中國貧困治理實踐(1978-2022)-基于瞄準機制演變的分析

1、PAGE PAGE - 47 -中國貧困治理實踐(19782022)-基于瞄準機制演變的分析新中國成立70年,改革開放40年,中國以政府為主導(dǎo)的貧困治理實踐在不斷地摸索與改進中取得了顯著成果,尤其是黨的十八大以來精準脫貧精準扶貧工作的穩(wěn)步推進,為全球減貧事業(yè)貢獻了中國方案和中國經(jīng)驗。世界銀行在2022年2月發(fā)布的中國系統(tǒng)性國別診斷報告中積極評價道:中國在經(jīng)濟發(fā)展和減貧脫貧上取得了史無前例的成功。1根據(jù)當年價現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準計算,1978年底中國農(nóng)村貧困率為97.5%,農(nóng)村貧困人口規(guī)模高達7.7億人2;而2022年農(nóng)村貧困人口共計1660萬人,貧困發(fā)生率降至1.7%,即19782022年,中國農(nóng)

2、村貧困人口減少逾7.5億人,農(nóng)村貧困發(fā)生率下降了95.8個百分點3,農(nóng)村居民收入水平大幅提升,生活水平持續(xù)得到改善,中國農(nóng)村正在逐步實現(xiàn)消除絕對貧困現(xiàn)象的目標。本文基于官方公開數(shù)據(jù),以貧困治理的瞄準機制變化為劃分依據(jù),將改革開放至今的貧困治理實踐分為四個階段,依次對19782022年中國貧困治理的具體舉措、成果和不足進行了梳理和總結(jié),以史觀的角度回顧了中國貧困治理實踐,對中國實現(xiàn)精準扶貧目標具有一定的指導(dǎo)意義。一.救濟式扶貧瞄準機制(19781985)改革開放初期,由于計劃經(jīng)濟體制不再適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要,農(nóng)民普遍生產(chǎn)積極性低下,抑制了土地產(chǎn)出率,國家出現(xiàn)了大面積的貧困問題。此時的中國人均國內(nèi)

3、生產(chǎn)總值僅有381元,城市和農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)高達57.5%和67.7%4。種種數(shù)據(jù)說明,中國經(jīng)濟發(fā)展及城鄉(xiāng)居民生活水平均低于聯(lián)合國和世界銀行等組織劃定的貧困線標準。面對普遍性的貧困,政府即使不采取針對性扶貧策略只施行最基礎(chǔ)的扶貧模式,也可以獲取最大化的瞄準經(jīng)濟收益。因此,扶貧瞄準機制并沒有具體瞄準到某個區(qū)域或某些人口,這一階段也被稱為普遍化瞄準。普遍性的貧困現(xiàn)象表明制度缺失已成為阻礙國民經(jīng)濟發(fā)展的主要因素。因此,這一階段貧困治理的主要途徑是通過制度改革解放農(nóng)村生產(chǎn)力,從而利用經(jīng)濟的發(fā)展來緩解國家整體貧困的情況。在此期間,整個宏觀經(jīng)濟體制經(jīng)歷了根本性的轉(zhuǎn)型,貧困治理的理念、體制、政策與治理技

4、術(shù)也實現(xiàn)了全面轉(zhuǎn)型5。(一)貧困治理頂層設(shè)計隨著改革開放后國家發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型,國家對貧困問題的解決更為重視,出臺了一系列貧困治理的相關(guān)政策。1979年9月的中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定指出:在中國西北部、西南部一些地區(qū)以及部分革命老根據(jù)地、偏遠山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū),群眾長期處于低產(chǎn)缺糧的貧困狀態(tài)。國務(wù)院應(yīng)設(shè)立專門委員會,由有關(guān)部門同志負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào),在提供財政、物資、技術(shù)等方面優(yōu)先考慮和重點扶持這些地區(qū)的脫貧工作。61982年12月,由國家經(jīng)濟委員會、民政部、財政部等9個部委聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于認真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知強調(diào),各地要有計劃、有組織地從人力、物力、財力等

5、方面積極幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)和改善生活,要依據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況,采取多方面多樣化的措施,幫助貧困戶克服單純依賴救濟的思想,樹立擺脫貧困、自主向上的志氣7。1984年9月29日,中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的關(guān)于幫助農(nóng)村貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知明確指出,老少邊窮地區(qū)許多群眾的溫飽問題尚未得到切實解決。通知要求各級黨組織、政府要放寬政策,對老少邊窮地區(qū)采取更加靈活的開放政策,給予農(nóng)牧民以更大的自主經(jīng)營權(quán),例如耕地的承包期將延長至30年;開放轉(zhuǎn)讓承包權(quán)、牲畜可以分配給家庭或作價歸戶,允許私有私養(yǎng),私人宰售等8。通知引起了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的高度重視并陸續(xù)成立了各級扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),對扶貧工作進行定期部

6、署和核查。在貧困治理頂層政策和方針的指導(dǎo)下,以制度變革推動經(jīng)濟增長來解決貧困問題成為這一階段的主導(dǎo)思維模式,一系列宏觀體制改革也隨之而來。(二)宏觀體制改革(1)農(nóng)村改革建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1983年,中共中央印發(fā)的當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題正式開啟了農(nóng)村土地制度的改革,即以包干到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代三級所有,隊為基礎(chǔ)的人民公社制度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制起源于以安徽省小崗村為代表的承包試驗,由于生產(chǎn)成果顯著,隨后在全國范圍陸續(xù)得到推廣和完善。到1984年底,全國569萬個生產(chǎn)隊中的99.96%正式完成了包產(chǎn)到戶的改革9。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下放了自主經(jīng)營權(quán),使農(nóng)民的切身利益與自身的經(jīng)營成

7、果掛鉤,極大地解決了農(nóng)民生產(chǎn)缺乏內(nèi)在激勵的問題,基本上解決了農(nóng)民的溫飽問題。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的完善過程中,普遍性的貧困有所緩解,新時期的扶貧工作重點轉(zhuǎn)移到如何幫助貧困家庭和人口解決生產(chǎn)和生活上的困難。安徽省作為包產(chǎn)到戶的試點先鋒軍,在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的扶貧工作上也進行了積極的探索和創(chuàng)新。其中來安縣的扶貧工作就取得了良好的成效。來安縣對貧困戶采取了領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合對貧困戶進行摸底登記,確定幫助目標的方法。在扶貧工作中,充分發(fā)揮了干部的作用,對貧困戶進行政治幫助、經(jīng)濟援助、技術(shù)支持,促進其發(fā)展生產(chǎn)、增加收入,從根本上解決貧困問題10。全縣1924名干部均有各自的扶貧對象,包戶扶貧成為干部考核的

8、重要內(nèi)容11175。(2)農(nóng)產(chǎn)品價格和流通體制改革為了進一步調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,中國開始了農(nóng)產(chǎn)品價格和流通體制的市場化改革,以做對激勵的制度機理推動了經(jīng)濟增長格局,從而為貧困治理提供了重要的力量來源。政府在1978年對18種主要農(nóng)產(chǎn)品的收購價格進行了大幅調(diào)整,平均升幅為24.8個百分點125。1984年的全國農(nóng)副產(chǎn)品收購價格總水平較1978年提高了53.6個百分點,工農(nóng)差縮小了29.9個百分點13。19781985年,農(nóng)副產(chǎn)品的價格提升使農(nóng)民獲益約2494.2億元,扣除支出的農(nóng)用資產(chǎn)漲價部分1236.8億元,農(nóng)民實際收益為1257.4億元,是同期農(nóng)民實際增收總額的15.5%1410-13。在

9、提高價格的同時,政府對農(nóng)產(chǎn)品購銷和流通體制也進行了改革。在統(tǒng)購方面,農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購品種以及多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的購銷價格逐步放開,擴大了議購議銷的產(chǎn)品范圍。在流通方面,取消了以統(tǒng)購統(tǒng)銷為主的農(nóng)副產(chǎn)品流通體制,允許除國家控制的糧棉油之外的農(nóng)副產(chǎn)品在城鄉(xiāng)間進行貿(mào)易往來,允許農(nóng)民或組織從事商業(yè)、餐飲、維修、服務(wù)和運輸?shù)刃袠I(yè),加快了農(nóng)貿(mào)市場的改革。農(nóng)民生產(chǎn)積極性和效率有了極大提高,農(nóng)業(yè)的商品化程度得到提升。隨著收入逐漸增加,農(nóng)民生活也日益得到改善。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展對外開放基本國策的確立以及工商業(yè)投資的逐步放開,促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起。這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為提高農(nóng)民收入、促進富余農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)以及優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟

10、結(jié)構(gòu)的重要推動力量。1983年全國社隊企業(yè)(1984年3月起改稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))累計吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力3235萬人,比1978年增長了14.4%;19831985年,全國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量增長了8倍,由134.64萬個發(fā)展至1222.45萬個;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值由1978年的493億元增加至1985年的2728.39億元,且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)值占農(nóng)村社會總產(chǎn)值增量的77.23%15。(4)分配制度改革為了進一步解決農(nóng)民生產(chǎn)積極性不足的弊端,農(nóng)村分配制度逐步由以平均主義為核心的分配格局轉(zhuǎn)變?yōu)榻蛔銍业?留足集體的,剩下的全是自己的分配原則,社會主義按勞分配原則全面恢復(fù)。農(nóng)村體制的改革使農(nóng)產(chǎn)品價格的提升、農(nóng)村單一

11、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及農(nóng)村富余勞動力在非農(nóng)領(lǐng)域的就業(yè)成為貧困農(nóng)民得以脫貧致富的三個渠道1410-13。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計,農(nóng)村社會總產(chǎn)值由1978年的2037.5億元飆升至1985年的6340億元,年增長率達15.25%,農(nóng)村居民人均純收入也從133.6元上升到397.6元125。2.城市改革改革開放初期,中國經(jīng)濟改革的重心落在農(nóng)村地區(qū),城市改革還處于試點階段。首先,在宏觀經(jīng)濟制度層面,財政改革取得了突破性的進展。1980年,財政體制轉(zhuǎn)變?yōu)閯澐质罩?分級包干分灶吃飯16,地方財政權(quán)利有所增加,地方管理財政的積極性被充分調(diào)動起來。與農(nóng)村體制改革不同的是,城市改革一開始就與開放緊密結(jié)合起來。為了促進中國

12、經(jīng)濟活力,中國采用了建立經(jīng)濟特區(qū)的辦法,于1979年7月,在廣東省的深圳、珠海、汕頭三市和福建省的廈門市試辦出口特區(qū)(1980年5月改稱為經(jīng)濟特區(qū)),隨后還陸續(xù)設(shè)立了海南經(jīng)濟特區(qū)、上海浦東新區(qū)等,以便向國際資本開放,鼓勵外資的進入。在這一基礎(chǔ)上,讓一部分人先富起來的目標得以實現(xiàn)。政府還進行了一少三多的城市商品流通體制改革,通過縮小工業(yè)品計劃管理品種的范圍,發(fā)展多種經(jīng)濟形式,采用多種購銷方式,開放多元化的流通渠道的方式創(chuàng)建了城鄉(xiāng)互相開放的新型流通體制。政府還在1981年開始推行商業(yè)經(jīng)營責(zé)任制,并大力推進現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改革,加速了技術(shù)進步17。通過這些改革,企業(yè)激發(fā)了生命活力,提高了經(jīng)濟效益,一定

13、程度上緩解了貧困狀況。(三)貧困治理具體措施這一時期,通過農(nóng)村土地制度改革,市場、就業(yè)體制改革,農(nóng)村經(jīng)濟在國民經(jīng)濟快速增長背景下也得到快速發(fā)展,直接結(jié)果就是大幅減少了溫飽線以下的絕對貧困人口數(shù)量。但是由于自然、歷史等多方面原因,區(qū)域以及群體之間收入的差異導(dǎo)致了貧困差異的現(xiàn)象逐漸凸顯,中國開始進行全國性和區(qū)域性貧困治理的體制建設(shè)準備工作。1.以三西農(nóng)業(yè)建設(shè)為主的區(qū)域性扶貧開發(fā)計劃1980年,為了重點扶持老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)的發(fā)展,中央財政專門設(shè)立了支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金并撥款5億元。1982年,國家識別并瞄準了三西地區(qū)(甘肅省定西地區(qū)、河西走廊地區(qū)和寧夏西海固地區(qū)的

14、47個縣),中央政府根據(jù)當?shù)赝怀龅呢毨顩r發(fā)布了三西農(nóng)業(yè)建設(shè)計劃,每年以2億資金的投入進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補助,建設(shè)期為10年18。國務(wù)院還專門設(shè)立了三西農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組督促計劃的穩(wěn)步實施。在實踐過程中,政府還針對特殊干旱地區(qū)總結(jié)出了水路不通走旱路,旱路不通另找出路的經(jīng)驗,組織了大規(guī)模的自愿移民搬遷。自此,中國區(qū)域性貧困治理的序幕被拉開。2.以工代賑以工代賑是一種以救濟性為導(dǎo)向,要求救濟對象通過參與必要的社會公共工程建設(shè)來獲取賑濟實物或資金的扶貧方式1273。1984年,中共中央、國務(wù)院專門劃定了18個集中連片貧困地區(qū)。同年,中央開始實行實物形式的以工代賑扶貧活動,由原國家計劃委員會(現(xiàn)國家發(fā)展

15、與改革委員會)安排投資,在劃定的貧困地區(qū)(尤其是西部貧困地區(qū))開展縣鄉(xiāng)公路、通訊設(shè)施、人畜飲水工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶貧計劃,有效地改善了貧困地區(qū)人口的生存環(huán)境,使貧困人口獲得了短期就業(yè)和增加非農(nóng)收入的機會,對區(qū)域經(jīng)濟增長和貧困治理發(fā)揮了積極作用。3.惠民政策在系統(tǒng)性地推進國民經(jīng)濟體制改革的同時,特別是在生產(chǎn)性扶貧體制不斷強化的過程中,各項有關(guān)貧困的惠民政策也在不斷調(diào)整。政府首先針對貧困地區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營進行了政策優(yōu)惠。關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知明確指出:(1)自1985年起,農(nóng)業(yè)稅的減免情況和貧困情況掛鉤。針對極度困難戶免征5年農(nóng)業(yè)稅,困難程度較輕的則酌量減征13年。(2)對貧困地區(qū)興辦開

16、發(fā)性企業(yè)進行支持并豁免5年所得稅。(3)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民聯(lián)辦企業(yè)、個體戶等所得稅幅度和時間的減免權(quán)力下放至縣級政府1279。醫(yī)療體制改革主要針對兩項基本政策:農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民單位公費醫(yī)療制度。由于失去了集體經(jīng)濟的依托,這兩項政策都出現(xiàn)了較多矛盾,公費醫(yī)療掛鉤制加大了職工的醫(yī)療費開支,而合作醫(yī)療也在這一時期開始全面解體,絕大多數(shù)農(nóng)民失去了醫(yī)療保障。在教育政策、養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)住房政策方面,政府實行簡政放權(quán),促進其市場化發(fā)展。由于農(nóng)村的救濟性扶貧主要通過救災(zāi)體制進行,因此救災(zāi)體制改革也成為貧困治理的重點關(guān)注內(nèi)容。1983年起中央政府開始建立救災(zāi)扶貧周轉(zhuǎn)金制度,允許地方用救災(zāi)金扶持農(nóng)民創(chuàng)

17、辦救災(zāi)扶貧實體。各地根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的新形勢積極探索減貧新思路,救濟款開始被用來幫助貧困戶發(fā)展農(nóng)副業(yè),無償救濟也逐漸轉(zhuǎn)為有償扶持。例如1980年,山西省清徐縣吳村公社墊付了1700元救濟款為108戶貧困戶置辦了仔豬105頭、羊羔3只、家兔3只。公社與貧困戶協(xié)議規(guī)定,扶持購買的家畜出欄后,扣除底墊款外的部分均歸貧困戶所有;飼養(yǎng)的家畜因正常死亡造成的救濟款損失,將不再回收11173。政府還動員群眾互助互濟,進行了農(nóng)村基層扶貧互助儲金會、儲糧會等互助合作組織地組建,加快了農(nóng)民脫貧致富的步伐。1986年11月,全國共興辦各種經(jīng)濟實體(包括聯(lián)合體)7萬多個,產(chǎn)值超40億元,利潤達6.1億元;組建雙扶服務(wù)公司

18、逾5萬個;成立了救災(zāi)扶貧基金會約4200個,設(shè)立群眾互助儲金會1.7萬多個19。農(nóng)村貧困人口數(shù)量由1978年的2.5億人銳減至1985年1.25億人,貧困發(fā)生率也由30.7%下降至14.8%20。二.縣級中心瞄準機制(19862000)1986年以前,扶貧目標以整個貧困群體作為瞄準對象。然而到20世紀80年代中期,經(jīng)濟增長益貧邊際效應(yīng)減弱,與此同時,農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量仍十分龐大。經(jīng)濟快速增長使中國農(nóng)村發(fā)展不平衡問題加劇,貧困地區(qū)與其他地區(qū)的差距逐步拉大。更值得注意的是,以往建立在公共積累基礎(chǔ)上的人民公社時期的農(nóng)村基礎(chǔ)教育、合作醫(yī)療和社會福利制度在改革開放初期隨著人民公社的解體逐漸失去了存在的

19、基礎(chǔ),制度缺失造成的社會問題日益凸顯2148。到1985年,無法解決溫飽問題的農(nóng)村貧困人口仍有1.25億人。為了解決貧困區(qū)域的貧困與發(fā)展問題,使各類扶貧資源有效地傳遞到貧困人口,提高貧困治理的效率,中國政府開始將扶貧計劃的基本瞄準單位從區(qū)域縮小到貧困人口較為集中的縣。在全國范圍內(nèi)實行有組織的大規(guī)?？h級瞄準貧困治理計劃。這一計劃由中國政府主導(dǎo),由專門的組織體系、投資政策和一系列治理措施構(gòu)成。自此,中國的貧困治理工作邁入了新的歷史階段。(一)貧困治理機制主體-公共部門1.頂層設(shè)計(1)扶貧機構(gòu)的設(shè)置。1986年5月16日,國家聯(lián)動了農(nóng)業(yè)、教育、財政、民政、交通、水電等14個相關(guān)部門共同組建了國務(wù)院

20、貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)作為專門的貧困治理工作機構(gòu)。這種機構(gòu)設(shè)置既囊括了負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、調(diào)撥預(yù)算的國家計劃委員會和財政部,也包括了農(nóng)業(yè)部、水電部等促進生產(chǎn)能力提升的部門,同時還兼容了協(xié)調(diào)社會發(fā)展的教育部、民政部等。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室負責(zé)對日常扶貧事務(wù)的處理,主要職責(zé)是組織貧困地區(qū)的調(diào)查研究工作;研究擬定貧困治理工作的方針、政策,并統(tǒng)籌具體實施規(guī)劃;對貧困治理情況進行統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)查工作等。各級地方政府仿照中央模式也成立了相應(yīng)的貧困治理機構(gòu),負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)各省、縣的貧困治理工作。國家及省扶貧辦負責(zé)貧困政策的規(guī)劃、制定,縣扶貧辦作為政府開展貧困治理的基層

21、機構(gòu)主要承擔項目具體實施的相關(guān)工作?？缯块T的減貧機構(gòu)設(shè)置逐漸系統(tǒng)化和體系化,以政府為主導(dǎo)的自上而下的中國貧困治理組織體系初步建立。(2)貧困標準的劃分。這一時期的貧困被界定為存在生存困難的絕對貧困狀態(tài),尚未解決溫飽問題的絕對貧困人口成為國家貧困治理的主要目標。因此,國家對貧困人口統(tǒng)計的劃分標準是絕對貧困線。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊(現(xiàn)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司)在1985年對67000個農(nóng)村居民家庭消費支出的調(diào)查,中國的初始絕對貧困標準為農(nóng)村年人均純收入206元。此后,該標準隨著年際間物價的變化進行調(diào)整,貧困人口根據(jù)貧困線標準的調(diào)整也就相應(yīng)劃定。(3)貧困縣的劃定(見表1)。1

22、986年,國家大規(guī)模減貧計劃啟動時,力圖集中力量解決劃定的18個集中連片貧困地區(qū)的問題,以發(fā)展其生產(chǎn)性自救的能力,并進而將貧困縣作為貧困治理計劃的基本瞄準單位,分中央政府和省(自治區(qū))兩級重點扶持。因此,對貧困縣的劃定標準成為貧困治理頂層設(shè)計的主要內(nèi)容。019年雷明,等/中國貧困治理實踐(19782022)第6期1986年,國務(wù)院扶貧辦公室利用農(nóng)業(yè)部縣級農(nóng)村收入數(shù)據(jù)針對兩個關(guān)鍵性指標進行了國定貧困縣的劃分。絕對貧困線是第一個標準,凡是1985年全縣人均純收入不足150元,少數(shù)民族自治縣和革命老區(qū)縣低于200元,個別具有重大影響的革命老區(qū)和部分牧區(qū)縣低于300元的均被列為國家級貧困縣。第二個指標

23、是年人均產(chǎn)糧量低于200千克。19861993年,一共劃定了331個國定貧困縣。中央還作出了允許各省按照自身標準進行省(區(qū))定貧困縣劃定,享受省級財政補貼的指示。截至1988年,全國共劃定了370個省(區(qū))級貧困縣22。隨著貧困治理機制的發(fā)展,政府為了使扶貧資金和資源能覆蓋更多的貧困地區(qū)和人口,在1994年重新調(diào)整了國定貧困縣標準,遵循四進七出原則,即將1992年人均純收入不足400元的縣全部納入國定貧困縣扶持范圍;1992年人均純收入高于700元的原國定貧困縣一律退出國定貧困縣名單。經(jīng)過調(diào)整,共有592個國定貧困縣被納入八七扶貧攻堅計劃,分布在27個省、自治區(qū)、直轄市22。其中,國定貧困縣主

24、要集中分布于中西部,占比高達82%。(4)政策文件的頒布。國家制定了一系列貧困治理的政策文件。1986年1月,中共中央、國務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署指出:在允許一部分人先富起來的同時要注意發(fā)展合作制度,注重稅收調(diào)節(jié),做好扶貧工作,走向共同富裕。1987年,國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知正式確定了以促進區(qū)域增長為主要目標的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略23。1987年,黨的十三大提出了新的分配政策:既要有利于善于經(jīng)營的企業(yè)和誠實勞動的個人先富起來,合理拉開收入差距,又要防止貧富懸殊,堅持共同富裕的方向,在促進效率提高的前提下體現(xiàn)社會公平。1994年,國務(wù)院發(fā)布的國家八七扶貧攻堅計劃指出,要加

25、大扶貧資金投放力度,完善扶貧措施,開展大規(guī)模的扶貧攻堅工作。這是中國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施、明確期限的扶貧開發(fā)行動的綱領(lǐng)性文件。國家八七扶貧攻堅計劃和1996年頒布的中共中央、國務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定的實施,標志著農(nóng)村貧困治理行動體系基本搭建完成。2.政策措施(1)扶貧資金的安排。扶貧資金被細分為中央專項扶貧資金、地方財政的配套資金、各級黨政機關(guān)定點扶貧資金、東西部對口幫扶資金、國際發(fā)展援助資金和其他資金(見表2)。其中,中央專項扶貧資金是最主要的資金來源。政府對貧困縣的專項資金投資主要有三類:專項扶貧貸款、以工代賑投資以及財政發(fā)展資金。19862000

26、年,中央累計提供了1544.25億元的專項扶貧資金。其中,超過70%的中央三項扶貧資金分配給了592個國定分配縣24。但這一時期的投資重點為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而對科教文衛(wèi)等投入較少。專項扶貧貸款實質(zhì)上是由中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào),涵蓋不同的金融機構(gòu)針對不同貧困群體提供貸款項目,是貧困地區(qū)規(guī)模最大、最重要的信貸扶貧計劃2159。專項扶貧貸款通過對貧困地區(qū)和貧困戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動和經(jīng)濟發(fā)展直接提供信貸支持,緩解了貧困地區(qū)和貧困人口的貧困問題。1986年,中央政府實施了最大規(guī)模的國定貧困縣貼息貸款項目,并由各級扶貧辦公室承擔選定項目和分配貸款的任務(wù),商業(yè)銀行負責(zé)貸款發(fā)放和回收。由于中央財政實施利息補貼政策,農(nóng)業(yè)銀

27、行貸款將發(fā)放的月利息降低到2.4,貸款期限為35年,主要用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展支持2160。1988年,實施了針對27個牧區(qū)貧困縣和國定貧困縣縣辦企業(yè)的專項貸款項目。從1989年后,資金投放的重點轉(zhuǎn)移至農(nóng)村經(jīng)濟實體。但是由于當時中國市場波動劇烈,加之管理和體制等方面存在部分缺失,以扶貧貸款興辦的許多經(jīng)濟實體最終都沒有成功,貸款回收率低于預(yù)期。這一時期的以工代賑通常用實物來支付工程成本,勞動所得的實物券通過計劃委員會分配給有關(guān)項目機構(gòu)進行兌換,再由國營商業(yè)部門調(diào)撥實物,特殊情況下銀行可將實物券直接兌換為現(xiàn)金。以工代賑對于促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了巨大貢獻。以國定貧困縣山西省陽高

28、縣為例,19932000年,陽高縣共計實施以工代賑片區(qū)綜合開發(fā)項目4個,單項工程30項,以工代賑投資2698萬元,累計解決41個村,31069人,5762頭牲畜的人畜飲水困難問題,各以工代賑項目均取得了良好成效25。19851991年,通過以工代賑的方式,全國貧困地區(qū)修建公路達13.1萬公里,搭建橋梁7972座,內(nèi)行河道疏通里程數(shù)為2400公里,使1500個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和10000個行政村實現(xiàn)通車,2097萬人口和1356萬頭牲畜的飲水困難也得到了解決(見表3)2161。財政發(fā)展資金以四種類型實施投放。一是支援經(jīng)濟落后地區(qū)的發(fā)展資金,經(jīng)國務(wù)院批準,從1980年起在國家預(yù)算中每年安排5億元,主要投向老少

29、邊窮地區(qū)26。同時,在該地區(qū)實行稅收優(yōu)惠政策,對于這些地區(qū)的工商業(yè)貿(mào)易在稅收政策上給予適當照顧。二是自1983年起每年定向投入2億元的三西農(nóng)業(yè)建設(shè)資金,用于重點支持三西地區(qū)47個貧困縣的發(fā)展,共計解決了1100萬農(nóng)業(yè)人口的溫飽問題,使這些落后地區(qū)的貧困面貌發(fā)生了根本性的改變2140。三是1987年開始投向邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政補貼。1994年的分稅制財政體制改革保留了對貧困地區(qū)的定額和專項補助,在結(jié)算補助和過渡期轉(zhuǎn)移支付中都進行了適當傾斜2767。四是用于支持不發(fā)達地區(qū)的財政周轉(zhuǎn)金。雖然在整個國家扶貧資金中,財政發(fā)展資金在早期規(guī)模較小,但之后增幅很大,地位越來越重要2762。(2)建立東西

30、協(xié)作機制。在西部貧困地區(qū)脫貧道路的選擇上,國務(wù)院扶貧辦公室于1996年的全國扶貧工作會議上作出了由東部沿海13個省市對西部10個貧困省及自治區(qū)進行對口幫扶,開展多層次、多方位的扶貧協(xié)作機制的決定,并對此作了具體的扶貧安排:東部省市在對接西部省區(qū)科教文衛(wèi)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面將無償捐獻資金;在貧困戶的生產(chǎn)和生活方面進行物資捐獻;利用發(fā)達地區(qū)的資金、科技、管理技術(shù)和貧困地區(qū)的資源及廉價勞動力開展生產(chǎn)和經(jīng)營的協(xié)作,實現(xiàn)雙贏;進行人員的雙向流動,例如發(fā)達地區(qū)選派技術(shù)人才和青年志愿者支援貧困地區(qū)建設(shè),貧困省區(qū)選派干部到發(fā)達地區(qū)接受培訓(xùn)和掛職鍛煉等28。據(jù)不完全統(tǒng)計,19961999年,東部實際投資金額達40

31、億元,共接納西部轉(zhuǎn)移勞動力約25萬人,西部累計接受錢物捐贈逾10億元,與東部簽訂協(xié)議項目超2600個,例如深圳市建立了經(jīng)濟合作發(fā)展基金,上海市為扶貧協(xié)作基金項目投入了1億元,浙江省在四川以招商引資、企業(yè)嫁接改造等方式共計實施了75個項目,均成果顯著29。(3)推行定點扶貧政策。根據(jù)八七扶貧攻堅計劃對政府各部分扶貧責(zé)任的要求,各級黨政機關(guān)、民主黨派、企事業(yè)單位和人民解放軍紛紛利用自身專業(yè)資源對部分國定貧困縣進行定點扶持。部門扶貧內(nèi)容和方式主要由各部門業(yè)務(wù)能力決定。例如,農(nóng)業(yè)部重點扶持農(nóng)業(yè)開發(fā);水利部關(guān)注飲水、水土保持、小型農(nóng)田水利工程以及水電開發(fā)工作等。根據(jù)對口支援部署,通常每個單位均有固定的扶

32、貧縣。民政部就將山西的遂川、花蓮兩縣作為定點扶貧縣,中國種子集團選擇了湖北恩施為扶貧定點縣等5111。參與定點扶貧的單位由1986年的10個增長到2000年的138個,共計派出掛職扶貧干部3000余人,投入直接幫扶資金44億元,各類扶貧資金總額逾105億元,共計幫扶貧困縣350個20。(4)改革社會公共政策。為了解決貧困地區(qū)教育落后的情況,1995年起中央開始實行國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程,加快了貧困地區(qū)九年義務(wù)教育的普及。由財政部負責(zé)提供工程資金,教育部負責(zé)工程的具體實施。19952000年,國家對852個貧困縣共計投入了124.62億的專項工程資金2182。此外,為了資助少數(shù)民族學(xué)生接受義務(wù)

33、教育,19972000年,國家對貧困地區(qū)義務(wù)助學(xué)金累計投入1.3億元30。這一時期,政府對少數(shù)民族、婦女和殘疾人等特殊貧困群體的貧困治理工作也進行了密切關(guān)注。少數(shù)民族地區(qū)享受到了扶貧計劃的政策傾斜。全國348個少數(shù)民族地區(qū)縣和非民族地區(qū)自治縣中有257個被劃入國定貧困縣名單。19942000年,國家向5個少數(shù)民族自治區(qū)以及青海、云南、貴州這3個少數(shù)民族人口較為集中的省區(qū)累計投入了432.53億元,占同期全國總投資的38.4%。在重點關(guān)注下,少數(shù)民族貧困地區(qū)的貧困治理工作卓有成效。該地區(qū)貧困人口大幅減少,貧困發(fā)生率驟降,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速,人民生活得到了明顯改善。據(jù)統(tǒng)計,19951999年,5個自

34、治區(qū)和3個少數(shù)民族聚集省的貧困人口共計減少901萬人,貧困發(fā)生率下降了6.9%;農(nóng)民人均純收入增長速度比其他592個貧困縣平均增長速度快28.7%2185。與此同時,各級政府積極動員貧窮地區(qū)的婦女參與脫貧。其中,雙學(xué)雙比(學(xué)文化、學(xué)技術(shù)、比成績、比貢獻)活動幫助了眾多婦女脫盲、脫貧。由中華全國婦女聯(lián)合會組織開展的文化技術(shù)培訓(xùn)和小額信貸等婦女脫貧項目等,先后幫助了347萬貧困婦女脫離貧困2186。另外,針對婦女群體的多個脫貧工程也收獲了巨大的成功。例如,救助貧困母親的幸福工程、資助貧困地區(qū)失學(xué)女童的春蕾計劃、支援西部缺水地區(qū)婦女的母親水窖工程三八綠色工程安康計劃西部行等。對于占總?cè)丝诒壤坏偷臍?/p>

35、疾人群體,政府采取了一系列有效措施幫助其脫貧致富。1992年,全國的貧困殘疾人口約2000萬人,其中30%的農(nóng)村貧困殘疾人口生活在592個國定貧困縣。1998年,政府頒布了殘疾人扶貧攻堅計劃(19982000年),采取了通過安排專項貸款、加強基層殘聯(lián)扶貧體系建設(shè)、舉辦技術(shù)培訓(xùn)等措施進一步完善殘疾人貧困治理工作。據(jù)2000年統(tǒng)計,貧困殘疾人口數(shù)量已下降至979萬人31。(5)加強扶貧開發(fā)監(jiān)測工作。1997年,中央政府決定建立由國家統(tǒng)計局、國務(wù)院扶貧辦公室和相關(guān)部委組成的農(nóng)村貧困監(jiān)測系統(tǒng)。系統(tǒng)監(jiān)測反映的592個國定貧困縣的反貧困進程和扶貧資金的使用情況,更客觀、全面地反映了中國反貧困進程,為貧困治

36、理體系的規(guī)劃和完善提供了可靠依據(jù)。(二)貧困治理機制主體-第三部門這一時期,除了公共部門對貧困治理的主導(dǎo)效用,第三部門也直接或間接對貧困治理工作作出了重要貢獻。國內(nèi)主要的扶貧機構(gòu)及其扶貧活動如表4。(三)貧困治理機制主體-國際機構(gòu)為加強與國際組織在貧困治理領(lǐng)域的合作,中國成立了國務(wù)院扶貧辦外資項目管理中心,促進了國際合作扶貧在規(guī)模、領(lǐng)域和覆蓋區(qū)域的擴大。國際機構(gòu)扶貧活動普遍規(guī)模較小,形式較多,其中總投資規(guī)模最大的世界銀行陸續(xù)開展的西南、秦巴和西部等三個貸款扶貧項目均收獲了一定的成果,共計投入6.1億美元,資金覆蓋了9個省區(qū)的800萬貧困人口2184。其中1995年7月開展的西南項目共計在廣西、

37、云南、貴州三省區(qū)的35個國家級貧困縣實施。該項目累計投資42.3億元,其中利用世行貸款2.475億美元20。該項目是中國首個跨省區(qū)、跨行業(yè)的綜合性扶貧項目,也是截至2000年利用外資規(guī)模最大的扶貧項目。三.村級中心瞄準機制(20222022)八七計劃實施以后,國家級貧困縣貧困人口規(guī)模大幅下降,貧困人口分布呈現(xiàn)點狀特征,區(qū)域瞄準的扶貧方式已經(jīng)難以充分滿足貧困人口的真實需求。此時繼續(xù)實行貧困縣瞄準機制將會導(dǎo)致扶貧資源的錯置。因此在2000年,為了提高貧困人口覆蓋率,降低扶貧資金的漏出量,世界銀行建議扶貧瞄準機制進行由縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變32。這一建議與中國政府對提高扶貧實踐中分配貧困資源瞄準精度的傾向高

38、度一致。中國的扶貧瞄準機制開始了從瞄準到縣到瞄準到村的機制轉(zhuǎn)變。(一)專項貧困治理1.進一步瞄準貧困群體一是進行了低收入貧困標準的劃定。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(20222022年)強調(diào)不僅要做好做對絕對貧困人口的扶貧工作,同時還要對貧困發(fā)生率較高的低收入群體進行重點關(guān)注,并依據(jù)1997年的食物貧困線(食物消費額占生活總消費額的3/5)劃定了農(nóng)村低收入貧困標準,從而確定了農(nóng)村低收入貧困群體,并將其納入貧困監(jiān)測范圍。據(jù)2000年統(tǒng)計,全國共有低收入貧困人口6213萬人,集中分布區(qū)域為中西部地區(qū)33112。二是重新調(diào)整了貧困縣。2022年,政府將國家重點扶持貧困縣正式更名為國家扶貧開發(fā)工作重點縣,并根

39、據(jù)農(nóng)村貧困人口地域分布的變化進行了貧困縣名單的重新調(diào)整。國定貧困縣的調(diào)整規(guī)則為除河北和海南外所有東部沿海省市的國定貧困縣一律退出名單,由各省自行扶持,此舉共計退出國定貧困縣33個;同時空出西藏的6個國定貧困縣名額,將西藏作為一個整體扶貧單位單獨列入扶貧計劃。2022年,各省根據(jù)631指數(shù)法(即貧困人口數(shù)占全國人口總數(shù)的60個百分點,其中絕對貧困人口和低收入人口各占80%和20%;農(nóng)民人均低收入縣數(shù)占全國總縣數(shù)的30個百分點;人均GDP、人均財政收入低的縣數(shù)占總縣數(shù)的10個百分點)重新進行了省定貧困縣的調(diào)整,在省內(nèi)完成調(diào)整后上報給國務(wù)院扶貧辦公室進行審核和備案。經(jīng)過調(diào)整,新加入了89個省定貧困縣

40、,同時有51個貧困縣進行了有序退出22。三是貧困村的確定。隨著貧困現(xiàn)象逐步集中于小規(guī)模的地理范圍內(nèi),貧困人口空間分布愈加分散。從八七計劃之初到2000年底,同樣數(shù)量的592個國定貧困縣對全國農(nóng)村貧困人口的覆蓋率從72.6%下降到62%。扶貧對象的偏離和扶貧資源的漏出進一步敦促中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(20222022年)作出了瞄準到村的明確要求。因此,在國務(wù)院扶貧辦公室統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下,地方各級政府依據(jù)亞洲開發(fā)銀行開發(fā)組提出的參與式貧困指數(shù)(PPI)在全國確定了貧困村莊14.8萬個,共計覆蓋了全國76%的貧困人口33113。2.貧困治理專項實踐在確定了貧困群體瞄準的基礎(chǔ)上,國家逐步推進貧困治理的專項實踐

41、,聚焦整村推進、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧三項工作要點,持續(xù)完善扶貧脫貧工作的運行機制。(1)整村推進。整村推進是新時期中國農(nóng)村開發(fā)式扶貧的一項重要內(nèi)容。該制度以貧困村為基礎(chǔ),動員群眾廣泛參與扶貧規(guī)劃,充分發(fā)揮貧困人口的主體作用,整合大規(guī)模資金和資源,分批分期施行扶貧措施,使其進村入戶,讓農(nóng)村貧困人口直接受益。與此同時,各種扶貧項目的協(xié)調(diào)水平也在不斷加強,綜合效益顯著。整村推進的技術(shù)手段是制定和實施參與式村級扶貧規(guī)劃3410。國務(wù)院扶貧辦公室在全國貧困村內(nèi)組織了扶貧規(guī)劃的編制工作,要求貧困戶從規(guī)劃、實施、管理、監(jiān)測到評估進行全程參與,并根據(jù)貧困村的實際情況,確定和規(guī)劃適合本村實際情況的扶貧項目

42、和行動策略,然后分階段、分批實施。采用先難后易的實施策略,從最困難的村優(yōu)先安排實施,先解決群眾迫切需要解決的問題。在實施過程中要調(diào)動各部門的積極性,加強部門間協(xié)調(diào),實行干部掛鉤的工作辦法。截至2022年底,12.6萬個貧困村進行了整村推進,其中老少邊窮地區(qū)貧困村的整村推進工作已基本完成21179。然而,在實踐過程中也出現(xiàn)了一些困難。例如,實際資金投入難以滿足大量的整村推進資金需求,出現(xiàn)了資金缺口。據(jù)統(tǒng)計,要徹底解決一個村的貧困問題需要的平均貧困資本投資為228萬元,如果只進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則至少每村平均資金需求量為100萬元。然而,每個貧困村實際只能獲得34萬元的扶貧投資,僅占到需求量的3/

43、2021179。這對整村推進過程的有效施行產(chǎn)生了不利影響。(2)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,中國東西部勞動力需求出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失調(diào)。對于較為發(fā)達的東部地區(qū),由于制造業(yè)發(fā)展迅猛,勞動力市場需求巨大,技能型人才嚴重短缺。而對于中西部地區(qū)來說,由于大量的農(nóng)村剩余勞動力文化程度較低且缺乏職業(yè)技能培訓(xùn),當?shù)爻霈F(xiàn)了普遍的就業(yè)難現(xiàn)象。因此,針對這一問題,2022年8月國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的關(guān)于加強貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作的通知明確將勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)劃分為扶貧工作的主要方式之一并正式啟動了培訓(xùn)工作(雨露計劃)。2022年,國務(wù)院扶貧辦公室印發(fā)的國務(wù)院扶貧辦勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)示范基地管理指導(dǎo)意見(

44、試行)標志著正式開始在全國范圍內(nèi)認定雨露計劃國家級培訓(xùn)示范基地。至2022年,全國共建立國家級培訓(xùn)示范基地31個,全國各級扶貧機構(gòu)共認定培訓(xùn)基地2323個21179,初步建立起覆蓋貧困地區(qū)的勞動力培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。2022年,國務(wù)院扶貧辦公室又設(shè)定了在十一五期間,通過職業(yè)技能、創(chuàng)業(yè)和農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn),分別幫助500萬名青壯年貧困農(nóng)民和20萬名貧困地區(qū)復(fù)原退伍士兵成功轉(zhuǎn)移就業(yè)、15萬名貧困村村干部及致富骨干真正成為扶貧建設(shè)的帶頭人、每個貧困家戶至少有一個勞動力掌握12門有科技含量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的目標。河南新縣的雨露計劃項目在提高參訓(xùn)人員收入助力其脫貧致富上有著突出的表現(xiàn)。新縣政府機構(gòu)、扶貧辦公室、培訓(xùn)機

45、構(gòu)等各環(huán)節(jié)配合流暢,很多參訓(xùn)的學(xué)員在完成培訓(xùn)后選擇了涉外勞務(wù)工作,使得新縣雨露計劃參訓(xùn)學(xué)員的平均收入遠超其他國內(nèi)試點地區(qū)。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù),部分學(xué)員涉外務(wù)工后返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),年收入超過60萬元35。全面實施雨露計劃標志著中國的扶貧開發(fā)工作已從自然開發(fā)為主的階段逐步邁入自然資源和人力資源開發(fā)并舉的新階段。為了解決新增貧困勞動力的問題,2022年起扶貧部門對貧困家庭兩后生(指初高中畢業(yè)后未能考取中、大專院校,又不愿繼續(xù)復(fù)讀的學(xué)生)進行資金補助,激勵其接受職業(yè)教育3412。從2022年開始,國家以促進就業(yè)為導(dǎo)向,設(shè)置了對兩后生參加職業(yè)教育進行直接補助的工作試點。雨露計劃成果顯著,截至2022年,共計培訓(xùn)了超過

46、400萬人次的貧困家庭勞動力,80%以上的人實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè)。根據(jù)抽樣統(tǒng)計,接受勞務(wù)培訓(xùn)后月薪可增加300400元36。但是,貧困地區(qū)勞動力培訓(xùn)工作還是存在著一些不足。例如,由于監(jiān)督機制的失效,招生過程中易出現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級工作人員的尋租行為,以及培訓(xùn)資金不足、培訓(xùn)內(nèi)容與市場現(xiàn)實脫節(jié)等問題。(3)產(chǎn)業(yè)化扶貧。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(20222022年)明確提出:要積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。對于具有資源優(yōu)勢和市場需求的農(nóng)產(chǎn)品,有必要遵循產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向。進行連片規(guī)劃和建設(shè),形成特色鮮明的區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。為了完成這項任務(wù),21世紀初的扶貧工作一定程度上側(cè)重于產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧。產(chǎn)業(yè)化扶貧的內(nèi)容包括確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),建立生

47、產(chǎn)基地;提供優(yōu)惠政策,扶持龍頭企業(yè);發(fā)揮綜合效益,實現(xiàn)農(nóng)企雙贏等。中國產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧的主要政策內(nèi)容包括兩方面:一是國家扶貧龍頭企業(yè)的資格認證和管理政策,二是針對國家扶貧龍頭企業(yè)開發(fā)提供的優(yōu)惠支持政策3413。扶貧龍頭企業(yè)的支持類政策包括了四個方面。一是在信貸扶貧政策上,國務(wù)院扶貧辦公室在2022年認定了260家國家扶貧龍頭企業(yè),并規(guī)定中國農(nóng)業(yè)銀行信貸扶貧的一個主要工作就是支持扶貧龍頭企業(yè)的發(fā)展。2022年支持產(chǎn)業(yè)化扶貧的貼息貸款額超50億元,約占全國扶貧貼息總貸款的1/2。二是在財政扶持政策方面,江西省財政采用以獎代補的方法,從2022年起每年劃撥300萬元作為專項資金,用于獎勵和扶持在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)

48、化經(jīng)營中進行了技術(shù)創(chuàng)新和品牌培植的省級扶貧龍頭企業(yè)、民間流通合作經(jīng)濟組織等。三是全國多地也發(fā)布了扶貧龍頭企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。例如湖北省對從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的重點企業(yè),以及到貧困地區(qū)興辦的企業(yè),免征3年所得稅。四是在土地使用優(yōu)惠政策上,重慶市規(guī)定,市級龍頭扶貧企業(yè)可以在四荒,即尚未確定使用權(quán)的荒山、荒坡、荒灘和荒水上實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目,并且可以通過承包、租賃、拍賣等方式獲得最高年限50年的土地使用權(quán)3414。20222022年,產(chǎn)業(yè)化扶貧為全國貧困地區(qū)重點培養(yǎng)了馬鈴薯、經(jīng)濟林果、草地畜牧業(yè)、棉花等特色優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),有效帶動了農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)了脫貧致富,但這項措施也存在著產(chǎn)業(yè)扶貧項目

49、的外溢性和難以應(yīng)對市場不確定性的先天不足,這都制約了產(chǎn)業(yè)扶貧的效果。(4)移民扶貧搬遷。由于1983年在三西地區(qū)建設(shè)中政府有組織的扶貧開發(fā)移民產(chǎn)生了良好的社會經(jīng)濟和生態(tài)效益,在中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(20222022年)中,政府明確了自愿移民搬遷是扶貧工作的一種主要方式并鼓勵穩(wěn)步推進搬遷工作。政府強調(diào)要重點關(guān)注生存條件惡劣、自然資源匱乏地區(qū)的極端貧困人口的生活,必要時要因地制宜實現(xiàn)退耕還林還草,開展自愿移民搬遷工作。中央政府主要針對自愿移民搬遷扶貧工作進行原則和意見上的指導(dǎo),再由省級政府根據(jù)指導(dǎo)方針在實踐層面上制定移民搬遷扶貧工作的具體規(guī)劃方案和政策,主要包括自愿移民的移民遷出地、移民戶和移民安

50、置地的選擇政策,移民搬遷補貼和其他優(yōu)惠政策,移民土地和戶籍管理政策等。移民搬遷補貼主要包含住房補貼和搬遷補貼,補貼標準一般為每戶500025000元不等,補貼資金通常以現(xiàn)金補貼和物質(zhì)補貼兩種方式進行發(fā)放。資金來源主要是財政扶貧資金和以工代賑資金。有些省區(qū)還發(fā)布了本省的安置優(yōu)惠政策。例如河南省的移民可以保留原居住地房產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟林、承包林坡的經(jīng)營權(quán),享受原居住地退耕還林政策;搬遷戶子女入學(xué),享受與當?shù)厝罕娮优雽W(xué)同等待遇,不收轉(zhuǎn)學(xué)費、插班費、擇校費;對從事經(jīng)商辦企業(yè)的,持本人身份證及有關(guān)證明,一年內(nèi)免交各項費用,3年內(nèi)減半征收;對新上農(nóng)業(yè)項目的,優(yōu)先安排扶貧和小額信貸資金。在湖南省移民可以優(yōu)先享受

51、到民政救濟(低保)、稅費減免、扶貧項目、治安保護、就業(yè)優(yōu)惠政策、免費技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶持、種養(yǎng)技術(shù)扶持、種苗技術(shù)扶持和繼續(xù)享受少數(shù)民族優(yōu)惠政策等3414。移民搬遷帶來的發(fā)展優(yōu)勢有效地緩解了特困人口的貧困狀況,但是也給部分家庭和人口帶來了諸如土地安置問題、文化差異問題以及環(huán)境壓力過大等負面影響。(5)完善扶貧資金管理。21世紀初的財政扶貧資金在使用和管理上有了一些新的規(guī)定,具體體現(xiàn)在兩個方面。一是資金使用投向。扶貧資金使用投向分為區(qū)域投向和項目投向。例如,扶貧資金區(qū)域投向規(guī)定就進行了重新調(diào)整,取消了1997年規(guī)定的將全部資金投放于重點貧困縣,允許將不超過30%的資金用于非重點縣的扶貧工作37。

52、這一變化反映了中國扶貧工作機制的逐步完善和合理化。二是扶貧資金管理改革。改革分為三個步驟,首先是21世紀初財政扶貧資金實行報賬制管理。其次,在2022年5月,國家在河北、山西、寧夏等14個省區(qū)的140個村啟動了貧困村互助資金試點。這是一種以財政扶貧資金為引導(dǎo),以村民自愿繳納的互助金為基礎(chǔ),以無附加條件的社會捐贈扶貧資金為補充,由貧困村農(nóng)民自主掌控的生產(chǎn)發(fā)展資金。截至2022年底,互助資金試點已覆蓋全國1.36萬個貧困村3829,一定程度上緩解了資金短缺的問題,對貧困戶擺脫貧困,生產(chǎn)致富起到了正面作用。最后是扶貧貸款管理體制的改革。2022年,國家通過引入市場競爭機制、下放貼息資金管理權(quán)限等措施

53、,大幅提升了扶貧貼息資金的到戶率,有效改善了貧困人口貸款難的問題。20222022年,中央財政累計發(fā)放扶貧貸款總額達2000億元39。(二)區(qū)域發(fā)展政策這一階段,政府調(diào)整了對宏觀區(qū)域發(fā)展的支持方向,將持續(xù)貧困的西部地區(qū)和因為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而逐漸衰退的東北地區(qū)納入了國家重點支持區(qū)域,實施了西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。1.西部大開發(fā)戰(zhàn)略經(jīng)濟的高速增長擴大了區(qū)域發(fā)展差異。為了縮小中西部貧困地區(qū)和東部沿海發(fā)達地區(qū)的差距,1999年下半年中國正式發(fā)布了西部大開發(fā)戰(zhàn)略。在組織機構(gòu)層面,2000年1月,國務(wù)院成立了西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組并增加了西部開發(fā)工作聯(lián)絡(luò)員一職。西部大開發(fā)所涉及的各級行政單位

54、也相應(yīng)成立了西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室或西部開發(fā)辦公室。中央政府專門設(shè)計了一些直接針對西部農(nóng)村地區(qū)和貧困人口發(fā)展的支持政策:加大財政轉(zhuǎn)移支付力度;科教文衛(wèi)和社會服務(wù)等領(lǐng)域?qū)ｍ椦a助資金的分配向西部地區(qū)傾斜,例如要加快實現(xiàn)西部地區(qū)的九年義務(wù)教育、建設(shè)西部地區(qū)遠程教育體系、加強對西部農(nóng)村人口科學(xué)文化素養(yǎng)培訓(xùn)等40。西部大開發(fā)政策實施以來,在促進西部地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和貧困治理方面取得了明顯的成效。但在實際實施中,也存在著西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對當?shù)亟?jīng)濟社會的帶動效應(yīng)短期內(nèi)并不理想的問題。2.振興東北戰(zhàn)略改革開放的不斷深入使老工業(yè)基地的體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯,出現(xiàn)了嚴重的經(jīng)濟衰退現(xiàn)象。2022年

55、12月,國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組成立,并下設(shè)辦公室,簡稱東北辦,主要負責(zé)協(xié)調(diào)和推進東北老工業(yè)基地的振興計劃工作。在具體的政策執(zhí)行中,主要是以下三個方面:首先,黑龍江省和吉林省實施了農(nóng)業(yè)稅收的全面豁免政策,擴大了東北地區(qū)糧食生產(chǎn)補貼的范圍和規(guī)模。其次,繼遼寧省成功開展城鎮(zhèn)社會保障體系試點工作后,黑龍江和吉林兩省也開始了推廣工作。最后,根據(jù)突出重點,優(yōu)先安排,統(tǒng)籌規(guī)劃,分步實施的方針,中央財政協(xié)會和有關(guān)部門持續(xù)加大了對東北地區(qū)國有企業(yè)政策性倒閉和破產(chǎn)的支持力度,使一些資源枯竭的煤炭、有色金屬礦山及軍工企業(yè)穩(wěn)步退出市場,對大部分職工進行了妥善安置3414。對東北下崗職工中的貧困群體來說

56、,該政策的實施為其提供了新的發(fā)展機會和創(chuàng)業(yè)環(huán)境,有利于其長遠發(fā)展。(三)行業(yè)部門貧困治理在交通扶貧方面,為了改善貧困地區(qū)的交通條件,滿足貧困地區(qū)民眾基本的出行需求,交通部門重點實施了農(nóng)村公路兩通工程,即道路通達和交通通暢,加速了鄉(xiāng)、村瀝青(水泥)路的規(guī)劃建設(shè),推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站、公路、水運設(shè)施建設(shè),還加強了農(nóng)村公路危橋改造和安保工程的建設(shè),農(nóng)村道路的安全水平和服務(wù)能力得到了進一步提升。在科技扶貧方面,科技部門組織大專院校、科研院所派遣有經(jīng)驗的專家和中青年知識分子組成科技開發(fā)團對貧困地區(qū)的科技扶貧計劃及科技開發(fā)項目進行科學(xué)研究和技術(shù)推廣,并向貧困縣派遣科技副縣長,以提高貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的科學(xué)性、合

57、理性和可持續(xù)性。在住房扶貧方面,中央實施了農(nóng)村危房改造項目,堅持公開、公平、公正原則,對危房改造補助對象進行確定和核查工作,建立健全了公示制度,使項目結(jié)果透明化。自2022年以來,政府對農(nóng)村危房改造試點的覆蓋范圍、改造任務(wù)和補貼金額進行了逐步擴大。20222022年,政府撥付補貼資金共計117億元,扶持危房改造貧困農(nóng)民203.4萬戶41。在教育扶貧方面,中央財政在2022及2022年共安排6億元用于支付尚未完成普及九年義務(wù)教育任務(wù)的貧困地區(qū)中小學(xué)生的教科書費用42。2022年秋,國家開始在部分貧困地區(qū)實施兩免一補政策,即對貧困地區(qū)的學(xué)生免雜費、免書本費,補助寄宿生生活費。國家針對由于家庭經(jīng)濟困

58、難而無法入學(xué)的學(xué)生設(shè)立了每年1億元的專項補助。2022年起,農(nóng)村義務(wù)教育被國家全面納入公共財政保障范圍。2022年,兩免一補政策全面推廣到40萬所農(nóng)村中小學(xué)的近1.5億名學(xué)生,在全國范圍內(nèi)建立起農(nóng)村義務(wù)教育長效經(jīng)費保護機制21213。在農(nóng)村社會保障政策方面,一是建立農(nóng)村最低生活保障制度,為農(nóng)村貧困人口設(shè)置兜底性的制度安排,對解決農(nóng)村貧困人口的溫飽起到了積極作用。二是推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,采用分級起付、按段計算、累計支付、上線封頂?shù)难a助辦法進行操作,補助標準為實際費用的10%40%。2022年,民政部門劃撥了14億元專門用于資助新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度推廣工作,共計覆蓋了4615.4萬人次。新型

59、農(nóng)村合作醫(yī)療制度使農(nóng)民就醫(yī)狀況得到改善,減輕了部分醫(yī)藥負擔,對處于生計脆弱性邊緣的貧困群體極為重要。三是推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。2022年,中央財政對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼逾111億元,地方財政補助約116億元。四是對于農(nóng)村社區(qū)無法定撫養(yǎng)人、無勞動能力、無可靠生活來源的老年人、殘疾人和孤兒等特殊群體進行保吃、保穿、保住、保衣、保教的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。至2022年底,全國農(nóng)村五保戶數(shù)達534.1萬,供養(yǎng)資金98.1億元3821。在城市,城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點于2022年開始設(shè)立,并逐步覆蓋了全體城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。進一步擴大城市居民最低生活保障覆蓋范圍,重點關(guān)注重病、重殘和三無人員等

60、特困群體的生活狀況。基本完成了棚戶區(qū)改造工程,改善了城鎮(zhèn)貧困人口的生活環(huán)境。針對易陷入貧困狀況的失業(yè)人群制定了一系列小額貸款政策及就業(yè)援助政策。四.深度貧困對象中心瞄準機制(2022至今)由于同期扶貧瞄準機制的精準程度不到位,可能出現(xiàn)在同一個貧困村內(nèi),貧困人口應(yīng)得資源被部分截取的問題,并且隨著脫貧人數(shù)的不斷增長,扶貧工作逐漸步入攻堅階段,普遍式的扶貧策略邊際效應(yīng)下降,面上致貧共性因素影響降低,致貧個性因素作用顯著。據(jù)2022年統(tǒng)計,低于國家扶貧標準的人口數(shù)占貧困縣農(nóng)村人口總數(shù)的24.4%43。剩余的貧困戶存在不同的致貧原因,亟待采取更為精準化的扶貧措施。因此,在新時期的扶貧工作中,扶貧資金對象