新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略思考

1、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略思考市情研究室講師 楊 江十八大報告 “要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！?要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展機(jī)制，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是新的時代條件下全面建成小康社會，加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康快速發(fā)展，加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐。 十八屆三中全會決定一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和意義提 綱二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問題與原因三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)， 統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 一體化發(fā)展建國

2、以來城鎮(zhèn)化率010203040506019491952195519581961196419671970197319761979198219851988199119941997200020032006200920122011年51.27；2012年52.57；2013年53.37六盤水城鎮(zhèn)化率六盤水：43.48六枝：48.19盤縣：39.58水城：20.24鐘山：80.1一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和意義新型城鎮(zhèn)化，是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言，目前尚未有標(biāo)準(zhǔn)的定義。比較認(rèn)同的是新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)

3、展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵時期建國初期（1949年-1957年）波折停滯（1958年-1977年）改革開放初期（1978年-1995年）1996年-2000年2000年以來中央精神工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化人口流動限制、壓縮城市人口下鄉(xiāng)發(fā)展小城鎮(zhèn)“逐步形成大、中、小城市和小城鎮(zhèn)規(guī)模適度，布局和結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系”“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展”“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色城鎮(zhèn)化道路”5個原則，兩個

4、“以”標(biāo)志性文件七大政治報告論聯(lián)合政府1958年中華人民共和國戶口登記條例、八屆九中全會報告1978年全國第三次城市工作會議、1980年全國城市規(guī)劃工作會議紀(jì)要九五計劃和2010年遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要十六大報告十七大報告十七大：“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、合理布局、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的增長極?！?1.新型城鎮(zhèn)化是與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。工業(yè)化城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化信息化（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵“從1961年1月到1963年

5、6月兩年半的時間里，在我國共有2600多萬城鎮(zhèn)人口被精簡回鄉(xiāng)或下鄉(xiāng)，其中包括近2000萬職工?！?英國工業(yè)城市景況（19世紀(jì)-20世紀(jì)初）（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵2.新型城鎮(zhèn)化是人口、經(jīng)濟(jì)、資源和 環(huán)境相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵3.新型城鎮(zhèn)化是大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化4.新型城鎮(zhèn)化是速度與品質(zhì)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化比較項目傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化新型城鎮(zhèn)化指導(dǎo)思想以物為主以人為本發(fā)展理念城鄉(xiāng)分割、粗放發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約發(fā)展、低碳生態(tài)、智慧發(fā)展、品質(zhì)發(fā)展發(fā)展形態(tài)以城市的點狀帶動為主，城市空間布局分散以城市群、城鎮(zhèn)密集區(qū)為主體形態(tài)，城市空間組織科學(xué)有序發(fā)展動力行政推動，以工業(yè)化為主要推動力創(chuàng)新驅(qū)

6、動，以新型工業(yè)化、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、科技創(chuàng)新為主要推動力發(fā)展模式粗放外延擴(kuò)張集約內(nèi)涵發(fā)展體制機(jī)制改革不配套、不成體系綜合配套改革山東省住建廳廳長楊煥彩總結(jié)了6方面的不同 （二）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意義1.推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是順應(yīng)世界各國實現(xiàn)現(xiàn)代化的普遍規(guī)律，加快實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的理性選擇。城市化發(fā)展水平 %020406080100發(fā)達(dá)國家后期（完成）階段 中期階段初期階段發(fā)展中國家欠發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村向城市的人口轉(zhuǎn)移人口流動方向鄉(xiāng)村（農(nóng)業(yè)）社會城市（工業(yè)）社會 城市化發(fā)展加速 時間 （二）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意義2、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化有助于推動國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，跨越中等收入陷阱。首先，城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升

7、級的重要依托。 其次，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于擴(kuò)大內(nèi)需。 再次，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程有利于提高居民收入。 （二）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意義3、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化既是解決城鎮(zhèn)化自身問題的基本途徑，也是解決經(jīng)濟(jì)社會問題的重要出路。二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問題與原因分析（一）我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題1、三個滯后（1）城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化（2）人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化（3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市規(guī)模膨脹（1）城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化廣饒縣工業(yè)化率70.68%，城鎮(zhèn)化率47.1%。 （2）人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度應(yīng)該基本相當(dāng)，國際社會公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)是在1 到1.12 之間 1990-2000 年的10年間

8、，土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71 倍；2000-2010 年土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85 倍。特別是2000年以來，十年間城市建設(shè)用地擴(kuò)張了83%，但同期包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)人口僅增長45%。山東省2011年全省城鎮(zhèn)人口4700萬人，建成區(qū)面積7170平方公里，分別比2000年增長35.6%、70.7%。（2）人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化“房地產(chǎn)”城鎮(zhèn)化（2）人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化“房地產(chǎn)”城鎮(zhèn)化“貴族化”城鎮(zhèn)化“被城鎮(zhèn)化”盤縣普古鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn) 1、制作制作整體規(guī)劃，開展農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)； 2、打造農(nóng)業(yè)觀光旅游； 3、土地流轉(zhuǎn)分等級有償。（3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市規(guī)模膨脹

9、2、三個差距（一）我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題（1）地區(qū)差距（2）城鄉(xiāng)差距（3）城鎮(zhèn)差距（1）地區(qū)差距上海 88.90%內(nèi)蒙古56.60%寧夏 49.80%四川 41.80%北京 86.20%黑龍江56.50%陜西 47.30%廣西 41.80%天津 70.70%重慶 55.20%青海 46.20%河南 40.60%廣東 66.50%吉林 53.40%江西 45.70%甘肅 37.20%浙江 62.30%湖北 51.80%河北 45.60%云南 36.80%遼寧 62.10%山東 50.90%湖南 45.10%貴州 35.00%江蘇 61.90%山西 50.90%安徽 44.80%西藏 26.0

10、0%福建 58.10%海南 50.50%新疆 43.50%2011年全國各省市城鎮(zhèn)化率55.8%33.3%（2）城鄉(xiāng)差距收入差距2012年城鄉(xiāng)收入差距3.1:12008年，美國、加拿大和印度同期的地區(qū)收入差距指數(shù)分別為1.58、2.30和3.26。（世界多數(shù)國家和地區(qū)的城鄉(xiāng)收入比為1.51左右，超過21的極少；在韓國、中國臺灣等經(jīng)濟(jì)起飛時期，城鎮(zhèn)居民收入一般是農(nóng)民的1.4到1.6倍，即使在一些收入分配高度不平等的發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)居民的收入差距也不像我國這樣大，目前我國城鄉(xiāng)收入差距水平在世界列居前茅。） 山東省去年是2.86：1，廣饒縣是2.3:1 （2）城鄉(xiāng)差距收入差距消費差距教育差距醫(yī)療差距

11、公共投資差距2012年城鄉(xiāng)收入差距3.1:1城鄉(xiāng)居民家庭人均消費性支出之比由1978年的2.681擴(kuò)大到2011年的3.411恩格爾系數(shù) 1978年 2012年城市居民 57.5% 37.1%農(nóng)村居民 67.7% 40.8%第五次人口普查，具有本科及以上文化程度的人口所占比重，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村分別是3.2%和0.07%。我國城市人口平均擁有的醫(yī)療資源是農(nóng)村人口的2.5倍以上。 從分省市情況看，2010年，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源比值較小的是上海、山東、浙江、北京，比值分別為1.62、1.92、1.93、1.98，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源差異相對較小。城鄉(xiāng)醫(yī)療資源比值較大的省份是河北、廣東、貴州、青海、西藏，比值分別達(dá)到3.

12、06、3.07、3.25、3.93、4.93，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源差異相對較大。其他22個省份的城鄉(xiāng)醫(yī)療資源比值都在23之間。從全國及各省份的數(shù)據(jù)看，20072010年之間，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源的差距是在縮小的。2012年中央財政用于“三農(nóng)”的支出比上年增長17.9，達(dá)到12286.6億元，占中央財政總支出的9.7左右 城鎮(zhèn)高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口的比例分別是鄉(xiāng)村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。即便在九年義務(wù)教育階段，農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)、流失現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。（3）城鎮(zhèn)差距2.5%4.6%東京的GDP占日本全國的18.6，倫敦的GDP占英國全國的17，漢城的GDP占韓國全國的2

13、6 大城市不強（3）城鎮(zhèn)差距1.9萬多個建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人。中小城市發(fā)育不夠城鎮(zhèn)之間差距大一是半島城市群發(fā)展的國家地位還不高；半島城市群在區(qū)域內(nèi)部資源共享、設(shè)施共建、優(yōu)勢互補、分工協(xié)作等方面沒有實質(zhì)性的突破。二是中心城市綜合實力不夠，帶動能力不足。 三是小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，實力較弱。3、三個制約（一）我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題（1）資金制約（2）制度制約（3）資源制約（1）資金制約根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署研究，發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資最好占固定資產(chǎn)投資10%-15%的比例，占GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)的3%-5%。但是，1994-2006年，中國城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施

14、投資占固定資產(chǎn)投資的平均比重為6%，最高為8%。占GDP的比重平均為2.6%，最高為3.8%。均未達(dá)到合理水平，逐年累積形成巨額投資欠賬。從1996年我國進(jìn)入快速城市化階段到2007年，國內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資欠賬累計達(dá)9萬億元。我國地方城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要來源是政府投資，其中土地出讓金差不多占到20%，土地的抵押融資占70%左右，還有10%左右來源于政府的財政節(jié)余。2011年，全國土地抵押面積420萬畝，抵押金額達(dá)到4.8萬億。 （2）制度制約“半城鎮(zhèn)化”城鎮(zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口總?cè)丝?011年城鎮(zhèn)化率：6.91億/13.47億=51.27%2011年實際城鎮(zhèn)化率： =34.1%6.91億-2.

15、3億 13.47億常住人口，而非戶籍人口戶籍80%是農(nóng)民工1.8億其中超過三成的流動人口在流入地居住生活時間超過年，從事目前工作的平均時間接近年，全年平均回老家不足次。 72%流動人口家庭租房住參保人數(shù)不超過30%平均每周工作54.6小時。流動人口勞動合同簽訂率普遍較低，僅有51.3簽訂有固定期限勞動合同，而未簽訂勞動合同的比例超過30。 1982年憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！?（2）制度制約土地案例：淮濱縣-國家級

16、貧困縣強征數(shù)千畝農(nóng)田造湖并毆打農(nóng)民據(jù)估算，這個65萬人口的貧困縣，一年的用地指標(biāo)一般不會超過600畝，而4995畝的一個項目，幾乎用去了該縣9年的指標(biāo)。記者查詢國土資源部的網(wǎng)站還發(fā)現(xiàn)，該縣2012年度國有建設(shè)用地供地計劃里，這個項目掛牌出讓的土地面積只有不到1000畝。 “走讀淮河”項目被稱為信陽市十大重點旅游項目，占地約5000畝，水面面積1700畝，概算投資5.3億元。該項目旨在“將千里淮河濃縮在淮濱，打造集文化展示與體驗、旅游休閑與觀光、商業(yè)開發(fā)與生態(tài)居住功能于一體的淮河文化集中展示地和淮河文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”。 （3）資源制約北京鬧市發(fā)生地陷未來20年將有3億農(nóng)民進(jìn)城4、三個現(xiàn)象（一）我國

17、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題（1）“大躍進(jìn)”（2）“農(nóng)村失語”（3）城市風(fēng)貌缺失二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問題與原因分析（二）出現(xiàn)這些問題的原因1、重工輕農(nóng)的不均衡政策 2、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)根深蒂固3、土地制度不合理（1）中央政府與地方政府對城市土地產(chǎn)權(quán)的界定模糊。 土地管理法規(guī)定“國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使” ，明確了國有土地所有權(quán)只能由中央政府代表行使，但地方政府代理和承擔(dān)著城市土地開發(fā)的事權(quán)和義務(wù)，使中央政府土地所有權(quán)被虛化。 （2）現(xiàn)行征地制度的固有缺陷導(dǎo)致地方能以較低代價占用農(nóng)村土地。 4、財政體制不完善（1）城市財政來源的稅收結(jié)構(gòu)不合理。 （2）現(xiàn)行的土地出讓收益使用管理也亟待改進(jìn)。 5、對城鎮(zhèn)化本質(zhì)和內(nèi)涵認(rèn)識不到位、不全面6、治理和管理考核政策不完善城鎮(zhèn)化城市建設(shè)城鎮(zhèn)化提高城鎮(zhèn)化率提高三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體 化發(fā)展（一）破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 1、破除戶籍制度 2、破除土地制度 （1）深化土地制度改革，切實保護(hù)好農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。 一是明確界定農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利。 二是把握好土地流轉(zhuǎn)的方向。 三是禁止強迫農(nóng)民以土地權(quán)換市民權(quán)。 四是真正按照土地的市場價值對被征地農(nóng)民進(jìn)行補償。 （2）加強城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利