如何排除高速公路REITs中的最大法律障礙

9/9作者：一氣貫長空如何排除高速公路REITs中的最大法律障礙截至日前，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)中國高速公路里程達(dá)到14.96萬公里，高速公路存量資產(chǎn)至少為30萬億元規(guī)模。按照1%至2%的項(xiàng)目開發(fā)率估算，REITs市場空間約為3000億元至6000億元?；诟咚俟沸袠I(yè)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，路企開展基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs具備極大的優(yōu)勢。目前很多市場化運(yùn)營的高速公路也符合《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》的項(xiàng)目準(zhǔn)入要求，諸如項(xiàng)目區(qū)域、項(xiàng)目規(guī)模、運(yùn)營時(shí)間、凈現(xiàn)金流收益率，即便涉及較為復(fù)雜的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等重組環(huán)節(jié)依然可以根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等完成進(jìn)場交易或非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓。但近期我們也發(fā)現(xiàn)一些高速公路REITs項(xiàng)目至今尚未能獲得實(shí)質(zhì)性推動(dòng)，究其背后的原因有很多，不同于簡單的高速公路收費(fèi)收益權(quán)ABS，高速公路REITs的法律權(quán)屬清晰度要求更高更廣：1、完全所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)，如收費(fèi)收益權(quán)、服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)；2、涉及合規(guī)的證明，比如審批、核準(zhǔn)、規(guī)劃、用地、環(huán)評、施工竣工、消防驗(yàn)收等。此外，高速公路還包括服務(wù)區(qū)、管理處、收費(fèi)站、養(yǎng)護(hù)區(qū)、交警用地、監(jiān)控通訊用地等附屬設(shè)施，而高速公路REITs的發(fā)行對于這些附屬設(shè)施的權(quán)屬具有同樣高的要求。但囿于當(dāng)前的民法典物權(quán)篇等法律法規(guī)均未對高速公路附屬設(shè)施的權(quán)屬及登記問題進(jìn)行過非常明晰的規(guī)定，成為當(dāng)前高速公路進(jìn)行REITs以及附屬設(shè)施CMBS/CMBN的最大法律障礙之一。當(dāng)前高速公路及附屬設(shè)施土地權(quán)屬現(xiàn)狀高速公路不像我們熟知的城市快速路、主干道等，因其特殊屬性比如路線長、翻山越嶺，其涉及的水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，土地性質(zhì)有國家所有、集體所有，集體所有又有城鎮(zhèn)所有、村農(nóng)民所有，雖有部分省市已出臺(tái)了相關(guān)文件，針對性地解決高速公路用地登記問題。例如，福建省2015年7月印發(fā)了《福建省人民政府辦公廳關(guān)于做好高速公路存量土地資產(chǎn)處置工作的通知》；遼寧省2016年5月印發(fā)了《高速公路土地登記發(fā)證實(shí)施方案》；山西省在2018年時(shí)，其自然資源廳創(chuàng)新登記發(fā)證程序，積極推進(jìn)高速公路不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作，對高速公路建設(shè)用地報(bào)批開辟“綠色通道”，隨報(bào)隨審隨受理。這些政策雖為加速高速公路土地確權(quán)、盤活高速公路資產(chǎn)打開了通道，但對于高速公路，國家尚未設(shè)立統(tǒng)一的高速公路及附屬設(shè)施登記制度，且現(xiàn)存不動(dòng)產(chǎn)登記中心對高速公路登記也存在諸多問題，例如：1、跨區(qū)域協(xié)調(diào)登記問題；2、辦理線性道路登記經(jīng)驗(yàn)不足問題；3、釘樁成果和劃撥批準(zhǔn)文件是辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記的必要文件等重要材料缺失；4、供地方式時(shí)常誤讀成授權(quán)經(jīng)營問題；5、高速公路輔路相鄰單位較多，且未辦理過確權(quán)指界工作容易出現(xiàn)宗地糾紛等。因此，對高速公路及附屬設(shè)施的登記沒有完全解決，從而導(dǎo)致高速及附屬設(shè)施的法律權(quán)屬問題一直屬于占有但不能確定為合法所有的狀態(tài)。大多高速公路附屬設(shè)施的租賃合同不具備合法合規(guī)性因高速公路附屬設(shè)施的土地權(quán)屬、工程規(guī)劃許可證、消防驗(yàn)收等工程合法合規(guī)性文件因歷史遺留問題自始就沒有或無法辦理，從而導(dǎo)致路企利用附屬設(shè)施簽署的租賃合同可能不具備合法有效性。目前針對租賃合同的合法有效性，當(dāng)前REITs和CMBS中通常主要有兩種判斷或解決方法。1、專項(xiàng)計(jì)劃設(shè)施相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，將“基準(zhǔn)日及專項(xiàng)計(jì)劃存續(xù)期間，租賃物權(quán)屬發(fā)生爭議的基礎(chǔ)資產(chǎn)”列為不合格基礎(chǔ)資產(chǎn)，即一旦租賃物權(quán)屬發(fā)生爭議則觸發(fā)原始權(quán)益人的不合格基礎(chǔ)資產(chǎn)贖回機(jī)制。2、租賃合同中只要不存在民法典第144條、146條、153條、154條規(guī)定的無效情形，即可被認(rèn)為有效的情形。專項(xiàng)計(jì)劃設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施這點(diǎn)無可爭議，但租賃合同不存在無效情形即判斷租賃合同合法有效，此種法律意見是有失偏頗的。通常判斷合同的效力問題存在“有效、無效、效力待定”三種情形，不能非此即彼地?fù)?jù)此認(rèn)定，不存在無效情形即確認(rèn)為租賃合同有效?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條規(guī)定出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。在附屬設(shè)施無物權(quán)權(quán)屬登記證明的情形下，我們傾向認(rèn)定，在權(quán)利要害人包括出租人或承租人或其他第三人未向法院訴請確認(rèn)合同效力的問題時(shí)，路企以出租人名義簽署的租賃合同均屬于效力待定。高速公路附屬設(shè)施無物權(quán)權(quán)屬登記情況下的兩個(gè)解決之道1、在ABS計(jì)劃端除前述的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施外，就基礎(chǔ)資產(chǎn)的表述應(yīng)增加租賃合同無效時(shí)租金債權(quán)擴(kuò)大化定義表述。通?；A(chǔ)資產(chǎn)的定義為：原始權(quán)益人在專項(xiàng)計(jì)劃設(shè)立日轉(zhuǎn)讓給管理人得，原始權(quán)益人依據(jù)《租賃合同》收取已經(jīng)起租的租賃物業(yè)而自基準(zhǔn)日（含）起享有的特定期間內(nèi)的租金債權(quán)。對租金債權(quán)定義進(jìn)行擴(kuò)大化，增加占有使用費(fèi)后的定義可為：原始權(quán)益人因出租而依據(jù)《租賃合同》向承租方收取的全部費(fèi)用，包括但不限于租金、履約保證金以及占有使用費(fèi)等所有相關(guān)費(fèi)用。一般地，考慮到高速公路附屬設(shè)施無物權(quán)權(quán)屬登記證明而導(dǎo)致因房屋租賃合同無效，當(dāng)事人請求參照合同約定的租金標(biāo)準(zhǔn)支付房屋占有使用費(fèi)的，人民法院一般應(yīng)予支持。《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第四條規(guī)定：“房屋租賃合同無效，當(dāng)事人請求參照合同約定的租金標(biāo)準(zhǔn)支付房屋占有使用費(fèi)的，人民法院一般應(yīng)予支持?！币蛏鲜龇梢?guī)定對房屋租賃合同無效后房屋占有使用費(fèi)如何確定作了明確的規(guī)定，因此租賃合同無效后，法院以原租賃合同約定的租金標(biāo)準(zhǔn)為參照尺度，并結(jié)合案件的具體情況要求支付占有使用費(fèi)，司法實(shí)務(wù)中對此爭議不大。2、高速公路附屬設(shè)施資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)批復(fù)在民法典語境下的法律屬性不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外。不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度我們發(fā)現(xiàn)，一些擬進(jìn)行REITs的高速公路雖沒有高速公路及附屬設(shè)施的不動(dòng)產(chǎn)登記簿，但前期或發(fā)展過程中高速公路有些自始系路企建造或有省直轄市級(jí)國土資源局出具的關(guān)于高速公路及服務(wù)區(qū)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的函或批復(fù)，諸如某省級(jí)國土資源廳的批復(fù)如下：一、同意將全省省級(jí)還貸公路及服務(wù)區(qū)設(shè)施用地全部劃轉(zhuǎn)到某路企名下；二、接此批復(fù)后，路企到依法到土地登記機(jī)關(guān)辦理變更登記手續(xù)。而我們能否據(jù)此判斷高速公路附屬設(shè)施的所有權(quán)即為路企。首先，根據(jù)民法典第231條、第254條、258條，鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國家所有的，屬于國家所有。國家、集體和私人依法可以出資設(shè)立有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。國家、集體和私人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利并履行義務(wù)。因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。據(jù)此，一般情況下，高速公路及附屬設(shè)施屬于國家所有，國土部門或路企代表國家行使所有權(quán)。其次，高速公路及附屬設(shè)施作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)尚無法律規(guī)定可以不經(jīng)登記從而設(shè)立物權(quán)，亦無統(tǒng)一登記制度設(shè)立物權(quán)并確認(rèn)其權(quán)屬所有人。因此，對于批復(fù)或函件，我們可據(jù)性質(zhì)認(rèn)定為劃撥合同，民法典對于當(dāng)事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定外，自合同成立時(shí)生效；未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力。綜上，目前路企除已部分登記權(quán)屬之外，確認(rèn)其高速公路及附屬設(shè)施所有權(quán)或代行使所有權(quán)的法律淵源，一方面為因在法律規(guī)定的合法范圍內(nèi)，自行建造而自始取得所有權(quán)；一方面雖未經(jīng)登記而公示公信其所有權(quán)，但高速公路所有權(quán)的代表國土資源部門