西方國家公共圖書館治理的特點-以西方國家的文化管理體制特點

1、西方國家公共圖書館治理的特點以西方國家的文化管理體制特點西方國家公共圖書館治理的特點以西方國家的文化管理體制特點為背景的分析1引言1844年和1845年，美國紐約州議會兩次通過法案決定把紐約州公共圖書館和博物館歸人紐約州立大學管理。據此，紐約州立公共圖書館隸屬于紐約州教育部門(當時紐約州立大學既是一所大學，又是州的教育主管部門)，由此創(chuàng)始了公共圖書館置于公立教育部門管理的先例。在第二次世界大戰(zhàn)完畢前，人們大都認為公共圖書館應被視為教育事業(yè)的重要組成局部。畢業(yè)于紐約州立圖書館學院的李小緣先生就認為圖書館即教育，他說，美國教育家一向稱公共圖書館為平民大學，多數美國人也把圖書館看成是社會教育機構。麥

2、維爾杜威擔任紐約州立大學董事會秘書職務十年之久，在此期間，他利用兼任紐約州立圖書館館長之職的有利條件，竭力宣揚圖書館是平民大學的理念，進一步穩(wěn)固了公共圖書館屬于公立教育重要組成局部的地位。也許是受美國影響，二戰(zhàn)后的日本也一直把公共圖書館視作公立教育的組成局部，如日本的圖書館法律體系是以?教育根本法?為母法的，?教育根本法?將教育分為學校教育、社會教育、政治教育、宗教教育四大類，其中施行社會教育的根本途徑之一是設置圖書館、博物館、公民館等設施，?社會教育法?第9條更是明確規(guī)定圖書館是社會教育機構。我國在民國時期，也曾把公共圖書館事務歸人教育部管理。然而，自二戰(zhàn)完畢后，把公共圖書館歸入文化行政主管

3、部門來管理的制度安排開場出現，這種制度安排主要從大多數歐洲國家興起。自1953年蘇聯成立文化部、1959年法國成立文化部，把公共圖書館事務劃歸文化部管理以后，開場了公共圖書館的隸屬關系逐漸從教育轉向文化。尤其是20世紀90年代起，大局部西方國家紛紛成立文化部，如1990年成立的挪威文化事務部、1991年成立的新西蘭文化事務部、1992年成立的英國國家遺產部(1997年改名為文化新聞體育部)、1993年成立的加拿大國家遺產部和愛爾蘭的藝術文化部等，并把公共圖書館事務歸入文化部管理(唯一的例外是美國，美國至今未設立文化部)。解放后的我國，也一直把公共圖書館事務歸人文化部管理。在制度安排上，公共圖書

4、館應歸人教育部門管理還是文化部門管理，至今人們的認識仍有分歧。不過，無論是西方國家(除美國)，還是我國，既然都把公共圖書館事務劃歸文化部門管理，那么，國家的文化管理體制必然對公共圖書館治理產生極大的影響和制約，因此，議論公共圖書館治理問題不能不聯絡國家的文化管理體制的變革現實。遺憾的是，目前國內業(yè)界議論公共圖書館治理問題時，并沒有嚴密聯絡我國文化管理體制改革的動向，難免給人以隔靴搔癢之感。鑒于此，本文考察西方國家文化管理體制背景下的公共圖書館治理特點，以期對我國的公共圖書館治理改革有所啟發(fā)。本文在研究方法上主要采用影響關系分析法，這種方法主要用來分析兩個關聯事物之間存在的互相影響問題，用這一方

5、法集中分析西方國家文化管理體制安排對公共圖書館治理所產生的影響。經過分析發(fā)現，西方國家公共圖書館治理之所以形成如今的制度安排，確實受到西方國家現行文化管理體制的制約與影響。為了詳細描繪這種制約與影響，本文首先分析西方國家文化管理的特點，然后再分析西方國家公共圖書館治理的特點。2西方國家文化管理的特點在西方國家，由于各國歷史傳統(tǒng)和政治組織構造的不同，并不存在統(tǒng)一或一致的文化管理形式，也就是說并不存在兩個或兩個以上國家完全一致的文化管理形式，幾乎有多少個國家就有多少種文化管理形式。但是，就是在這種多樣化管理形式的表象背后，也能梳理出一些共相性的特點。2.1分權管理政策、決策、執(zhí)行相別離在文化管理的

6、權利配置上，西方國家普遍采取政策、決策、執(zhí)行3個環(huán)節(jié)相別離的分權形式，即政府部門(如文化部)負責政策的制定和監(jiān)視；政府組建的代理機構(Agenies，一般叫理事會)負責決策事務，這一代理機構一般叫委員會或理事會；各類文化活動主體(即詳細的文化效勞機構)負責執(zhí)行理事會的決策。其中，理事會是文化行政部門的議事咨詢機構，是具有半獨立自主權的公法行政主體(準行政機構)，一般根據議會的專門立法而組建。它的職權包括：對文化產品和效勞的種類、規(guī)模和提供方式具有選擇決定權；對文化撥款(基金)具有審批、分配、監(jiān)視使用權；對文化活動主體的負責人(執(zhí)行主管)具有選拔、任命及辭退權；對文化活動主體具有分派工作權和評價

7、、獎懲權等。在西方國家語境中，文化管理(ulturalanageent)由早期的藝術管理(artadinistrafin)演變而來，所以西方國家的一些文化理事會組織在名稱上仍然沿用藝術理事會字樣。1946年成立的英國大不列顛藝術理事會(TheArtsunilfGreatBritain)于1994年改組為英格蘭藝術理事會，創(chuàng)始了西方國家藝術管理理事會制。此后，其他西方國家紛紛仿效英國建立管理本國文化事務的藝術理事會，隨著文化活動類型的迅速多樣化，個別文化部門使用獨立的理事會名稱，如圖書館理事會(也叫圖書館委員會)。組建理事會來管理文化事務，并使其承當決策者責任是文化事務分權管理的根本標志。在這種

8、分權管理體制下，政府、理事會和各文化活動主體之間各司其責、互相制衡、統(tǒng)一連動，如圖1所示：2.2間接收理分級管理和一臂間距原那么西方國家文化事務的分級管理，主要表達為中央政府與地方政府之間的權利分享。作為聯邦制國家的美國在這方面表現特別突出，即聯邦政府一般不直接干預地方政府的文化事務，而是以工程資助的方式對地方文化事務進展資助。英國除設有國家層面的英格蘭藝術理事會(由原大不列顛藝術理事會改組成立)之外，還設立有地區(qū)級的北愛爾蘭藝術理事會、蘇格蘭藝術理事會和威爾士藝術理事會，在英格蘭地區(qū)那么設有9個分支機構(直接歸英格蘭藝術理事會管理)。英國文化新聞體育部和英格蘭藝術理事會對其他三個地區(qū)的文化事

9、務不進展統(tǒng)一的、直接的管制，而是通過三個地區(qū)的文化部長和藝術理事會進展間接的協調管理。即使是具有中央集權傳統(tǒng)的法國，也逐漸重視對文化事務的分權管理，尤其是1982年公布?市鎮(zhèn)、浩大區(qū)權利和自由法案?之后，中央政府和地方政府之間在文化事務管理方面達成了協調機制。20002002年任職的法國文化部部長atherineTasa稱，她工作的目的是：為了在法國培養(yǎng)和確保有創(chuàng)造性的文化，需要文化部建立與地方權利機構的文化合作，通過文化教育，文化遺產可以更容易被群眾理解，從而到達豐富個人生活體驗的目的，由于巴黎和地方的文化開展都是缺一不可的，因此這兩方面的主要研究機構都應該得到支持。一些西方國家對文化事務的

10、間接收理還表達在文化經費資助的一臂間距(ArsLength)原那么上。所謂一臂間距原那么，就是國家把資助文化的資金不直接撥付給文化活動主體，而是把資金的申報、審批和分配權交給相應的第三方組織或專門的基金會組織的資助原那么。由于第三方組織或基金會的成員往往由中立人士組成，所以該組織雖然承受政府委托，但卻獨立履行職能，從而盡可能使文化開展保持自身連續(xù)性，防止過多受到政府行政干預或受到各種黨派紛爭對撥款政策的不良影響，保證文化經費由最有資格的人進展客觀公正地分配。這種保持一臂間距的文化資助原那么得到了興旺國家的廣泛承受，國際藝術理事會和文化機構聯盟(IFAA)的文件指出，目前在世界各地，無論窮國還是

11、富國，也不管英語國家還是非英語國家，都普遍采用一臂問距原那么。這項制度得到了結合國教科文組織的大力支持，相關的國際會議舉辦了屢次。在西方國家中，美國、加拿大、澳大利亞、英國、奧地利、比利時、芬蘭、瑞典、瑞士等國均采用這一文化資金分配原那么。2.3績效管理以結果為導向對政府提供的各種公共效勞-(包括公共圖書館效勞)，施行績效管理是新公共管理(NP)理論的一個根本主張?？冃Ч芾韽娬{3E目的的實現：效益(eny)、效率(effiieny)、效用(effetiveness)，后來有的學者認為還應考慮另一個E：公平(equitv)?？冃Ч芾淼暮诵睦砟钍牵鹤⒅亟Y果而非過程，注重公眾的滿意程度而非按部就班地

12、遵守規(guī)那么；從公共治理的角度說，要求績效評價的重點從投入(input)和產出(utput)轉向結果(ute)。區(qū)分產出和結果這兩個概念，是績效管理的一個特點，產出是指所提供的物品和效勞；結果是指所提供的物品和效勞對承受者產生的實際影響。如何衡量文化產品或效勞的結果呢?對此可從富蘭克斯馬塔拉索提出的文化開展指標體系中窺見一斑，如表1所示：3西方國家公共圖書館治理的特點在上述文化管理體制的影響和制約下，西方國家的公共圖書館治理也形成了相應的特點，本文僅從公共圖書館的效勞供應、管理主體設置、經費投入、治理評價四個方面予以概括。3.1效勞供應一全面覆蓋，普遍均等由于西方國家普遍重視社會的文化公平和公民

13、文化權利保障理念(這一點在上文中沒有專門稱其為西方文化管理的特點，但從西方國家的文化繁榮程度和文化設施普及率上即可證明這一特點的實際存在)，西方國家的公共圖書館治理普遍追求覆蓋全社會的、普遍均等的效勞目的。這一點可從圖書館效勞半徑、圖書館系統(tǒng)數量及其效勞人口數等數據中得到證明。英國文化新聞體育部于2001年公布、2022年修訂的?英國公共圖書館效勞標準?把全英國分為5種區(qū)域類型，并分別規(guī)定了這5種區(qū)域的公共圖書館效勞半徑，從中可窺略其公共圖書館效勞的覆蓋程度，如表從圖書館系統(tǒng)數量及其效勞人口數來看，英國目前有208個公共圖書館系統(tǒng)(總分館體系)，每個系統(tǒng)的平均圖書館數量為22個，平均效勞人口為

14、29萬，全國共有4574個公共圖書館(包括流動點)，平均1.4萬人擁有一個圖書館或其效勞點。挪威目前有公共圖書館系統(tǒng)454個，每個系統(tǒng)的平均圖書館數量為1.9個，每個系統(tǒng)平均效勞人口為1萬人，全國共有865個公共圖書館，平均1.8萬人擁有1個圖書館。美國目前有公共圖書館系統(tǒng)9207個，每個系統(tǒng)平均圖書館數量為1.9個，59，3的系統(tǒng)效勞人口缺乏1萬人，35.1的系統(tǒng)效勞人口在110萬人之間，只有5，5的系統(tǒng)效勞人口在10萬人以上。美國的許多州都有法律規(guī)定，每2英里必須建一個圖書館，每一萬人就擁有一家公共圖書館(這個數字是中國的46倍)。在法國，僅巴黎市就有80多家圖書館；人口在1-5萬的市鎮(zhèn)中

15、，91設有圖書館；為理解決人口在l萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村居民的借書難問題，法國政府專門成立了省外借中心圖書館，覆蓋全國97.75的村鎮(zhèn)，平均1500名鄉(xiāng)村居民便有一個圖書館效勞點或借閱點。從這些數據中可以看出一些西方國家公共圖書館效勞的覆蓋范圍之廣與普遍均等效勞程度。3.2管理主體普遍的理事會制公共圖書館治理中的管理主體，是指在一定區(qū)域內負責圖書館管理事務的管理機構，主要負責圖書館運行和開展的決策及其監(jiān)視施行事務。西方國家的文化管理體制普遍遵循政策、決策、執(zhí)行相別離的分權原那么，其中的決策環(huán)節(jié)普遍采用理事會制。受此影響，西方國家的公共圖書館治理中管理主體的設置也普遍采用理事會制。在美國的公共圖書

16、館治理構造中，管理主體既不是政府部門也不是政府官員，而是一種脫離政府直接控制的準政府組織圖書館理事會。在國家層面，1970年尼克松總統(tǒng)簽署建立全國圖書館學信息科學委員會(Natinalissin0nLibrariesandInfratinSienes，NLIS)，NLIS實際上就是國家層面的圖書館理事會。NLIS的成員有16名，其中有2名(國會圖書館館長1名，博物館與圖書館效勞研究所(ILS)院長1名)是當然委員，但他們沒有投票權；另外14人由參議院推薦和批準，由總統(tǒng)任命，任期5年?，F有的委員中有律師、退休的圖書館館長、房地產經紀人、雜志編輯、演員、歷史學家等。NLIS的性質是一個決策咨詢機構

17、，而不是行政管理機構，作為美國聯邦政府的獨立機構，其職責主要包括：為美國人民發(fā)現圖書館和信息效勞的需求；將這些需求轉變成國家的政策建議，以滿足美國人民對于圖=降館和信息效勞的需求；向總統(tǒng)、國會、州政府和地方政府提供有關國家政策施行的咨詢。美國的州、縣、市、鎮(zhèn)的公共圖書館系統(tǒng)大都設立有相應的圖書館理事會，其職權主要包括：確定所轄圖書館的工作目的(任務)權，館長的任命權，經費的劃撥與使用監(jiān)視權，組織圖書館管理績效的評估權等。如美國依利諾依州的?效勞公眾：依利諾依州公共圖書館標準?中規(guī)定：圖書館由一個理事會管理；理事會任命一名獲得資格認證的人做圖書館管理者；理事會擁有控制圖書館所有財產以及對圖書館募

18、集來或是受捐贈獲取的資金合理支出的專權；圖書館管理者每個月都要向理事會呈交一份關于圖書館運行的書面報告等。在英國，根據英國現行的?公共圖書館和博物館法案?，公共圖書館事務的管理由英國國家文化新聞體育部部長負責，其職責是監(jiān)視和促進英國地方政府提供的公共圖書館效勞的不斷完善，并保證由此法而形成的(地方)圖書館理事會監(jiān)視當地圖書館功能的妥善施行，在這句話中點明了政府通過地方的圖書館理事會來間接收理圖書館事務。在國家層面，2000年成立了博物館、圖書館和檔案館委員會(LA)，取代了之前的博物館和藝術館委員會(G)及圖書館與信息委員會(LI)，專門負責制定圖書館、檔案館和博物館的國家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃。LA實

19、際上就是國家層面的圖書館理事會。3.3經費投入地方政府負責日常性經費，中央政府以工程經費予以支持在西方國家，地方政府往往被法律指定為開展公共文化事務的主要責任主體，因此公共文化團體或機構的日常性經費主要依靠地方政府的公共資金撥付，而中央政府那么以工程經費的方式予以支持。無論是地方政府的撥款，還是中央政府的工程經費撥付，均按照一臂間距原那么，首先劃撥到指定的第三方組織或專門的基金會，由其進展分配。受此影響，西方國家公共圖書館的日常性經費也主要依靠地方政府的撥款，中央政府那么以工程經費方式予以支持，其款項也是由指定的第三方組織或基金會撥付，由各地區(qū)圖書館理事會進展分配和監(jiān)視使用。如在美國的公共圖書

20、館經費中，地方政府、州政府和聯邦政府的投入分別占78、13和1(在美國，州政府不屬于地方政府，所以其對地方圖書館的投入也主要以工程經費方式投入)，其他經費(如捐贈、罰款、有償效勞的收入)占9(合計大于100是因四舍五入處理的緣故)。美國聯邦政府對文化工程的投入主要通過三個代理機構(表達一臂間距原那么)來撥款：國家藝術基金會、國家人文基金會和國家博物館圖書館研究所，其中的國家博物館圖書館研究所(InstitutefuseuandLibraryServies，ILS)專門負責對博物館、圖書館的工程資助。1997-2022年間，美國聯邦政府通過ILS撥付的圖書館建立6大工程資金及其數額，如表3所示：

21、在英國，地方政府的文化投入通過4個地區(qū)性藝術理事會撥付，中央政府的工程經費那么統(tǒng)一通過英格蘭藝術理事會進展撥付；法國中央政府的圖書館工程經費通過國家文化部撥付(法國尚未建立有英、美等國那樣的圖書館理事會)。3.4治理評價結果為本自20世紀70年代末興起新公共管理理論以來，西方國家的公共效勞(包括公共文化效勞)評價明顯從重投入向重結果轉型。如美國國會為此專門通過了?政府績效與結果法?(1993)，規(guī)定政府公共效勞支出工程的評價從規(guī)那么為本向結果為本轉變。受公共效勞重結果取向的影響，西方國家的公共圖書館治理評價活動開場顯現出向結果為本方向轉變的跡象。如在圖書館評估活動中，西方國家圖書館界開場呼吁逐

22、漸從績效評估(perfraneevaluatin)向成效評估(utesevaluatin)轉變。所謂圖書館成效評估，就是以圖書館用戶為中心來評估圖書館工程或效勞的一種方法，其核心目的是衡量圖書館工程或效勞對用戶的實際影響結果，即圖書館通過跟蹤調查其工程或效勞的結果對用戶的影響來評估圖書館效勞的質量和效果。英國的文化新聞體育部于2022年最新修訂的?公共圖書館效勞標準?，更是表達了以結果為本的價值取向，如表4所示：由表4可看出，?公共圖書館效勞標準?共有l(wèi)個測評指標，其中測評為讀者提供方便效勞的程度的指標有5個(指標1一指標5)，測評圖書館被利用程度的指標有1個(指標6)，測評讀者滿意度評價的指

23、標有2個(指標7和指標8)，測評館藏資源保障程度的指標有2個(指標9和指標10)。從這10個測評指標及其內涵中可以明顯地看出其用戶為中心和結果為本的價值取向。進入21世紀后，一些西方國家公共圖書館界開場試探性地引入LibQUAL+(sERVQUAL的修改版)質量評價方法，這一評價方法的根本原理是：用戶的意見是判斷圖書館效勞質量的唯一可靠根據；效勞質量表現為用戶感知的效勞程度與其期待程度之間的差距；效勞質量包含假設干不同方面，而且每個方面可以通過假設干互相關聯的陳述項(評價指標)來測度?？梢?，更表達以結果為重心的評價取向。4結語綜上所述，西方國家文化管理體制的特點可以歸結為：間接收理為主，自由、開放為旨趣，政策引導和經費支持為手段。即政府重視文化繁榮與開展，但考慮到文化的繁榮與開展貴在自由選擇和創(chuàng)新的特點，一般不直接干預地方的文化事務和個人的文化活動，而是通過積極的政策引導和經費支持來到達繁榮和開展文化的目的。受此影響，西方國家的公共圖書館治理也表現出了相應的特點，如：把公共圖書館效勞視為政府必須提供的根本的公共文化效勞之一，追求覆蓋全社會和普遍均等的目的；在管理方式上，如同間接收理其他文化事務一樣，對公共圖書館的治理也以普遍施行理事會制來表達政策、決策、執(zhí)行相別離的間接收理原那么；在經費支持上，以地方政府投入為主，中央政府的工程經費資助為補充，且都以一臂間距和法定程序運