新能源領域專項債業(yè)務探討

新能源領域專項債業(yè)務探討新能源是傳統(tǒng)能源之外的各種能源形式，如太陽能、地熱能、風能、海洋能、生物質(zhì)能和核聚變能等。與傳統(tǒng)能源相比，新能源普遍可再生、資源豐富、綠色清潔，有利于解決環(huán)境污染、化石能源匱乏產(chǎn)生的供電不足等問題?！笆奈濉币?guī)劃中明確提出全面推進新能源大規(guī)模、高比例、市場化、高質(zhì)量發(fā)展。2022年9月，財政部將新型基礎設施、新能源項目納入地方政府專項債申報范圍，并且規(guī)定新能源領域專項債可用作項目資本金。根據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2022年10月末，多地已在能源、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施和交通基礎設施等領域成功發(fā)行投向新能源項目的地方政府專項債。本文將從新能源專項債的相關政策和市場發(fā)行情況出發(fā)，分析新能源專項債的實操要點和典型案例，并分析專項債發(fā)行及項目運營中可能存在的問題，提出相關發(fā)行建議。一、新能源概述1980年聯(lián)合國召開的“聯(lián)合國新能源和可再生能源會議”對新能源的定義為：“以新技術和新材料為基礎，使傳統(tǒng)的可再生能源得到現(xiàn)代化的開發(fā)和利用，用取之不盡、周而復始的可再生能源取代資源有限、對環(huán)境有污染的化石能源，重點開發(fā)太陽能、風能、生物質(zhì)能、潮汐能、地熱能、氫能和核能（原子能）”。在中國可以形成產(chǎn)業(yè)的新能源主要包括水能、風能、生物質(zhì)能、太陽能、地熱能等，是可循環(huán)利用的清潔能源。根據(jù)國家統(tǒng)計局，2021年中國全年能源消費總量52.4億噸標準煤，其中煤炭消費量占比56.0%，比上年下降0.9個百分點；天然氣、水電、核電、風電、太陽能發(fā)電等清潔能源消費量占比25.5%，上升1.2個百分點。“十四五”時期，我國能源事業(yè)將邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段，面臨著既要推動實現(xiàn)“雙碳”目標，又要保障國家能源安全的雙重責任。這其中，做好能源綠色低碳轉型是關鍵。堅持先立后破、以立為先，促進新能源高質(zhì)量發(fā)展，夯實對傳統(tǒng)能源的安全可靠替代基礎尤為重要。二、政策梳理（一）國家層面新能源相關政策為促進新能源行業(yè)發(fā)展，近年來國家制定了多項產(chǎn)業(yè)政策，其中僅今年以來，國家發(fā)改委、國家能源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部門就出臺了多項政策，提出“十四五”規(guī)劃期間要“加快壯大新能源產(chǎn)業(yè)成為新的發(fā)展方向”。2022年3月29日，國家能源局印發(fā)《2022年能源工作指導意見》，強調(diào)“以保障能源安全穩(wěn)定供應為首要任務”，對于2022年我國能源發(fā)展提供明確目標，重點集中在保障能源供應、綠色低碳轉型等方面。2022年5月30日，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)改委、國家能源局《關于促進新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》，圍繞創(chuàng)新新能源開發(fā)利用模式、加快構建適應新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)、深化新能源領域“放管服”改革、支持引導新能源產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展、保障新能源發(fā)展合理空間需求、充分發(fā)揮新能源的生態(tài)環(huán)境保護效益、完善支持新能源發(fā)展的財政金融政策七個方面明確提出了二十一項具體措施，對我國新能源行業(yè)的發(fā)展做出了全面指引。2022年6月1日，國家發(fā)改委等九部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》，進一步明確了“十四五”可再生能源發(fā)展的主要目標、重點任務、保障措施，致力于全面推進新能源大規(guī)模、高比例、市場化、高質(zhì)量發(fā)展。部分重點政策內(nèi)容列示于表1。表1

2022年新能源領域重點政策內(nèi)容資料來源：根據(jù)公開信息整理2022年10月17日，二十大新聞中心舉辦首場記者招待會，國家能源局黨組成員、副局長任京東答記者問時提出要穩(wěn)步推進以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點的大型風電光伏基地和海上風電基地的建設，加快推進西南大型水電站的建設，積極安全有序發(fā)展沿海核電；大力發(fā)展抽水蓄能電站，建設新型儲能電站；大力發(fā)展非化石能源，大力推進風電和太陽能發(fā)電的高質(zhì)量發(fā)展，推動水電、核電重大工程建設，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能、地熱能等其他可再生能源；積極構建新型電力系統(tǒng)，著力推動電網(wǎng)主動適應大規(guī)模集中式新能源和量大面廣的分布式能源的發(fā)展。（二）新能源領域專項債政策2022年5月30日，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)改委、國家能源局《關于促進新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》，提出完善支持新能源發(fā)展的財政金融政策，優(yōu)化財政資金使用，研究將新能源領域符合條件的公益性建設項目納入地方政府債券支持范圍。2022年5月31日，國務院印發(fā)《扎實穩(wěn)住經(jīng)濟的一攬子政策措施》，在前期確定的交通基礎設施、能源、保障性安居工程等九大領域基礎上，適當擴大專項債券支持領域，優(yōu)先考慮將新型基礎設施、新能源項目等納入支持范圍。2022年9月，財政部要求地方補報2022年新增專項債項目資金需求，在財辦預〔2021〕29號文九大領域的基礎上，將新型基礎設施、新能源項目納入申報范圍。目前新能源專項債項目初步細分領域包括大型風電基地、大型光伏基地、抽水蓄能電站等綠色低碳能源基地，村鎮(zhèn)可再生能源供熱及公共領域充換電基礎設施。自此，新能源領域正式納入專項債申報范圍。三、市場發(fā)行情況由于此前新能源并未納入地方政府專項債的申報范圍，部分投向新能源項目的專項債通過集合的方式在其他領域進行申報和發(fā)行。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已發(fā)行的地方政府專項債中用于上述新能源項目的大多集中在能源、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施和交通基礎設施等投向領域，期限以10年期到20年期為主，各種發(fā)行方式歸類及示例如表2所示。表2部分新能源領域項目專項債發(fā)行情況資料來源：中國債券信息網(wǎng)四、實操要點根據(jù)初步分類，新能源涵蓋大型風電基地、大型光伏基地、抽水蓄能電站等綠色低碳能源基地，村鎮(zhèn)可再生能源供熱及公共領域充換電基礎設施三類領域，以下就各細分領域的資金投向和收入來源進行總結分析。（一）綠色低碳能源基地1.資金投向綠色低碳能源基地主要包括大型風電基地、大型光伏基地、抽水蓄能電站等。風電基地主要通過風力發(fā)電，把風的動能轉為電能。對于缺水、缺燃料和交通不便的沿海島嶼、草原牧區(qū)、山區(qū)和高原地帶，因地制宜地利用風力發(fā)電可以減輕能源不足帶來的負面影響。光伏基地則是采用光伏發(fā)電，利用半導體界面的光生伏特效應而將光能直接轉變?yōu)殡娔艿囊环N技術。抽水蓄能電站則是利用電力負荷低谷時的電能抽水至上水庫，在電力負荷高峰期再放水至下水庫發(fā)電的水電站。抽水蓄能是電力系統(tǒng)最可靠、最經(jīng)濟、壽命周期最長、容量最大的儲能裝置。2.收入來源綠色低碳能源基地項目的收入來源主要包括太陽能、風能、水能發(fā)電收費收入、可再生能源發(fā)電財政補貼收入等綠色低碳能源收入和風電光伏基地配套設施、新能源儲能設施收入、新能源傳輸樞紐運營收入等配套設施收入。在國家政策的大力號召下，已有多地明確了新能源發(fā)電特別是光伏發(fā)電的補貼政策，部分補貼政策列舉如表3所示。表3部分地區(qū)新能源發(fā)電補貼情況資料來源：根據(jù)公開信息整理（二）村鎮(zhèn)可再生能源供熱1．資金投向村鎮(zhèn)可再生能源供熱目前包括太陽能供暖、風電供暖、地熱供暖和生物質(zhì)供暖。可再生能源供熱不僅可以解決燃煤供暖帶來的污染問題，還可以提高供電效率、節(jié)能降耗和提高使用安全性。2.收入來源村鎮(zhèn)可再生能源供熱項目的收入來源主要包括可再生能源供熱收入和財政補貼收入。財政補貼主要是指冬季清潔取暖運行補貼，目前北方多地針對清潔能源供暖也給予了一定的資金支持，部分補貼政策列舉于表4。表4部分地區(qū)村鎮(zhèn)可再生能源供熱補貼情況

資料來源：根據(jù)公開信息整理（三）公共領域充換電基礎設施1.資金投向充換電基礎設施是指各類集中式充換電站和分散式充電樁及其接入上級電源等相關設施。集中式充換電站是指接入統(tǒng)一配電系統(tǒng)和具有一定規(guī)模的公交車、出租車、專用車、城鄉(xiāng)公共和城際快充充換電站。2.收入來源公共領域充換電基礎設施項目的收入來源主要包括充電樁服務收入、財政補貼收入和停車費等配套設施收入。為鼓勵并引導社會資本參與公共充電樁建設，多地陸續(xù)出臺針對充換電設施的建設和補貼政策，部分補貼政策整理于表5。表5部分地區(qū)公共領域充換電基礎設施補貼情況

資料來源：根據(jù)公開信息整理五、新能源專項債實操案例本文搜集了部分通過其他投向領域集合發(fā)行的新能源項目，并對發(fā)行情況進行整理和分析，為后續(xù)新能源專項債的項目儲備和債券發(fā)行提供案例參考。（一）綠色低碳能源基地1.浙江省嵊州市36.2MW分布式光伏項目（2022年浙江省其他項目收益專項債券（七期）-2022年浙江省政府專項債券（十二期））項目內(nèi)容：項目對嵊州地區(qū)部分屋頂進行分布式光伏建設，安裝區(qū)域位于紹興嵊州部分建筑物樓頂，利用建筑樓近165595平方米。太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)組件由470WP單晶硅組件、并網(wǎng)逆變器、升壓變壓器、10kV并網(wǎng)一次系統(tǒng)、低壓光伏并網(wǎng)柜和計量裝置及二次保護系統(tǒng)組成。項目約有77200塊470WP單晶硅光伏組件，配套并網(wǎng)的自動電能計量裝置、運行監(jiān)控系統(tǒng)和二次保護系統(tǒng)組成等。項目單位：嵊州市市場發(fā)展有限公司資金籌措方案：項目總投資1.62億元，其中：項目單位自有資金作資本金0.52億元，計劃發(fā)行地方政府專項債券1.10億元，債券期限為20年。收入來源：售電收入。項目預計累計收益2.95億元，對專項債本息覆蓋倍數(shù)達1.48倍。方案特點：該項目在能源領域申報發(fā)行，建設分布式光伏項目，盈利較好，對專項債本息覆蓋倍數(shù)較高。2.張家口新基建和新能源配套電網(wǎng)項目（2022年河北省高質(zhì)量發(fā)展專項債券（二十七期）-2022年河北省政府專項債券（三十九期））項目內(nèi)容：本項目包括大數(shù)據(jù)配套電網(wǎng)項目和分布式風電光伏配套電網(wǎng)項目兩個部分。大數(shù)據(jù)配套電網(wǎng)項目：新建220kV變電站2座、110kV變電站29座。分布式風電光伏配套電網(wǎng)項目：新建220kV變電站1座、110kV變電站4座、35kV變電站12座。項目的實施是解決電網(wǎng)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不匹配性的需要，也是滿足招商引資及創(chuàng)造良好營商環(huán)境的需要。項目單位：張家口市能源局資金籌措方案：項目總投資29.14億元，其中：項目單位資本金5.83億元，計劃發(fā)行地方政府專項債券23.31億元，債券期限為15年。收入來源：發(fā)電銷售收入。項目預計累計收益63.28億元，對專項債本息覆蓋倍數(shù)達1.91倍。方案特點：該項目在能源領域集合發(fā)行，盈利能力強，對專項債本息覆蓋倍數(shù)高。3.山東渤中海上風電產(chǎn)業(yè)基地基礎設施配套項目（2022年山東省政府交通水利及市政產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展專項債券（四期）-2022年山東省政府專項債券（十四期））項目內(nèi)容：本項目建設45萬平方米的標準化廠房及中心漁港通航能力提升工程。主要建設海上風電產(chǎn)業(yè)基地，包括風電裝備制造基地、光伏裝備制造基地、氫能裝備制造基地、儲能材料制造基地、綜合服務基地及科創(chuàng)研發(fā)中心。建設風電裝備制造基地，配套給水、雨污排等七通一平基礎設施內(nèi)建設，配套建設風電裝備專用出運碼頭1處，3個泊位。引進企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品包括塔筒、葉片、風力發(fā)電機、海底電纜以及其它零部件，形成較為完整的風電裝備生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，年產(chǎn)能約150臺套。項目單位：東營鼎乘招商服務有限公司資金籌措方案：項目總投資20.10億元，其中：項目單位資本金10.10億元，計劃發(fā)行地方政府專項債券10億元，債券期限為20年。收入來源：作業(yè)包干費、停泊費、廠房租賃費收入。項目預計累計收益34.96億元，對專項債本息覆蓋倍數(shù)達1.59倍。方案特點：該項目在市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施領域集合發(fā)行，項目收入豐富，資本金占比高。（二）村鎮(zhèn)可再生能源供熱1.汾陽市平原農(nóng)村清潔能源集中供熱項目（2022年山西省政府專項債券（十八期））項目內(nèi)容：本項目主要建設內(nèi)容包括熱源和管網(wǎng)兩部分內(nèi)容，供熱范圍為汾陽市西北側區(qū)域內(nèi)栗家莊鎮(zhèn)、峪道河鎮(zhèn)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共計17個村莊。供熱面積為58.25萬m2，供熱設計負荷為46.60MW。計劃新建空氣源熱力站20座及相應二次管網(wǎng)。提高城市集中供熱普及率，解決大氣污染狀況，有利于人民身體健康和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。本項目擬用熱效率較高、環(huán)保節(jié)能性好、余熱供熱熱源形式，可有效減少氮氧化物和二氧化硫的排放。項目單位：汾陽市能源局資金籌措方案：項目總投資2.12億元，其中：項目單位自有資金作資本金0.92億元，計劃發(fā)行地方政府專項債券1.20億元，債券期限為20年。收入來源：集中供熱收入和申請財政補貼收入。項目預計累計收益2.32億元，對專項債本息覆蓋倍數(shù)達1.12倍。方案特點：該項目在能源領域發(fā)行，發(fā)行期限較長，收入包含運營期財政補貼。2.富蘊縣可可托海鎮(zhèn)清潔能源供熱建設項目（2022年新疆維吾爾自治區(qū)政府專項債券（一期）和2022年新疆維吾爾自治區(qū)政府專項債券（十一期））項目內(nèi)容：項目位于新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)富蘊縣可可托海鎮(zhèn)，建設內(nèi)容為拆除原鍋爐房2臺20T燃煤鍋爐，新建2臺14兆瓦電鍋爐及配套設施，改造35kV輸變電站及換網(wǎng)和管網(wǎng)設施。建設年限2年，預計開工時間2022年5月，竣工時間2023年10月。通過在現(xiàn)狀燃煤鍋爐房內(nèi)加設電鍋爐，可實現(xiàn)可可托海鎮(zhèn)清潔能源供暖全覆蓋，即解決供熱又可改善環(huán)境，緩解能源不足，又可推進當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，改善居家生活緩解，提高生活質(zhì)量。項目單位：富蘊縣住房和城鄉(xiāng)建設局資金籌措方案：項目總投資0.75億元，其中：計劃申請三期地方政府專項債0.60億元，剩余0.15億元通過地方其他財政性資金解決。收入來源：建成后供暖收入。項目預計累計收益1.395億元，對專項債本息覆蓋倍數(shù)達1.6倍。方案特點：該項目在市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施領域發(fā)行，盈利能力較強，對專項債本息覆蓋倍數(shù)較高。（三）公共領域充換電基礎設施1.臨潭縣公用新能源充電樁（站）建設項目（2022年甘肅省政府專項債券（四期）和2022年甘肅省政府專項債券（十二期））項目內(nèi)容：項目擬安裝充電樁設備500臺。其中60千瓦直流智能充電樁300臺，7千瓦交流智能充電樁200臺。建設停車場及車棚、標志標線、管線及檢查井及防撞設施、變壓器及配套設施、并配套智能消防、智能配電系統(tǒng)和運營管理中心。項目單位：臨潭縣文化旅游交通建設有限公司資金籌措方案：項目總投資0.58億元，其中：項目單位自籌資金0.12億元，計劃發(fā)行地方政府專項債券0.46億元，其中2022年一季度發(fā)行0.15億，二季度發(fā)行0.31億，期限均為20年。收入來源：充電樁服務收入。項目預期可償債收益為1.74億元，對于專項債券本息覆蓋倍數(shù)為2.10。方案特點：該項目在能源領域發(fā)行，盈利能力強，對專項債本息覆蓋倍數(shù)高。2.永州市中心城區(qū)公交運輸場站充電樁（一期）建設項目（2022年湖南省交通基礎設施建設專項債券（四期）-2022年湖南省政府專項債券（十二期））項目內(nèi)容：項目建設地址為永州市中心城區(qū)9個公交綜合運輸場站，總用地規(guī)模86863.63平方米，建設停車位628個，建設充電樁336個，工作用房面積46495.08平方米。項目單位：永州市人民政府資金籌措方案：項目資金來源為財政資金和政府專項債券資金。項目總投資2.68億元，其中資本金部分0.88億元，計劃申請發(fā)行政府專項債1.80億元。收入來源：專項充電樁營業(yè)收入、停車場營業(yè)收入等，本息覆蓋倍數(shù)為1.25。方案特點：該項目在城市停車場領域集合發(fā)行，項目收入來源豐富。六、新能源專項債難點總結及實操建議（一）難點分析新能源作為地方政府專項債的新增投向支持領域，市場上各發(fā)行主體在項目發(fā)行、運營模式、項目平衡測算等多個方面仍處于探索推進的階段，目前來看，新能源領域專項債發(fā)行可能在以下方面存在部分難點及問題。一是新能源領域已發(fā)行項目較少、項目運營管理經(jīng)驗有待積累。地方政府以往運營和發(fā)行的能源項目主要集中在傳統(tǒng)煤炭、電網(wǎng)行業(yè)等領域，在新能源項目方案設計和項目運營管理方面的經(jīng)驗需要一定時期的探索和積累。二是項目屬性未完全體現(xiàn)新能源特點。部分集合發(fā)行項目的建設內(nèi)容和收益來源與新能源的概念和內(nèi)涵不完全匹配，雖然有些項目名稱里包含“清潔能源”、“新能源”等字樣，但本質(zhì)上并未涉及，存在“新瓶裝舊酒”的可能性。三是新能源項目平衡測算難度較大。部分新能源項目建設初期投資大、投產(chǎn)見效較慢、資金回收周期較長，可預期收入來源有限、收益較低，項目在短期內(nèi)實現(xiàn)融資收