新加坡社會保障管理體制及對中國的改革啟示

34/34新加坡社會保障治理體制及對中國的改革啟發(fā)作者：郭偉偉來源：《行政治理改革》2010年第7期本站公布時刻：2010-8-417:48:01閱讀量：406次新加坡實行的社會保障制度，是以1955年建立的中央公積金制度為主體的。中央公積金制度是政府立法強制個人儲蓄，采取完全積存模式和集中治理模式的社會保障制度。它是一項行之有效的社會保障制度，在其50多年的運作過程中日趨成熟、完善，已由最初的退休養(yǎng)老儲蓄打算逐漸進展成為集養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、家庭保障、教育與資產(chǎn)增值等多種功能為一體的綜合性社會保障體系，被認為是東亞乃至世界范圍內(nèi)社會保障制度成功運行的典范。一、新加坡的社會保障治理體制社會保障治理體制是社會保障有效實施的關鍵。嚴格規(guī)范、富有成效的基金治理是新加坡中央公積金制度成功運行的重要保障。新加坡政府對中央公積金實行嚴格的治理制度，并做到立法先行。（一）中央公積金的治理體制公積金的規(guī)模龐大同時所提供的服務眾多，因此，如何有效地治理公積金以使機構順暢運作至關重要。為此，新加坡政府建立了一整套較成熟的法律規(guī)范，對整個制度的運行過程實施嚴格周密的法律監(jiān)督與治理。公積金制度運作的法律依據(jù)是1953年通過的《中央公積金法令》，對中央公積金的繳費率、公積金會員的責任和義務、公積金的提取與使用等均做出明確的法律規(guī)定。關于違反公積金條例者，中央公積金局依法追究其責任。依據(jù)該法令，1955年，新加坡政府設立了中央公積金治理局。作為公積金制度的治理機構，中央公積金局以國家立法為前提，并在勞工部制定差不多方針政策的基礎上，負責整個公積金的治理運行，對公積金實行規(guī)范化、制度化和企業(yè)化治理。中央公積金局盡管隸屬于勞工部，然而一個獨立的具有半官方性質(zhì)的機構，依法獨立工作，其它部門不得干預其日常事務。中央公積金局采納現(xiàn)代公司結構——董事會領導下的總經(jīng)理負責制。董事會為最高治理機構，下設財金委員會和規(guī)劃決策會，負責制定重要的保障政策，其中比較重大的保障打算需經(jīng)勞工部批準。董事會由董事會主席、總經(jīng)理和其它10名董事會成員組成。其中董事會主席和總經(jīng)理由勞工部任命，任期3年，日常工作由總經(jīng)理負責。董事會成員由政府代表、雇主代表、雇員代表和專家等所謂的“中性人士”四方組成，從而確保其制定的有關政策能夠比較廣泛地反映各方的利益和意志。他們對公積金的各種打算進行審核和監(jiān)督，確保公積金的合理使用。中央公積金治理局本身是一個準金融機構，下設內(nèi)務審計部、會員服務部、信息技術服務部、政策與公司進展部、人事部等部門，在這些部門下還有許多分支機構，要緊負責公積金的匯合、結算、使用和儲存等。公積金治理局是一個獨立的系統(tǒng)，對公積金的治理獨立于新加坡政府的財政之外，單獨核算，自負盈虧，不受政府財政收支豐歉的阻礙。政府財政無權動用公積金款項，只能以政府債券的形式有償借用并如期歸還，但卻負有擔保公積金價值、償付公積金貶值損失的義務。（二）中央公積金的繳納與分配新加坡的公積金制度實行會員制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民差不多上公積金局的會員，不管是雇主和雇員都必須按雇員月薪收入的一定比例向公積金局繳納公積金。由中央公積金局加上每月應得利息，一并記入每個公積金會員的賬戶，專戶專儲。公積金會員的存款采納個人賬戶集中治理的方法，其賬戶每年都通過國家審計局審計并對外公開，使這一制度的透明度大，監(jiān)督和約束機制強。與此同時，政府公積金各項費用的收支、治理、運營的情況透明度也專門高，有利于監(jiān)督、治理和宏觀調(diào)控。公積金的繳費率并不是一成不變的，而是依照國家經(jīng)濟進展的變化情況不斷予以調(diào)整。與此同時，政府還針對不同年齡的雇員制定了不同的繳費率，隨著雇員年齡增長，公積金的繳費率相應降低。在資金分配上，依照《中央公積金法令》，55歲以下的會員擁有的個人賬戶分為三部分：一是一般賬戶，可用于購置政府組屋、支付獲準情況下的投資、保險和教育支出以及轉撥款項填補父母或配偶的退休戶頭；二是保健儲蓄賬戶，要緊用于支付本人及直系親屬住院醫(yī)療費用；三是特不賬戶，只限于養(yǎng)老和專門情況下的應急支出，一般在退休前不能動用。會員年滿55歲時，一般賬戶和特不賬戶向退休賬戶轉換，現(xiàn)在的個人賬戶就由兩個賬戶組成，即退休賬戶和保健儲蓄賬戶。會員除保留一筆最低存款留在退休賬戶以備晚年之用外，其余存款可全部提出。會員假如終身殘廢或永久離開新加坡，能夠提早提取公積金存款。假如會員在規(guī)定年齡前不幸逝世，那么他的公積金存款可移交指定受益人繼承。（三）中央公積金的投資與運作如上所述，新加坡對社會保障基金實行集中治理體制，公積金集中于中央公積金局統(tǒng)一治理。中央公積金局將歸集的公積金除用于支付公積金費用開支和利息外，其結存款項的大部分用于購買政府債券、投資公共住宅、股票以及基礎設施建設，并開始用作對國外的投資，千方百計使其保值增值。中央公積金的具體投資運營是由新加坡貨幣治理局和新加坡政府投資治理公司負責。其中，新加坡貨幣治理局負責中央公積金對國債和銀行存款的投資治理。而新加坡政府投資治理公司則負責把積存的公積金投資于國內(nèi)的住房和基礎設施建設，并把大量資金投資于外國資產(chǎn)以獵取較高的收益，成為新加坡龐大的外匯儲備的一個重要來源。新加坡政府注重公積金投資安全，并以實際持有的資產(chǎn)儲備作擔保。這就保證了公積金存款的良好信譽，其穩(wěn)妥程度超過新加坡的私人銀行，成為獨立穩(wěn)定而信譽高的儲金。中央公積金局還實施了一系列投資打算以促進公積金資產(chǎn)的保值增值，要緊包括：新加坡巴士有限公司股票打算、非住宅產(chǎn)業(yè)打算、差不多投資和增進投資打算、填補購股打算等。此外，從上世紀70年代起，公積金局鼓舞會員自己選擇投資，給予會員一定程度上的投資選擇權。會員能夠依照自己的公積金儲蓄情況自主選擇投資于各種類型的金融工具，包括股票、基金、政府債券、房地產(chǎn)、保險等，也可托付政府進行治理獵取穩(wěn)定的收益。如此不僅分散了風險，而且也幸免了公積金局的直接投資責任。（四）建屋進展局——新加坡低收入者住房保障制度的具體實施者新加坡低收入者住房保障制度在短短數(shù)十年內(nèi)成功地解決了一般老百姓的住房難題，同時實現(xiàn)了住房由量到質(zhì)的提升，成為世界上公認的住房問題解決得最好的國家之一。其中建屋進展局作為低收入者住房保障制度的具體實施者發(fā)揮了巨大作用。1960年，新加坡政府宣布成立建屋進展局。建屋進展局直屬國家進展部，是一個獨立的、非營利機構，其財政預算納入國家打算。在進展公共住宅方面，建屋進展局是起主導作用的組織者。新加坡政府給予其廣泛的合法權力，它既代表政府行使權力，負責制定組屋進展規(guī)劃及房屋治理，實現(xiàn)“居者有其屋”的目標；同時又作為最大的房地產(chǎn)經(jīng)營治理者，負責組屋施工建設工程、房屋出售和出租，因此肩負著多重職能。多年來，建屋進展局一直是新加坡惟一獲授權的公共住屋機構，直到最近才有為數(shù)不多的私人進展商被同意參與公共房屋開發(fā)。二、新加坡社會保障治理體制的特點與評價從上述新加坡中央公積金治理體制與運作看，其特點與優(yōu)勢要緊體現(xiàn)在以下幾點：（一）社會保障立法先行，制度運行法制化綜觀新加坡社會保障制度的建立與進展，立法先行、制度運行法制化是其中央公積金制度成功實施的重要保證。新加坡政府首先立法，制定了《中央公積金法令》，以此為依據(jù)來實施社會保障制度。整個公積金制度在《中央公積金法令》的規(guī)范下有條不紊地施行，表現(xiàn)出高度的自覺性和規(guī)范性。同時隨著經(jīng)濟的進展以及國民對社會保障需求的日益擴大，不斷對有關法律法規(guī)進行修訂。此外，新加坡住房保障制度的成功之處也在于立法明確、法制健全。新加坡于上世紀60年代制定并實施了《新加坡建屋與進展法》，明確了政府進展公共住房的責任、方針及目標。同時還頒布了《建屋局法》和《特不物產(chǎn)法》等，從而逐步完善了住房法律體系。在組屋建設的各個進展時期，都通過立法的形式以確保住房保障政策和“居者有其屋”打算的貫徹實施。（二）集中治理模式簡便、高效，降低了治理成本新加坡對公積金采取相對集中的治理體制。在社會保障制度實施過程中，政府只是充當了一般政策指導與監(jiān)督，由半官方性質(zhì)的公積金局具體負責，社會保障治理機構精簡統(tǒng)一。幸免了“多頭治理，各自為政”的局面，提高了治理效率，降低了治理成本，其治理成本比英美等采取分散化治理體制的國家低得多。（三）有利于形成社會保障監(jiān)督機制新加坡社會保障治理體制由于勞工部制定政策并進行監(jiān)督而不參與具體事務，相對獨立的中央公積金治理局制定具體政策并承擔一些日常事務，但把大量的投資治理職能交給了貨幣治理局和政府投資治理公司并對其進行監(jiān)督，因此能夠形成一個多方相互制約、相互監(jiān)督機制。既有效地遏制了腐敗行為，又保證了制度的運作高效。（四）中央公積金局對資金治理全面周到，兼顧多方利益綜觀新加坡中央公積金制度的治理與運作，能夠看到公積金局治理全面與周到之處：一是在指導思想上，既考慮到公積金使用范圍的廣泛性和綜合效益，以使公積金發(fā)揮更大的作用；又通過最低存款打算、最低存款填補打算等措施，保障國民安享退休生活，以確保中央公積金制度的差不多宗旨不變。二是在具體措施上，既鼓舞會員積極參加國家建設投資，又采取了降低風險的一些措施，在每一個核準投資打算里訂立愛護措施，確保會員在投資失利的情況下不至于變得身無分文，以防會員的辛苦積蓄付之東流。三、對中國的改革啟發(fā)建立一個完善的社會保障治理體制，使社會保障的治理運行規(guī)范暢通，是我們努力追求的目標。近年來，我國對社會保障體制采取了一系列改革措施，在制度建設上進行了一系列探究。中央公積金低成本的集中基金治理模式、簡便高效的治理體制以及多樣化的投資為中國進行社會保障體制改革提供了專門好的思路和富有價值的借鑒。但新加坡與中國國情不同，因此，中國社會保障治理體制的改革必須在立足于本國具體國情的基礎上，借鑒新加坡的有益經(jīng)驗，從以下方面加以完善：（一）加快社會保障立法建設，完善相關法律規(guī)范，確保社會保障制度依法有序運行法律以其公正性和強制性而成為社會保障制度的支撐點，法制化是建立與進展社會保障制度的必由之路。只有通過法制化，才能使社會保障主體的權利、義務和職責明確；才能確保國民應享受的社會保障權益；才能提高社會保障制度的嚴肅性、穩(wěn)定性與可操作性，確保該制度依法有序運行。但在我國，盡管各種社會保險制度已實施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規(guī)范，社會保障的運行機制缺乏有效的法律治理和監(jiān)督。當前，我國社會保障體系建設中遇到的許多矛盾和問題，都與法律不夠健全、監(jiān)察執(zhí)法手段不足、治理漏洞多、缺乏可操作性有關。因此，應當加快我國社會保障立法的進程，完善相關法律規(guī)范，增強社會保障的強制性、權威性和穩(wěn)定性，確保這一制度沿著法制化的軌道健康有序地進展。當務之急是抓緊制定一部系統(tǒng)的、適應中國國情的社會保障差不多法典，涵蓋各項社會保障活動的準則，為依法治理社會保障工作提供有力的法律依據(jù)。2008年12月28日，依照全國人大常委會委員長會議的決定，全國人大常委會辦公廳向社會全文公布《社會保險法（草案）》及關于草案修改情況的匯報，廣泛征求各方面意見和建議。這是我國在社會保障法制建設方面取得的時期性成就。此外，還應加快我國住房保障立法工作。從法律上規(guī)定住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源；規(guī)定住房保障治理機構的設置及其職責權限；要制定住房保障基金治理法規(guī)，明確把住房保障資金列入財政預算，投入專項資金保證廉租房和經(jīng)濟適用房的建設；應明確各級政府在解決居民住房問題中的責任。（二）加強國家對社?；鸬慕y(tǒng)一領導和宏觀調(diào)控，實行相對集中的基金治理模式社會保障基金是社會保障制度建設的基礎和命脈。在新加坡，中央公積金低成本的集中基金治理模式、富有成效的基金治理體制是公積金制度成功運行的重要保障。而我國目前社會保障基金多頭治理，職責不清，基金分散，治理開支大。為此，能夠?qū)W習借鑒新加坡經(jīng)驗，加強國家對社會保障基金的統(tǒng)一領導和宏觀調(diào)控，建立一個政府主導下的類似于新加坡中央公積金局的統(tǒng)一的社會保障治理機構；實行相對集中的基金治理模式，逐步將現(xiàn)有養(yǎng)老金、醫(yī)療賬戶和住房公積金納入統(tǒng)一的社會保障體系中，以便統(tǒng)籌治理和提高資金效率。（三）設立社會保障基金運營機構，運用經(jīng)濟手段，進行有效投資新加坡的中央公積金投資兼顧了眾多目標，在實現(xiàn)基金自身的保值增值的同時，為整個國家社會經(jīng)濟的進展做出了突出的貢獻。社會保障基金投資必須以基金保值增值為差不多目標，這是由社?；鸬谋举|(zhì)特征所決定的。依照我國目前社會保障進展水平，能夠由國家設立專門的社會保障基金運營機構，具體負責基金的投資和運營，以實現(xiàn)基金的保值增值。有打算地將尚未使用的社會保障基金轉為建設資金，進行有效的投資，用于基礎設施建設，或用在其它有效益的經(jīng)濟建設項目上。應積極探究與不同社會保險項目相適應的不同類不的基金投資方式，確保收益最大化。（四）健全社會保障監(jiān)督治理機制要加強對社會保障基金的監(jiān)督治理，加強監(jiān)督機制建設，發(fā)揮行政監(jiān)督、專門監(jiān)督和社會監(jiān)督的協(xié)同作用，建立起一個多部門協(xié)同監(jiān)管和齊抓共管的高效的社?；鸨O(jiān)管體制，對基金的收支、治理和投資運營進行監(jiān)督，確?；疬\營的廉潔高效。（作者單位：中央編譯局世界所）社會保障培訓學習報告經(jīng)市委、市政府同意，在新加坡—山東經(jīng)貿(mào)理事會的具體運作和市委組織部的精心籌劃下，我市24名學員于3月24日赴新加坡參加了為期兩周的社會保障工作培訓班。通過這次出國培訓，大伙兒學到了知識，開闊了思路，拓展了視野，更新了觀念，關于制造性地做好本職工作，推動我市社會保障事業(yè)進展必將起到積極作用。一、培訓班的要緊特點1、領導高度重視，安排周密充實。市委、市委組織部高度重視這次出國培訓工作，從學員選調(diào)到日程安排，都嚴格把關，精心安排。市委常委、組織部長劉贊杰同志專門參加出國前預培訓會議，并代表市委提出具體要求，使大伙兒明確了這次出國培訓的目的和意義，增強了學習的責任感和緊迫感。學習培訓期間，新加坡—山東經(jīng)貿(mào)理事會負責人、新加坡企業(yè)進展局領導，也專門與學員代表座談，了解學習情況，征求學員意見，使大伙兒深受鼓舞，提高了學習的主動性和自覺性。2、課程安排合理，教學方式靈活。對這次培訓的課程安排，新加坡—山東經(jīng)貿(mào)理事會給予高度重視，尤其對課程模塊和授課內(nèi)容反復商討，使教學內(nèi)容既有理論闡述、情況介紹，又有實地考察、現(xiàn)場參觀。通過理論學習，學員們比較全面地了解了新加坡社會保障制度與政府公共服務的差不多情況、社會保障制度的形成和進展過程、社會保障體制的差不多運作模式、社會保險與救助的差不多渠道和方法、社會保障的成功經(jīng)驗等。通過參觀考察新加坡建屋局、國立亞歷山大醫(yī)院、仁慈醫(yī)院以及飛躍社區(qū)等，親身感受了新加坡健全完善的社會保障機制和先進的社會救助體系。3、學習態(tài)度端正，自我治理嚴格。整個學習培訓期間，學員們學習熱情高，鉆研精神強，帶著問題學習，表現(xiàn)出了強烈的求知欲和良好的精神狀態(tài)。學習過程中，學員們積極利用一切機會了解和體驗新加坡的社情民意和社會運行治理模式，并能緊密結合我市實際，主動考慮，積極提問，深入探討社會保障和社會救助的理論與實踐問題，寫出了自己感受最深的體會文章，提出了改進工作的思路和對策。4、發(fā)揮團隊精神，樹立良好形象。這次培訓班，專門成立了班委會，劃分了學習小組，做到了分工明確、運行合理、治理嚴格。大伙兒講團結、講政治、講紀律，時刻牢記國格人格，自覺維護集體榮譽，嚴格執(zhí)行有關規(guī)定，學習上互相探討，生活上互相關懷，沒有出現(xiàn)任何違紀違規(guī)現(xiàn)象，樹立了我市干部隊伍的良好形象。二、要緊學習收獲這次學習培訓，大伙兒從新加坡社會保障和社會救助的政策體制運行中，學到了新加坡新的社會進展理念，從就業(yè)獎勵、養(yǎng)老政策、健保雙全打算等政策中，感受到了新加坡精英治國、廉潔高效、令行禁止、依法治國的差不多特點。新加坡完善的社會保障和社會救助體系，要緊體現(xiàn)在五個方面：（一）多維立體的社會保障。新加坡社會保障體系要緊有“四大支柱”：中央公積金制度、“居者有其屋”打算、醫(yī)療保險、就業(yè)獎勵。中央公積金是政府強制推行，雇主雇員共同負擔的一種儲蓄打算，以使雇員在退休或者失去工作能力時有所依靠。通過40年的進展，公積金差不多成為一種全面的、能夠滿足人們退休、購房、醫(yī)療、保健及教育等需要的社會保障制度?！熬诱哂衅湮荨笔怯烧疇I建，鼓舞中低收入者以分期付款的方式購買政府組屋，資金從雇主雇員共同繳納的公積金中支付，組屋建設嚴格按照有利于促進社會進展和種族和諧為目標的原則設計興建。醫(yī)療保險制度包含三個層次，即：讓病人為其醫(yī)藥費用儲蓄的全民保健儲蓄打算、應付重病及龐大醫(yī)藥費的健保雙全打算以及為真正需要協(xié)助的貧困者提供的保健基金打算。就業(yè)獎勵是對低收入者就業(yè)的一種補貼和扶助，其差不多原則是：假如個人收入不多，卻肯于工作，政府將填補其個人公積金，并再追加一筆現(xiàn)款，以增加其收入。盡管新加坡的社會保障體制是立體多維的，但他們的理念是：政府要求人們自力更生，絕對不推行永久性、無限制的福利制度。總理李顯龍在國會講話中指出：“假如我們無條件關心所有要求政府援助的人，人們確信會喪失工作的熱忱?！币獔猿帧澳銕妥约海覀儙湍恪?，鼓舞人們摒棄退休的概念，接著工作，自力更生。因此，新加坡具有勞動能力或部分勞動能力而不就業(yè)的人少之又少，全社會勞動參與率高達64.2%，位居世界前列。（二）行之有效的養(yǎng)老制度。一是利用中央公積金制度和健保雙全打算，增強自我保障能力。新加坡政府于1955年推行中央公積金制度，用強制性的儲蓄為會員提供養(yǎng)老費用，即當會員終身殘疾或到55歲退休時，可提取公積金存款來滿足其差不多生活需求。為彌補這一制度的不足，政府于1990年7月又制訂了健保雙全打算，規(guī)定65歲以下的公積金會員及其家屬只要依照年齡差不，每月付1到8新元的保費，便可通過保險打算支付患重病時的醫(yī)藥費和住院費，這在專門大程度上促進了社會穩(wěn)定和國民健康。新加坡養(yǎng)老金問題差不多上由個人和社會力量解決，從而減少了對政府的依靠，事實上質(zhì)是一種完全的積存制模式。二是依法愛護老年人權益。新加坡政府于1994年制定了“奉養(yǎng)父母法律”，成為世界上第一個將“贍養(yǎng)父母”立法的國家。1995年11月頒布《贍養(yǎng)父母法》，規(guī)定子女必須照顧和贍養(yǎng)年老的父母，否則將被罰款或判刑。為調(diào)動子女贍養(yǎng)老人的自覺性，新加坡以利益為導向，把贍養(yǎng)老人同購買或租賃組屋掛鉤，同時建屋局對與老年人同住的組屋申請者提供便利和優(yōu)惠。三是調(diào)動各方力量，共擔養(yǎng)老重任。在新加坡，任何一位60歲以上公民或永久居民，假如無法養(yǎng)活自己，能夠通過法律申請贍養(yǎng)費。對55歲或以上常年可估稅收入在10萬新元以下的新加坡人，給予最多1000新元的樂齡人士花紅。新加坡政府還注重發(fā)揮各種社會團體、宗教組織、志愿團體等非政府組織在敬老養(yǎng)老事業(yè)中的作用。四是鼓舞老有所為。鼓舞老年人接著學習，提倡老年人按照自己的興趣和需求參加社交、娛樂和文體活動，許多學校為老年人提供全天和夜間課程及訓練活動。新加坡政府在將退休年齡延長到62歲的同時，還鼓舞老年人接著參加工作。勞工部制定了“重回工作崗位打算”，關心家庭主婦、老年人等找到合適的工作崗位，并設立了就業(yè)獎勵花紅。五是倡導家庭養(yǎng)老。強調(diào)“家庭為根，社會為本”。政府專門設立“老人問題咨詢理事會”，下設“對老人態(tài)度委員會”，專門教人如何盡孝。前總理李光耀在任期間，極力主張保持三代同堂的家庭結構，要求人們恪守五倫、奉養(yǎng)父母。新加坡政府還大力加強對“尊老”、“敬老”和“愛老”的宣傳教育，通過開展一年一度的“敬老周”活動，在社會上形成了關懷老人、尊重老人、自覺為老人提供服務的良好風氣。（三）成功運作的民間團體和組織。新加坡是一個都市化國家，只有一級中央政府，盡管也分為四個區(qū)，每個區(qū)設有市長，但只是中央政府的派出機構，僅有治理權和建議權，沒有決策權。新加坡的法律實施依靠政府相關部門，政策的落實卻在專門大程度上依靠眾多的、市場化運作的民間團體和組織。新加坡政府通過對這些民間團體和組織嚴格定位，使其安于其位，守其責，盡其職。在社區(qū)治理方面，承擔社區(qū)治理職能的既不是官方的，也不是居民自發(fā)自治的，而是政府面向社會進行招標的一些社區(qū)企業(yè)。這些企業(yè)承擔著政府給予的社區(qū)服務任務，政府對他們的工作進行考核,按標準撥款。如此既減輕了政府的壓力,又提高了服務水平,既緩解了政府與居民的矛盾,又幸免了政府與居民的直接對抗,可謂一舉多得，取得了對上講求團結、對內(nèi)講求和諧、對民講求奉獻、對企業(yè)講求服務的社會效果。（四）成熟可靠的醫(yī)療衛(wèi)生保障。要緊有三個特點：一是多管齊下，全面保障。醫(yī)療保障方面，要緊通過三個渠道，即政府適量的補貼，醫(yī)療機構效率的提高、病人分攤醫(yī)療成本；醫(yī)療保健方面，專門針對工薪階層、社會人士、貧困群體設立醫(yī)療保健儲蓄、保健雙全、保健基金，被稱為新加坡醫(yī)療保健制度“三劍客”，它們相輔相成，相互補充，不留死角，確保全社會各階層都能得到良好的醫(yī)療保健；醫(yī)療機構改革方面，新加坡的醫(yī)療衛(wèi)生改革有三個立足點，即建設一個健康的社會、提供差不多醫(yī)療服務和提高個人責任心。二是良性競爭，改善服務。新加坡設有醫(yī)院質(zhì)量治理系統(tǒng)，按照“寫下我們所作的，做我們所寫下的”的格言要求，把好的經(jīng)驗做法納入系統(tǒng)作為標準，要求所有醫(yī)院參照執(zhí)行。同時，通過年度評價、病者評優(yōu)、媒體報道等方式，形成比學趕超、優(yōu)勝劣汰的競爭機制，促使各大醫(yī)院好上更好，追求完美。三是以人為本，止于至善。新加坡醫(yī)院始終堅持“病人至上”的服務理念，在全過程中無一不體現(xiàn)出“人性化”的治理、“人性化”的醫(yī)療環(huán)境、“人性化”的醫(yī)患關系、“人性化”的醫(yī)療服務。就象新加坡衛(wèi)生部長許文遠講的那樣：要提供終始無間的“無縫隙”醫(yī)療服務，建設“一點也不苦惱”的一站式醫(yī)療服務中心。在亞歷山大醫(yī)院，大夫到候診室看病人，而不是病人去找大夫，連軀體不行的病人，醫(yī)院也為其預備了輪椅，其他細節(jié)問題更是無微不至。（五）廉潔高效的政府機構。一是強勢政府。一方面，政府通過提供優(yōu)惠與服務，大力促進社會與經(jīng)濟的進展與繁榮；另一方面，通過法治為主、教育為輔的手段，對社會與經(jīng)濟行為進行嚴格規(guī)范，對反對派實行強勢政策。二是服務型政府。政府主動換位考慮，從操縱者角度轉換為服務者角度，把外來投資者、企業(yè)家和民眾作為服務對象，重新確定政府與企業(yè)、公民、社會的倫理關系，倡導以顧客為導向、以服務為全然的服務型政府，建立公正、責任、協(xié)調(diào)、自律、寬容的倫理精神，形成一種積極的公共治理理念。三是決策科學的政府。政府決策過程中十分注重民間的意見和建議。重大決策特不是事關人民群眾切身利益的公共決策，必須在廣泛聽取意見、進行充分論證的基礎上討論決定。另外，國會議員既擔負著政府或所在選區(qū)的行政工作，又擔負著所在選區(qū)黨的工作，除參加會議等活動外，每周星期二晚上都要接待上訪民眾，關心排擾解難，還安排時刻走訪選區(qū)內(nèi)的住戶，聽取意見。四是精英型政府。新加坡實行精英治國，專家治國。新加坡的興衰成敗依靠于由精英組成的強勢政府，即決策系于精英，執(zhí)行服從精英，監(jiān)督賴于精英。其公務員具有強烈的敬業(yè)精神、干練的工作作風、清廉的職業(yè)操守、過硬的業(yè)務能力和良好的公眾形象，保證了政府施政方針的有效實施，有力地推動了社會進步，促進了經(jīng)濟繁榮。三、啟發(fā)和考慮1、完善社會保障體系必須以健全相關法律法規(guī)為前提。新加坡的社會保障是建立在國家立法基礎上的，具有明顯的制度化特征。聯(lián)系我市實際，建議制定出臺社會保障政策法規(guī)體系。對社會保障的對象、范圍、實施，社會保障基金的籌集和治理，社會保障機構的設置，公民享受社會保障的程序，侵害公民社會保障權利行為的處置等等，作出具體的規(guī)定。2、構建社會保障體系必須符合市場經(jīng)濟體制總要求。社會保障制度的建立和改革，必須置于一定經(jīng)濟體制模式下進行總體設計之后才能付諸實施。社會保障制度改革的總體方向，應該完全打破原打算體制下設置的城鄉(xiāng)界限、所有制界限以及勞動者身份界限，建立適應國情、市情的統(tǒng)一的社會保障體系。3、社會保障水平和模式要與現(xiàn)有的經(jīng)濟進展水平相適應。新加坡社會保障體系的進展是與其經(jīng)濟進展高水平相適應的。要改革和完善社會保障體系，不能加重財政和企業(yè)負擔。我國的社會保障制度改革應該從實際動身，充分考慮國家、集體、個人三方的承受能力，采取社會統(tǒng)籌與個人儲蓄相結合的模式。4、充分發(fā)揮社會保險在社會保障體系中的核心作用。社會保險作為社會保障體系的核心內(nèi)容，應進一步加快對失業(yè)和養(yǎng)老制度兩個方面的改革。失業(yè)保險方面，建議盡快實行失業(yè)保險基金的市級統(tǒng)籌，并實行一定比例的失業(yè)保險基金的市級調(diào)劑，最后過渡到失業(yè)保險基金的省級統(tǒng)籌和國家適當調(diào)劑的治理模式。同時，應嚴格界定享受失業(yè)救濟金的期限。養(yǎng)老保險方面，鑒于我國面臨人口老齡化問題，應堅持國家、企業(yè)、個人共同負擔，以個人負擔為主的原則，逐漸弱化財政負擔，走社會化養(yǎng)老之路。中國與新加坡養(yǎng)老保險制度的分析湖南省統(tǒng)計局

2004-03-3109:03:16一、研究背景和研究回憶

新加坡公積金制度是政府立法強制個人儲蓄、采取完全積存模式和集中治理模式的社會保障制度。也確實是講，新加坡建立的是以個人賬戶為標志，強制儲蓄的保障模式。該制度不僅解決了新加坡的養(yǎng)老難題，而且對新加坡的社會經(jīng)濟穩(wěn)定進展提供了重要的保證，現(xiàn)在通常被認為是東亞乃至世界范圍內(nèi)養(yǎng)老保險制度成功運行的典范。對新加坡公積金制度的研究，從現(xiàn)有的文獻來看，要緊集中在公積金制度的差不多內(nèi)容、差不多功能、籌資模式、治理方式等方面，稍為深入的研究涉及到對這種制度安排、政府干預以及效率的分析。但對新加坡公積金這種養(yǎng)老保險制度的組織治理的治理結構及其治理績效的分析的文獻卻相對稀少，不能不講是理論研究的一大缺憾。分析新加坡公積金制度的組織治理結構及其績效，透視這種治理組織結構安排的制度背景，這是值得認真關注的問題。對完善我國養(yǎng)老保險制度的組織治理結構蘊藏著重要的意義。

1997年我國正式確立“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的新型社會養(yǎng)老保險制度。對這一新型養(yǎng)老保險制度不論在理論上和政策上如何界定或者爭論，但在實踐過程中，政策的執(zhí)行者實際上是默許了現(xiàn)收現(xiàn)付統(tǒng)籌賬戶基金應負擔“轉制成本”的職責，由此導致了統(tǒng)籌賬戶對個人賬戶的透支。因此，這種模式被一些學者稱為“統(tǒng)賬結合、混賬治理、空賬運行”的模式。個人賬戶空賬運行帶來許多問題，對中國的養(yǎng)老社會保險制度構成了極大的潛在威脅。關于個人賬戶“空賬”問題，理論界提出了通過把“統(tǒng)籌賬戶”與“個人賬戶”分賬治理的方式來解決問題的治理思路。從目前把握的材料來看，研究中國養(yǎng)老社會保險制度的治理問題，早期文獻要緊集中在對養(yǎng)老社會保險制度存在的保障覆蓋面窄、基金來源相對不足、企業(yè)負擔比較重、保障功能相對低下等方面問題展開討論?，F(xiàn)在，由于養(yǎng)老保險分賬治理差不多提到日程上來，因此對養(yǎng)老保險個人賬戶實賬化治理問題的研究逐漸成為理論界和實踐部門研究的熱點問題。從已有的研究文獻來看，研究的側重點也要緊集中于如何去做實個人賬戶、個人賬戶基金如同治理和運營、個人賬戶基金的投資策略以及保值增值等問題。關于組織治理模式和監(jiān)管模式，在目前已有的少量研究文獻中也充滿著不同的看法。有學者提出能夠設計基于市場化調(diào)節(jié)的組織治理模式和監(jiān)管模式圓；也有的學者從非營利組織的角度提出了要建立一套與企業(yè)法人治理結構相對應的“非營利法人治理”結構的設想。上述這些研究成果大多從組織體系的外部找出了養(yǎng)老保險治理面臨的新情況、個人賬戶基金運行的要緊問題和緣故，據(jù)此提出了一些合理的政策建議。然而，對養(yǎng)老保險制度運行的組織治理方式和治理績效的分析和研究方面存在一些不足。首先，一個組織體系運行效率的高低，不僅取決于外部條件的阻礙，也取決于組織內(nèi)部協(xié)調(diào)機制的阻礙。關于一個制度運行效率的理解，僅僅分析外部因素而忽視對組織系統(tǒng)內(nèi)部的分析是難以全面客觀看到整個組織系統(tǒng)的運行效率的。其次，筆者認為，養(yǎng)老社會保險治理面臨許多問題，根源之一是沒有系統(tǒng)地理解治理結構與組織的關系。中國的養(yǎng)老社會保險的治理仍處于組織治理結構的無序狀態(tài)，沒有充分運用組織的系統(tǒng)協(xié)同能力，其典型特征是部門設置隨意，職能邊界不清，業(yè)務流程不暢，責權關系重疊，缺乏部門之間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)。在這種組織治理結構狀態(tài)下難以達到理想的組織目標。第三，我國養(yǎng)老社會保險的治理組織大多數(shù)不是戰(zhàn)略導向型的結構。由于組織治理的理念淡漠，不能按照有效性整體實施架構，形成基于戰(zhàn)略的組織治理結構，因而也就無法按照戰(zhàn)略目標和以后進展方向形成穩(wěn)定的核心業(yè)務和有效的治理模式。尤其重要的是，環(huán)境一旦發(fā)生變化，缺乏內(nèi)在自我變革能力的組織治理結構無法適時進行調(diào)整與變革，只能以不變應萬變，最終導致整個組織治理的低效甚至失效。

實現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶基金與個人賬戶基金分開治理，個人賬戶實賬化運營的治理方式，必將對原有養(yǎng)老社會保險治理體制和組織治理方式產(chǎn)生巨大的阻礙。如何適應這一變革來調(diào)整組織治理方式，最終以比較小的社會成本來達到社會福利最大化的組織目標，這是一個值得及時關注的重要問題。正是基于這種認識，本文擬從組織治理的角度對新加坡公積金制度與我國的養(yǎng)老保險制度的組織治理結構在理論上嘗試作一分析。

二、新加坡公積金制度的組織治理結構及其績效分析

新加坡公積金制度的高效運行是在法律的規(guī)制下進行的，公積金制度運作的法律依據(jù)是1953年通過的“公積金法令”。同期成立的新加坡中央公積金局是公積金制度的治理機構，它是隸屬于勞工部的一個具有獨立的、具有半官方性質(zhì)的治理機構。中央公積金局只是一個行政機構，負責公積金的行政治理，公積金的具體運營是由新加坡政府投資公司投資運營。公積金局的組織治理結構如下圖1—1所示：

新加坡通過中央公積金局對公積金進行統(tǒng)一的企業(yè)化治理。從內(nèi)部組織結構來看，中央公積金局設立理事會，理事會成員由勞工部部長委任，理事會向勞工部部長負責。理事會有領導成員9人，其中政府代表、雇主代表和雇員代表各2人，由教授、專家、博士等所謂“中性”人士組成的代表3人。理事會下設主席1人。在理事會領導下設具體管用機構，設總經(jīng)理1人，直接治理副總經(jīng)理和內(nèi)務審計部，副總經(jīng)理之下設立五部一處；即雇主服務部、成員服務部、計算機服務部、團體服務部、財政部和人事處。中央公積金局通過該治理機構對公積金進行治理。盡管中央公積金局在財務上和行政上擁有自主權，但總統(tǒng)有權審核中央公積金局的賬目。從其組織治理的治理結構來看，這種治理結構仍然屬于英美傳統(tǒng)式的“所有者至上”的組織治理治理結構。它的特點在于即使存在經(jīng)理人員掌握實際的經(jīng)營治理權的現(xiàn)象，由于所有者擁有經(jīng)理人員的選聘權利，因此公司追求利潤最大化也就等同于追求所有者的財產(chǎn)價值最大化。這種組織治理的治理結構盡管有其內(nèi)在不足，但其組織治理的績效仍然表現(xiàn)出突出的地位。第一，在這種組織治理的治理結構中，中央公積金治理局作為全體公積金所有者的受托人，一方面通過契約制，幸免營辦商的經(jīng)營風險轉移到公積金打算參與者身上；另一方面是規(guī)定了養(yǎng)老金能夠投資的差不多上信用等級比較高的資產(chǎn)，如此能夠在一定程度上保證公積金打算參與人的最低回報。新加坡這種全新的“個人賬戶”的保險模式，不僅確保了公積金所有者的養(yǎng)老保險收益，而且給國家建設提供了大量的資金，減輕了政府的壓力。比如，1995年新加坡國民儲蓄總額為GDP的51%，其中公積金占國民儲蓄總額的93%。這不僅為國家提供了大量的、可靠的、源源不斷的建設資金，而且有利于國家搞好宏觀經(jīng)濟調(diào)控。第二，在這種組織治理的治理結構中，由于新加坡?lián)碛幸粋€高效的政府，建立了一套有效的公共治理機制。在這一良好的制度環(huán)境下，公積金治理局盡管治理著規(guī)模龐大、利益主體眾多和服務項目煩雜的公積金保障系統(tǒng)，但沒有把公積金治理局變成一個可怕的官僚衙門，而是以其精明能干、健全的職能、科學的治理及其優(yōu)質(zhì)的服務贏得了組織治理的高效率。第三，從公積金治理的組織治理結構模式能夠看到，由于公積金治理局只負責行政事務，公積金的具體運營是由新加坡政府投資公司投資運營，這就使得公積金能夠以一個恰當?shù)纳矸葸M入資本市場，從而確保公積金的保值增值。第四，從組織的治理結構來看，由于公積金治理局具有相對的獨立性，公積金從匯合、運營、儲存、結算到雇員利益的獲得，都獨立于政府財政，因而，政府財政的豐歉對公積金沒有直接的阻礙，更為重要的是政府無權動用公積金去彌補財政可能存在的赤字。第五，在公積金制度中，由于明確了政府在養(yǎng)老保險中的責任和義務，也確實是政府以自身實際持有的資產(chǎn)儲備作為公積金的擔保，政府財政負有擔保償還公積金的義務，這就保證了公積金制度的良好信譽。由于制度本身確保了制度的安全性(到期可按照約定支付)，有利于保證公積金養(yǎng)老保險制度的社會保障層面。第六，從公積金治理的組織治理結構的內(nèi)部機制來看，由于公積金所有者(stakeholders)代表了不同利益團體的利益，他們對組織治理治理結構的阻礙不是通過政府的直接規(guī)制，而是一方面通過政府立法間接規(guī)范秩序，為組織治理制造一個良好的條件；另一方面，部分公積金所有者代表通過直接介入組織治理的決策機構，參與組織的戰(zhàn)略制定，以此來保證公積金所有者自身的利益。

三、中國養(yǎng)老保險制度的科層制組織治理的績效分析

(一)基于科層權力關系的養(yǎng)老社會保險組織治理績效分析

我國原有的養(yǎng)老社會保險的組織治理的治理結構是一種以垂直分工為特征的組織治理體系。它通過對政府及其職能部門權力層次進行設計，在組織的不同角色之間形成一種上下級關系。能夠把它稱為基于科層權力關系的養(yǎng)老社會保險組織治理的治理結構模式。這種組織形式是一種組織內(nèi)部功能分化、垂直、分層的金字塔式的組織形式。這種養(yǎng)老社會保險制度的組織治理體系的顯著特征是建立在政府信用和政府承擔無限責任基礎上的組織治理體系。在那個地點，不同層級政府屬下的社會保障職能部門，是這一組織治理體系的核心，它承擔了政策制定、保費征收、基金治理、投資運用、養(yǎng)老金發(fā)放、爭端處理等多項職能。因而，“它是一種專門的政企合一的模式”。在我國養(yǎng)老社會保險的起步時期，由于社會保險進展水平還比較低，市場組織與社會組織發(fā)育相對不成熟，在這種情況下以這種科層制為特征的組織治理模式有其合理性。從組織治理結構的績效來看：第一，這種結構能使最高層治理部門擺脫了日常事務，成為有力的決策結構，并使各個職能部門充分發(fā)揮其治理的主動性和靈活性。第二、這種結構擴大了有效操縱的幅度，對治理人員的水平要求比較高，因而有利于組織治理中業(yè)務治理人才的培養(yǎng)。第三，伴隨著垂直分工，組織必定要求進行分權，這能夠促使組織中各個層次的成員在一定程度上對環(huán)境采取較為靈活的應對策略，從而使組織的靈活性增強。同時，由于各個部門獲得一定的分權，而且，崗位治理人員的職位升遷與部門的業(yè)績有著相應的關聯(lián)，因而各個職能部門之間也會產(chǎn)生比較和競爭，這在一定程度上會提高組織的效率。

然而，這種以科層制為特征的組織治理體系的局限性也是顯而易見的。(1)這種組織治理體系需要的治理人員多，治理成本比較高，從一定意義上來講其治理的經(jīng)濟性就比較差。(2)這種組織治理體系是以分權為紐帶的治理模式，集權與分權的關系比較敏感，一旦處理不當，不僅削弱上級對下級的治理和監(jiān)管力度，而且容易產(chǎn)生本位主義，由此削弱整個組織的協(xié)調(diào)一致。(3)這種以垂直分工為特征的組織治理體系，治理層級比較多，隨著垂直分工的進行，組織的操縱難度加大，這就有可能導致整個組織治理能力的分散和組織資源利用的低效甚至無效。(4)這種組織治理體系具有明顯的托付-代理關系，但由于養(yǎng)老社會保險基金是混賬管理，統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的產(chǎn)權界定不夠明確，因而這種托付-代理關系只是名義上的，沒有實際的契約約束力。同時由于這種組織治理中的激勵機制不足，導致作為代理人的養(yǎng)老社會保險組織機構的積極性和主動性都不足。

(二)基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會保險組織治理績效分析

隨著我國養(yǎng)老社會保險制度的不斷改革以及參保人數(shù)的迅速增加，組織治理規(guī)模的擴大和業(yè)務量的增加，進行職能部門的整合是組織創(chuàng)新的必定選擇，這種整合是以我國的職能機構的合并為基礎的。從我國養(yǎng)老社會保險制度的組織治理體系來看，也確實是把分屬不同部門的治理職能統(tǒng)一集中到勞動與社會保障部門來治理。這種整合，由于一方面接著強調(diào)政府在養(yǎng)老社會保險制度的不可或缺的職責，故此需要接著維持一套以行政權力關系為紐帶的垂直的組織治理的治理結構。另一方面，按照政事分開的原則，各級層次的政府需要把養(yǎng)老社會保險制度的業(yè)務職能單獨列出，由職能部門行使獨立的治理職能。如此，基于科層權力關系的養(yǎng)老社會保險組織管理的治理結構就轉向基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會保險組織治理的治理結構。這種組織治理的治理結構有兩條主線，一條是從行政權力關系來看，體現(xiàn)的是中央政府與地點政府之間行政關系；另一條是從業(yè)務關系來看，體現(xiàn)的是由不同層級政府屬下的養(yǎng)老社會保險業(yè)務機構組成的關系。這是一套具有科層組織典型特征的組織治理體系。其關系能夠用圖1-2來表示：

從理論上講，這種科層制組織治理的治理結構產(chǎn)生于治理分工。隨著組織規(guī)模的擴大，為了降低成本，提高組織效率，組織治理的治理結構便產(chǎn)生了縱向一體化的趨勢，不同部門的職能開始細分化。分工表現(xiàn)為兩個方面：垂直分工和水平分工。垂直分工導致組織內(nèi)部治理層的產(chǎn)生；水平分工使組織分化出不同的職能部門。兩者共同構筑了現(xiàn)實養(yǎng)老社會保險制度的組織治理的治理結構體系。這種組織治理的治理結構體系的轉變，至少能夠形成如下的組織績效。(1)職能部門從政府行政組織體系中分離出來，治理方法和治理技術能夠更加專門化和專業(yè)化，有利于治理績效的提高。(2)職能部門從政府行政組織體系中分離出來，有利于加強不同部門之間的聯(lián)系、信息交流以及部門之間的配合，能夠幸免各部門之間的重復勞動，有利于提高人力資源、物力資源與制度資源的利用率，從而提高整個組織的效益性。(3)職能部門的分化是以分工協(xié)作為前提的，垂直分工的連續(xù)，保證了分權的連續(xù)，從而使得組織中的各個層次能夠有一定的靈活性來應對變化的環(huán)境條件，從而確保整個組織的靈活性；同時，水平分工又能夠使組織在不同的層級上實現(xiàn)組織工作的專業(yè)化分工，從而使組織的各個層級的工作效率得到提高，進而使得整個組織的績效得到提高。(4)在這種組織結構中，托付一代理的關系比在基于科層權力關系的養(yǎng)老社會保險組織治理的治理結構中變得稍為明晰些。這表現(xiàn)為，一方面，職能部門同意各級政府的托付，承擔起政府所確定的養(yǎng)老社會保險的各項任務；另一方面，作為一個中介機構，同意單位、個人的托付，承擔起養(yǎng)老社會保險具體運作的業(yè)務。在這雙重的托付一代理關系中，養(yǎng)老社會保險職能機構的職能得到進一步加強，其積極性也得到一定程度的提高。

從這種治理的治理結構的實際運行結果來看，其要緊的不足在于：(1)這種組織治理的治理結構是在垂直分工的組織系統(tǒng)的基礎上，再增加一種水平分工的組織系統(tǒng)。如此的組織治理治理結構不可幸免地會帶來組織關系的復雜化，一方面要同意各級政府部門的領導，另一方面又要同意上級業(yè)務部門的業(yè)務方面的領導，這就會帶來雙重領導，違背了“統(tǒng)一領導”的古典組織原則。倘若指令出現(xiàn)矛盾，必定導致組織的不適應性，從而導致組織效率的下降。(2)這種結構依舊無法完全解決由于垂直分工所導致的分權所形成的可操縱性難度增大的問題，而且，由于水平分工所帶來的部門主義傾向不斷加重的問題也無法得到有效的解決。(3)在這種治理結構所體現(xiàn)的新的托付一代理關系中，產(chǎn)生了一系列問題：其一，由于政府職能機構的代理具有強制性，沒有退出機制選擇，因