當(dāng)前食品安全形勢與食品安全體制法制問題的課件

當(dāng)前食品安全形勢與

食品安全體制法制問題1當(dāng)前食品安全形勢與立法背景我國食品安全體制演變與走向我國食品安全法律制度的特點(diǎn)上海實(shí)施食品安全法律制度的實(shí)踐2一、當(dāng)前食品安全形勢與立法背景3透視食品安全重大事件近年來兩起與奶制品有關(guān)的食品安全重大事件－2004年4月，安徽阜陽“毒奶粉”事件（大頭娃娃）－營養(yǎng)不良嬰兒299例，13人并發(fā)癥死亡；2008年9月，“三聚氰胺”奶粉事件（結(jié)石寶寶）－違法添加三聚氰胺。截至08年12月底，全國累計(jì)免費(fèi)篩查2240.1萬人，累計(jì)報(bào)告腎結(jié)石患兒29.6萬人，住院治療52898人，治愈出院52582人，死亡？。4透視食品安全重大事件大頭娃娃5透視食品安全重大事件結(jié)石寶寶6透視食品安全重大事件這兩起與乳制品有關(guān)的食品安全重大事件推出了《食品安全法》－2004年7月（阜陽奶粉事件后）起，國務(wù)院成立《食品衛(wèi)生法》修改領(lǐng)導(dǎo)小組；2009年2月（三鹿奶粉事件后）《食品安全法》出臺。2009年6月1日起施行。7透視食品安全重大事件2003年，金華敵敵畏火腿事件：為增加產(chǎn)能，用敵敵畏泡火腿‥‥8透視食品安全重大事件2003年，太倉肉松事件：用死豬肉做肉松。

9透視食品安全重大事件2004年，龍口粉絲事件：為降低成本，改換原料并違法添加化學(xué)增白劑。10透視食品安全重大事件多起甲醇勾兌白酒事件‥‥11透視食品安全重大事件2006年9月13日，上海瘦肉精事件：食用豬內(nèi)臟和豬肉導(dǎo)致409人中毒。12透視食品安全重大事件2009年2月18日，廣州市“瘦肉精”中毒事件放倒70人，不少人聞“瘦肉精”色變。

13透視食品安全重大事件多寶魚事件：藥物殘留超標(biāo)。14透視食品安全重大事件瘦肉精事件：雙匯集團(tuán)，2011.3.15

鹽酸克侖特羅和萊克多巴胺等7種瘦肉精15透視食品安全重大事件上海染色饅頭事件：2011年04月，央視《消費(fèi)主張》報(bào)道，上海華聯(lián)等超市被曝多年銷售染色饅頭——

16透視食品安全重大事件“砷超標(biāo)”事件：雀巢、喜寶砷，鉛，鎘

17透視食品安全重大事件臺灣“塑化劑”事件：臺灣昱伸香料有限公司

2011.5.24，：鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)（DEHP）

18透視食品安全重大事件“地溝油”事件：2011.6，記者艱難追蹤，揭開了京津冀“地溝油”黑色產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)地探訪的幾家窩點(diǎn)，其日加工能力合計(jì)已近百噸‥‥

19透視食品安全重大事件2011.9，公安機(jī)關(guān)對位于山東的濟(jì)南格林生物能源有限公司展開圍捕行動，抓獲以柳某某為首的犯罪嫌疑人32名，同時(shí)扣押食用地溝油100余噸，證實(shí)臟油流向餐桌20透視食品安全重大事件“血燕”事件：2011.8.16，血燕是燕窩里最為“金貴”的一種，傳說它是金絲燕啼血筑成的。揭示中國市場上的血燕基本都是假的，還含有大量的有毒物質(zhì)——亞硝酸鹽。

21透視食品安全重大事件老酸奶果凍事件，4月9日，趙普發(fā)微博稱：“來自調(diào)查記者短信：不要吃老酸奶（固體形態(tài)）和果凍，內(nèi)幕很可怕”，而且打了一個(gè)通俗的比喻：“哪天你扔了一雙破皮鞋，轉(zhuǎn)眼就進(jìn)你的肚子了?！彼幤枫t超標(biāo)膠囊事件‥‥

22透視食品安全重大事件公眾對食品質(zhì)量的信賴度極度低迷，我國正處于食品安全事件是高發(fā)期！23鏈接：藥品安全重大事件2007年，美國肝素納事件，疑似死亡149人。24透視食品安全重大事件食品安全事件具有的共性特征：○發(fā)生在商業(yè)競爭劇烈的生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域○經(jīng)營者為追逐經(jīng)濟(jì)利益降低經(jīng)營成本○企業(yè)質(zhì)量體系失控管理環(huán)節(jié)嚴(yán)重混亂○政府體制不順監(jiān)管機(jī)制失靈官員失職○消費(fèi)者身心健康受侵害企業(yè)信譽(yù)受損25食品安全事件的大背景和共性規(guī)律社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與食品安全事件高發(fā)具有關(guān)聯(lián)性－工業(yè)化規(guī)模生產(chǎn)增加公眾消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)－工業(yè)化促使居民消費(fèi)方式發(fā)生變化－工業(yè)化推動社會人均GDP的提升－中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊社會環(huán)境26食品安全事件共性規(guī)律和原因分析社會發(fā)展階段與食品安全事件具有關(guān)聯(lián)性人均GDP＜1000美元，消費(fèi)結(jié)構(gòu)為生存型，食品安全事件較少；人均GDP1000－3000美元，消費(fèi)結(jié)構(gòu)從生存型轉(zhuǎn)向享受發(fā)展型，食品安全事件高發(fā)；人均GDP＞3000美元，消費(fèi)結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，體制機(jī)制趨于完善，食品安全事件趨緩……27食品安全事件共性規(guī)律和原因分析中國人均GDP：2000年－1000美元；2007年－2500美元；2008年－>3000美元。世界銀行對各國人均GDP的分類：低收入國家－755美元；中下等收入國家－756～2995美元；中上等收入國家－2996～9265美元；高收入國家－9265美元以上。28食品安全事件共性規(guī)律和原因分析上海的人均GDP：2007年－8594美元；2008年－13698美元。中國社會具有的特殊性－轉(zhuǎn)型期、發(fā)展速度、分配差距、道德規(guī)范、社會秩序、管理滯后‥中國社會發(fā)展過程中的“成長痛”！

29中國轉(zhuǎn)型社會引發(fā)食品安全事件

的某些因素傳統(tǒng)價(jià)值觀顛覆，道德底線失守社會利益結(jié)構(gòu)重組社會不同階層的沖突加劇社會心理的焦慮、浮躁和迷惘市場惡性競爭，失范行為普遍高技術(shù)造假和犯罪體制、機(jī)制與法制的明顯滯后30美國學(xué)者賽繆爾.P.亨廷頓(Huntington,s.p）

現(xiàn)代化動亂理論亨廷頓在20世紀(jì)60年代提出－－現(xiàn)代化水平與穩(wěn)定之間存在U形曲線關(guān)系：純正的傳統(tǒng)社會雖然愚昧、貧窮，但穩(wěn)定；當(dāng)傳統(tǒng)的社會開始啟動現(xiàn)代化，并取得一定成就后，不穩(wěn)定和內(nèi)亂加劇；而當(dāng)現(xiàn)代化發(fā)展到一定高度時(shí)，社會再度呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)。結(jié)論：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！?1當(dāng)前中國食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)的特點(diǎn)食品生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)－環(huán)節(jié)多，產(chǎn)業(yè)鏈長，“從田頭到餐桌”；食品行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)－規(guī)模大（4萬億產(chǎn)值），主體多（全國生產(chǎn)企業(yè)共44萬家，小作坊占了約80%），管理水平參差不齊；食品監(jiān)管體制特點(diǎn)－衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等，多部門參與，監(jiān)管存在盲點(diǎn)；食品法律制度特點(diǎn)－相對滯后，缺乏理論思考，對相關(guān)制度的研究明顯缺位。32我國食品安全法律制度的演變上世紀(jì)50年代－衛(wèi)生部單項(xiàng)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)；1964年－國務(wù)院《食品衛(wèi)生管理試行條例》；1982年，《食品衛(wèi)生法（試行）》；1995年，《食品衛(wèi)生法》；2004年7月（阜陽奶粉事件后）起，國務(wù)院成立《食品衛(wèi)生法》修改領(lǐng)導(dǎo)小組；2009年2月（三鹿奶粉事件后）《食品安全法》。2009年6月1日起施行。33二、我國食品安全體制演變與走向34我國食品安全體制的演變1982年《食品衛(wèi)生法》：衛(wèi)生部門一家監(jiān)管體制；2004年7月，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（23號文）：從衛(wèi)生一家監(jiān)管體制變?yōu)槎嗖块T實(shí)施的分段監(jiān)管的體制；35《食品安全法》的體制特點(diǎn)

一、強(qiáng)化地方責(zé)任：明確縣級以上政府在食品安全監(jiān)管中的職責(zé)：1）統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)管合作；2）制定本地區(qū)食品安全年度監(jiān)管計(jì)劃；3）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突出事件的應(yīng)對；4）完善落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任制，對各部門進(jìn)行評議考核。36《食品安全法》的體制特點(diǎn)二、微調(diào)部門職能：食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)監(jiān)管，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)和重大事件查處，等等。37食品安全法中各監(jiān)管部門的職責(zé)衛(wèi)生行政部門：食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測－常規(guī)、非常規(guī)監(jiān)測；食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估－日常、依申請的評估；食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定－強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的唯一性（19條）；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)（21條），整合標(biāo)準(zhǔn)，排除行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（22條），地方標(biāo)準(zhǔn)（24條），企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定和備案（25條）。免費(fèi)查閱；公布食品安全信息－統(tǒng)一信息公布的四種情形制定食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定規(guī)范－決策與執(zhí)行分開牽頭處理重大食品安全事故－報(bào)告、處置，責(zé)任調(diào)查等。38食品安全法中各監(jiān)管部門的職責(zé)農(nóng)業(yè)行政部門：與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的職責(zé)相銜接。《食品安全法》第二條：供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（即食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定。但是，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)遵守食品安全法的有關(guān)規(guī)定。體現(xiàn)了制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)和安全信息發(fā)布的統(tǒng)一性。39食品安全法中各監(jiān)管部門的職責(zé)質(zhì)量監(jiān)督部門：食品生產(chǎn)許可證的頒發(fā)－對食品生產(chǎn)活動進(jìn)行監(jiān)管－對食品添加劑的生產(chǎn)實(shí)施許可和監(jiān)管－對食品相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管－對食品進(jìn)出口進(jìn)行監(jiān)管－對食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定－40食品安全法中各監(jiān)管部門的職責(zé)工商行政管理部門：頒發(fā)食品流通許可－對食品流通活動進(jìn)行日常管理－食品藥品監(jiān)督管理部門：頒發(fā)餐飲服務(wù)許可－對餐飲服務(wù)活動進(jìn)行日常管理－對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的監(jiān)管，由地方人大常委會立法實(shí)施管理。41上海在食品安全監(jiān)管體制方面的探索2004年，上海調(diào)整食品安全監(jiān)管職能（滬府發(fā)51號）逐步實(shí)現(xiàn)由一個(gè)部門為主的“綜合性、專業(yè)化、成體系”的監(jiān)管模式。將衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的食品流通環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)（包括餐飲業(yè)、食堂等）以及保健食品（包括化妝品）的生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，劃歸食品藥品監(jiān)管部門；將現(xiàn)由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的除保健食品以外的其它食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，劃歸質(zhì)量技監(jiān)部門。上海整合了《食品安全法》中涉及的衛(wèi)生、工商和食品藥品監(jiān)管三個(gè)部門的職能，同時(shí)，還調(diào)整了由商業(yè)部門監(jiān)管的生豬屠宰管理的部分職能。42上海在食品安全監(jiān)管體制方面的探索《食品安全法》出臺后，上海市政府對本市食品安全監(jiān)管職能再次進(jìn)行了調(diào)整－食品藥品監(jiān)管部門繼續(xù)負(fù)責(zé)食品安全綜合協(xié)調(diào)等法律規(guī)定由衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)的職能、負(fù)責(zé)餐飲企業(yè)的監(jiān)管；技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管；工商行政管理部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管；農(nóng)業(yè)行政管理部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管。43食品安全監(jiān)管未來的體制走向：集中的？分段的？食藥合一的？食品監(jiān)管與市場監(jiān)管合一？食藥分開的？食品安全委員會？44三、我國食品安全法律制度的特點(diǎn)45（一）《食品安全法》與《食品衛(wèi)生法》食品衛(wèi)生食品安全五十七條

一百零四條新增加章節(jié)和內(nèi)容：食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估，食品安全標(biāo)準(zhǔn)（篇幅大增），食品生產(chǎn)經(jīng)營，食品檢驗(yàn)，食品進(jìn)出口，食品安全事故處置‥‥46《食品安全法》《食品衛(wèi)生法》第一章總則第二章食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估第三章食品安全標(biāo)準(zhǔn)第四章食品生產(chǎn)經(jīng)營第五章食品檢驗(yàn)第六章食品進(jìn)出口第七章食品安全事故處置第八章監(jiān)督管理第九章法律責(zé)任第十章附則第一章總則第二章食品的衛(wèi)生第三章食品添加劑的衛(wèi)生第四章食品容器、包裝材料和食品用工具、設(shè)備的衛(wèi)生第五章食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法的制定第六章食品衛(wèi)生管理第七章食品衛(wèi)生監(jiān)督第八章法律責(zé)任第九章附則47（二）《食品安全法》的特點(diǎn)凸顯制度框架的構(gòu)建－體現(xiàn)預(yù)防為主的理念－強(qiáng)調(diào)安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一－強(qiáng)化地方政府的作用－突出牽頭部門的作用－明確食品企業(yè)的責(zé)任－應(yīng)對當(dāng)前主要的問題－加大違法的制裁力度－48（三）《食品安全法》涉及的監(jiān)管體制用法律形式固化了分段監(jiān)管模式；《食品安全法》第103條規(guī)定：國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，可以對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整。49（四）食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法定義務(wù)食品生產(chǎn)經(jīng)營要符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)和法定要求（第27條）；禁止性規(guī)定（第28條）；生產(chǎn)經(jīng)營許可制度（第29條），食品添加劑生產(chǎn)許可制度（第43條）；企業(yè)食品安全管理制度（第32條）；索票索證和進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度：食品生產(chǎn)中原料、食品添加劑和相關(guān)產(chǎn)品采購（第36條）、食品出廠（第37條）、食品經(jīng)營（第39條）、食品進(jìn)口和銷售記錄制度等；食品生產(chǎn)檢驗(yàn)（第38條）：不安全食品召回制度（第53條），自主-責(zé)令；從業(yè)人員健康檢查制度（第34條）；50食品安全生產(chǎn)經(jīng)營者的法定義務(wù)食品貯存、檢查和定期清理（第40條）；散裝食品的監(jiān)管要求（第41條）；食品包裝的法定要求（第42條）；新食品原料、食品添加劑新品種管理（第44－45條）；食品添加劑法定管理要求（第46條）；食品標(biāo)簽、說明書（第47-49條）；食品不得添加藥品（第50條），保健食品（第51條）；集中交易市場、柜臺出租、展銷會管理（第52條）；鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)推行GMP，實(shí)施HACCP管理。51食品安全生產(chǎn)經(jīng)營者的法定義務(wù)第四章，食品生產(chǎn)經(jīng)營，共30條；食品生產(chǎn)經(jīng)營是食品安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的主要責(zé)任人。明確監(jiān)管者與經(jīng)營者的法律關(guān)系和法律責(zé)任。52（五）食品風(fēng)險(xiǎn)與管理的法律制度《食品安全法》第五章：食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與評估，共七條。風(fēng)險(xiǎn)（risk）概念：某一特定危險(xiǎn)情況發(fā)生的可能性和后果的組合。風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)具有不確定性和對公眾損失具有不確定性。風(fēng)險(xiǎn)管理定義：即危機(jī)管理，是指如何在一個(gè)肯定有風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境里把風(fēng)險(xiǎn)減至最低的管理過程。當(dāng)中包括了對風(fēng)險(xiǎn)的量度、評估和應(yīng)變策略。風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該是在一連串排好優(yōu)先次序的過程，使當(dāng)中的可以引致最大損失及最可能發(fā)生的事情優(yōu)先處理。53對食品安全風(fēng)險(xiǎn)的分析易于發(fā)生安全風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域種類：食品、化妝品、保健品。環(huán)節(jié)：生產(chǎn)－流通－消費(fèi)分類：顯性－隱性，突發(fā)－潛伏，群體－個(gè)體，嚴(yán)重－一般、易被問責(zé)－不易被問責(zé)顯性的、突發(fā)的、群體的、嚴(yán)重致人于傷害的事件，是對公眾和社會沖擊最大的事件，最易被輿論關(guān)注的、也是最易被問責(zé)的事件54（六）《食品安全法》的監(jiān)管措施第七十七條：縣級以上各監(jiān)督管理部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)采取下列措施：（一）進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所實(shí)施現(xiàn)場檢查；（二）對生產(chǎn)經(jīng)營的食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)；（三）查閱、復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料；（四）查封、扣押有證據(jù)證明不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，違法使用的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營或者被污染的工具、設(shè)備；（五）查封違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的場所。55《食品安全法》的罰則‥‥處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；對嚴(yán)重違法的自然人的罰則：第92條：被吊銷食品生產(chǎn)、流通或者餐飲服務(wù)許可證的單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作。食品生產(chǎn)經(jīng)營者聘用不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的人員從事管理工作的，由原發(fā)證部門吊銷許可證。56《食品安全法》的罰則第93條：違反本法規(guī)定，食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、食品檢驗(yàn)人員出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告的，由授予其資質(zhì)的主管部門或者機(jī)構(gòu)撤銷該檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)資格；依法對檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的主管人員和食品檢驗(yàn)人員給予撤職或者開除的處分。違反本法規(guī)定，受到刑事處罰或者開除處分的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員，自刑罰執(zhí)行完畢或者處分決定作出之日起十年內(nèi)不得從事食品檢驗(yàn)工作。食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)聘用不得從事食品檢驗(yàn)工作的人員的，由授予其資質(zhì)的主管部門或者機(jī)構(gòu)撤銷該檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)資格。

57三、上海實(shí)施食品安全法律制度的實(shí)踐58（一）上海實(shí)施《食品安全法》

地方立法情況上海城市食品安全的特點(diǎn)：上海屬人口導(dǎo)入型的特大型城市，常住人口超過2300萬。上海年消費(fèi)食品超過1000萬噸，且近六成食品和食品原料由外埠供應(yīng)，食品自給率低、對外依賴度高。上海對食品源頭的控制缺乏有效手段。與其他省市一樣，上海對食品安全采取分段監(jiān)管體制。59加快食品安全地方立法的必要性制訂食品安全地方法規(guī)是貫徹實(shí)施《食品安全法》，落實(shí)全國人大授權(quán)立法的要求。食品安全法第二十九條第三款，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會，根據(jù)本地實(shí)際情況制定對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的管理辦法。地方立法機(jī)關(guān)和政府部門有必要通過制定地方性法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對該領(lǐng)域食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的有序規(guī)范和有效監(jiān)管。60加快食品安全地方立法的必要性地方立法思路：落實(shí)國家授權(quán)地方立法的同時(shí)，重在解決本市食品安全突出問題。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制－明確企業(yè)責(zé)任－健全協(xié)調(diào)體制－創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制－發(fā)揮后世博效應(yīng)－61開展實(shí)證調(diào)研，以數(shù)據(jù)支撐立法決策根據(jù)全國人大的立法授權(quán)，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販?zhǔn)称窋傌湽芾淼闹攸c(diǎn)，其中，食品攤販管理是城市市容管理和食品安全監(jiān)管的焦點(diǎn)問題。2010年10月，法規(guī)起草組將上海食品攤販狀況列入我局政策研究中心一類調(diào)研項(xiàng)目，開展了對上海轄區(qū)寶山、青浦、徐匯、虹口等４個(gè)區(qū)，11個(gè)街鎮(zhèn)，650個(gè)食品攤販的實(shí)證調(diào)查。62開展實(shí)證調(diào)研，以數(shù)據(jù)支撐立法決策食品攤販業(yè)態(tài)調(diào)查情況：本市大部分食品攤位為占道經(jīng)營（76.7%）和零星設(shè)攤（72.5%）63開展實(shí)證調(diào)研，以數(shù)據(jù)支撐立法決策食品攤販人員構(gòu)成調(diào)查情況食品攤販中絕大部分（5/6）為外地來滬務(wù)工人員，相關(guān)信息難以掌握，且管理難度較大。

64食品攤販設(shè)施衛(wèi)生狀況調(diào)查開展實(shí)證調(diào)研，以數(shù)據(jù)支撐立法決策65攤販原料采購調(diào)查情況開展實(shí)證調(diào)研，以數(shù)據(jù)支撐立法決策66食品攤販經(jīng)營時(shí)段調(diào)查情況開展實(shí)證調(diào)研，以數(shù)據(jù)支撐立法決策67開展實(shí)證調(diào)研，以數(shù)據(jù)支撐立法決策根據(jù)實(shí)證調(diào)研結(jié)果和多方論證，法規(guī)起草組提出了的立法思路：一是“疏堵結(jié)合，以塊為主，條塊結(jié)合”的管理模式；二是“區(qū)縣綜合規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道登記、職能部門監(jiān)管”的管理架構(gòu)。人民區(qū)縣政府劃定臨時(shí)區(qū)域（點(diǎn)）和固定時(shí)段供食品攤販經(jīng)營。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和街道辦事處負(fù)責(zé)食品攤販信息登記。工商和食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)規(guī)定區(qū)域（點(diǎn)）和固定時(shí)段內(nèi)的食品攤販的食品安全監(jiān)管工作。12月5日《上海市食品攤販經(jīng)營暫行管理辦法》已上網(wǎng)向社會廣泛征求意見。

68開展實(shí)證調(diào)研，以數(shù)據(jù)支撐立法決策關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊的許可管理。根據(jù)質(zhì)監(jiān)部門的調(diào)研，上海不存在工業(yè)化生產(chǎn)食品無法供應(yīng)的地區(qū)。但為了保留具有當(dāng)?shù)仫L(fēng)味特色的傳統(tǒng)食品，可以適當(dāng)保留食品生產(chǎn)加工小作坊的業(yè)態(tài)。

截止2009年底，我市食品生產(chǎn)加工小作坊共77家，占本市食品生產(chǎn)單位總數(shù)的％。鼓勵食品生產(chǎn)加工小作坊改進(jìn)生產(chǎn)條件，進(jìn)入食品加工園區(qū)從事食品生產(chǎn)加工活動。對食品生產(chǎn)加工小作坊實(shí)施準(zhǔn)許生產(chǎn)和食品品種目錄管理制度。69（二）上海食品安全地方立法的其他特點(diǎn)（一）設(shè)立市區(qū)兩級食品安全委員會，并下設(shè)辦公室，明確委員會的具體職責(zé)。有利于地方政府更好的履行食品安全的監(jiān)管職責(zé)，從體制上保證市、區(qū)兩級人民政府對食品安全工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保全過程監(jiān)管實(shí)施無縫銜接。

具體職責(zé)：（1）研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作；（2）提出食品安全監(jiān)督管理的政策措施；（3）督促落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任；（4）組織開展重大食品安全事故的責(zé)任調(diào)查處理工作；（5）研究、協(xié)調(diào)、裁決有關(guān)部門監(jiān)管職責(zé)問題；（6）市和區(qū)、縣人民政府授予的其他職責(zé)。70上海食品安全地方立法的其他特點(diǎn)（二）明確地方開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估的法律地位。食品安全法及其實(shí)施條例對國家層面風(fēng)險(xiǎn)評估制度的地位和作用進(jìn)行了明確，但對地方層面是否需要開展，以及其作用和地位均未涉及。鑒于地方風(fēng)險(xiǎn)評估對制定地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管政策的重要意義，以及上海市食品安全綜合協(xié)調(diào)職能由食品藥品監(jiān)管部門承擔(dān)，職責(zé)分工與國家層面不同的實(shí)際情況，有必要通過地方立法對加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估能力建設(shè)、制定和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測方案、組織評估責(zé)任部門、評估結(jié)果的作用和地位等加以明確。71上海食品安全地方立法的其他特點(diǎn)（三）針對突出問題，設(shè)立禁止性規(guī)定。使用食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)加工制作的食品（瘦肉精、蘇丹紅）以有毒有害動植物為原料的食品（河豚魚、毒蘑菇、織紋螺、罌粟殼）以廢棄食用油脂加工制作的食品（地溝油）已超過保質(zhì)期的食品為原料的食品（染色饅頭）市人民政府為防病和控制重大食品安全風(fēng)險(xiǎn)等特殊需要明令禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品。不得提供不符合有關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)和要求的餐具、飲具。明確食品攤販不得經(jīng)營生食水產(chǎn)品等生食類食品以及不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的其他食品。72上海食品安全地方立法的其他特點(diǎn)（四）明確餐飲從業(yè)人員的培訓(xùn)與考核制度。

大部分食物中毒是由于食品加工者不當(dāng)操作所致，因從業(yè)人員不規(guī)范行為導(dǎo)致的食物中毒占80%以上。食品安全法對從業(yè)人員參加食品安全培訓(xùn)提出明確要求，但缺乏監(jiān)督考核機(jī)制,致使培訓(xùn)走過場。近年上海對餐飲從業(yè)人員食品安全培訓(xùn)進(jìn)行評估考核，監(jiān)管部門免費(fèi)提供服務(wù)，建立了比較完善的評估考核信息系統(tǒng)。評估考核對象范圍包括：負(fù)責(zé)人、食品安全管理人員、關(guān)鍵環(huán)節(jié)操作人員。7374上海食品安全地方立法的其他特點(diǎn)（五）完善監(jiān)管機(jī)制和措施。完善進(jìn)貨查驗(yàn)制度：驗(yàn)明供貨者的許可證和產(chǎn)品合格證明文件；如實(shí)記錄食品關(guān)鍵信息；保留進(jìn)貨票據(jù)2年。嚴(yán)格食品添加劑的使用：貫徹GB2760，嚴(yán)格控制食品添加劑的使用；建立使用記錄制度；不得使用超保質(zhì)期食品添加劑；行政部門加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。明確回收食品的處