。國(guó)資法是在十屆人大的任期最后上了議程，因此能夠講有它的必定性，它是

24、與這一系列的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性法律連接在一起的。 我們這部國(guó)資法最后定位于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，應(yīng)該講是一個(gè)無(wú)奈之舉，也是我們這三十年改革的結(jié)果。因?yàn)檫@三十年改革的重點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)一直確實(shí)是國(guó)有企業(yè)，因此要制定關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的法律，自然而然就會(huì)把目標(biāo)首先瞄準(zhǔn)國(guó)有企業(yè)。更況且這幾年有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)流失、國(guó)有企業(yè)往何處去等等討論的焦點(diǎn)也是國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)成為這部法律的中心內(nèi)容，也專門正常。 在國(guó)資法的起草過(guò)程中，到底是制定一部大國(guó)資法、中國(guó)資法，依舊小國(guó)資法，一直有比較激烈的爭(zhēng)論。然而，在目前如此一種政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制下，也基于現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平和國(guó)有企業(yè)現(xiàn)狀，我們還只能認(rèn)識(shí)到如此一個(gè)水平，還只能局限于如此一

25、部小國(guó)資法。大國(guó)資法盡管也能夠啟動(dòng)制定，然而要完成的話，就可不能像現(xiàn)在這么快出臺(tái)。 世界上沒(méi)有一部像中國(guó)如此的國(guó)資法，日本有國(guó)有財(cái)產(chǎn)法，然而日本的國(guó)有財(cái)產(chǎn)和中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)還不完全是一回事，而且日本的國(guó)有財(cái)產(chǎn)專門少，沒(méi)有像中國(guó)這么龐大的國(guó)有資產(chǎn)。關(guān)鍵是中國(guó)以國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)的國(guó)有資產(chǎn)還在不斷增值，因此，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行法律規(guī)范是一件自然而然的情況。（來(lái)源：新華網(wǎng)）深度透視中國(guó)出臺(tái)首部企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法中國(guó)最高立法機(jī)關(guān)日表決通過(guò)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，堵住國(guó)有資產(chǎn)流失“黑洞”成為這部迄今全世界唯一的一部國(guó)有資產(chǎn)法的宗旨。 在中國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)分布廣泛，既有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)，又有行政事業(yè)性資產(chǎn)。其中，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資

26、產(chǎn)比重高，市場(chǎng)化取向也最為明確。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年，中國(guó)共有國(guó)有企業(yè)11.5萬(wàn)戶，資產(chǎn)總額35.5萬(wàn)億元。 自1984年擴(kuò)大國(guó)企經(jīng)營(yíng)自主權(quán)之日起，中國(guó)的國(guó)企改制差不多走過(guò)多年的歷程。其間關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑和擔(dān)心從未間斷，國(guó)有資產(chǎn)流失的案例也層出不窮。2004年，香港中文大學(xué)教授郎咸平抨擊某些企業(yè)家以“國(guó)退民進(jìn)”之名、行盜取國(guó)有資產(chǎn)之實(shí)，引發(fā)全民關(guān)注。隨后，立法機(jī)構(gòu)加快了國(guó)有資產(chǎn)法的立法工作。 此次出臺(tái)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)定，所稱國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。這一條文明確包括金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)都適用本法規(guī)定。 中國(guó)政法大學(xué)教授、國(guó)資法起草小組成員李曙

27、光表示，法律的出臺(tái)填補(bǔ)了國(guó)資立法的空白，有利于確保對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行全面規(guī)制，防止國(guó)資流失，推進(jìn)國(guó)企改革。在實(shí)踐中，國(guó)家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈(zèng)、利潤(rùn)分配、申請(qǐng)破產(chǎn)等事項(xiàng)是發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)流失的要緊環(huán)節(jié)。 針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的癥節(jié)，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法對(duì)關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)作了專章規(guī)定，并從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評(píng)估和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)約束?！皣?yán)防暗箱操作，公開公平公正”成為防止國(guó)有資產(chǎn)流失的核心原則。 關(guān)于曾經(jīng)引起熱議的治理層收購(gòu)（MBO）問(wèn)題，法律明文規(guī)定，能夠向企業(yè)的高管或近親屬，或這些人所有或?qū)?/p>

28、際操縱的企業(yè)轉(zhuǎn)讓的國(guó)有資產(chǎn)，在轉(zhuǎn)讓時(shí)，上述人員或企業(yè)應(yīng)與其他受讓參與者平等競(jìng)買，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)如實(shí)披露有關(guān)信息。 北京大學(xué)中國(guó)金融研究中心副主任王一鳴認(rèn)為，專門多國(guó)有資產(chǎn)的流失確實(shí)是發(fā)生在評(píng)估和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。只有做到程序合法，渠道公開透明，才能夠真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管。 此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督四個(gè)層面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)也要同意本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。 中國(guó)政法大學(xué)教授、國(guó)資法起草小組成員劉紀(jì)鵬表示，此舉將有利于建立全方位的幸免國(guó)有資產(chǎn)流失、保障國(guó)有資產(chǎn)安全的預(yù)防體系。 目前，履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)要緊是各地國(guó)資

29、委。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法為國(guó)資委行使職權(quán)提供了保障，明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇治理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管資產(chǎn)”。 為了進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化改革，法律還要求國(guó)資委等機(jī)構(gòu)除履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。 在國(guó)有資產(chǎn)流失的過(guò)程中，除了有制度缺失的緣故，更重要的則是“人為”。不管是企業(yè)改制重組、治理層收購(gòu)或是經(jīng)營(yíng)治理不善、決策失誤造成國(guó)有資產(chǎn)流失或者損失，企業(yè)治理者都難辭其咎。 如何選好人、管好人成為企業(yè)國(guó)資法的一大亮點(diǎn)。 法律對(duì)國(guó)家出資企業(yè)治理者的選擇和考核作了專章規(guī)定，明確履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)能夠任免或者建議任免企業(yè)的高級(jí)治理

30、人員。 北京科技大學(xué)治理學(xué)院教授劉澄認(rèn)為，此舉將有助于加快培育國(guó)企職業(yè)經(jīng)理人制度，督促企業(yè)治理者更有法律意識(shí)和治理意識(shí)。 此前，國(guó)企高管因非市場(chǎng)選拔而屢遭詬病，一方面，國(guó)企高管難以對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)好壞真正負(fù)責(zé)；另一方面，許多國(guó)企高管卻又享受市場(chǎng)化的高薪，更是激發(fā)各界熱議。此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還對(duì)國(guó)企高管兼職、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、考核、獎(jiǎng)懲等事項(xiàng)作出細(xì)致規(guī)定，明確造成國(guó)有資產(chǎn)特不重大損失或有意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔(dān)任企業(yè)高管，并要求企業(yè)治理者同意年度和任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，依照考核結(jié)果決定獎(jiǎng)懲并確定其薪酬標(biāo)準(zhǔn)。為防止企業(yè)高管“一言堂”，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)通過(guò)職工代表大會(huì)或其他形式

31、，實(shí)行民主治理。（來(lái)源：新華網(wǎng)）國(guó)有資產(chǎn)治理體制的改革與立法中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革差不多走過(guò)了近30年的歷程。作為經(jīng)濟(jì)體制改革中心環(huán)節(jié)的國(guó)有企業(yè)改革，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和不斷完善，不斷攻堅(jiān)破難，在許多方面取得了突破與創(chuàng)新。十六大提出深化國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革的重大任務(wù)，第一次在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上將社會(huì)公共治理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能相分離，改變了國(guó)有資產(chǎn)多頭分散治理的狀況，突破了國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革相對(duì)滯后的體制性障礙，國(guó)有企業(yè)改革開始進(jìn)入由出資人依法推進(jìn)的新時(shí)期。 國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革與立法的背景 1我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度決定了必須進(jìn)展和壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì) 我國(guó)實(shí)行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同

32、進(jìn)展的差不多經(jīng)濟(jì)制度。通過(guò)幾十年的建設(shè)和進(jìn)展，已積存起數(shù)額巨大的國(guó)有資產(chǎn)，這是全國(guó)人民的共同財(cái)寶，是我國(guó)社會(huì)主義制度存在和進(jìn)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，是國(guó)有資產(chǎn)的要緊來(lái)源。因此，確保國(guó)有資產(chǎn)的安全和增值，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，關(guān)于增強(qiáng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、國(guó)防實(shí)力和民族凝聚力等方面具有十分重要的意義。在改革開放中，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革成為我國(guó)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，事關(guān)政府職能的轉(zhuǎn)變、治理體制和人事制度的改革、企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換以及各方面利益的調(diào)整，問(wèn)題復(fù)雜，難度專門大，僅靠行政手段、經(jīng)濟(jì)手段難以解決問(wèn)題，必須通過(guò)立法加以保障和推進(jìn)。 2在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條

33、件下，國(guó)有企業(yè)必須成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體 長(zhǎng)期“政企不分”和“出資人缺位”是國(guó)企體制中存在的突出問(wèn)題。亟需通過(guò)立法解決多頭治理、無(wú)人負(fù)責(zé)的狀況，以保證國(guó)有資產(chǎn)的安全和增值，通過(guò)立法推進(jìn)企業(yè)建立產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確、政企分開、治理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，明確國(guó)有資本出資人代表及其權(quán)利，厘清國(guó)有資產(chǎn)所有者、經(jīng)營(yíng)者、使用者各自的職責(zé)。此外，國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，得不到必要的投入，迫切要求以法律保障企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，保證增量資產(chǎn)投入的有效使用和存量資產(chǎn)的合理流淌。 3. 防止國(guó)有資產(chǎn)流失是國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革的重要內(nèi)容 在市場(chǎng)化改革和國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)通過(guò)各種渠道流失的情況十分嚴(yán)峻，隨意處置國(guó)有資產(chǎn)的

34、現(xiàn)象普遍存在，有些私人侵吞國(guó)有資產(chǎn)、化公為私的行為令人觸目驚心，因此，為維護(hù)全民的利益，維護(hù)社會(huì)公正，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，必須推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革，以法律手段加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。 毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)有資產(chǎn)法是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中一部重要的法律。它的制定和出臺(tái)，關(guān)于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)進(jìn)展，深化國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革具有十分重要的意義。從1993年第八屆全國(guó)人大常委會(huì)將國(guó)有資產(chǎn)法列入立法規(guī)劃以來(lái)，立法工作歷經(jīng)十多年時(shí)刻，但國(guó)有資產(chǎn)法一直未能出臺(tái)，難度之大，反映了國(guó)有資產(chǎn)立法的艱巨性和復(fù)雜性。 國(guó)有資產(chǎn)治理體制的改革與探究 1.國(guó)有資產(chǎn)治理體制的探究 改革開放以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)治理體制從打破傳統(tǒng)的打算經(jīng)濟(jì)開

35、始，先后經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制等時(shí)期。十四屆三中全會(huì)確立“政資分開”原則以來(lái)，國(guó)務(wù)院和各地政府不斷推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革，積極探究國(guó)有資產(chǎn)治理和經(jīng)營(yíng)的合理形式和途徑，在國(guó)有資產(chǎn)的治理、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督等方面進(jìn)行了大量探究。 一是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)治理的組織形式進(jìn)行了有益探究。1988年國(guó)務(wù)院成立了國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)治理局。上海、深圳、珠海、武漢、青島等地分不建立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)，探究了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有資產(chǎn)的治理模式。 二是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行了改革試點(diǎn)。1994年國(guó)務(wù)院決定對(duì)中國(guó)石化總公司等3個(gè)全國(guó)性行業(yè)總公司作為國(guó)家控股公司的試點(diǎn)。1998年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后批

36、準(zhǔn)了石油石化、軍工、電力等領(lǐng)域44家企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。上海、深圳、廣州、珠海等地結(jié)合機(jī)構(gòu)改革也進(jìn)行了授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。 三是建立了向部分國(guó)有大型企業(yè)外派監(jiān)事會(huì)的制度。1998年國(guó)務(wù)院對(duì)大型國(guó)有企業(yè)實(shí)行了稽察特派員制度，兩年后逐步過(guò)渡到向國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)。 四是制定了一系列國(guó)有資產(chǎn)治理的法律法規(guī)。包括全民所有制工業(yè)企業(yè)法、全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估治理方法、國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督治理?xiàng)l例、國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)條例、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記治理方法等。相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件達(dá)200多件。 2.十六大往常國(guó)有資產(chǎn)治理體制存在的問(wèn)題 長(zhǎng)期的改革探究和形成的各種監(jiān)管模式，為進(jìn)一步深

37、化國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革積存了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)。但總體上看，十四屆三中全會(huì)提出的“政資分開”的治理體制并沒(méi)有真正建立，許多體制性障礙沒(méi)有真正解決。具體表現(xiàn)在： 一是政府的社會(huì)公共治理職能與所有者職能沒(méi)有真正分開。企業(yè)的出資人職能由不同部門分割行使，沒(méi)有形成真正的國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，造成出資人不到位。名義上相關(guān)部門都負(fù)責(zé)，實(shí)際上沒(méi)有責(zé)任主體，沒(méi)有“問(wèn)責(zé)”制度，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失比較嚴(yán)峻，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和組織實(shí)施，政府部門干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，加重了政企不分現(xiàn)象等。 二是政府部門多頭治理。管人、管事和管資產(chǎn)相脫節(jié)，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任不統(tǒng)一，形成國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人真正負(fù)責(zé)與政府部門直接干

38、預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)并存的狀況，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)難以真正落實(shí)。 三是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任不落實(shí)。許多國(guó)有企業(yè)的負(fù)責(zé)人既是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，又行使出資人的部分權(quán)利，形成內(nèi)部人操縱，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任難以有效落實(shí)。 四是對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者缺乏有效的激勵(lì)和約束。一方面，多數(shù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入與企業(yè)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)脫節(jié)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性沒(méi)有得到充分發(fā)揮；另一方面，許多企業(yè)自我約束機(jī)制沒(méi)有真正形成，缺乏有效監(jiān)督，存在收入分配和財(cái)務(wù)治理混亂、重大決策失誤、資產(chǎn)流失嚴(yán)峻等現(xiàn)象。 1998年政府機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)務(wù)院撤消部分行業(yè)行政主管部門和國(guó)有資產(chǎn)治理局，形成十六大往常國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)治理體制的模式，即由財(cái)政部行使國(guó)有資本金基礎(chǔ)治理職

39、能，由國(guó)家計(jì)委行使投資職能，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管職能，由人事部和中央企業(yè)工委、中組部負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)要緊經(jīng)營(yíng)者的任免與考核，由勞動(dòng)部監(jiān)管國(guó)有企業(yè)的薪酬分配，由國(guó)務(wù)院派出的監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)檢查和監(jiān)督，這種做法被稱為“五龍治水”或“九龍治水”。 3.十六大以來(lái)國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革的突破性進(jìn)展 十六大在總結(jié)過(guò)去改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確定了深化國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革的差不多思路和要緊目標(biāo)，即在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，建立中央政府和地點(diǎn)政府分不代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)治理體制。同時(shí)明確要求中央政府和省、市（地）兩級(jí)地點(diǎn)政

40、府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)治理機(jī)構(gòu)。十六屆二中全會(huì)明確了國(guó)資委的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能配置、監(jiān)管范圍、與企業(yè)的關(guān)系等一系列重大問(wèn)題。十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了深化國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革必須堅(jiān)持的差不多原則和需要采取的措施。依照十六大及十六屆二中全會(huì)精神，2003年5月國(guó)務(wù)院公布了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理暫行條例，以行政法規(guī)的形式確立了國(guó)有資產(chǎn)治理體制的總體框架，明確了組建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)的原則和要求。這些理論上的創(chuàng)新和體制上的突破，解決了長(zhǎng)期以來(lái)在一些重要問(wèn)題上的意見(jiàn)分歧，為進(jìn)一步深化改革指明了方向，標(biāo)志著國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革進(jìn)入新時(shí)期。 依照十六大確立的改革方向，國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革取得了重要進(jìn)展。具體包括以下幾

41、個(gè)方面： 一是中央政府與地點(diǎn)政府的資產(chǎn)關(guān)系初步明確，“國(guó)家所有、分不代表”的治理體制逐步建立。 十六大明確提出，要在堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一所有的前提下，建立中央政府和地點(diǎn)政府分不代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國(guó)有資產(chǎn)治理體制。這與往常實(shí)行的“國(guó)家所有、分級(jí)監(jiān)管”的體制相比，是一個(gè)重大突破。關(guān)于充分發(fā)揮中央和地點(diǎn)兩個(gè)積極性，明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，形成多元投資主體和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)具有重要意義。 依照“國(guó)家所有、分不代表”的原則，初步明確了中央政府與地點(diǎn)政府國(guó)有資產(chǎn)劃分和調(diào)整的原則。十六屆二中全會(huì)和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理暫行條例原則明確了中央政府和地點(diǎn)政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)范圍，即對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)

42、家安全、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)；其余企業(yè)由地點(diǎn)政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。 二是三級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐步組建，“政資分開”和“三統(tǒng)一、三結(jié)合”的治理模式初步形成。 在十四屆三中全會(huì)確立的“政資分開”原則的基礎(chǔ)上，十六大進(jìn)一步明確提出，國(guó)務(wù)院和省、市（地）兩級(jí)地點(diǎn)政府要按照“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的原則，設(shè)立專門的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)，在三級(jí)政府層面上實(shí)現(xiàn)“政資分開”、“政企分開”，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共治理職能，政府其他部門不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，初步實(shí)現(xiàn)了政府

43、公共治理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開，多年來(lái)存在的管資產(chǎn)和管人管事相分割、出資人不到位及多頭監(jiān)管又無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題開始從體制上解決。 三是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為出資人代表，積極對(duì)所出資企業(yè)依法履行出資人職責(zé)。 依照國(guó)務(wù)院規(guī)定，目前國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接履行出資人職責(zé)的企業(yè)是155戶。地點(diǎn)政府國(guó)資委直接履行出資人職責(zé)的企業(yè)差不多或正在明確。各級(jí)國(guó)資委依照“三統(tǒng)一、三結(jié)合”原則、公司法等有關(guān)法律規(guī)定的出資人權(quán)利和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理暫行條例規(guī)定的18項(xiàng)職責(zé)，準(zhǔn)確定位，認(rèn)真處理與直接履行出資人職責(zé)企業(yè)的關(guān)系，在企業(yè)負(fù)責(zé)人治理、企業(yè)重大事項(xiàng)治理、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)治理、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督等方面，切實(shí)履行出資人職責(zé)。如建

44、立并實(shí)施了企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度和薪酬制度，面向全球公開選聘企業(yè)高級(jí)經(jīng)營(yíng)治理者，建立健全企業(yè)內(nèi)部審計(jì)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作等。同時(shí)為落實(shí)各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)有資產(chǎn)保值增值方面的責(zé)任，目前正在進(jìn)行建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的試點(diǎn)工作。 國(guó)有資產(chǎn)立法的要緊制度構(gòu)建 國(guó)有資產(chǎn)立法必須堅(jiān)持和完善我國(guó)差不多經(jīng)濟(jì)制度，準(zhǔn)確體現(xiàn)十六大以來(lái)中央關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革的精神，保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和關(guān)系國(guó)家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、操縱力、阻礙力，從當(dāng)前迫切需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題、社會(huì)普遍關(guān)懷的突出問(wèn)題動(dòng)身，針對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)治理中亟需立法規(guī)范的要緊問(wèn)題，總結(jié)實(shí)踐

45、經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定相關(guān)制度。 一是要貫徹落實(shí)十六大以來(lái)關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革的精神，堅(jiān)持和體現(xiàn)中央確立的國(guó)有資產(chǎn)治理體制的改革方向和總體思路。二是要落實(shí)憲法、物權(quán)法和有關(guān)法律關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)愛(ài)護(hù)等規(guī)定，充分體現(xiàn)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)的愛(ài)護(hù)。三是要突出重點(diǎn)，解決突出問(wèn)題。要緊針對(duì)目前經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)治理中各方面普遍關(guān)注、需要專門立法加以規(guī)范的突出問(wèn)題，從維護(hù)好國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益，保障國(guó)有資產(chǎn)安全，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和進(jìn)展等方面建立起相應(yīng)的法律制度。四是對(duì)一些爭(zhēng)議較大、含義不清的觀點(diǎn)和概念，如對(duì)目前還難以形成共識(shí)的有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制等問(wèn)題，宜由國(guó)務(wù)院依據(jù)改革進(jìn)程和實(shí)際需要依職權(quán)確定，法律中不作具

46、體規(guī)定，對(duì)一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，認(rèn)識(shí)尚不一致，還需要在改革中進(jìn)一步探究的問(wèn)題只作原則規(guī)定。 依照上述指導(dǎo)思想和立法重點(diǎn)，國(guó)有資產(chǎn)法要緊對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)家出資企業(yè)、國(guó)家出資企業(yè)治理者的選擇與考核、關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的重大事項(xiàng)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和法律責(zé)任等內(nèi)容分章作了規(guī)定。 .明確了從法律制度上建立和規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。為貫徹落實(shí)十六大以及物權(quán)法關(guān)于建立和健全履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的精神和有關(guān)規(guī)定，對(duì)中央政府和地點(diǎn)政府分不代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其履行出資人職責(zé)的要緊內(nèi)容、方式和責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)范?？紤]到政府授權(quán)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)要緊是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理委員會(huì)，同時(shí)，按照國(guó)務(wù)

47、院的現(xiàn)行規(guī)定，除授權(quán)國(guó)資委履行出資人職責(zé)外，還授權(quán)政府其他有關(guān)部門對(duì)某些國(guó)有企業(yè)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，如授權(quán)財(cái)政部對(duì)中國(guó)出版集團(tuán)公司、中國(guó)煙草總公司、中國(guó)郵政集團(tuán)公司等企業(yè)履行出資人職責(zé)的實(shí)際情況，明確了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇治理者等出資人權(quán)利，并規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、防止國(guó)有資產(chǎn)流失，但不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。 2.明確規(guī)范了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)的法律關(guān)系。草案就國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資和國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等要緊內(nèi)容作了規(guī)定。要緊是：國(guó)家出資企業(yè)的組織形式包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)

48、有控股公司和國(guó)有參股公司，國(guó)家出資企業(yè)依法享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，國(guó)家出資企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)對(duì)出資人權(quán)益負(fù)責(zé)，以及國(guó)家出資企業(yè)對(duì)其所投資企業(yè)的權(quán)益關(guān)系。 3.規(guī)范了國(guó)家出資企業(yè)治理者的選擇與考核制度。國(guó)家出資企業(yè)治理者直接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)治理，對(duì)企業(yè)進(jìn)展和維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。選好國(guó)家出資企業(yè)治理者并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督考核是出資人的一項(xiàng)差不多權(quán)利，是保障國(guó)有資產(chǎn)安全、防止國(guó)有資產(chǎn)流失、促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值和維護(hù)出資人權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。對(duì)此，草案對(duì)國(guó)家出資企業(yè)治理者的任免、考核、獎(jiǎng)懲以及治理者履行職責(zé)應(yīng)遵守的差不多準(zhǔn)則和責(zé)任等作了規(guī)定。 4.明確了建立保障國(guó)有資產(chǎn)安全、防止國(guó)有資產(chǎn)流失，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益

49、的制度。草案對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的合并、分立、上市、增加或者減少注冊(cè)資本、發(fā)行債券、進(jìn)行重大投資、為他人提供大額擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)、分配利潤(rùn)、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)以及企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方的交易、資產(chǎn)評(píng)估和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等與出資人權(quán)益關(guān)系重大的事項(xiàng)，明確了決策權(quán)限、程序和差不多規(guī)則等。 5.明確了建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，是政府行使出資人權(quán)利，規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)收益分配的重要手段，有利于推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改革和進(jìn)展，有利于各類企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中平等競(jìng)爭(zhēng)?？紤]到這項(xiàng)制度正在試行，參照今年9月國(guó)務(wù)院公布的國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)，草案規(guī)定國(guó)家建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入及其

50、支出實(shí)行預(yù)算治理，并規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案列入本級(jí)政府預(yù)算草案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。 6.對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督和法律責(zé)任作了規(guī)定。草案就國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督和對(duì)侵害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益，造成國(guó)有資產(chǎn)損失的法律責(zé)任作了明確規(guī)定。（來(lái)源：新華網(wǎng)）15年國(guó)資立法爭(zhēng)吵焦點(diǎn)：國(guó)資委定位國(guó)資法于1993年啟動(dòng)以來(lái)一直爭(zhēng)議不斷，使得國(guó)資法的出臺(tái)一拖再拖。法制日?qǐng)?bào)記者日前采訪了多方專家，力圖還原這些爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，以期深度剖析國(guó)資法的立法歷程。 15年的風(fēng)雨曲折路 2003年3月24日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理委員會(huì)(下稱“國(guó)資委”)成立，同年4月6日正式掛牌。 經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉曾對(duì)國(guó)資委的定位如此評(píng)價(jià)：“實(shí)行多元持股的公有制形

51、式，進(jìn)行有進(jìn)有退的結(jié)構(gòu)調(diào)整，推行現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，是國(guó)資委工作的思想基礎(chǔ)?！?但對(duì)國(guó)有資產(chǎn)立法的國(guó)資法的起草工作，早在1993年就差不多開始。據(jù)時(shí)任起草組組長(zhǎng)的劉儀舜介紹，當(dāng)時(shí)的國(guó)資法草案首次明確了“產(chǎn)權(quán)”的定義，而這在當(dāng)時(shí)的憲法和民法通則中都還沒(méi)有出現(xiàn)。劉儀舜擔(dān)任起草組組長(zhǎng)時(shí)，尚在當(dāng)時(shí)的機(jī)械工業(yè)部任職。 國(guó)資法草案中寫到，產(chǎn)權(quán)既包括所有權(quán)，又包括經(jīng)營(yíng)權(quán)，即法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。 劉儀舜認(rèn)為，這種定義既能夠維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的完整性、統(tǒng)一性，又能使國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，充分發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)和推動(dòng)各種非國(guó)有經(jīng)濟(jì)共同進(jìn)展。 然而，由于國(guó)資法在涉及一些部門管轄權(quán)的問(wèn)題上爭(zhēng)議極大，甚至差不

52、多超出了簡(jiǎn)單的立法層面，具體出臺(tái)時(shí)刻遲遲沒(méi)有確定。 就連劉儀舜本人也談到：“即便樂(lè)觀地可能，國(guó)資法2003年內(nèi)也不可能出臺(tái)?！?003年9月，劉儀舜離職，他主持10年的國(guó)資法起草工作也暫告中止。 但國(guó)有資產(chǎn)立法的重大性并未被立法機(jī)關(guān)忽視。2003年，國(guó)資委的成立成了國(guó)資法起草的一個(gè)拐點(diǎn)。同年，成立的國(guó)資法也列入了十屆全國(guó)人大20032008年5年立法規(guī)劃。 2004年，起草小組重組，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任石廣生親任起草小組組長(zhǎng)。以往由相關(guān)部委組織法律起草升格為全國(guó)人大直接負(fù)責(zé)，可見(jiàn)立法機(jī)構(gòu)對(duì)此法的重視。小組成員還包括國(guó)資委、財(cái)政部等30多個(gè)部門的官員，陣容堪稱強(qiáng)大。 但多部門組成的起草組開展工作

53、后，卻發(fā)覺(jué)“越調(diào)查越復(fù)雜，難度太大?！弊罱K，在2006年進(jìn)行的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，石廣生“年內(nèi)爭(zhēng)取上會(huì)審議一次”的希望沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。 2007年物權(quán)法的出臺(tái)再一次刺激了國(guó)資法起草的加速。 李曙光講，物權(quán)法和國(guó)資法的關(guān)系是相輔相成的，物權(quán)法是基礎(chǔ)，是對(duì)一般性財(cái)產(chǎn)的確認(rèn)和愛(ài)護(hù)，國(guó)資法是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)這一專門財(cái)產(chǎn)的立法。 物權(quán)法建議稿起草專家、武漢大學(xué)教授孟勤國(guó)認(rèn)為，要通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)法的制定，把物權(quán)法沒(méi)有規(guī)定全、沒(méi)有完善的東西，在國(guó)有資產(chǎn)法里面規(guī)定清晰。 而且，他還認(rèn)為，“要提高國(guó)有資產(chǎn)法的立法級(jí)不，要和物權(quán)法一樣有同等的級(jí)不。一旦立法級(jí)只是低，就會(huì)導(dǎo)致人家用物權(quán)法的規(guī)定來(lái)否定國(guó)有資產(chǎn)法的規(guī)定?！?物權(quán)法的

54、出臺(tái)，使得立法機(jī)關(guān)最終鼓起勇氣厘清糾雜的部門利益。2007年12月，國(guó)資法草案終于提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議。這次會(huì)議，是十屆人大倒數(shù)第二次會(huì)議，也是國(guó)資法“最后的機(jī)會(huì)”。 而現(xiàn)在的國(guó)資法草案，差不多是修改后的第6稿。 國(guó)資委定位之爭(zhēng) 國(guó)資法草案最后時(shí)刻“出線”之后，開始駛?cè)肓肆⒎燔嚨?。?jù)有關(guān)消息，國(guó)資法草案的二審最快將于今年4月進(jìn)行。 起草組專家李曙光也介紹，全國(guó)人大法工委的工作人員“最近專門忙”。這些跡象都表明，國(guó)資法的核心問(wèn)題差不多被“攻關(guān)”。 事實(shí)上，15年來(lái)國(guó)資法難產(chǎn)的緣故專門簡(jiǎn)單，所有爭(zhēng)議都糾結(jié)于一處：國(guó)資委的定位。而國(guó)資委面對(duì)的身份之惑在于：是作為一個(gè)純粹的出資人

55、依舊作為強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)管者存在。 起草組專家、中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光為代表的觀點(diǎn)最終占了上風(fēng)。 他認(rèn)為，國(guó)資法草案對(duì)國(guó)資委定位的內(nèi)在精神與立法政策取向是讓國(guó)資委成為一個(gè)“純粹的”、“潔凈的”出資人，即剝離其本不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督治理的職能，只履行出資人的職責(zé)，而不承擔(dān)其他的義務(wù)。 國(guó)資委的內(nèi)部監(jiān)督只是作為股東對(duì)其資產(chǎn)的監(jiān)督，與政府行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管相區(qū)分。因此，李曙光甚至建議“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理委員會(huì)”應(yīng)該改名為“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)治理委員會(huì)”。 李曙光認(rèn)為，國(guó)資法一審草案中剝離了國(guó)資委的行政監(jiān)管職能“是一個(gè)進(jìn)步”。 前國(guó)資法起草組組長(zhǎng)劉儀舜也認(rèn)為，“政府不能既當(dāng)婆婆又當(dāng)老總，不能既有行政治理職權(quán)，又直接充當(dāng)出資人

56、代表，直接治理企業(yè)，如此的政企不分，后果是它不僅不能勝任國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的繁重使命，而且專門可能造成一個(gè)部門或少數(shù)人專權(quán)?！?但國(guó)資法起草中還曾出現(xiàn)另一種觀點(diǎn)，即“要求打造一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的國(guó)資委”，物權(quán)法專家、武漢大學(xué)教授孟勤國(guó)確實(shí)是這種觀點(diǎn)的代表。 孟勤國(guó)教授認(rèn)為，龐大的國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有一個(gè)“龐大”的出資人，會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)的流失。從司法的角度，國(guó)務(wù)院作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一個(gè)代表，授權(quán)國(guó)資委履行出資人的職責(zé)，因此從出資人的角度要確立國(guó)資委的強(qiáng)勢(shì)地位。 “任何投資者對(duì)他的企業(yè)差不多上要進(jìn)行操縱的，我們現(xiàn)在經(jīng)常有一些觀點(diǎn)，比如有人講，我們國(guó)資委是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，你就不應(yīng)該如何樣，這差不多上一種沒(méi)有前提的推斷。假如按照

57、這種前提推論，國(guó)務(wù)院難道也不能治理國(guó)有資產(chǎn)了？既然是一個(gè)出資人的地位，就必須是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)地位，只有強(qiáng)勢(shì)地位才能管好國(guó)有資產(chǎn)。”孟勤國(guó)講。 孟勤國(guó)教授現(xiàn)在回想，他的觀點(diǎn)更多的是“私法”上的治理，是國(guó)家作為老總，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的治理。這種形式的治理關(guān)于任何一類投資者差不多上一樣的?！拔胰コ垂善?，我的賬戶我可能不治理嗎？” 而李曙光教授的觀點(diǎn)更多的是“公法”上的治理。國(guó)有資產(chǎn)的所有和經(jīng)營(yíng)一定是要分開的，國(guó)家自己不可能經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)。 “要行使所有權(quán)，就要找代理人?！眹?guó)資委作為出資人事實(shí)上是相當(dāng)于國(guó)家的代理人，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司也可能為了自己的小利益損害整個(gè)國(guó)家利益，那個(gè)時(shí)候就需要國(guó)家對(duì)國(guó)資委本身、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公

58、司本身進(jìn)行監(jiān)督和治理。 在這兩種針鋒相對(duì)的意見(jiàn)之外，還曾出現(xiàn)“第三條道路”。2004年，由華東政法大學(xué)顧功耘教授主持的“國(guó)有經(jīng)濟(jì)法律制度研究”提出了另外的方法。 顧功耘教授認(rèn)為，政府應(yīng)設(shè)立一些特設(shè)公司，國(guó)資委向這些公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)資委不作為股東、投資者參與決策；或者國(guó)資委向一些信托公司托付經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，由受托人直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，而國(guó)資委作為政府的監(jiān)督部門，扮演好監(jiān)管角色。 也即是講，國(guó)資委剝離出資者職能，而只履行監(jiān)管者職責(zé)。 如此的做法同樣“事出有因”。據(jù)寧波中院法官洪學(xué)軍博士介紹，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間實(shí)際存在著兩層法律關(guān)系，即出資關(guān)系出資者和被出資者之間的關(guān)系以及授

59、權(quán)關(guān)系授權(quán)者和被授權(quán)者之間的關(guān)系。 如此的雙重關(guān)系必定產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的“雙重身份”，而各自所具有的這兩種身份在價(jià)值追求上存在沖突。 洪學(xué)軍博士認(rèn)為，真正意義上的國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)只有在將出資人職能從國(guó)資委剝離的情況下，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)才有生存的空間。洪學(xué)軍博士曾在華東政法大學(xué)從事博士后研究，項(xiàng)目名稱為“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律問(wèn)題研究”，而顧功耘教授是其合作導(dǎo)師。 三方博弈，最終勝出的也是最被普遍同意的“純粹出資人”方案。 治理體制之爭(zhēng) 在最早成型的國(guó)資法草案中，實(shí)行國(guó)資委、控股公司、企業(yè)三個(gè)層次的治理機(jī)制。“國(guó)有資產(chǎn)治理體制改革，一個(gè)是政資分開，一個(gè)是政企分開。國(guó)資委是政資分開

60、的產(chǎn)物，控股公司是政企分開的產(chǎn)物。政府的國(guó)有資產(chǎn)治理委員會(huì)跟企業(yè)之間，需要有這么一個(gè)資本運(yùn)營(yíng)的中介組織?！鼻皣?guó)資法起草小組組長(zhǎng)劉儀舜回憶講。 但李曙光更傾向于在出資人這一層次之上再加上一級(jí)。 他認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)治理體制的第一個(gè)層次應(yīng)該是托付人層次。國(guó)有資產(chǎn)的終極托付人是全國(guó)人民代表大會(huì)，應(yīng)該在全國(guó)人民代表大會(huì)里面設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)，那個(gè)委員會(huì)是終極的托付人，它來(lái)決定國(guó)有資產(chǎn)的占有、使用、分配、處分、轉(zhuǎn)換等等如此一些重大的決策。地點(diǎn)人大在全國(guó)人大的授權(quán)內(nèi)承擔(dān)終極托付人的角色。 也確實(shí)是講，李曙光希望在國(guó)務(wù)院下屬的國(guó)資委頭上再加上一個(gè)全國(guó)人大下屬的國(guó)資委。 而在國(guó)資法一審草案中，國(guó)務(wù)院及地點(diǎn)政府下屬