中國(guó)貧困治理實(shí)踐(1978-2022)-基于瞄準(zhǔn)機(jī)制演變的分析

1、PAGE PAGE - 47 -中國(guó)貧困治理實(shí)踐(19782022)-基于瞄準(zhǔn)機(jī)制演變的分析新中國(guó)成立70年,改革開(kāi)放40年,中國(guó)以政府為主導(dǎo)的貧困治理實(shí)踐在不斷地摸索與改進(jìn)中取得了顯著成果,尤其是黨的十八大以來(lái)精準(zhǔn)脫貧精準(zhǔn)扶貧工作的穩(wěn)步推進(jìn),為全球減貧事業(yè)貢獻(xiàn)了中國(guó)方案和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。世界銀行在2022年2月發(fā)布的中國(guó)系統(tǒng)性國(guó)別診斷報(bào)告中積極評(píng)價(jià)道:中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減貧脫貧上取得了史無(wú)前例的成功。1根據(jù)當(dāng)年價(jià)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,1978年底中國(guó)農(nóng)村貧困率為97.5%,農(nóng)村貧困人口規(guī)模高達(dá)7.7億人2;而2022年農(nóng)村貧困人口共計(jì)1660萬(wàn)人,貧困發(fā)生率降至1.7%,即19782022年,中國(guó)農(nóng)

2、村貧困人口減少逾7.5億人,農(nóng)村貧困發(fā)生率下降了95.8個(gè)百分點(diǎn)3,農(nóng)村居民收入水平大幅提升,生活水平持續(xù)得到改善,中國(guó)農(nóng)村正在逐步實(shí)現(xiàn)消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的目標(biāo)。本文基于官方公開(kāi)數(shù)據(jù),以貧困治理的瞄準(zhǔn)機(jī)制變化為劃分依據(jù),將改革開(kāi)放至今的貧困治理實(shí)踐分為四個(gè)階段,依次對(duì)19782022年中國(guó)貧困治理的具體舉措、成果和不足進(jìn)行了梳理和總結(jié),以史觀的角度回顧了中國(guó)貧困治理實(shí)踐,對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)具有一定的指導(dǎo)意義。一.救濟(jì)式扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制(19781985)改革開(kāi)放初期,由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不再適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要,農(nóng)民普遍生產(chǎn)積極性低下,抑制了土地產(chǎn)出率,國(guó)家出現(xiàn)了大面積的貧困問(wèn)題。此時(shí)的中國(guó)人均國(guó)內(nèi)

3、生產(chǎn)總值僅有381元,城市和農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)高達(dá)57.5%和67.7%4。種種數(shù)據(jù)說(shuō)明,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鄉(xiāng)居民生活水平均低于聯(lián)合國(guó)和世界銀行等組織劃定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)普遍性的貧困,政府即使不采取針對(duì)性扶貧策略只施行最基礎(chǔ)的扶貧模式,也可以獲取最大化的瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)收益。因此,扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制并沒(méi)有具體瞄準(zhǔn)到某個(gè)區(qū)域或某些人口,這一階段也被稱(chēng)為普遍化瞄準(zhǔn)。普遍性的貧困現(xiàn)象表明制度缺失已成為阻礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。因此,這一階段貧困治理的主要途徑是通過(guò)制度改革解放農(nóng)村生產(chǎn)力,從而利用經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)緩解國(guó)家整體貧困的情況。在此期間,整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了根本性的轉(zhuǎn)型,貧困治理的理念、體制、政策與治理技

4、術(shù)也實(shí)現(xiàn)了全面轉(zhuǎn)型5。(一)貧困治理頂層設(shè)計(jì)隨著改革開(kāi)放后國(guó)家發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型,國(guó)家對(duì)貧困問(wèn)題的解決更為重視,出臺(tái)了一系列貧困治理的相關(guān)政策。1979年9月的中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定指出:在中國(guó)西北部、西南部一些地區(qū)以及部分革命老根據(jù)地、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū),群眾長(zhǎng)期處于低產(chǎn)缺糧的貧困狀態(tài)。國(guó)務(wù)院應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì),由有關(guān)部門(mén)同志負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào),在提供財(cái)政、物資、技術(shù)等方面優(yōu)先考慮和重點(diǎn)扶持這些地區(qū)的脫貧工作。61982年12月,由國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、民政部、財(cái)政部等9個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶(hù)工作的通知強(qiáng)調(diào),各地要有計(jì)劃、有組織地從人力、物力、財(cái)力等

5、方面積極幫助貧困戶(hù)發(fā)展生產(chǎn)和改善生活,要依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,采取多方面多樣化的措施,幫助貧困戶(hù)克服單純依賴(lài)救濟(jì)的思想,樹(shù)立擺脫貧困、自主向上的志氣7。1984年9月29日,中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的關(guān)于幫助農(nóng)村貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知明確指出,老少邊窮地區(qū)許多群眾的溫飽問(wèn)題尚未得到切實(shí)解決。通知要求各級(jí)黨組織、政府要放寬政策,對(duì)老少邊窮地區(qū)采取更加靈活的開(kāi)放政策,給予農(nóng)牧民以更大的自主經(jīng)營(yíng)權(quán),例如耕地的承包期將延長(zhǎng)至30年;開(kāi)放轉(zhuǎn)讓承包權(quán)、牲畜可以分配給家庭或作價(jià)歸戶(hù),允許私有私養(yǎng),私人宰售等8。通知引起了各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén)的高度重視并陸續(xù)成立了各級(jí)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),對(duì)扶貧工作進(jìn)行定期部

6、署和核查。在貧困治理頂層政策和方針的指導(dǎo)下,以制度變革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)解決貧困問(wèn)題成為這一階段的主導(dǎo)思維模式,一系列宏觀體制改革也隨之而來(lái)。(二)宏觀體制改革(1)農(nóng)村改革建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1983年,中共中央印發(fā)的當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題正式開(kāi)啟了農(nóng)村土地制度的改革,即以包干到戶(hù)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)的人民公社制度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制起源于以安徽省小崗村為代表的承包試驗(yàn),由于生產(chǎn)成果顯著,隨后在全國(guó)范圍陸續(xù)得到推廣和完善。到1984年底,全國(guó)569萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊(duì)中的99.96%正式完成了包產(chǎn)到戶(hù)的改革9。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下放了自主經(jīng)營(yíng)權(quán),使農(nóng)民的切身利益與自身的經(jīng)營(yíng)成

7、果掛鉤,極大地解決了農(nóng)民生產(chǎn)缺乏內(nèi)在激勵(lì)的問(wèn)題,基本上解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的完善過(guò)程中,普遍性的貧困有所緩解,新時(shí)期的扶貧工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到如何幫助貧困家庭和人口解決生產(chǎn)和生活上的困難。安徽省作為包產(chǎn)到戶(hù)的試點(diǎn)先鋒軍,在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的扶貧工作上也進(jìn)行了積極的探索和創(chuàng)新。其中來(lái)安縣的扶貧工作就取得了良好的成效。來(lái)安縣對(duì)貧困戶(hù)采取了領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行摸底登記,確定幫助目標(biāo)的方法。在扶貧工作中,充分發(fā)揮了干部的作用,對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行政治幫助、經(jīng)濟(jì)援助、技術(shù)支持,促進(jìn)其發(fā)展生產(chǎn)、增加收入,從根本上解決貧困問(wèn)題10。全縣1924名干部均有各自的扶貧對(duì)象,包戶(hù)扶貧成為干部考核的

8、重要內(nèi)容11175。(2)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和流通體制改革為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,中國(guó)開(kāi)始了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和流通體制的市場(chǎng)化改革,以做對(duì)激勵(lì)的制度機(jī)理推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局,從而為貧困治理提供了重要的力量來(lái)源。政府在1978年對(duì)18種主要農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格進(jìn)行了大幅調(diào)整,平均升幅為24.8個(gè)百分點(diǎn)125。1984年的全國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格總水平較1978年提高了53.6個(gè)百分點(diǎn),工農(nóng)差縮小了29.9個(gè)百分點(diǎn)13。19781985年,農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格提升使農(nóng)民獲益約2494.2億元,扣除支出的農(nóng)用資產(chǎn)漲價(jià)部分1236.8億元,農(nóng)民實(shí)際收益為1257.4億元,是同期農(nóng)民實(shí)際增收總額的15.5%1410-13。在

9、提高價(jià)格的同時(shí),政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)和流通體制也進(jìn)行了改革。在統(tǒng)購(gòu)方面,農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)品種以及多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷(xiāo)價(jià)格逐步放開(kāi),擴(kuò)大了議購(gòu)議銷(xiāo)的產(chǎn)品范圍。在流通方面,取消了以統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)為主的農(nóng)副產(chǎn)品流通體制,允許除國(guó)家控制的糧棉油之外的農(nóng)副產(chǎn)品在城鄉(xiāng)間進(jìn)行貿(mào)易往來(lái),允許農(nóng)民或組織從事商業(yè)、餐飲、維修、服務(wù)和運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè),加快了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的改革。農(nóng)民生產(chǎn)積極性和效率有了極大提高,農(nóng)業(yè)的商品化程度得到提升。隨著收入逐漸增加,農(nóng)民生活也日益得到改善。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展對(duì)外開(kāi)放基本國(guó)策的確立以及工商業(yè)投資的逐步放開(kāi),促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起。這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為提高農(nóng)民收入、促進(jìn)富余農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)以及優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

10、結(jié)構(gòu)的重要推動(dòng)力量。1983年全國(guó)社隊(duì)企業(yè)(1984年3月起改稱(chēng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))累計(jì)吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力3235萬(wàn)人,比1978年增長(zhǎng)了14.4%;19831985年,全國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量增長(zhǎng)了8倍,由134.64萬(wàn)個(gè)發(fā)展至1222.45萬(wàn)個(gè);鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值由1978年的493億元增加至1985年的2728.39億元,且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)值占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值增量的77.23%15。(4)分配制度改革為了進(jìn)一步解決農(nóng)民生產(chǎn)積極性不足的弊端,農(nóng)村分配制度逐步由以平均主義為核心的分配格局轉(zhuǎn)變?yōu)榻蛔銍?guó)家的,留足集體的,剩下的全是自己的分配原則,社會(huì)主義按勞分配原則全面恢復(fù)。農(nóng)村體制的改革使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提升、農(nóng)村單一

11、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及農(nóng)村富余勞動(dòng)力在非農(nóng)領(lǐng)域的就業(yè)成為貧困農(nóng)民得以脫貧致富的三個(gè)渠道1410-13。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì),農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值由1978年的2037.5億元飆升至1985年的6340億元,年增長(zhǎng)率達(dá)15.25%,農(nóng)村居民人均純收入也從133.6元上升到397.6元125。2.城市改革改革開(kāi)放初期,中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的重心落在農(nóng)村地區(qū),城市改革還處于試點(diǎn)階段。首先,在宏觀經(jīng)濟(jì)制度層面,財(cái)政改革取得了突破性的進(jìn)展。1980年,財(cái)政體制轉(zhuǎn)變?yōu)閯澐质罩?分級(jí)包干分灶吃飯16,地方財(cái)政權(quán)利有所增加,地方管理財(cái)政的積極性被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。與農(nóng)村體制改革不同的是,城市改革一開(kāi)始就與開(kāi)放緊密結(jié)合起來(lái)。為了促進(jìn)中國(guó)

12、經(jīng)濟(jì)活力,中國(guó)采用了建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的辦法,于1979年7月,在廣東省的深圳、珠海、汕頭三市和福建省的廈門(mén)市試辦出口特區(qū)(1980年5月改稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)),隨后還陸續(xù)設(shè)立了海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)等,以便向國(guó)際資本開(kāi)放,鼓勵(lì)外資的進(jìn)入。在這一基礎(chǔ)上,讓一部分人先富起來(lái)的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。政府還進(jìn)行了一少三多的城市商品流通體制改革,通過(guò)縮小工業(yè)品計(jì)劃管理品種的范圍,發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)形式,采用多種購(gòu)銷(xiāo)方式,開(kāi)放多元化的流通渠道的方式創(chuàng)建了城鄉(xiāng)互相開(kāi)放的新型流通體制。政府還在1981年開(kāi)始推行商業(yè)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制,并大力推進(jìn)現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改革,加速了技術(shù)進(jìn)步17。通過(guò)這些改革,企業(yè)激發(fā)了生命活力,提高了經(jīng)濟(jì)效益,一定

13、程度上緩解了貧困狀況。(三)貧困治理具體措施這一時(shí)期,通過(guò)農(nóng)村土地制度改革,市場(chǎng)、就業(yè)體制改革,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)背景下也得到快速發(fā)展,直接結(jié)果就是大幅減少了溫飽線以下的絕對(duì)貧困人口數(shù)量。但是由于自然、歷史等多方面原因,區(qū)域以及群體之間收入的差異導(dǎo)致了貧困差異的現(xiàn)象逐漸凸顯,中國(guó)開(kāi)始進(jìn)行全國(guó)性和區(qū)域性貧困治理的體制建設(shè)準(zhǔn)備工作。1.以三西農(nóng)業(yè)建設(shè)為主的區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃1980年,為了重點(diǎn)扶持老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的發(fā)展,中央財(cái)政專(zhuān)門(mén)設(shè)立了支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金并撥款5億元。1982年,國(guó)家識(shí)別并瞄準(zhǔn)了三西地區(qū)(甘肅省定西地區(qū)、河西走廊地區(qū)和寧夏西海固地區(qū)的

14、47個(gè)縣),中央政府根據(jù)當(dāng)?shù)赝怀龅呢毨顩r發(fā)布了三西農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃,每年以2億資金的投入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)助,建設(shè)期為10年18。國(guó)務(wù)院還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了三西農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組督促計(jì)劃的穩(wěn)步實(shí)施。在實(shí)踐過(guò)程中,政府還針對(duì)特殊干旱地區(qū)總結(jié)出了水路不通走旱路,旱路不通另找出路的經(jīng)驗(yàn),組織了大規(guī)模的自愿移民搬遷。自此,中國(guó)區(qū)域性貧困治理的序幕被拉開(kāi)。2.以工代賑以工代賑是一種以救濟(jì)性為導(dǎo)向,要求救濟(jì)對(duì)象通過(guò)參與必要的社會(huì)公共工程建設(shè)來(lái)獲取賑濟(jì)實(shí)物或資金的扶貧方式1273。1984年,中共中央、國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)劃定了18個(gè)集中連片貧困地區(qū)。同年,中央開(kāi)始實(shí)行實(shí)物形式的以工代賑扶貧活動(dòng),由原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)(現(xiàn)國(guó)家發(fā)展

15、與改革委員會(huì))安排投資,在劃定的貧困地區(qū)(尤其是西部貧困地區(qū))開(kāi)展縣鄉(xiāng)公路、通訊設(shè)施、人畜飲水工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶貧計(jì)劃,有效地改善了貧困地區(qū)人口的生存環(huán)境,使貧困人口獲得了短期就業(yè)和增加非農(nóng)收入的機(jī)會(huì),對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和貧困治理發(fā)揮了積極作用。3.惠民政策在系統(tǒng)性地推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí),特別是在生產(chǎn)性扶貧體制不斷強(qiáng)化的過(guò)程中,各項(xiàng)有關(guān)貧困的惠民政策也在不斷調(diào)整。政府首先針對(duì)貧困地區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了政策優(yōu)惠。關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知明確指出:(1)自1985年起,農(nóng)業(yè)稅的減免情況和貧困情況掛鉤。針對(duì)極度困難戶(hù)免征5年農(nóng)業(yè)稅,困難程度較輕的則酌量減征13年。(2)對(duì)貧困地區(qū)興辦開(kāi)

16、發(fā)性企業(yè)進(jìn)行支持并豁免5年所得稅。(3)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民聯(lián)辦企業(yè)、個(gè)體戶(hù)等所得稅幅度和時(shí)間的減免權(quán)力下放至縣級(jí)政府1279。醫(yī)療體制改革主要針對(duì)兩項(xiàng)基本政策:農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民單位公費(fèi)醫(yī)療制度。由于失去了集體經(jīng)濟(jì)的依托,這兩項(xiàng)政策都出現(xiàn)了較多矛盾,公費(fèi)醫(yī)療掛鉤制加大了職工的醫(yī)療費(fèi)開(kāi)支,而合作醫(yī)療也在這一時(shí)期開(kāi)始全面解體,絕大多數(shù)農(nóng)民失去了醫(yī)療保障。在教育政策、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)住房政策方面,政府實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán),促進(jìn)其市場(chǎng)化發(fā)展。由于農(nóng)村的救濟(jì)性扶貧主要通過(guò)救災(zāi)體制進(jìn)行,因此救災(zāi)體制改革也成為貧困治理的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。1983年起中央政府開(kāi)始建立救災(zāi)扶貧周轉(zhuǎn)金制度,允許地方用救災(zāi)金扶持農(nóng)民創(chuàng)

17、辦救災(zāi)扶貧實(shí)體。各地根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)積極探索減貧新思路,救濟(jì)款開(kāi)始被用來(lái)幫助貧困戶(hù)發(fā)展農(nóng)副業(yè),無(wú)償救濟(jì)也逐漸轉(zhuǎn)為有償扶持。例如1980年,山西省清徐縣吳村公社墊付了1700元救濟(jì)款為108戶(hù)貧困戶(hù)置辦了仔豬105頭、羊羔3只、家兔3只。公社與貧困戶(hù)協(xié)議規(guī)定,扶持購(gòu)買(mǎi)的家畜出欄后,扣除底墊款外的部分均歸貧困戶(hù)所有;飼養(yǎng)的家畜因正常死亡造成的救濟(jì)款損失,將不再回收11173。政府還動(dòng)員群眾互助互濟(jì),進(jìn)行了農(nóng)村基層扶貧互助儲(chǔ)金會(huì)、儲(chǔ)糧會(huì)等互助合作組織地組建,加快了農(nóng)民脫貧致富的步伐。1986年11月,全國(guó)共興辦各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體(包括聯(lián)合體)7萬(wàn)多個(gè),產(chǎn)值超40億元,利潤(rùn)達(dá)6.1億元;組建雙扶服務(wù)公司

18、逾5萬(wàn)個(gè);成立了救災(zāi)扶貧基金會(huì)約4200個(gè),設(shè)立群眾互助儲(chǔ)金會(huì)1.7萬(wàn)多個(gè)19。農(nóng)村貧困人口數(shù)量由1978年的2.5億人銳減至1985年1.25億人,貧困發(fā)生率也由30.7%下降至14.8%20。二.縣級(jí)中心瞄準(zhǔn)機(jī)制(19862000)1986年以前,扶貧目標(biāo)以整個(gè)貧困群體作為瞄準(zhǔn)對(duì)象。然而到20世紀(jì)80年代中期,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)益貧邊際效應(yīng)減弱,與此同時(shí),農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)量仍十分龐大。經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)使中國(guó)農(nóng)村發(fā)展不平衡問(wèn)題加劇,貧困地區(qū)與其他地區(qū)的差距逐步拉大。更值得注意的是,以往建立在公共積累基礎(chǔ)上的人民公社時(shí)期的農(nóng)村基礎(chǔ)教育、合作醫(yī)療和社會(huì)福利制度在改革開(kāi)放初期隨著人民公社的解體逐漸失去了存在的

19、基礎(chǔ),制度缺失造成的社會(huì)問(wèn)題日益凸顯2148。到1985年,無(wú)法解決溫飽問(wèn)題的農(nóng)村貧困人口仍有1.25億人。為了解決貧困區(qū)域的貧困與發(fā)展問(wèn)題,使各類(lèi)扶貧資源有效地傳遞到貧困人口,提高貧困治理的效率,中國(guó)政府開(kāi)始將扶貧計(jì)劃的基本瞄準(zhǔn)單位從區(qū)域縮小到貧困人口較為集中的縣。在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行有組織的大規(guī)?？h級(jí)瞄準(zhǔn)貧困治理計(jì)劃。這一計(jì)劃由中國(guó)政府主導(dǎo),由專(zhuān)門(mén)的組織體系、投資政策和一系列治理措施構(gòu)成。自此,中國(guó)的貧困治理工作邁入了新的歷史階段。(一)貧困治理機(jī)制主體-公共部門(mén)1.頂層設(shè)計(jì)(1)扶貧機(jī)構(gòu)的設(shè)置。1986年5月16日,國(guó)家聯(lián)動(dòng)了農(nóng)業(yè)、教育、財(cái)政、民政、交通、水電等14個(gè)相關(guān)部門(mén)共同組建了國(guó)務(wù)院

20、貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年更名為國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)作為專(zhuān)門(mén)的貧困治理工作機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置既囊括了負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、調(diào)撥預(yù)算的國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)和財(cái)政部,也包括了農(nóng)業(yè)部、水電部等促進(jìn)生產(chǎn)能力提升的部門(mén),同時(shí)還兼容了協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的教育部、民政部等。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)對(duì)日常扶貧事務(wù)的處理,主要職責(zé)是組織貧困地區(qū)的調(diào)查研究工作;研究擬定貧困治理工作的方針、政策,并統(tǒng)籌具體實(shí)施規(guī)劃;對(duì)貧困治理情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)查工作等。各級(jí)地方政府仿照中央模式也成立了相應(yīng)的貧困治理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)各省、縣的貧困治理工作。國(guó)家及省扶貧辦負(fù)責(zé)貧困政策的規(guī)劃、制定,縣扶貧辦作為政府開(kāi)展貧困治理的基層

21、機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)項(xiàng)目具體實(shí)施的相關(guān)工作?？缯块T(mén)的減貧機(jī)構(gòu)設(shè)置逐漸系統(tǒng)化和體系化,以政府為主導(dǎo)的自上而下的中國(guó)貧困治理組織體系初步建立。(2)貧困標(biāo)準(zhǔn)的劃分。這一時(shí)期的貧困被界定為存在生存困難的絕對(duì)貧困狀態(tài),尚未解決溫飽問(wèn)題的絕對(duì)貧困人口成為國(guó)家貧困治理的主要目標(biāo)。因此,國(guó)家對(duì)貧困人口統(tǒng)計(jì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是絕對(duì)貧困線。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)(現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司)在1985年對(duì)67000個(gè)農(nóng)村居民家庭消費(fèi)支出的調(diào)查,中國(guó)的初始絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村年人均純收入206元。此后,該標(biāo)準(zhǔn)隨著年際間物價(jià)的變化進(jìn)行調(diào)整,貧困人口根據(jù)貧困線標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也就相應(yīng)劃定。(3)貧困縣的劃定(見(jiàn)表1)。1

22、986年,國(guó)家大規(guī)模減貧計(jì)劃啟動(dòng)時(shí),力圖集中力量解決劃定的18個(gè)集中連片貧困地區(qū)的問(wèn)題,以發(fā)展其生產(chǎn)性自救的能力,并進(jìn)而將貧困縣作為貧困治理計(jì)劃的基本瞄準(zhǔn)單位,分中央政府和省(自治區(qū))兩級(jí)重點(diǎn)扶持。因此,對(duì)貧困縣的劃定標(biāo)準(zhǔn)成為貧困治理頂層設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容。019年雷明,等/中國(guó)貧困治理實(shí)踐(19782022)第6期1986年,國(guó)務(wù)院扶貧辦公室利用農(nóng)業(yè)部縣級(jí)農(nóng)村收入數(shù)據(jù)針對(duì)兩個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo)進(jìn)行了國(guó)定貧困縣的劃分。絕對(duì)貧困線是第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),凡是1985年全縣人均純收入不足150元,少數(shù)民族自治縣和革命老區(qū)縣低于200元,個(gè)別具有重大影響的革命老區(qū)和部分牧區(qū)縣低于300元的均被列為國(guó)家級(jí)貧困縣。第二個(gè)指標(biāo)

23、是年人均產(chǎn)糧量低于200千克。19861993年,一共劃定了331個(gè)國(guó)定貧困縣。中央還作出了允許各省按照自身標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行省(區(qū))定貧困縣劃定,享受省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的指示。截至1988年,全國(guó)共劃定了370個(gè)省(區(qū))級(jí)貧困縣22。隨著貧困治理機(jī)制的發(fā)展,政府為了使扶貧資金和資源能覆蓋更多的貧困地區(qū)和人口,在1994年重新調(diào)整了國(guó)定貧困縣標(biāo)準(zhǔn),遵循四進(jìn)七出原則,即將1992年人均純收入不足400元的縣全部納入國(guó)定貧困縣扶持范圍;1992年人均純收入高于700元的原國(guó)定貧困縣一律退出國(guó)定貧困縣名單。經(jīng)過(guò)調(diào)整,共有592個(gè)國(guó)定貧困縣被納入八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃,分布在27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市22。其中,國(guó)定貧困縣主

24、要集中分布于中西部,占比高達(dá)82%。(4)政策文件的頒布。國(guó)家制定了一系列貧困治理的政策文件。1986年1月,中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署指出:在允許一部分人先富起來(lái)的同時(shí)要注意發(fā)展合作制度,注重稅收調(diào)節(jié),做好扶貧工作,走向共同富裕。1987年,國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)工作的通知正式確定了以促進(jìn)區(qū)域增長(zhǎng)為主要目標(biāo)的扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略23。1987年,黨的十三大提出了新的分配政策:既要有利于善于經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)的個(gè)人先富起來(lái),合理拉開(kāi)收入差距,又要防止貧富懸殊,堅(jiān)持共同富裕的方向,在促進(jìn)效率提高的前提下體現(xiàn)社會(huì)公平。1994年,國(guó)務(wù)院發(fā)布的國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃指出,要加

25、大扶貧資金投放力度,完善扶貧措施,開(kāi)展大規(guī)模的扶貧攻堅(jiān)工作。這是中國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施、明確期限的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件。國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃和1996年頒布的中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定的實(shí)施,標(biāo)志著農(nóng)村貧困治理行動(dòng)體系基本搭建完成。2.政策措施(1)扶貧資金的安排。扶貧資金被細(xì)分為中央專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金、地方財(cái)政的配套資金、各級(jí)黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧資金、東西部對(duì)口幫扶資金、國(guó)際發(fā)展援助資金和其他資金(見(jiàn)表2)。其中,中央專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金是最主要的資金來(lái)源。政府對(duì)貧困縣的專(zhuān)項(xiàng)資金投資主要有三類(lèi):專(zhuān)項(xiàng)扶貧貸款、以工代賑投資以及財(cái)政發(fā)展資金。19862000

26、年,中央累計(jì)提供了1544.25億元的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金。其中,超過(guò)70%的中央三項(xiàng)扶貧資金分配給了592個(gè)國(guó)定分配縣24。但這一時(shí)期的投資重點(diǎn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而對(duì)科教文衛(wèi)等投入較少。專(zhuān)項(xiàng)扶貧貸款實(shí)質(zhì)上是由中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào),涵蓋不同的金融機(jī)構(gòu)針對(duì)不同貧困群體提供貸款項(xiàng)目,是貧困地區(qū)規(guī)模最大、最重要的信貸扶貧計(jì)劃2159。專(zhuān)項(xiàng)扶貧貸款通過(guò)對(duì)貧困地區(qū)和貧困戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接提供信貸支持,緩解了貧困地區(qū)和貧困人口的貧困問(wèn)題。1986年,中央政府實(shí)施了最大規(guī)模的國(guó)定貧困縣貼息貸款項(xiàng)目,并由各級(jí)扶貧辦公室承擔(dān)選定項(xiàng)目和分配貸款的任務(wù),商業(yè)銀行負(fù)責(zé)貸款發(fā)放和回收。由于中央財(cái)政實(shí)施利息補(bǔ)貼政策,農(nóng)業(yè)銀

27、行貸款將發(fā)放的月利息降低到2.4,貸款期限為35年,主要用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展支持2160。1988年,實(shí)施了針對(duì)27個(gè)牧區(qū)貧困縣和國(guó)定貧困縣縣辦企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)貸款項(xiàng)目。從1989年后,資金投放的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是由于當(dāng)時(shí)中國(guó)市場(chǎng)波動(dòng)劇烈,加之管理和體制等方面存在部分缺失,以扶貧貸款興辦的許多經(jīng)濟(jì)實(shí)體最終都沒(méi)有成功,貸款回收率低于預(yù)期。這一時(shí)期的以工代賑通常用實(shí)物來(lái)支付工程成本,勞動(dòng)所得的實(shí)物券通過(guò)計(jì)劃委員會(huì)分配給有關(guān)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)進(jìn)行兌換,再由國(guó)營(yíng)商業(yè)部門(mén)調(diào)撥實(shí)物,特殊情況下銀行可將實(shí)物券直接兌換為現(xiàn)金。以工代賑對(duì)于促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大貢獻(xiàn)。以國(guó)定貧困縣山西省陽(yáng)高

28、縣為例,19932000年,陽(yáng)高縣共計(jì)實(shí)施以工代賑片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目4個(gè),單項(xiàng)工程30項(xiàng),以工代賑投資2698萬(wàn)元,累計(jì)解決41個(gè)村,31069人,5762頭牲畜的人畜飲水困難問(wèn)題,各以工代賑項(xiàng)目均取得了良好成效25。19851991年,通過(guò)以工代賑的方式,全國(guó)貧困地區(qū)修建公路達(dá)13.1萬(wàn)公里,搭建橋梁7972座,內(nèi)行河道疏通里程數(shù)為2400公里,使1500個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和10000個(gè)行政村實(shí)現(xiàn)通車(chē),2097萬(wàn)人口和1356萬(wàn)頭牲畜的飲水困難也得到了解決(見(jiàn)表3)2161。財(cái)政發(fā)展資金以四種類(lèi)型實(shí)施投放。一是支援經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的發(fā)展資金,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),從1980年起在國(guó)家預(yù)算中每年安排5億元,主要投向老少

29、邊窮地區(qū)26。同時(shí),在該地區(qū)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策,對(duì)于這些地區(qū)的工商業(yè)貿(mào)易在稅收政策上給予適當(dāng)照顧。二是自1983年起每年定向投入2億元的三西農(nóng)業(yè)建設(shè)資金,用于重點(diǎn)支持三西地區(qū)47個(gè)貧困縣的發(fā)展,共計(jì)解決了1100萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口的溫飽問(wèn)題,使這些落后地區(qū)的貧困面貌發(fā)生了根本性的改變2140。三是1987年開(kāi)始投向邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼。1994年的分稅制財(cái)政體制改革保留了對(duì)貧困地區(qū)的定額和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助,在結(jié)算補(bǔ)助和過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付中都進(jìn)行了適當(dāng)傾斜2767。四是用于支持不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政周轉(zhuǎn)金。雖然在整個(gè)國(guó)家扶貧資金中,財(cái)政發(fā)展資金在早期規(guī)模較小,但之后增幅很大,地位越來(lái)越重要2762。(2)建立東西

30、協(xié)作機(jī)制。在西部貧困地區(qū)脫貧道路的選擇上,國(guó)務(wù)院扶貧辦公室于1996年的全國(guó)扶貧工作會(huì)議上作出了由東部沿海13個(gè)省市對(duì)西部10個(gè)貧困省及自治區(qū)進(jìn)行對(duì)口幫扶,開(kāi)展多層次、多方位的扶貧協(xié)作機(jī)制的決定,并對(duì)此作了具體的扶貧安排:東部省市在對(duì)接西部省區(qū)科教文衛(wèi)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面將無(wú)償捐獻(xiàn)資金;在貧困戶(hù)的生產(chǎn)和生活方面進(jìn)行物資捐獻(xiàn);利用發(fā)達(dá)地區(qū)的資金、科技、管理技術(shù)和貧困地區(qū)的資源及廉價(jià)勞動(dòng)力開(kāi)展生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的協(xié)作,實(shí)現(xiàn)雙贏;進(jìn)行人員的雙向流動(dòng),例如發(fā)達(dá)地區(qū)選派技術(shù)人才和青年志愿者支援貧困地區(qū)建設(shè),貧困省區(qū)選派干部到發(fā)達(dá)地區(qū)接受培訓(xùn)和掛職鍛煉等28。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),19961999年,東部實(shí)際投資金額達(dá)40

31、億元,共接納西部轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力約25萬(wàn)人,西部累計(jì)接受錢(qián)物捐贈(zèng)逾10億元,與東部簽訂協(xié)議項(xiàng)目超2600個(gè),例如深圳市建立了經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展基金,上海市為扶貧協(xié)作基金項(xiàng)目投入了1億元,浙江省在四川以招商引資、企業(yè)嫁接改造等方式共計(jì)實(shí)施了75個(gè)項(xiàng)目,均成果顯著29。(3)推行定點(diǎn)扶貧政策。根據(jù)八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃對(duì)政府各部分扶貧責(zé)任的要求,各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、民主黨派、企事業(yè)單位和人民解放軍紛紛利用自身專(zhuān)業(yè)資源對(duì)部分國(guó)定貧困縣進(jìn)行定點(diǎn)扶持。部門(mén)扶貧內(nèi)容和方式主要由各部門(mén)業(yè)務(wù)能力決定。例如,農(nóng)業(yè)部重點(diǎn)扶持農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā);水利部關(guān)注飲水、水土保持、小型農(nóng)田水利工程以及水電開(kāi)發(fā)工作等。根據(jù)對(duì)口支援部署,通常每個(gè)單位均有固定的扶

32、貧縣。民政部就將山西的遂川、花蓮兩縣作為定點(diǎn)扶貧縣,中國(guó)種子集團(tuán)選擇了湖北恩施為扶貧定點(diǎn)縣等5111。參與定點(diǎn)扶貧的單位由1986年的10個(gè)增長(zhǎng)到2000年的138個(gè),共計(jì)派出掛職扶貧干部3000余人,投入直接幫扶資金44億元,各類(lèi)扶貧資金總額逾105億元,共計(jì)幫扶貧困縣350個(gè)20。(4)改革社會(huì)公共政策。為了解決貧困地區(qū)教育落后的情況,1995年起中央開(kāi)始實(shí)行國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程,加快了貧困地區(qū)九年義務(wù)教育的普及。由財(cái)政部負(fù)責(zé)提供工程資金,教育部負(fù)責(zé)工程的具體實(shí)施。19952000年,國(guó)家對(duì)852個(gè)貧困縣共計(jì)投入了124.62億的專(zhuān)項(xiàng)工程資金2182。此外,為了資助少數(shù)民族學(xué)生接受義務(wù)

33、教育,19972000年,國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)助學(xué)金累計(jì)投入1.3億元30。這一時(shí)期,政府對(duì)少數(shù)民族、婦女和殘疾人等特殊貧困群體的貧困治理工作也進(jìn)行了密切關(guān)注。少數(shù)民族地區(qū)享受到了扶貧計(jì)劃的政策傾斜。全國(guó)348個(gè)少數(shù)民族地區(qū)縣和非民族地區(qū)自治縣中有257個(gè)被劃入國(guó)定貧困縣名單。19942000年,國(guó)家向5個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)以及青海、云南、貴州這3個(gè)少數(shù)民族人口較為集中的省區(qū)累計(jì)投入了432.53億元,占同期全國(guó)總投資的38.4%。在重點(diǎn)關(guān)注下,少數(shù)民族貧困地區(qū)的貧困治理工作卓有成效。該地區(qū)貧困人口大幅減少,貧困發(fā)生率驟降,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速,人民生活得到了明顯改善。據(jù)統(tǒng)計(jì),19951999年,5個(gè)自

34、治區(qū)和3個(gè)少數(shù)民族聚集省的貧困人口共計(jì)減少901萬(wàn)人,貧困發(fā)生率下降了6.9%;農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)速度比其他592個(gè)貧困縣平均增長(zhǎng)速度快28.7%2185。與此同時(shí),各級(jí)政府積極動(dòng)員貧窮地區(qū)的婦女參與脫貧。其中,雙學(xué)雙比(學(xué)文化、學(xué)技術(shù)、比成績(jī)、比貢獻(xiàn))活動(dòng)幫助了眾多婦女脫盲、脫貧。由中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)組織開(kāi)展的文化技術(shù)培訓(xùn)和小額信貸等婦女脫貧項(xiàng)目等,先后幫助了347萬(wàn)貧困婦女脫離貧困2186。另外,針對(duì)婦女群體的多個(gè)脫貧工程也收獲了巨大的成功。例如,救助貧困母親的幸福工程、資助貧困地區(qū)失學(xué)女童的春蕾計(jì)劃、支援西部缺水地區(qū)婦女的母親水窖工程三八綠色工程安康計(jì)劃西部行等。對(duì)于占總?cè)丝诒壤坏偷臍?/p>

35、疾人群體,政府采取了一系列有效措施幫助其脫貧致富。1992年,全國(guó)的貧困殘疾人口約2000萬(wàn)人,其中30%的農(nóng)村貧困殘疾人口生活在592個(gè)國(guó)定貧困縣。1998年,政府頒布了殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(19982000年),采取了通過(guò)安排專(zhuān)項(xiàng)貸款、加強(qiáng)基層殘聯(lián)扶貧體系建設(shè)、舉辦技術(shù)培訓(xùn)等措施進(jìn)一步完善殘疾人貧困治理工作。據(jù)2000年統(tǒng)計(jì),貧困殘疾人口數(shù)量已下降至979萬(wàn)人31。(5)加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)監(jiān)測(cè)工作。1997年,中央政府決定建立由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)務(wù)院扶貧辦公室和相關(guān)部委組成的農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。系統(tǒng)監(jiān)測(cè)反映的592個(gè)國(guó)定貧困縣的反貧困進(jìn)程和扶貧資金的使用情況,更客觀、全面地反映了中國(guó)反貧困進(jìn)程,為貧困治

36、理體系的規(guī)劃和完善提供了可靠依據(jù)。(二)貧困治理機(jī)制主體-第三部門(mén)這一時(shí)期,除了公共部門(mén)對(duì)貧困治理的主導(dǎo)效用,第三部門(mén)也直接或間接對(duì)貧困治理工作作出了重要貢獻(xiàn)。國(guó)內(nèi)主要的扶貧機(jī)構(gòu)及其扶貧活動(dòng)如表4。(三)貧困治理機(jī)制主體-國(guó)際機(jī)構(gòu)為加強(qiáng)與國(guó)際組織在貧困治理領(lǐng)域的合作,中國(guó)成立了國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心,促進(jìn)了國(guó)際合作扶貧在規(guī)模、領(lǐng)域和覆蓋區(qū)域的擴(kuò)大。國(guó)際機(jī)構(gòu)扶貧活動(dòng)普遍規(guī)模較小,形式較多,其中總投資規(guī)模最大的世界銀行陸續(xù)開(kāi)展的西南、秦巴和西部等三個(gè)貸款扶貧項(xiàng)目均收獲了一定的成果,共計(jì)投入6.1億美元,資金覆蓋了9個(gè)省區(qū)的800萬(wàn)貧困人口2184。其中1995年7月開(kāi)展的西南項(xiàng)目共計(jì)在廣西、

37、云南、貴州三省區(qū)的35個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣實(shí)施。該項(xiàng)目累計(jì)投資42.3億元,其中利用世行貸款2.475億美元20。該項(xiàng)目是中國(guó)首個(gè)跨省區(qū)、跨行業(yè)的綜合性扶貧項(xiàng)目,也是截至2000年利用外資規(guī)模最大的扶貧項(xiàng)目。三.村級(jí)中心瞄準(zhǔn)機(jī)制(20222022)八七計(jì)劃實(shí)施以后,國(guó)家級(jí)貧困縣貧困人口規(guī)模大幅下降,貧困人口分布呈現(xiàn)點(diǎn)狀特征,區(qū)域瞄準(zhǔn)的扶貧方式已經(jīng)難以充分滿(mǎn)足貧困人口的真實(shí)需求。此時(shí)繼續(xù)實(shí)行貧困縣瞄準(zhǔn)機(jī)制將會(huì)導(dǎo)致扶貧資源的錯(cuò)置。因此在2000年,為了提高貧困人口覆蓋率,降低扶貧資金的漏出量,世界銀行建議扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制進(jìn)行由縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變32。這一建議與中國(guó)政府對(duì)提高扶貧實(shí)踐中分配貧困資源瞄準(zhǔn)精度的傾向高

38、度一致。中國(guó)的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制開(kāi)始了從瞄準(zhǔn)到縣到瞄準(zhǔn)到村的機(jī)制轉(zhuǎn)變。(一)專(zhuān)項(xiàng)貧困治理1.進(jìn)一步瞄準(zhǔn)貧困群體一是進(jìn)行了低收入貧困標(biāo)準(zhǔn)的劃定。中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(20222022年)強(qiáng)調(diào)不僅要做好做對(duì)絕對(duì)貧困人口的扶貧工作,同時(shí)還要對(duì)貧困發(fā)生率較高的低收入群體進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注,并依據(jù)1997年的食物貧困線(食物消費(fèi)額占生活總消費(fèi)額的3/5)劃定了農(nóng)村低收入貧困標(biāo)準(zhǔn),從而確定了農(nóng)村低收入貧困群體,并將其納入貧困監(jiān)測(cè)范圍。據(jù)2000年統(tǒng)計(jì),全國(guó)共有低收入貧困人口6213萬(wàn)人,集中分布區(qū)域?yàn)橹形鞑康貐^(qū)33112。二是重新調(diào)整了貧困縣。2022年,政府將國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣正式更名為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣,并根

39、據(jù)農(nóng)村貧困人口地域分布的變化進(jìn)行了貧困縣名單的重新調(diào)整。國(guó)定貧困縣的調(diào)整規(guī)則為除河北和海南外所有東部沿海省市的國(guó)定貧困縣一律退出名單,由各省自行扶持,此舉共計(jì)退出國(guó)定貧困縣33個(gè);同時(shí)空出西藏的6個(gè)國(guó)定貧困縣名額,將西藏作為一個(gè)整體扶貧單位單獨(dú)列入扶貧計(jì)劃。2022年,各省根據(jù)631指數(shù)法(即貧困人口數(shù)占全國(guó)人口總數(shù)的60個(gè)百分點(diǎn),其中絕對(duì)貧困人口和低收入人口各占80%和20%;農(nóng)民人均低收入縣數(shù)占全國(guó)總縣數(shù)的30個(gè)百分點(diǎn);人均GDP、人均財(cái)政收入低的縣數(shù)占總縣數(shù)的10個(gè)百分點(diǎn))重新進(jìn)行了省定貧困縣的調(diào)整,在省內(nèi)完成調(diào)整后上報(bào)給國(guó)務(wù)院扶貧辦公室進(jìn)行審核和備案。經(jīng)過(guò)調(diào)整,新加入了89個(gè)省定貧困縣

40、,同時(shí)有51個(gè)貧困縣進(jìn)行了有序退出22。三是貧困村的確定。隨著貧困現(xiàn)象逐步集中于小規(guī)模的地理范圍內(nèi),貧困人口空間分布愈加分散。從八七計(jì)劃之初到2000年底,同樣數(shù)量的592個(gè)國(guó)定貧困縣對(duì)全國(guó)農(nóng)村貧困人口的覆蓋率從72.6%下降到62%。扶貧對(duì)象的偏離和扶貧資源的漏出進(jìn)一步敦促中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(20222022年)作出了瞄準(zhǔn)到村的明確要求。因此,在國(guó)務(wù)院扶貧辦公室統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下,地方各級(jí)政府依據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)發(fā)組提出的參與式貧困指數(shù)(PPI)在全國(guó)確定了貧困村莊14.8萬(wàn)個(gè),共計(jì)覆蓋了全國(guó)76%的貧困人口33113。2.貧困治理專(zhuān)項(xiàng)實(shí)踐在確定了貧困群體瞄準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,國(guó)家逐步推進(jìn)貧困治理的專(zhuān)項(xiàng)實(shí)踐

41、,聚焦整村推進(jìn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧三項(xiàng)工作要點(diǎn),持續(xù)完善扶貧脫貧工作的運(yùn)行機(jī)制。(1)整村推進(jìn)。整村推進(jìn)是新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧的一項(xiàng)重要內(nèi)容。該制度以貧困村為基礎(chǔ),動(dòng)員群眾廣泛參與扶貧規(guī)劃,充分發(fā)揮貧困人口的主體作用,整合大規(guī)模資金和資源,分批分期施行扶貧措施,使其進(jìn)村入戶(hù),讓農(nóng)村貧困人口直接受益。與此同時(shí),各種扶貧項(xiàng)目的協(xié)調(diào)水平也在不斷加強(qiáng),綜合效益顯著。整村推進(jìn)的技術(shù)手段是制定和實(shí)施參與式村級(jí)扶貧規(guī)劃3410。國(guó)務(wù)院扶貧辦公室在全國(guó)貧困村內(nèi)組織了扶貧規(guī)劃的編制工作,要求貧困戶(hù)從規(guī)劃、實(shí)施、管理、監(jiān)測(cè)到評(píng)估進(jìn)行全程參與,并根據(jù)貧困村的實(shí)際情況,確定和規(guī)劃適合本村實(shí)際情況的扶貧項(xiàng)目

42、和行動(dòng)策略,然后分階段、分批實(shí)施。采用先難后易的實(shí)施策略,從最困難的村優(yōu)先安排實(shí)施,先解決群眾迫切需要解決的問(wèn)題。在實(shí)施過(guò)程中要調(diào)動(dòng)各部門(mén)的積極性,加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào),實(shí)行干部掛鉤的工作辦法。截至2022年底,12.6萬(wàn)個(gè)貧困村進(jìn)行了整村推進(jìn),其中老少邊窮地區(qū)貧困村的整村推進(jìn)工作已基本完成21179。然而,在實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了一些困難。例如,實(shí)際資金投入難以滿(mǎn)足大量的整村推進(jìn)資金需求,出現(xiàn)了資金缺口。據(jù)統(tǒng)計(jì),要徹底解決一個(gè)村的貧困問(wèn)題需要的平均貧困資本投資為228萬(wàn)元,如果只進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則至少每村平均資金需求量為100萬(wàn)元。然而,每個(gè)貧困村實(shí)際只能獲得34萬(wàn)元的扶貧投資,僅占到需求量的3/

43、2021179。這對(duì)整村推進(jìn)過(guò)程的有效施行產(chǎn)生了不利影響。(2)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,中國(guó)東西部勞動(dòng)力需求出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失調(diào)。對(duì)于較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū),由于制造業(yè)發(fā)展迅猛,勞動(dòng)力市場(chǎng)需求巨大,技能型人才嚴(yán)重短缺。而對(duì)于中西部地區(qū)來(lái)說(shuō),由于大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力文化程度較低且缺乏職業(yè)技能培訓(xùn),當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了普遍的就業(yè)難現(xiàn)象。因此,針對(duì)這一問(wèn)題,2022年8月國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作的通知明確將勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)劃分為扶貧工作的主要方式之一并正式啟動(dòng)了培訓(xùn)工作(雨露計(jì)劃)。2022年,國(guó)務(wù)院扶貧辦公室印發(fā)的國(guó)務(wù)院扶貧辦勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)示范基地管理指導(dǎo)意見(jiàn)(

44、試行)標(biāo)志著正式開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)認(rèn)定雨露計(jì)劃國(guó)家級(jí)培訓(xùn)示范基地。至2022年,全國(guó)共建立國(guó)家級(jí)培訓(xùn)示范基地31個(gè),全國(guó)各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)共認(rèn)定培訓(xùn)基地2323個(gè)21179,初步建立起覆蓋貧困地區(qū)的勞動(dòng)力培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。2022年,國(guó)務(wù)院扶貧辦公室又設(shè)定了在十一五期間,通過(guò)職業(yè)技能、創(chuàng)業(yè)和農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn),分別幫助500萬(wàn)名青壯年貧困農(nóng)民和20萬(wàn)名貧困地區(qū)復(fù)原退伍士兵成功轉(zhuǎn)移就業(yè)、15萬(wàn)名貧困村村干部及致富骨干真正成為扶貧建設(shè)的帶頭人、每個(gè)貧困家戶(hù)至少有一個(gè)勞動(dòng)力掌握12門(mén)有科技含量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的目標(biāo)。河南新縣的雨露計(jì)劃項(xiàng)目在提高參訓(xùn)人員收入助力其脫貧致富上有著突出的表現(xiàn)。新縣政府機(jī)構(gòu)、扶貧辦公室、培訓(xùn)機(jī)

45、構(gòu)等各環(huán)節(jié)配合流暢,很多參訓(xùn)的學(xué)員在完成培訓(xùn)后選擇了涉外勞務(wù)工作,使得新縣雨露計(jì)劃參訓(xùn)學(xué)員的平均收入遠(yuǎn)超其他國(guó)內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù),部分學(xué)員涉外務(wù)工后返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),年收入超過(guò)60萬(wàn)元35。全面實(shí)施雨露計(jì)劃標(biāo)志著中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作已從自然開(kāi)發(fā)為主的階段逐步邁入自然資源和人力資源開(kāi)發(fā)并舉的新階段。為了解決新增貧困勞動(dòng)力的問(wèn)題,2022年起扶貧部門(mén)對(duì)貧困家庭兩后生(指初高中畢業(yè)后未能考取中、大專(zhuān)院校,又不愿繼續(xù)復(fù)讀的學(xué)生)進(jìn)行資金補(bǔ)助,激勵(lì)其接受職業(yè)教育3412。從2022年開(kāi)始,國(guó)家以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向,設(shè)置了對(duì)兩后生參加職業(yè)教育進(jìn)行直接補(bǔ)助的工作試點(diǎn)。雨露計(jì)劃成果顯著,截至2022年,共計(jì)培訓(xùn)了超過(guò)

46、400萬(wàn)人次的貧困家庭勞動(dòng)力,80%以上的人實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè)。根據(jù)抽樣統(tǒng)計(jì),接受勞務(wù)培訓(xùn)后月薪可增加300400元36。但是,貧困地區(qū)勞動(dòng)力培訓(xùn)工作還是存在著一些不足。例如,由于監(jiān)督機(jī)制的失效,招生過(guò)程中易出現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級(jí)工作人員的尋租行為,以及培訓(xùn)資金不足、培訓(xùn)內(nèi)容與市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)脫節(jié)等問(wèn)題。(3)產(chǎn)業(yè)化扶貧。中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(20222022年)明確提出:要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。對(duì)于具有資源優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)需求的農(nóng)產(chǎn)品,有必要遵循產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向。進(jìn)行連片規(guī)劃和建設(shè),形成特色鮮明的區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。為了完成這項(xiàng)任務(wù),21世紀(jì)初的扶貧工作一定程度上側(cè)重于產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)扶貧。產(chǎn)業(yè)化扶貧的內(nèi)容包括確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),建立生

47、產(chǎn)基地;提供優(yōu)惠政策,扶持龍頭企業(yè);發(fā)揮綜合效益,實(shí)現(xiàn)農(nóng)企雙贏等。中國(guó)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)扶貧的主要政策內(nèi)容包括兩方面:一是國(guó)家扶貧龍頭企業(yè)的資格認(rèn)證和管理政策,二是針對(duì)國(guó)家扶貧龍頭企業(yè)開(kāi)發(fā)提供的優(yōu)惠支持政策3413。扶貧龍頭企業(yè)的支持類(lèi)政策包括了四個(gè)方面。一是在信貸扶貧政策上,國(guó)務(wù)院扶貧辦公室在2022年認(rèn)定了260家國(guó)家扶貧龍頭企業(yè),并規(guī)定中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行信貸扶貧的一個(gè)主要工作就是支持扶貧龍頭企業(yè)的發(fā)展。2022年支持產(chǎn)業(yè)化扶貧的貼息貸款額超50億元,約占全國(guó)扶貧貼息總貸款的1/2。二是在財(cái)政扶持政策方面,江西省財(cái)政采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方法,從2022年起每年劃撥300萬(wàn)元作為專(zhuān)項(xiàng)資金,用于獎(jiǎng)勵(lì)和扶持在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)

48、化經(jīng)營(yíng)中進(jìn)行了技術(shù)創(chuàng)新和品牌培植的省級(jí)扶貧龍頭企業(yè)、民間流通合作經(jīng)濟(jì)組織等。三是全國(guó)多地也發(fā)布了扶貧龍頭企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。例如湖北省對(duì)從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的重點(diǎn)企業(yè),以及到貧困地區(qū)興辦的企業(yè),免征3年所得稅。四是在土地使用優(yōu)惠政策上,重慶市規(guī)定,市級(jí)龍頭扶貧企業(yè)可以在四荒,即尚未確定使用權(quán)的荒山、荒坡、荒灘和荒水上實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目,并且可以通過(guò)承包、租賃、拍賣(mài)等方式獲得最高年限50年的土地使用權(quán)3414。20222022年,產(chǎn)業(yè)化扶貧為全國(guó)貧困地區(qū)重點(diǎn)培養(yǎng)了馬鈴薯、經(jīng)濟(jì)林果、草地畜牧業(yè)、棉花等特色優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),有效帶動(dòng)了農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)了脫貧致富,但這項(xiàng)措施也存在著產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目

49、的外溢性和難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)不確定性的先天不足,這都制約了產(chǎn)業(yè)扶貧的效果。(4)移民扶貧搬遷。由于1983年在三西地區(qū)建設(shè)中政府有組織的扶貧開(kāi)發(fā)移民產(chǎn)生了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益,在中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(20222022年)中,政府明確了自愿移民搬遷是扶貧工作的一種主要方式并鼓勵(lì)穩(wěn)步推進(jìn)搬遷工作。政府強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)關(guān)注生存條件惡劣、自然資源匱乏地區(qū)的極端貧困人口的生活,必要時(shí)要因地制宜實(shí)現(xiàn)退耕還林還草,開(kāi)展自愿移民搬遷工作。中央政府主要針對(duì)自愿移民搬遷扶貧工作進(jìn)行原則和意見(jiàn)上的指導(dǎo),再由省級(jí)政府根據(jù)指導(dǎo)方針在實(shí)踐層面上制定移民搬遷扶貧工作的具體規(guī)劃方案和政策,主要包括自愿移民的移民遷出地、移民戶(hù)和移民安

50、置地的選擇政策,移民搬遷補(bǔ)貼和其他優(yōu)惠政策,移民土地和戶(hù)籍管理政策等。移民搬遷補(bǔ)貼主要包含住房補(bǔ)貼和搬遷補(bǔ)貼,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一般為每戶(hù)500025000元不等,補(bǔ)貼資金通常以現(xiàn)金補(bǔ)貼和物質(zhì)補(bǔ)貼兩種方式進(jìn)行發(fā)放。資金來(lái)源主要是財(cái)政扶貧資金和以工代賑資金。有些省區(qū)還發(fā)布了本省的安置優(yōu)惠政策。例如河南省的移民可以保留原居住地房產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)林、承包林坡的經(jīng)營(yíng)權(quán),享受原居住地退耕還林政策;搬遷戶(hù)子女入學(xué),享受與當(dāng)?shù)厝罕娮优雽W(xué)同等待遇,不收轉(zhuǎn)學(xué)費(fèi)、插班費(fèi)、擇校費(fèi);對(duì)從事經(jīng)商辦企業(yè)的,持本人身份證及有關(guān)證明,一年內(nèi)免交各項(xiàng)費(fèi)用,3年內(nèi)減半征收;對(duì)新上農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的,優(yōu)先安排扶貧和小額信貸資金。在湖南省移民可以?xún)?yōu)先享受

51、到民政救濟(jì)(低保)、稅費(fèi)減免、扶貧項(xiàng)目、治安保護(hù)、就業(yè)優(yōu)惠政策、免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)扶持、種養(yǎng)技術(shù)扶持、種苗技術(shù)扶持和繼續(xù)享受少數(shù)民族優(yōu)惠政策等3414。移民搬遷帶來(lái)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)有效地緩解了特困人口的貧困狀況,但是也給部分家庭和人口帶來(lái)了諸如土地安置問(wèn)題、文化差異問(wèn)題以及環(huán)境壓力過(guò)大等負(fù)面影響。(5)完善扶貧資金管理。21世紀(jì)初的財(cái)政扶貧資金在使用和管理上有了一些新的規(guī)定,具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是資金使用投向。扶貧資金使用投向分為區(qū)域投向和項(xiàng)目投向。例如,扶貧資金區(qū)域投向規(guī)定就進(jìn)行了重新調(diào)整,取消了1997年規(guī)定的將全部資金投放于重點(diǎn)貧困縣,允許將不超過(guò)30%的資金用于非重點(diǎn)縣的扶貧工作37。

52、這一變化反映了中國(guó)扶貧工作機(jī)制的逐步完善和合理化。二是扶貧資金管理改革。改革分為三個(gè)步驟,首先是21世紀(jì)初財(cái)政扶貧資金實(shí)行報(bào)賬制管理。其次,在2022年5月,國(guó)家在河北、山西、寧夏等14個(gè)省區(qū)的140個(gè)村啟動(dòng)了貧困村互助資金試點(diǎn)。這是一種以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo),以村民自愿繳納的互助金為基礎(chǔ),以無(wú)附加條件的社會(huì)捐贈(zèng)扶貧資金為補(bǔ)充,由貧困村農(nóng)民自主掌控的生產(chǎn)發(fā)展資金。截至2022年底,互助資金試點(diǎn)已覆蓋全國(guó)1.36萬(wàn)個(gè)貧困村3829,一定程度上緩解了資金短缺的問(wèn)題,對(duì)貧困戶(hù)擺脫貧困,生產(chǎn)致富起到了正面作用。最后是扶貧貸款管理體制的改革。2022年,國(guó)家通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、下放貼息資金管理權(quán)限等措施

53、,大幅提升了扶貧貼息資金的到戶(hù)率,有效改善了貧困人口貸款難的問(wèn)題。20222022年,中央財(cái)政累計(jì)發(fā)放扶貧貸款總額達(dá)2000億元39。(二)區(qū)域發(fā)展政策這一階段,政府調(diào)整了對(duì)宏觀區(qū)域發(fā)展的支持方向,將持續(xù)貧困的西部地區(qū)和因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而逐漸衰退的東北地區(qū)納入了國(guó)家重點(diǎn)支持區(qū)域,實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)和振興東北老工業(yè)基地的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。1.西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)擴(kuò)大了區(qū)域發(fā)展差異。為了縮小中西部貧困地區(qū)和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距,1999年下半年中國(guó)正式發(fā)布了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。在組織機(jī)構(gòu)層面,2000年1月,國(guó)務(wù)院成立了西部地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組并增加了西部開(kāi)發(fā)工作聯(lián)絡(luò)員一職。西部大開(kāi)發(fā)所涉及的各級(jí)行政單位

54、也相應(yīng)成立了西部開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室或西部開(kāi)發(fā)辦公室。中央政府專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了一些直接針對(duì)西部農(nóng)村地區(qū)和貧困人口發(fā)展的支持政策:加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度;科教文衛(wèi)和社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助資金的分配向西部地區(qū)傾斜,例如要加快實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)的九年義務(wù)教育、建設(shè)西部地區(qū)遠(yuǎn)程教育體系、加強(qiáng)對(duì)西部農(nóng)村人口科學(xué)文化素養(yǎng)培訓(xùn)等40。西部大開(kāi)發(fā)政策實(shí)施以來(lái),在促進(jìn)西部地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困治理方面取得了明顯的成效。但在實(shí)際實(shí)施中,也存在著西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的帶動(dòng)效應(yīng)短期內(nèi)并不理想的問(wèn)題。2.振興東北戰(zhàn)略改革開(kāi)放的不斷深入使老工業(yè)基地的體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯,出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象。2022年

55、12月,國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組成立,并下設(shè)辦公室,簡(jiǎn)稱(chēng)東北辦,主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和推進(jìn)東北老工業(yè)基地的振興計(jì)劃工作。在具體的政策執(zhí)行中,主要是以下三個(gè)方面:首先,黑龍江省和吉林省實(shí)施了農(nóng)業(yè)稅收的全面豁免政策,擴(kuò)大了東北地區(qū)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的范圍和規(guī)模。其次,繼遼寧省成功開(kāi)展城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)工作后,黑龍江和吉林兩省也開(kāi)始了推廣工作。最后,根據(jù)突出重點(diǎn),優(yōu)先安排,統(tǒng)籌規(guī)劃,分步實(shí)施的方針,中央財(cái)政協(xié)會(huì)和有關(guān)部門(mén)持續(xù)加大了對(duì)東北地區(qū)國(guó)有企業(yè)政策性倒閉和破產(chǎn)的支持力度,使一些資源枯竭的煤炭、有色金屬礦山及軍工企業(yè)穩(wěn)步退出市場(chǎng),對(duì)大部分職工進(jìn)行了妥善安置3414。對(duì)東北下崗職工中的貧困群體來(lái)說(shuō)

56、,該政策的實(shí)施為其提供了新的發(fā)展機(jī)會(huì)和創(chuàng)業(yè)環(huán)境,有利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。(三)行業(yè)部門(mén)貧困治理在交通扶貧方面,為了改善貧困地區(qū)的交通條件,滿(mǎn)足貧困地區(qū)民眾基本的出行需求,交通部門(mén)重點(diǎn)實(shí)施了農(nóng)村公路兩通工程,即道路通達(dá)和交通通暢,加速了鄉(xiāng)、村瀝青(水泥)路的規(guī)劃建設(shè),推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站、公路、水運(yùn)設(shè)施建設(shè),還加強(qiáng)了農(nóng)村公路危橋改造和安保工程的建設(shè),農(nóng)村道路的安全水平和服務(wù)能力得到了進(jìn)一步提升。在科技扶貧方面,科技部門(mén)組織大專(zhuān)院校、科研院所派遣有經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家和中青年知識(shí)分子組成科技開(kāi)發(fā)團(tuán)對(duì)貧困地區(qū)的科技扶貧計(jì)劃及科技開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)研究和技術(shù)推廣,并向貧困縣派遣科技副縣長(zhǎng),以提高貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的科學(xué)性、合

57、理性和可持續(xù)性。在住房扶貧方面,中央實(shí)施了農(nóng)村危房改造項(xiàng)目,堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則,對(duì)危房改造補(bǔ)助對(duì)象進(jìn)行確定和核查工作,建立健全了公示制度,使項(xiàng)目結(jié)果透明化。自2022年以來(lái),政府對(duì)農(nóng)村危房改造試點(diǎn)的覆蓋范圍、改造任務(wù)和補(bǔ)貼金額進(jìn)行了逐步擴(kuò)大。20222022年,政府撥付補(bǔ)貼資金共計(jì)117億元,扶持危房改造貧困農(nóng)民203.4萬(wàn)戶(hù)41。在教育扶貧方面,中央財(cái)政在2022及2022年共安排6億元用于支付尚未完成普及九年義務(wù)教育任務(wù)的貧困地區(qū)中小學(xué)生的教科書(shū)費(fèi)用42。2022年秋,國(guó)家開(kāi)始在部分貧困地區(qū)實(shí)施兩免一補(bǔ)政策,即對(duì)貧困地區(qū)的學(xué)生免雜費(fèi)、免書(shū)本費(fèi),補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。國(guó)家針對(duì)由于家庭經(jīng)濟(jì)困

58、難而無(wú)法入學(xué)的學(xué)生設(shè)立了每年1億元的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。2022年起,農(nóng)村義務(wù)教育被國(guó)家全面納入公共財(cái)政保障范圍。2022年,兩免一補(bǔ)政策全面推廣到40萬(wàn)所農(nóng)村中小學(xué)的近1.5億名學(xué)生,在全國(guó)范圍內(nèi)建立起農(nóng)村義務(wù)教育長(zhǎng)效經(jīng)費(fèi)保護(hù)機(jī)制21213。在農(nóng)村社會(huì)保障政策方面,一是建立農(nóng)村最低生活保障制度,為農(nóng)村貧困人口設(shè)置兜底性的制度安排,對(duì)解決農(nóng)村貧困人口的溫飽起到了積極作用。二是推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,采用分級(jí)起付、按段計(jì)算、累計(jì)支付、上線封頂?shù)难a(bǔ)助辦法進(jìn)行操作,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)際費(fèi)用的10%40%。2022年,民政部門(mén)劃撥了14億元專(zhuān)門(mén)用于資助新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度推廣工作,共計(jì)覆蓋了4615.4萬(wàn)人次。新型

59、農(nóng)村合作醫(yī)療制度使農(nóng)民就醫(yī)狀況得到改善,減輕了部分醫(yī)藥負(fù)擔(dān),對(duì)處于生計(jì)脆弱性邊緣的貧困群體極為重要。三是推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2022年,中央財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼逾111億元,地方財(cái)政補(bǔ)助約116億元。四是對(duì)于農(nóng)村社區(qū)無(wú)法定撫養(yǎng)人、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)可靠生活來(lái)源的老年人、殘疾人和孤兒等特殊群體進(jìn)行保吃、保穿、保住、保衣、保教的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。至2022年底,全國(guó)農(nóng)村五保戶(hù)數(shù)達(dá)534.1萬(wàn),供養(yǎng)資金98.1億元3821。在城市,城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)于2022年開(kāi)始設(shè)立,并逐步覆蓋了全體城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。進(jìn)一步擴(kuò)大城市居民最低生活保障覆蓋范圍,重點(diǎn)關(guān)注重病、重殘和三無(wú)人員等

60、特困群體的生活狀況。基本完成了棚戶(hù)區(qū)改造工程,改善了城鎮(zhèn)貧困人口的生活環(huán)境。針對(duì)易陷入貧困狀況的失業(yè)人群制定了一系列小額貸款政策及就業(yè)援助政策。四.深度貧困對(duì)象中心瞄準(zhǔn)機(jī)制(2022至今)由于同期扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的精準(zhǔn)程度不到位,可能出現(xiàn)在同一個(gè)貧困村內(nèi),貧困人口應(yīng)得資源被部分截取的問(wèn)題,并且隨著脫貧人數(shù)的不斷增長(zhǎng),扶貧工作逐漸步入攻堅(jiān)階段,普遍式的扶貧策略邊際效應(yīng)下降,面上致貧共性因素影響降低,致貧個(gè)性因素作用顯著。據(jù)2022年統(tǒng)計(jì),低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的人口數(shù)占貧困縣農(nóng)村人口總數(shù)的24.4%43。剩余的貧困戶(hù)存在不同的致貧原因,亟待采取更為精準(zhǔn)化的扶貧措施。因此,在新時(shí)期的扶貧工作中,扶貧資金對(duì)象