中國土地制度改革論綱

1、 中國土地制度改革論綱摘要：本文分析了我國當(dāng)前土地問題的嚴(yán)重性，對(duì)有關(guān)農(nóng)地制度改革的三種主張進(jìn)行了比較，提出了分四步推進(jìn)的土地制度改革方案。關(guān)鍵詞：集體所有制；國有永佃制；私有制；二律背反；增量改革通過30年的改革，中國的所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，非公有制經(jīng)濟(jì)從無到有，已經(jīng)發(fā)展成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成部分，其就業(yè)、投資、納稅以及對(duì)GDP的貢獻(xiàn)，都已超過公有制經(jīng)濟(jì)。非公有制的合法地位以及保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的條款，已經(jīng)明確寫入中華人民共和國的憲法。但是，作為生產(chǎn)資料一個(gè)重要組成部分的土地，卻幾十年不變，仍然保持著單一的公有制形式-農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有；城市的土地歸國家所有。這種單一的

2、土地公有制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，嚴(yán)重阻礙著中國城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程，已經(jīng)到了必須全面改革的時(shí)候。一、當(dāng)前土地問題的嚴(yán)重性1. 工業(yè)化、城市化與保護(hù)耕地的矛盾我國城市化、工業(yè)化的加速和目前建設(shè)用地緊缺的矛盾十分突出。2020年要達(dá)到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要增加1.5億畝建設(shè)用地。而在18億畝耕地紅線下，未來13年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地不足3000萬畝。1.2億畝建設(shè)用地缺口成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最嚴(yán)重的資源約束。 2. 農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模狹小，農(nóng)民增收困難我國農(nóng)村的土地經(jīng)營規(guī)模一直非常狹小，某個(gè)農(nóng)戶平均不過0.5公頃，而美國是我國的400倍以上，歐盟是我國的40倍以上，即使

3、是日本和韓國也分別比我國高3倍以上。農(nóng)民從每畝農(nóng)業(yè)用地得到的凈收益不過二三百元，靠如此狹小的土地經(jīng)營規(guī)模，想讓農(nóng)民致富，是天方夜譚。3. 農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，群體抗?fàn)庮l繁發(fā)生改革開放以來通過征地而從農(nóng)民那里拿走的資金至少在3萬億以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過改革開放前30年靠剪刀差從農(nóng)民那里拿走的資金（大概是6千億） 。近年來，關(guān)于征地、土地流轉(zhuǎn)等問題的信訪始終占總量的一半以上。4. 土地征用和出讓成為孳生腐敗行為的三大溫床之一從受賄萬余元的嶗山區(qū)委書記、區(qū)長王雁，到貪污受賄上億元的深圳市原副市長王炬，到把價(jià)值上億元土地半價(jià)批出的原溫州市副市長楊秀珠，到從1997年至2000年使沈陽市財(cái)政收入一年損失

4、數(shù)十億元的原市長慕綏新，從造成國有資產(chǎn)流失高達(dá)10億元的安徽省原副省長王懷忠，利用職權(quán)為其女兒低價(jià)批地3500畝，一轉(zhuǎn)手獲利2800萬元的廣東省副省長于飛，到一句話就能賺3000萬的全國人大常委會(huì)原副委員長的成克杰；從貪污受賄金額達(dá)2200余萬元的河北省刑臺(tái)市土地管理局干部，到受賄余萬元的原青島市規(guī)劃局局長張志光，受賄萬余元的原嶗山區(qū)國土資源局局長于志軍，到從國土資源部部長的位子上倒下的田鳳山，所查到的十個(gè)貪官當(dāng)中也許有八個(gè)是跟土地有關(guān)系的。難怪紀(jì)檢部門和新聞媒體感慨：土地腐敗已經(jīng)與國企改制腐敗、重大工程腐敗并稱為當(dāng)代中國三大類腐?。?. 地方政府土地財(cái)政膨脹地方政府從房地產(chǎn)開發(fā)中獲取過多資金

5、，造成住房?jī)r(jià)格攀升，中低收入階層難以承受，北京住房痛苦指數(shù)高達(dá)4.41，為全球之首，上海房地產(chǎn)投資的最優(yōu)地位也將讓位給日本的東京。房地產(chǎn)價(jià)格中50%由政府土地出讓金和各種稅費(fèi)構(gòu)成，而地方政府財(cái)政收入的50%來自房地產(chǎn)業(yè)。而這部分收入作為預(yù)算外收入缺乏監(jiān)管，往往成為腐敗的源泉。6. 集體土地所有制存在著諸多的內(nèi)在矛盾一是集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，沒有處置權(quán)。按照憲法和土地管理法及土地承包法，村民對(duì)集體所擁有的土地，既不能出賣，也不能轉(zhuǎn)讓，村民的集體土地所有權(quán)是殘缺不全的，以至于有相當(dāng)多的村民，甚至是一些官員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，都人為農(nóng)村的土地是歸國家所有的（至少事實(shí)上如此）。這種殘缺的集體土地所有權(quán)，排斥了村民

6、集體在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自主支配權(quán)和在征地過程中的議價(jià)權(quán)，從而排除了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化凈福利的權(quán)力，造成數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，沒有獲得相應(yīng)的非農(nóng)就業(yè)崗位和社會(huì)保障，更沒有轉(zhuǎn)化為城市居民。二是集體土地所有者缺位，沒有代表：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家機(jī)關(guān)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，究竟誰是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表也就模糊不清了；村民小組雖是基礎(chǔ)，但一沒有法律地位，二沒有經(jīng)濟(jì)核算形式，三沒有辦公地點(diǎn)，有的甚至連小組長也沒有，遇事由各戶聯(lián)合推舉一名代表。在這種情況下，土地所有權(quán)由誰來行使？怎么行使？正是由于作為集體成員的農(nóng)民個(gè)人對(duì)集體所有的土地原則上沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，而

7、集體土地的所有者又是缺位的或虛構(gòu)的，所以，本來對(duì)集體土地僅僅具有經(jīng)營、管理權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，便往往以集體所有者的名義為農(nóng)民做主，在土地征用、承包、流轉(zhuǎn)以及機(jī)動(dòng)地的處置中侵害農(nóng)民的利益。三是集體土地所有權(quán)與穩(wěn)定承包權(quán)相矛盾：這種不穩(wěn)定性的一個(gè)重要原因正是在于農(nóng)地的集體所有制：由于一個(gè)地區(qū)的農(nóng)地是由這個(gè)地區(qū)的農(nóng)民集體所有的，那么當(dāng)單個(gè)的農(nóng)戶離開這個(gè)地區(qū)的時(shí)候，他就必須放棄該地區(qū)集體土地的使用權(quán)；而當(dāng)該地區(qū)出現(xiàn)新的農(nóng)戶時(shí)，別的農(nóng)戶享有的土地使用權(quán)必然要被重新分配，以滿足新的農(nóng)戶的土地需求（周其仁，劉守英1988）。結(jié)果就是，隨著地區(qū)人口的變化，土地的分配必須不斷做出調(diào)整。四是集體土

8、地所有權(quán)與農(nóng)地?zé)o償使用相矛盾；五是宅基地集體所有與房產(chǎn)私有相矛盾。7. 中央政府與地方政府的博弈中央政府出于國家的糧食安全和社會(huì)的長治久安的考慮，強(qiáng)調(diào)要保護(hù)耕地，18億畝基本農(nóng)田的底線不能突破；地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，千方百計(jì)把基本農(nóng)田變成非基本農(nóng)田，把非基本農(nóng)田變成建設(shè)用地，并采取以租代征、化整為零等各種方式欺瞞中央政府。土地違規(guī)案件中70是由地方政府造成的。8. 農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的訴求日甚一日歷史上每一次推翻一個(gè)王朝，尤其是農(nóng)民起義時(shí)，一個(gè)使領(lǐng)導(dǎo)者很有號(hào)召力的口號(hào)就是耕者有其田。耕者有其田是多少年來中國農(nóng)民的一個(gè)夢(mèng)想，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)不惜流血流汗，甚至為此失去生命。 2007年12月9日，黑龍

9、江省富錦市東南崗村等72村四萬農(nóng)民向全國公告，宣布擁有土地所有權(quán)。公告說：我們相信，就像改革開放初期農(nóng)民因?yàn)闋?zhēng)取到了土地經(jīng)營權(quán)而使農(nóng)村發(fā)生了偉大的變化一樣，農(nóng)民爭(zhēng)取到的土地所有權(quán)將使農(nóng)村發(fā)生更加偉大的變化；土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民最大的人權(quán)，真正擁有了土地所有權(quán)，我們農(nóng)民才能安身立命，中國農(nóng)村才能立身安命，整個(gè)國家才能立身安命。2007年12月12日，三門峽水庫庫區(qū)陜西省大荔縣、華陰市、潼關(guān)縣76個(gè)行政村約七萬回遷農(nóng)民也向全國公告：我們?nèi)h市約七萬農(nóng)民現(xiàn)在共同決定收回我們的土地所有權(quán)，土地歸我們世世代代支配和享用。我們將組織起來直接按農(nóng)民平均畝數(shù)劃歸各戶永久占有，結(jié)束各級(jí)官員多年來的非法占有

10、私分行為。公告還說：我們擁有了土地所有權(quán)，如果再爭(zhēng)取到自主辦教育，自主辦醫(yī)療的創(chuàng)業(yè)權(quán)，壓在農(nóng)民頭上的新三座大山就會(huì)被推翻，農(nóng)民的各項(xiàng)社會(huì)保障自己就基本解決了。近幾年，中央給了農(nóng)村、農(nóng)民一些小恩小惠，我們認(rèn)為農(nóng)民的土地權(quán)、創(chuàng)業(yè)權(quán)才是大恩大惠，也才能從根子上解決農(nóng)村問題，農(nóng)民也才能和城里人平等，才能參加分享現(xiàn)代化的成果。2007年12月15日，江蘇省宜興市省莊村250戶農(nóng)民向全國公告：永久所有宅基地，在自己的土地上實(shí)現(xiàn)居者有其屋。省莊村已有一千五百年以上的建村歷史，歷朝歷代農(nóng)民各戶所屬耕地、竹山權(quán)屬清晰，這些土地曾歸我們的世代祖先所有，現(xiàn)在歸我們和我們將來的世代子孫所有，我們省莊村的全部宅基地歸全

11、村各戶永久所有，耕地和竹山歸全體村民平均永久所有，供我們世世代代住居、耕作和發(fā)展。9. 土地問題成為社會(huì)各屆關(guān)注的焦點(diǎn)人權(quán)工作者李健于2008年元月3日在北京發(fā)出耕者有其田-關(guān)于將農(nóng)村土地所有權(quán)回歸農(nóng)民的呼吁，號(hào)召社會(huì)各界人士簽字；國內(nèi)媒體報(bào)導(dǎo)：農(nóng)民宣告土地私有，第二次土地革命爆發(fā)英國衛(wèi)報(bào)，芬蘭赫爾辛基新聞報(bào)、英國路透社、日本東京新聞等國外媒體也對(duì)農(nóng)民的土地訴求格外關(guān)注。二、從征地制度的二律背反談起所謂二律背反是指兩個(gè)法律或規(guī)則之間相互矛盾。中國征地制度中存在的二律背反是指中華人民共和國憲法中如下相互矛盾的兩個(gè)規(guī)定：一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是

12、城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為（即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀﹣頋M足；而另一方面，憲法又強(qiáng)調(diào)，國家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。很明顯，要滿足前一種要求，就會(huì)違反后一種規(guī)定；而要堅(jiān)持后一種規(guī)定，又不能滿足前一種要求。正是由于存在著上述二律背反，我國現(xiàn)行征地制度具有如下弊端：1政府的征地行為缺乏有效約束，征地范圍過寬，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重各級(jí)政府濫用行政征地權(quán)，在公共利益的名義下征收農(nóng)民土地用于非公共目的征地范圍既包括了國家公益性的建設(shè)項(xiàng)目，也包括了經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目；從國家大型重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地到小型企業(yè)用地

13、，凡涉及農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的，一律動(dòng)用國家征地權(quán)，一些非國家建設(shè)的工商經(jīng)營性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地，也是通過征地取得的。據(jù)北京、上海、山東等16個(gè)省(區(qū)、市)國土資源部門對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目用地的調(diào)查顯示，近十年來政府征地項(xiàng)目不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，而且工商 業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項(xiàng)目征地也占到總量的22%，學(xué)校、企業(yè)用地占到13%，特別是東部城市的項(xiàng)目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的用地是經(jīng)營性用地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國各類開發(fā)區(qū)累計(jì)數(shù)量最高曾達(dá)到6000多家，占用耕地超過了建國以來城市建設(shè)用地的總合；截止到2003年底的保守估計(jì)，全國已建高爾夫球場(chǎng)176座（按照國家征地審批權(quán)

14、限，用地超過70公頃以上的，須報(bào)國務(wù)院審批。高爾夫球場(chǎng)占地?zé)o一不超過70公頃。目前全國已建和在建的大學(xué)城超過50多個(gè)，大多數(shù)是異地新建，因此幾乎全部是通過擠占耕地而建設(shè)的，其中占地最少的也在10平方公里以上，多者可達(dá)到50平方公里。就是在城市建設(shè)用地已經(jīng)捉襟見肘的今天，很多城市還都存在著大量閑置的土地。2對(duì)農(nóng)民的失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益現(xiàn)行的土地管理法只規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍這一上限，而沒有規(guī)定兩費(fèi)最低必須達(dá)到的下限，這就導(dǎo)致各地政府在實(shí)際執(zhí)行時(shí)往往就低不就高，許多農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)沒有達(dá)到30倍?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償是以土地

15、原有用途即農(nóng)業(yè)收益為基礎(chǔ)的，而由于土地用途不同，土地收益高低相差驚人：從事工業(yè)開發(fā)用地的收益可達(dá)到農(nóng)業(yè)用地的數(shù)百倍，而從事第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)用地的收益甚至可達(dá)農(nóng)業(yè)用地的數(shù)千倍，這從被征土地的高額出讓費(fèi)便可以得到證實(shí)。根據(jù)九三學(xué)社估算，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20至30，企業(yè)占40至50，村級(jí)組織占25至30，農(nóng)民僅占5至10。征地成本與出讓價(jià)之間的巨額收益，大部分被中間商或地方政府所攫取。有些地方政府財(cái)政吃緊，壓低補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，甚至拖欠被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)，補(bǔ)償款又常常被層層截留，被征地農(nóng)民最終得到的補(bǔ)償及其有限，由此造成失地農(nóng)民生活艱難，出現(xiàn)了所謂 務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份的三

16、無游民，增加了社會(huì)不安定因素。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，在現(xiàn)有的4000萬失地農(nóng)民中，絕大部分是所謂三無農(nóng)民。 要消除上述二律背反，惟有兩條路徑可供選擇。 一是在保持現(xiàn)有土地所有制結(jié)構(gòu)不變的條件下改變國家的征地范圍，將憲法第10款修改成：國家為了公共利益的需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，可以依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償。二是在保持國家公益性征地范圍不變的條件下改變土地所有制結(jié)構(gòu)，允許城鄉(xiāng)土地多元所有制存在，從而使非公益性土地需求通過用地單位直接向土地所有者購買或租用加以解決。很明顯，把國家的征地范圍擴(kuò)展到公共利益之外，有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通行的一般原則：政府的微觀經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)只限于提供

17、公共物品的領(lǐng)域。把政府的征地范圍擴(kuò)大到公共利益之外，會(huì)不可避免地導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更不合理的干預(yù)。另一方面，由于保持了農(nóng)村集體土地所有制，農(nóng)民個(gè)體不能直接和政府就征地補(bǔ)償討價(jià)還價(jià)，集體土地的代理人就有可能以廉價(jià)的集體土地牟取個(gè)人的私利，同時(shí)也就會(huì)導(dǎo)致更普遍的腐敗行為以及對(duì)農(nóng)民利益更大的傷害和土地資源更無效率的配置。因此，上述第一條路徑是不可取的。考慮到經(jīng)過30年的改革，中國的所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)由原來的單一的公有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄茷橹黧w的多元所有制結(jié)構(gòu)，而進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)土地所有制的多元化，也僅僅是整個(gè)所有制結(jié)構(gòu)的一個(gè)量的變化，不會(huì)對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度和上層建筑產(chǎn)生本質(zhì)的影響。所以，我們按照上述第二條路徑設(shè)計(jì)土

18、地制度總體改革方案。三、增量改革：新增非公益性用地，以多元所有制形式通過市場(chǎng)進(jìn)入城市在保持原有城市土地所有制格局不變的條件下，進(jìn)行土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)的增量改革，即新增加的商業(yè)用地可以實(shí)行私有，允許商業(yè)投資者與農(nóng)地的集體所有者在遵循法律和土地規(guī)劃的條件下自由進(jìn)行土地所有權(quán)的交易。這樣，城市土地將實(shí)行以國有制為主體的混合所有制結(jié)構(gòu)，這就要在憲法和土地管理法有關(guān)城市土地制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定未做修改之前，由國務(wù)院或發(fā)改委頒布有關(guān)行政法規(guī)或政策，作為變通。這是一種妥協(xié)的漸進(jìn)式改革，或叫做增量改革。它沒有從根本上改變國家的土地制度，對(duì)既得利益者的利益給以承認(rèn)，與先行的意識(shí)形態(tài)也不會(huì)產(chǎn)生很大沖突。鑒于以往增量改

19、革大都有成功的經(jīng)驗(yàn)，所以，經(jīng)過努力，這一方案也還是容易被政府接受的。需要指出的是，整個(gè)征地制度改革的核心是確定公平合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。很明顯，現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t有失社會(huì)公允，是與構(gòu)建和諧社會(huì)的理念相悖的。和諧社會(huì)要求改革和發(fā)展不能建立在一部分群體利益得到改善、另一部分群體利益受損的基礎(chǔ)上，也不能只滿足于在保證任何人的利益不受損的前提下增進(jìn)其他人利益的所謂帕累托改進(jìn)。在中國已進(jìn)入人均GDP超過2000美元的城市化加速發(fā)展時(shí)期，政府不僅有必要，而且有能力實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的政策，從而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)一個(gè)全面小康的和諧社會(huì)。為此，征地制度改革應(yīng)遵循的一個(gè)基本原則，是著眼于提高被征地農(nóng)民

20、原有的生活水平，而不是僅僅滿足于使農(nóng)民保持原有生活水平，也就是說，征地的制度安排，要著眼于讓農(nóng)民多得點(diǎn)、城市少得點(diǎn)這樣的帕累托改進(jìn)。只有這樣，才能使億萬農(nóng)民切實(shí)分享到改革開放和城市化、現(xiàn)代化的好處。為此，對(duì)被征地農(nóng)民，一定要按照被征土地改變用途后的市場(chǎng)價(jià)格給予公平合理的補(bǔ)償。也許有人會(huì)擔(dān)心，提高了征地補(bǔ)償費(fèi)，會(huì)增加城市化的成本，阻礙城市化進(jìn)程。我人為，這種擔(dān)心是不必要的。首先，征地補(bǔ)償費(fèi)（按市場(chǎng)價(jià)值）的適度提高，表面上看會(huì)增加征地的直接成本，但實(shí)際上僅僅是將原土地的增值部分由政府、開發(fā)商和腐敗官員手里直接轉(zhuǎn)移到原本就應(yīng)該屬于土地所有者的農(nóng)民手里，這不僅符合公平原則和中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策，有助

21、于緩和城鄉(xiāng)矛盾和對(duì)立，使億萬農(nóng)民切實(shí)享受到工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化所帶來的好處，而且有助于從源頭上遏制征地環(huán)節(jié)所頻繁發(fā)生的腐敗行為。其次，通過提高征地補(bǔ)償費(fèi)，使用地成本反映土地真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)值，這有利于用地單位節(jié)省土地，集約化使用土地，促進(jìn)土地資源的合理配置，緩解城市化與保護(hù)耕地之間的矛盾，這恰恰符合建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的戰(zhàn)略方針。自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，很多地方都出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地直接轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地的實(shí)踐，如廣東的南海市（1992年2002年）、江蘇的昆山市（1992年）和上海的光聯(lián)村（1993年），都以不同的方式使集體擁有的部分農(nóng)地在保持集體所有制的前提下直接轉(zhuǎn)化成了工業(yè)用地，從而使農(nóng)民直接享受到工

22、業(yè)化和農(nóng)地轉(zhuǎn)用所產(chǎn)生的巨大利益。 2003 年，廣東省人民政府還發(fā)布了試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知，指出，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以按照本通知的規(guī)定流轉(zhuǎn)；凡依法經(jīng)批準(zhǔn)使用或取得的、合乎規(guī)劃的、辦理土地登記領(lǐng)取土地權(quán)屬證和界址清楚、沒有權(quán)屬糾紛的集體土地，可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，并享有與城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)同等的權(quán)益。 中國共產(chǎn)黨第十七屆三中全會(huì)做出的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定（以下簡(jiǎn)稱決定）指出：改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。按照這一精神，建議將憲法中有關(guān)城市土地所有制的規(guī)定，修改為城市的土地以國有制為主體，多種

23、所有制并存。 或者將憲法第10條第1款改為城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地，除由法律規(guī)定屬于集體所有的以外，屬于國家所有。同時(shí)，土地管理法第10條應(yīng)做出相應(yīng)修改。四、存量改革I：以加快城市化進(jìn)程為目標(biāo)設(shè)計(jì)合理的農(nóng)地制度 中國是一個(gè)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期的發(fā)展中國家，但其13億人口仍有9億人口生活在農(nóng)村，相對(duì)于中國目前的工業(yè)化程度和人均GDP而言，中國的城市化水平不僅低于世界平均水平，而且低于發(fā)展中國家的平均水平，這嚴(yán)重制約著中國現(xiàn)代化的進(jìn)程和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展三步走的戰(zhàn)略目標(biāo)，本世紀(jì)中葉要基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化是一個(gè)工業(yè)化、城市化和社會(huì)現(xiàn)代化三位一體的文明演變過程。一國的城市化

24、水平是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一，也是人類文明進(jìn)步的必然結(jié)果。根據(jù)世界各國城市化水平變化規(guī)律，我們可以大致預(yù)測(cè)2050年世界城市化水平大約在70%，其中發(fā)達(dá)國家為88%，欠發(fā)達(dá)國家為69%左右。因此，中國要在21世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，城市化率至少要達(dá)到75%左右，這意味著從現(xiàn)在起，我國每年的城市化水平需要遞增0.7-0.8%左右。 從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的角度看，我國現(xiàn)有耕地18.5億畝，農(nóng)村現(xiàn)有勞動(dòng)力4.8億。按照中國農(nóng)村現(xiàn)有生產(chǎn)水平、科技水平，有1.7億勞動(dòng)力就可以保證農(nóng)產(chǎn)品的供給，滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全社會(huì)的需求，其余3.1億勞動(dòng)力要在農(nóng)業(yè)以外尋找就業(yè)出路。所以說，加快城市化進(jìn)程，也是解決三農(nóng)問題

25、的根本途徑。目前有1.6億左右農(nóng)村勞動(dòng)力在當(dāng)?shù)貜氖锣l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè), 另外1.5億富余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移到城市。而到2050年，預(yù)計(jì)全國總?cè)丝趯⑦_(dá)到歷史峰值16億左右，按照75%的城市化率，屆時(shí)將只有4億左右的農(nóng)村人口。這意味著從現(xiàn)在起在未來45年內(nèi)，城市人口將凈增8億，其中至少有7億是由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移而來，平均每年需要轉(zhuǎn)移大約1550萬人口。那么，什么樣的農(nóng)地制度安排更有利于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)呢？這里有三種可供選擇的方案：1. 維持并完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制王小映（1999）、黨國英（2002，2003）、張紅宇（2004）、馬曉河（2003）、趙峰（2003）、李竹轉(zhuǎn)（2003）、李昌平（

26、2008）、韓?。?003）等學(xué)者持這種觀點(diǎn)。其中有人主張將土地農(nóng)民集體所有制明確界定為農(nóng)民按份共有制，以使其所有權(quán)主體具體化、人格化。有的學(xué)者認(rèn)為我國目前農(nóng)地制度創(chuàng)新的理想模式是集體所有制下的租地農(nóng)場(chǎng)制（胡瑞卿，2002）或永佃制（彭代彥，2004）。還有部分學(xué)者主張實(shí)行土地股份合作制（參見萬振凡、肖建文，2003；謝安，2002）。2. 主張土地歸國家所有，農(nóng)民永佃或永用張德元（2003）、劉鳳芹（2004）、周天勇（2004）、魏衍亮（2004）、劉恒中（2008）等學(xué)者持這種觀點(diǎn)。其中有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)以二次承包為準(zhǔn)，把承包期延長到999年，農(nóng)民手中的土地可以流轉(zhuǎn)，即所謂國有加999年使用期

27、改革方案。3. 主張土地私有化楊小凱（2001）、陳志武(2005)、文貫中（2006）、李再楊（1999）、蔡繼明（2005）等人持這種觀點(diǎn)，認(rèn)為解決農(nóng)村問題的核心在于土地私有化，并對(duì)反對(duì)土地私有化的種種代表觀點(diǎn)一一進(jìn)行回應(yīng)。通過對(duì)中國和西方歷史上土地制度演變的比較分析，認(rèn)為土地私有產(chǎn)權(quán)制度的確立，是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必要條件。下面試對(duì)這三種方案進(jìn)行比較。永佃制是一個(gè)租賃合同，其產(chǎn)權(quán)在國家，集體和個(gè)人之間分割。雖然這種產(chǎn)權(quán)安排對(duì)于私人而言穩(wěn)定性有較大提高，但是由于受到不完全轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的制約，缺乏流動(dòng)性。而且，承租者不能用租賃合同作為抵押來申請(qǐng)貸款或者進(jìn)行其他融資活動(dòng)，限制了農(nóng)村金融在農(nóng)

28、業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的作用。至于在堅(jiān)持現(xiàn)有的集體所有制基礎(chǔ)上去改良農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，并不能使農(nóng)村土地使用的經(jīng)濟(jì)效率有明顯提高，反而使產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度增加（進(jìn)而交易成本增加），還有可能造成制度的鎖定效應(yīng)，使未來更徹底的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革遇到更大的阻力。與上述兩種方案相比，農(nóng)地私有或許是加快城市化進(jìn)程的最佳改革方案。首先，私有化可以提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的長期穩(wěn)定性。對(duì)個(gè)人來說，最具有長期穩(wěn)定性的產(chǎn)權(quán)安排是土地完全歸個(gè)人所有。由于委托人是私人，其產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易成本要大大減少。由于作為私人財(cái)產(chǎn)的土地是可以抵押的，這就為農(nóng)村各種生產(chǎn)型投資的融資提供了強(qiáng)有力的保障。其次，私有化可以提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性。每個(gè)家庭的土地邊際產(chǎn)

29、量是不同的。 如果農(nóng)戶可以自由轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)，邊際產(chǎn)量較低的農(nóng)戶就有動(dòng)力以一定的租金將農(nóng)地出租給邊際產(chǎn)量較高的農(nóng)戶。 由于兩個(gè)不同農(nóng)戶的邊際產(chǎn)量之間總有一個(gè)正的差額，在一個(gè)土地市場(chǎng)上就存在一個(gè)可以被雙方都接受的租金。當(dāng)市場(chǎng)達(dá)到供求相等的時(shí)候，資本和勞動(dòng)在農(nóng)地上的分配達(dá)到了帕雷托最優(yōu)。 要在目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)形態(tài)下賦予農(nóng)民較高的土地使用權(quán)流動(dòng)性是不可能的。土地私有是唯一的出路。再次，私有化促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力更有效率的配置（包括向城市更有效的流動(dòng)）。農(nóng)民在擁有土地的條件下可以將土地長期出租或出售，農(nóng)村土地私有化能夠提高農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效率。最后，土地私有化能夠?yàn)檗r(nóng)民提供更為有效的社會(huì)保障。從農(nóng)地的

30、失業(yè)保險(xiǎn)功能來看，農(nóng)地集體所有制下，失業(yè)保險(xiǎn)功能對(duì)于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市流動(dòng)有重要的保障意義。在農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)戶私人所有的條件下，農(nóng)民可以選擇保留和出租，反而可以促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力更加穩(wěn)定地向城市轉(zhuǎn)移。從農(nóng)地的養(yǎng)老保險(xiǎn)功能來看，在家庭承包制度下，農(nóng)民已不能期待國家或集體為自己?jiǎn)适趧?dòng)能力以后的生活提供保障。而在農(nóng)地私有制下，以多種方式處置自己的土地資產(chǎn)將為喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)村居民提供穩(wěn)定的收入來源。五、存量改革II：按照公益性和非公益性原則調(diào)整全國土地所有制結(jié)構(gòu)在推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的同時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步深化城市土地制度的改革，也就是說，要根據(jù)公益性和非公益性標(biāo)準(zhǔn)，在全國范圍內(nèi)調(diào)整土地所有制結(jié)構(gòu)，即，與

31、公共利益相聯(lián)系的土地，無論是在城市土地還是在郊區(qū)，都?xì)w國家所有，新增的土地通過行政性征地環(huán)節(jié)而獲得；而除了由法律規(guī)定屬于國家所有的土地外，其他土地（包括城市和農(nóng)村）歸個(gè)人所有，無論是國有企業(yè)還是私人企業(yè)，用于商業(yè)開發(fā)的土地，只能通過土地市場(chǎng)與土地所有者進(jìn)行公平的交易而獲得。上述改革無疑是最徹底的改革，是真正意義上的改革，是解決城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的根本途徑，也是中國所有制結(jié)構(gòu)改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。這里有必要對(duì)公益性用地做出進(jìn)一步分析。首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，即使國家出于公共利益的需要征用農(nóng)民的土地，也要按照上述原則給予農(nóng)民公平合理的補(bǔ)償。因?yàn)楣怖娴姆秶写笥行。捍蟮秸麄€(gè)國家或全社會(huì)，小到一個(gè)社區(qū)或一個(gè)群體。

32、一定范圍內(nèi)的公共利益的實(shí)現(xiàn)，其成本自然應(yīng)該由該范圍內(nèi)的全體成員或公民來承擔(dān)，而沒有理由將其成本轉(zhuǎn)嫁給根本不能享受這種公共利益的其他成員。且不說那些僅僅為城市居民服務(wù)的公共設(shè)施和公益事業(yè)的征地成本不應(yīng)該由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，即使是為全社會(huì)（包括農(nóng)民在內(nèi)）的公共利益而征地，其成本也不能只由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，而是應(yīng)該由社會(huì)全體成員共同負(fù)擔(dān)。因此，無論出于哪一種公共利益的需要而必須征用農(nóng)民的土地時(shí)，都必須給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償。其次，要嚴(yán)格界定公共利益的范圍。建議將以下領(lǐng)域確定為公共利益的范圍：國防建設(shè)用地；國家和省級(jí)基本建設(shè)如機(jī)場(chǎng)、鐵路、高速公路、防洪工程、環(huán)保工程、重點(diǎn)國有企業(yè)等用地；縣級(jí)以上人民政府辦公用地；城市

33、的公用事業(yè)用地（包括自來水、公用管網(wǎng)、污水處理、公立學(xué)校、文化場(chǎng)館等）。要明確規(guī)定縣級(jí)和縣級(jí)以上人民政府才具有征地權(quán)，除此之外，其他任何單位都無權(quán)以公共利益名義征收農(nóng)民土地，包括集體經(jīng)濟(jì)單位。六、國有土地所有制改革：確立中央政府和地方政府的分級(jí)所有現(xiàn)行的土地國有制，其權(quán)屬關(guān)系是模糊不清的：到底誰是國有土地的代表？表面上看，似乎是中央政府，它控制著全國土地行政法規(guī)的制定和實(shí)施，控制著大規(guī)模農(nóng)田向非農(nóng)業(yè)用途的轉(zhuǎn)換，控制著大型占地建設(shè)項(xiàng)目的審批，控制著城市規(guī)劃和建設(shè)規(guī)模，正所謂普天之下，莫非王土。但實(shí)際上，且不說中央政府，就是省級(jí)政府，也并沒有直接掌控轄區(qū)內(nèi)的土地并從中獲得土地收益，甚至連中央政府和各省級(jí)政府對(duì)其機(jī)關(guān)所在地，也只有使用權(quán)，而沒有所有權(quán)。實(shí)際使用、支配、控制、處置土地并從中受益的是市縣級(jí)政府，又所謂率土之賓莫非王臣。這種中央和地方政府權(quán)屬關(guān)系不清的土地國有制，一方面導(dǎo)致中央政府和地方政府的利益錯(cuò)位：中央政府強(qiáng)調(diào)要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，而地方政府卻千方百計(jì)以各種方式占用農(nóng)田。另一方面導(dǎo)致地方政府行為短期化