財稅-詳細解析環(huán)境保護資金審計

1、環(huán)境保護資金是指國家或地方各級人民政府、企業(yè)事業(yè)單位、 人民群眾為保護自然資源、防止生態(tài)惡化、 制止環(huán)境污染、 建設(shè)符合人類共同長遠利益的生存環(huán)境而支出的資金。納入國家審計機關(guān)審計范圍的，主要是各級財政部門和企業(yè)事業(yè)單位投入的、各級政府向有關(guān)部門單位和群眾征收的用于環(huán)境保護方面的資金，財稅審計機關(guān)依法對這些資金收支的真實、合法、效益進行監(jiān)督。環(huán)境保護審計涉及以下幾類資金：(一 ) 環(huán)境保護事業(yè)資金國家和地方政府在一般預(yù)算中安排一定數(shù)量的環(huán)境保護事業(yè)資金，用于維持環(huán)境保護事業(yè)的正常運行， 如環(huán)境保護部門、 林業(yè)部門、 水土保持部門的事業(yè)費、基建費，動植物保護、水土保持、草原保護、農(nóng)村草場保護補助

2、費，飛播牧草、防沙治沙、水質(zhì)監(jiān)測等經(jīng)費，環(huán)境保護新產(chǎn)品試制費、中間試驗費、重要科研補助等科技三項費用，等等。(二 ) 環(huán)境保護專項資金國家和地方政府在預(yù)算中專項安排的用于特定環(huán)境保護項目的資金，如“十大” 林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金， “九八”特大洪水之后啟動天然林禁伐行動而相應(yīng)安排的天然林保護資金，環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)資金等。另外，還有一些在財政預(yù)算中安排為收入項目，收取后全額用于特定環(huán)境保護的資金，如出售木材或木材制品時按規(guī)定標準征繳、然后全額用于發(fā)展林業(yè)的育林基金， 挖采礦產(chǎn)資源者向國土資源部門上繳、然后全額用于復墾或恢復植被的礦產(chǎn)資源補償費，等等。(三 ) 財政貼息的專項貸款由于環(huán)境保護事業(yè)側(cè)重于社

3、會效益，國家財政 對金融機構(gòu)發(fā)放用于環(huán)境保護事業(yè)的專項貸款，給借款單位貼息，以適當?shù)丶骖櫰浣?jīng)濟效益。如造林專項貸款、治沙專項貸款等。(四 ) 向排污單位和個人收取的資金國家規(guī)定， 凡是排放污水達不到規(guī)定標準的，應(yīng)向環(huán)境保護部門繳納排污費，專項用于添置污水處理設(shè)備，或者用于城鎮(zhèn)集中處理污水的支出。有的地方已在自來水水費中增加污水處理費， 用水的行政機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民個人，在負擔水費的同時承擔了環(huán)境保護的部分費用。(五 ) 國外援款國家通過雙邊或多邊合作取得的國際組織或國外政府援助的用于環(huán)境保護的款項，如為實現(xiàn)中國二十一世紀議程;中國 21 世紀人口環(huán)境與發(fā)展白皮書確定的環(huán)境保護目標，國

4、際組織承諾的援款。環(huán)境保護資金審計的目的和作用環(huán)境保護資金審計是國家審計機關(guān)的一項重要業(yè)務(wù)工作， 審計機關(guān)成立之后不久即開展了育林基金審計、城市排污費征收使用情況的審計等。 1995 年，中國審計署參加了以“環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展”為主要議題的最高審計機關(guān)國際組織第 15 屆大會，并就審計機關(guān)在 環(huán)境財稅審計 中的作用和責任、 環(huán)境審計中采用的技術(shù)和方法發(fā)表了論文。 開展環(huán)境保護資金審計的主要目的是為了加強對環(huán)境保護資金的管理， 保證其發(fā)揮應(yīng)有的效益， 促進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施。(一 ) 監(jiān)督有關(guān)部門按照預(yù)算安排使用環(huán)境保護資金目前國家和地方財政對環(huán)境保護事業(yè)的資金投入從總體上看數(shù)額不多，究其原

5、因， 一方面是由于我國處于社會主義初級階段，財力有限， 另一方面也反映出有關(guān)方面對于環(huán)境保護的重視程度還有待進一步提高。因此對于財政安排的有限的環(huán)境保護資金，審計機關(guān)要加強監(jiān)督， 促使財政部門按預(yù)算撥款，不得擠占，保證財政預(yù)算的嚴肅性。由于財政部門按照預(yù)算除撥付給環(huán)保部門外，還要撥付給農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象、國土、海洋、城市建設(shè)等多個部門， 審計機關(guān)要監(jiān)督這些部門按規(guī)定的用途使用環(huán)境保護資金，不得將其挪用于其他方面。(二 ) 加強環(huán)境保護資金管理，防止跑冒滴漏環(huán)境保護資金具有管理部門多、數(shù)額少、使用單位分散的特點，育林基金、排污費、城市水資源費等列收列支項目還存在資金來源分散的特點。發(fā)揮審計機

6、關(guān)在各級政府逐級設(shè)立、對各個部門的財政財務(wù)收支均有財稅審計監(jiān)督權(quán)的優(yōu)勢， 可以從整體上保證監(jiān)督到位，不重不漏。通過審計機關(guān)對環(huán)境保護資金的管理、撥付進行審計， 可以促進有關(guān)單位加強管理，保證有限的資金能夠如數(shù)、及時到達使用單位，防止流失。 審計機關(guān)還要監(jiān)督有關(guān)部門和地方財政，及時足額收取、按時上繳育林基金、排污費、城市水資源費、礦產(chǎn)資源補償費等，制止跑冒滴漏，保證相對應(yīng)的支出有穩(wěn)定的資金來源。(三 ) 促進合理使用，使其充分發(fā)揮應(yīng)有的效益目前我國面臨的環(huán)境問題主要有：水土流失與土地沙漠化擴展、森林資源日益減少、生物物種加速滅絕、動植物資源急劇減少、淡水供應(yīng)不足、 空氣污染以及臭氧層耗損變薄、全

7、球氣候變暖帶來的一系列負面影響等。針對這些問題， 國家有關(guān)部門做出了安排和部署，相應(yīng)安排了環(huán)境保護資金。審計機關(guān)要監(jiān)督有關(guān)部門，在使用環(huán)境保護資金時要緊緊圍繞國家的安排， 按照批準的數(shù)額用于當年列入計劃的項目，不得向計劃外項目安排資金，更不得將其用于與環(huán)境保護無關(guān)的項目。審計機關(guān)要監(jiān)督有關(guān)單位，按照規(guī)定的用途使用環(huán)境保護資金，厲行節(jié)約，反對浪費，保證項目目標的實現(xiàn)。(四 ) 促進環(huán)境保護國策的全面落實環(huán)境保護與計劃生育一樣，是我國的基本國策。保護和建設(shè)好環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是我國現(xiàn)代化建設(shè)中必須始終堅持的一項基本方針。其總體目標是：用50 年時間，完成一批對改善全國生態(tài)環(huán)境有重要影響的工程，

8、水土流失地區(qū)基本得到整治，適宜綠化的土地植樹種草， 退化草原基本恢復，建立起比較完善的生態(tài)環(huán)境預(yù)防監(jiān)測和保護體系，大部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，基本實現(xiàn)中華大地山川秀美。為此， 國家要建立健全穩(wěn)定的投入保障機制，堅持國家、地方、集體、個人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集建設(shè)資金；各級政府和有關(guān)部門要按照事權(quán)、財權(quán)劃分， 對環(huán)境保護的投入作出長期安排，國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資、 財政支農(nóng)資金、 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等的使用，都要把環(huán)境保護建設(shè)作為一項重要內(nèi)容，統(tǒng)籌安排，并逐年增長；銀行要增加用于環(huán)境保護的貸款，并適當延長貸款還款年限；國外的長期低息貸款和贈款要優(yōu)先考慮安排環(huán)境保護項目。審計機關(guān)對環(huán)境保

9、護資金的審計，除保證投入的足額、穩(wěn)定、合規(guī)合法之外，很重要的就是要檢查上述政策的落實情況，從而真正使環(huán)境保護成為人人關(guān)注的事業(yè)，使環(huán)境保護資金與扶貧、救濟、救災(zāi)資金一樣成為人人重視的“高壓線” 。三、環(huán)境保護資金審計的主要內(nèi)容環(huán)境保護資金審計的主要內(nèi)容是審查各級財政安排、籌集資金的合法性和合規(guī)性，資金撥付投放是否及時，主管部門或者使用單位是否對資金進行了嚴格的管理，環(huán)境保護項目是否按期完成，能否發(fā)揮應(yīng)有的作用， 取得預(yù)期的環(huán)境效益等。具體項目及其財稅審計內(nèi)容 有：(一 ) 排污費審計排污費是列入地方各級財政預(yù)算固定收入支出科目的專項資金，它由環(huán)保部門收取，征收的對象是排污的單位和個人。由于我國

10、絕大部分地區(qū)還沒有對二氧化硫等污染氣體收費，也沒有實行“排污即收、超排加收”的制度，就其多數(shù)地區(qū)來講，排污費只是對超過標準數(shù)量和濃度的污水收費。排污費主要用于治理污染，同時也劃出大約10% 的比例，補助給各級環(huán)保部門，用于綜合性治理和監(jiān)測、監(jiān)理業(yè)務(wù)支出。排污費的管理和使用程序是：環(huán)保部門根據(jù)企業(yè)超排污水的數(shù)量，依照規(guī)定征收，并足額及時上繳財政，再通過財政預(yù)算，以撥款或貸款的形式補助給重點排污單位，用于污水處理， 或補助給城鎮(zhèn)， 用于建造集中處理污水的設(shè)備、工廠等與環(huán)境保護有直接關(guān)系的項目。排污費審計的主要內(nèi)容是：在征收方面， 審查環(huán)保部門是否按國家或地方規(guī)定的標準辦理，不能少收， 不能隨意減免

11、，也不能另立名目多收；監(jiān)督環(huán)保部門將收取的排污費及時上繳國庫，不能坐支、截留挪用； 在使用方面， 審查財政部門是否將收入的排污費全部用于治理污染， 有無用于平衡財政預(yù)算、發(fā)工資或用于其他建設(shè)項目；檢查用于污水處理或其他與環(huán)境保護直接有關(guān)的項目完成情況，社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益如何；環(huán)保部門留用的排污費是否用于規(guī)定的范圍。審計機關(guān)對排污費進行了多次審計，查出并糾正的問題主要有：拖欠、排污費問題嚴重，一般約占25% 50% ，主要原因是地方政府對污染危害重視不夠，考慮企業(yè)困難多，考慮環(huán)境保護少，環(huán)保部門催收乏力，制度上對欠繳拖欠懲處過輕，客觀上助長企業(yè)拖欠；財政部門收到排污費后， 安排支出不及時、 不

12、積極，有的平衡財政預(yù)算， 有的用來墊支其他支出；環(huán)保部門挪用問題突出，有的坐支， 有的滯留，用來彌補行政經(jīng)費開支或建房買車；留用部分超范圍開支，有的為了10% 的分成，只收費不治理或收費放行，放棄監(jiān)督管理職責等。(二 ) 環(huán)境保護專項補助經(jīng)費審計在國家和地方的預(yù)算支出中，用于環(huán)境保護的補助性支出有多項，如：用于農(nóng)村水土保持措施的水土保持補助費、封山育林補助費，用于牧區(qū)基本草場實行改良和保護、滅鼠滅蝗的農(nóng)村草場改良保護補助費，用于農(nóng)村環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、 保護方面補助的農(nóng)業(yè)環(huán)保費，用于草原工作站、牧草種籽繁育場補助的草原保護費，用于農(nóng)村生態(tài)能源工程建設(shè)標準化設(shè)計、技術(shù)推廣補助的農(nóng)村能源建設(shè)專項事業(yè)費

13、，林木病蟲害防治專項補助費，瀕危動物救護繁殖中心建設(shè)補助費等。這些資金數(shù)額不大，使用方向?qū)Ｒ唬?對于某一方面的環(huán)境保護事業(yè)有至關(guān)重要的作用。審計機關(guān)對環(huán)境保護專項補助經(jīng)費的審計，一般是結(jié)合預(yù)算執(zhí)行情況的審計進行的，個別情況下也有安排專門審計的。審計的主要內(nèi)容是：預(yù)算安排的數(shù)額是否比上年有所增加，這些專項資金多是按照農(nóng)業(yè)資金管理的，按照農(nóng)業(yè)法的規(guī)定，應(yīng)當逐年有所增加，如有減少， 應(yīng)當有充分的理由；預(yù)算安排的資金是否及時撥給有關(guān)部門，有關(guān)部門是否及時轉(zhuǎn)撥使用單位， 有無層層截留； 有關(guān)部門應(yīng)當將這些補助經(jīng)費無償下?lián)?，檢查有無搞有償使用或借機向基層收取占用費、使用費等；使用單位是否按規(guī)定用途使用，有

14、無胡花亂用。(三 ) 育林基金審計育林基金是用于營林造林的國家預(yù)算外專用資金。 國家規(guī)定： 凡采伐或收購木材、 竹材的單位均須征交育林基金。以每立方米木材或每百根毛竹計，采伐自國有林的征收 10 元，采伐自集體林的征收 7 元。育林基金的使用范圍是： 國有林育林基金用于國有林采伐跡地、林間谷地和荒山、 荒地的更新造林等項費用支出；集體育林基金用于集體林采伐跡地的更新、竹林墾復、營造大面積用材林和合作造林等項費用支出。育林基金審計的主要內(nèi)容是：審查育林基金是否按照國家規(guī)定及時足額征收，有無少收、漏收、 擅自減免的情況；所收取的育林基金是否按規(guī)定的比例上交地方和主管部門，有無多交、少交或截留挪用的

15、問題；育林基金的使用是否納入計劃，使用范圍是否符合規(guī)定，開支范圍有無擴大等。審計機關(guān)對 育林基金 進行了多次審計，查出并糾正的問題主要有：少征、欠繳、隱瞞育林基金；違反規(guī)定將育林基金用于建林業(yè)局機關(guān)辦公、生活用房，有的濫發(fā)獎金、獎品和其他補貼；個別地方有虛報冒領(lǐng)、貪污私分等。為此審計署曾將以上問題專題向國務(wù)院報告，促使林業(yè)主管部門對全國育林基金的管理使用進行了整頓，完善了財務(wù)制度， 對漏收、截流、挪用育林基金的現(xiàn)象作了糾正。有關(guān)地方的審計機關(guān)也向當?shù)卣蛄謽I(yè)主管部門提出了嚴格執(zhí)行征收標準、確保專款專用建議。(四 ) 防沙治沙專項資金審計防沙治沙專項資金包括中央財政預(yù)算安排的防沙治沙經(jīng)費、地方

16、相應(yīng)配套的資金和農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放的專項貼息貸款。我國的東北西部、華北北部、 西北大部為干旱地區(qū)，多為沙漠和戈壁，防沙治沙工程主要是采取植物固沙、沙障固沙、引水造田、人工墊土、開發(fā)可再生能源減少對植被破壞等措施，減少風沙危害。防沙治沙專項資金審計的內(nèi)容主要是：中央財政安排的防沙治沙經(jīng)費是否如數(shù)下?lián)埽袩o擠占、截留、 挪用； 地方政府是否按照中央要求的比例如數(shù)提供配套資金，確實發(fā)揮了中央和地方兩個積極性；農(nóng)業(yè)銀行是否按照項目確定的規(guī)模發(fā)放貸款；財政貼息資金是否及時補貼給借款單位；資金使用效果如何，是否達到既定目標。據(jù) 1994年河北、山西、內(nèi)蒙古、吉林、遼寧、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆等10省、自治

17、區(qū)審計機關(guān)的審計，沙區(qū)各級領(lǐng)導堅持把防沙治沙作為改善生態(tài)環(huán)境、促進社會經(jīng)濟發(fā)展的重要任務(wù)來抓，取得較大成績，使用中央、地方資金和銀行貼息貸款近3 億元，治理沙漠、沙漠化土地和風化土地總面積2500 萬畝，超額完成計劃，沙區(qū)的生態(tài)環(huán)境有一定的改善。 審計中查出的問題主要有：資金投入嚴重不足，國家補助較少，在造林費用中比重偏低，而沙區(qū)經(jīng)濟落后，群眾溫飽未解決，無錢治沙，地方財政困難無力安排治沙資金；造林種草季節(jié)性強，多在春季，而資金往往到三、四季度，有的甚至過一兩年才能落實，影響工程進展； 貼息資金不能如期如數(shù)到位；有的銀行不執(zhí)行治沙貸款的基準利率，加重借款單位的負擔。(五 ) 生態(tài)林建設(shè)資金審計

18、生態(tài)林是相對于單純的用材林而言，生態(tài)林的主要功能是調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、 保持水土、防風固沙，改善生態(tài)環(huán)境，同時也有擴大森林資源的作用。從1978 年起，我國先后確立了十大林業(yè)生態(tài)工程：三北防護林、長江中上游防護林、沿海防護林、平原綠化、太行山綠化、防沙治沙、淮河太湖綜合治理防護林、黃河中游防護林、遼河流域綜合治理防護林、珠江流域綜合治理防護林。十大林業(yè)生態(tài)工程覆蓋了約73% 的國土，國家為十大林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)投入了大量的資金，僅“八五”期間中央財政的投資就有6.9 億元，“九五”期間規(guī)劃的投資總規(guī)模248 億元，其中中央財政撥款和貸款76 億元，地方籌集66 億元，集體和群眾投資投勞106 億

19、元。1998年審計署組織內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、寧夏、青海、四川、云南7 個省、自治區(qū)對生態(tài)林建設(shè)資金進行了審計調(diào)查。主要內(nèi)容是： 生態(tài)林建設(shè)資金的來源和構(gòu)成情況，摸清中央和地方預(yù)算安排、銀行貸款、社會集資和群眾投資投勞的數(shù)額；資金的管理和使用情況，包括資金使用有無規(guī)劃，是否實行項目管理，按計劃撥付， 需要地方配套的項目資金是否配足，資金是否按規(guī)定的用途使用；檢查計劃任務(wù)是否按時完成，人工造林、飛播造林的成活率、封山育林、種草的保有率等指標情況；貸款期限、利率、貼息標準是否執(zhí)行了國家的優(yōu)惠政策等。審計調(diào)查的結(jié)果表明，雖然生態(tài)林建設(shè)取得了一定的成績，但與環(huán)境破壞的速度相比，生態(tài)改善仍然是負增長；國家的投入仍顯不足，單位面積投資強度低，植樹種草質(zhì)量差，成活率不高； 由于上述省區(qū)均屬經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，地方財政部門、 林業(yè)部門將生態(tài)林業(yè)建設(shè)資金挪作他用的較多。此次財稅審計調(diào)查為今后大規(guī)模開展審計奠定了基礎(chǔ)。(六 ) 天然林保護資金審計我國是一個森林資源短缺的國家，由于歷史的原因加上近年的砍伐，天然林已所剩無幾，且主要分布在作物生長