農(nóng)村集體建設(shè)用地合法使用指引

1、農(nóng)村集體建設(shè)用地合法使用途徑操作指引（2018）齊精智律師農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的土地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是一個(gè)歷史形成的概念。1998年修訂實(shí)施的土地管理法規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地（第43條）；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)（第63條）。齊精智律師提示在這兩款的限制下，農(nóng)村集體土地除了可用于審批宅基地建房和進(jìn)行公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，以及興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之外，不能用于其他建設(shè)活動(dòng)。1990年代中后期，我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍進(jìn)行向私人所

2、有改制，之后很少出現(xiàn)新辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這就意味著，農(nóng)村集體土地基本不能用于經(jīng)營性建設(shè)開發(fā)。農(nóng)民申請宅基地，主要是滿足其生產(chǎn)生活基本需求的“自用”性質(zhì)，不具備經(jīng)營性質(zhì)。這就是農(nóng)村宅基地及其上房屋，不能向外集體之外買賣，或者買賣之后，不能辦理房產(chǎn)證的原因。本文不惴淺陋，就現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用方式分析如下：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市。1、關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見。二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價(jià)和交易規(guī)則亟待健全等問題，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)

3、用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。齊精智律師提示陜西省高陵縣是試點(diǎn)地區(qū)。2、關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知。九、分階段依法確定集體建設(shè)用地使用權(quán)。1987年土地管理法實(shí)施前，使用集體土地興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)和公共設(shè)施，經(jīng)所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，可依法確定使用單位集體建設(shè)用地使用權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和其他經(jīng)依法批準(zhǔn)用于非住宅建設(shè)的集體土地，至今仍繼續(xù)使用的，經(jīng)所在農(nóng)民集體同意，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，依法確定使用單位集體建設(shè)用地使用權(quán)。1987年土地管理法實(shí)施后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)和公共設(shè)施用

4、地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和其他經(jīng)依法批準(zhǔn)用于非住宅建設(shè)的集體土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)縣級以上人民政府批準(zhǔn)文件，確定使用單位集體建設(shè)用地使用權(quán)。3、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法。第四條本辦法所稱調(diào)節(jié)金，是指按照建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的目標(biāo)，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié),對土地增值收益收取的資金。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式取得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益，以及入市后的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地使用權(quán)人，以出售、交換、贈(zèng)與、出租、作價(jià)出資（入股）或其他視同轉(zhuǎn)讓等方式取得再轉(zhuǎn)讓收益時(shí)，向國家繳納調(diào)節(jié)金。第

5、六條調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%-50%征收。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益，是指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)入市收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益，以及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的再轉(zhuǎn)讓收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益。試點(diǎn)縣綜合考慮土地增值收益情況，按照土地征收轉(zhuǎn)用與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡以及保障農(nóng)民利益等原則，考慮土地用途、土地等級、交易方式等因素，確定調(diào)節(jié)金征收比例。第七條農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、作價(jià)出資（入股）方式入市的，成交總價(jià)款為入市收入。以租賃方式入市的，租金總額為入市收入。4

6、、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法。第三條允許開展抵押貸款的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地僅限于國家確定的入市改革試點(diǎn)地區(qū)。第四條農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，是指以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作為抵押財(cái)產(chǎn)，由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向符合條件的借款人發(fā)放的在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的土地。第五條在符合規(guī)劃、用途管制、依法取得的前提下，以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，地上的建

7、筑物應(yīng)一并抵押。前款所稱具備入市條件是指，尚未入市但已經(jīng)依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記并持有權(quán)屬證書，符合規(guī)劃、環(huán)保等要求，具備開發(fā)利用的基本條件，所有權(quán)主體履行集體土地資產(chǎn)決策程序同意抵押，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）政府同意抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)土地可以入市的情形；尚未入市但改革前依法使用的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記并持有權(quán)屬證書，按相關(guān)規(guī)定辦理入市手續(xù)，簽訂土地使用合同，辦理變更登記手續(xù)的情形。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房（簡稱“集體租賃住房建設(shè)”）是指利用符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的宗地用途為居住用地的農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房及配套設(shè)施，并出租住房的行為。1

8、、國土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案（二）完善集體租賃住房建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制。村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)運(yùn)營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運(yùn)營集體租賃住房。兼顧政府、農(nóng)民集體、企業(yè)和個(gè)人利益，理清權(quán)利義務(wù)關(guān)系，平衡項(xiàng)目收益與征地成本關(guān)系。完善合同履約監(jiān)管機(jī)制，土地所有權(quán)人和建設(shè)用地使用權(quán)人、出租人和承租人依法履行合同和登記文件中所載明的權(quán)利和義務(wù)。三、農(nóng)村集體建設(shè)用地除開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民建設(shè)住宅三類用途外，必須改變土地的所有權(quán)屬性，否則不受法律保護(hù)。裁判要旨：。中華人民共和國土地管理法第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓

9、、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；只有符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形時(shí)，致使農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。即超出上述三類土地用途使用農(nóng)村集體土地（含農(nóng)村集體建設(shè)用地）的，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及征用審批手續(xù)，改變土地的所有權(quán)屬性。否則，用地及建設(shè)等均不受法律保護(hù)。裁判要旨：最高人民法院（2015）民抗字第28號判決。四、未辦理審批手續(xù)租賃農(nóng)村集體建設(shè)用地合同無效。裁判要旨：根據(jù)土地管理法及其他相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地是指一切非農(nóng)業(yè)用途的建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地、國家建設(shè)用地和其他建設(shè)用地，其中農(nóng)村集體建設(shè)用地目前主要包括三類：村民

10、宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)建設(shè)用地及鄉(xiāng)村公益、公用設(shè)施建設(shè)用地；土地管理法第六十三條中“但書”條款規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)允許轉(zhuǎn)移的例外情況，因此，申請人關(guān)于土地管理法第六十三條中的“農(nóng)民集體所有土地”僅指的是“農(nóng)用地”，不包括“農(nóng)村集體建設(shè)用地”的主張不能成立；第三，雖然申請人使用的集體建設(shè)用地為廢棄的磚窯用地，但雙方間有關(guān)協(xié)議的內(nèi)容顯系土地使用權(quán)租賃，并不涉及磚窯的破產(chǎn)、兼并，被申請人使用訴爭土地也未辦理任何審批手續(xù)。因此，原判認(rèn)定雙方之間簽訂的建設(shè)用地使用合同和建設(shè)用地使用變更補(bǔ)充協(xié)議無效，符合土地管理法的相關(guān)規(guī)定，并無不當(dāng)。案件來源：陜西省高級人民法院案號：（2017）陜民申311號。五

11、、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)使用集體建設(shè)用地。1、法律依據(jù)。中華人民共和國土地管理法（1986年中華人民共和國主席令第41號公布，2004年中華人民共和國主席令第28號第二次修正）第六十條第一款農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。2、實(shí)施對象。申請使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的農(nóng)村集體經(jīng)