績效審計課件

背景2003年7月，一份歷時半年多、先后六易其稿的《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》正式向社會公布。這份被視為今后五年中國審計工作發(fā)展的行動綱領(lǐng)性文件描繪出了我國績效審計（我國叫效益審計）的發(fā)展前景：“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右”。背1政府審計財務收支審計績效審計合法合規(guī)效益（管理審計）政府審計財務收支審計績效審計合法合2第九章績效審計第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點一、政府績效審計的涵義（一）績效審計的稱呼英國：貨幣價值審計（Value-for-MoneyAudit），有的翻譯為價值為本審計加拿大：綜合審計（ComprehensiveAuditing）,澳大利亞：效率審計（EfficiencyAuditing）瑞典：效果審計（EffectivenessAuditing）美國：績效審計（PerformanceAuditing）。還有的國家叫全面審計，第九章績效審計第一節(jié)政府績效審計的涵義3第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

最高審計機關(guān)國際組織于1986年4月在悉尼召開的最高審計機關(guān)第十二屆國際會議上，建議以績效審計來統(tǒng)一這一類審計的名稱，并在最后形成的會議文件《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》中正式使用了“績效審計”(PerformanceAudit)這個名稱。第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

最高審計機關(guān)國際4（二）績效審計的定義1.最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）績效審計是針對經(jīng)濟性、效率性和效益進行審計，它包括：（1）根據(jù)健全的管理原則與管理政策審計管理活動的經(jīng)濟性；（2）對被審計的單位，審計其人力、財務和其他資源的利用效率，包括審計信息系統(tǒng)、業(yè)績測定、監(jiān)控安排以及各項工作程序；（3）對被審計單位，根據(jù)其目標完成情況審計其業(yè)績效益，并根據(jù)原來預期的影響，審計其活動的真實影響。（二）績效審計的定義5第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

2.美國審計總署（GAO）：2003年修訂的美國政府審計準則將績效審計定義為：對照客觀標準，客觀地、系統(tǒng)地收集和評價證據(jù)，對項目的績效和管理進行獨立的評價，對前瞻性的問題進行評估，或?qū)τ嘘P(guān)最佳實務的綜合信息或某一深層次問題進行的評估?？冃徲嬤€要為負責監(jiān)督和采取糾正措施的有關(guān)各方在改進項目運營和決策以及加強公共責任方面提供信息。第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

2.美國審計總署（GAO6第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

3.．加拿大審計長公署（OAG）加拿大審計長公署在《綜合審計手冊》中指出：綜合審計的范圍包括鑒證與受托責任有關(guān)的財務和業(yè)績信息，看其是否符合特定法令的要求。綜合審計的范圍極廣，它可以對資財、人力和物力資源的管理情況進行檢查和報告，也可以檢查重要的管理活動，評定有關(guān)的制度和控制的適當性，最終確保經(jīng)濟性、效率性和效果性的實現(xiàn)。

第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

3.．加拿大審計長公署7第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

4.我們的定義：

政府績效審計是政府審計機關(guān)以提高績效為目的，按照一定的標準對公共機構(gòu)使用公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行檢查，以評價公共受托責任的完成情況并提出改進建議的監(jiān)督活動。這個定義的基本內(nèi)涵是：1．政府績效審計的主體是政府審計機關(guān)及其人員所進行的審計。2．政府績效審計的客體是受托使用和管理公共資源的政府部門和機構(gòu)。3．政府績效審計的基本內(nèi)容是經(jīng)濟性、效率性和效果性審計。第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

4.我們的定義：8第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

經(jīng)濟性（Economy）是指以最低的資源耗費獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出，也就是節(jié)約程度；經(jīng)濟性主要側(cè)重于投入方面，要注意節(jié)約支出

效率性（Efficiency）是指從對一個部門或一個項目的資源投入中，力爭取得最大的產(chǎn)出，或確保以最小的資源投入取得一定數(shù)量的產(chǎn)出；效率性主要指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，即是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出

效果性（Effectiveness）是指確保一定的運營活動正在實現(xiàn)預期的效果，或項目結(jié)果多大程度上達到了預期目標。效果性是對經(jīng)濟活動的產(chǎn)出結(jié)果與預期目標的比較第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

經(jīng)濟性（Eco9第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

三者關(guān)系：經(jīng)濟性前提效率性過程效果性目的經(jīng)濟性、效率性都應與效果性相一致。第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

三者關(guān)系：10例如，政府撥款投資新建一座高架橋，若要對該項目進行績效審查時，就可能包括如下幾個方面或其中一個方面：1．經(jīng)濟性審計：根據(jù)投標、合同以及項目控制程序確定高架橋的建設是否符合要求，是否在規(guī)定的時間內(nèi)，用最低的成本或在批準的資金范圍內(nèi)建成，有無浪費的現(xiàn)象。2．效率性審計：該座高架橋的使用情況如何，其維護和管理系統(tǒng)是否有效率。3效果性審計：是否緩解了當?shù)氐慕煌ňo張狀況，比如交通阻塞現(xiàn)象減少，塞車時間縮短等。在這三者之間，其實并沒有明確的界限，在實踐中有時很難加以區(qū)分，因此審計機關(guān)通常將它們作為一個整體加以審計。例如，政府撥款投資新建一座高架橋，若要對該項目進行11效率性效果性經(jīng)濟性第九章績效審計課件12指產(chǎn)品、服務或其他形式的產(chǎn)出與其消耗資源的關(guān)系，一項有效益的活動應該是在適當關(guān)注質(zhì)量的前提下，以一定的投入實現(xiàn)最大的產(chǎn)出或使用最少的投入實現(xiàn)一定的產(chǎn)出。一項部門活動能否對接受服務的公眾產(chǎn)生明確而積極的效果？內(nèi)部管理的改善是否減少了機構(gòu)的病假缺勤情況？部門政策變化對外部產(chǎn)生了哪些影響？效率性醫(yī)院在不增加額外費用和保證服務質(zhì)量的情況下，是否可以縮短候診時間？在滿足安全要求和操作標準的情況下，能否在增加維修數(shù)量的同時降低汽車維修站的經(jīng)營成本？指既定目標的實現(xiàn)程度，以及一項活動的實際效果與預期效果的關(guān)系。經(jīng)濟性指對一項活動，在保證其質(zhì)量的前提下將其資源消耗量降到最低水平。醫(yī)院是否以最低的價格購置了符合質(zhì)量規(guī)定的醫(yī)療用品？市場調(diào)查結(jié)果是否表明，大量運用信息技術(shù)能在保證質(zhì)量的同時降低服務價格效果性實例指產(chǎn)品、服務或其他形式的產(chǎn)出與其消耗資源的關(guān)系，一項有效益的13二、政府績效審計產(chǎn)生的時代背景1．政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹引起公眾對政府的不滿。第二次世界大戰(zhàn)以后，主張政府全面干預社會經(jīng)濟生活的凱恩斯主義開始風靡整個資本主義世界。面對市場失靈，政府采用積極的財政政策和貨幣政策對國家經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，使得政府的職能范圍不斷擴大，政府在經(jīng)濟生活方面發(fā)揮的作用日益顯著。政府職能的擴張，一方面使得政府本身的行政開支變的龐大；另一方面，政府要進行宏觀調(diào)控，也必須通過財政手段集中起大量的經(jīng)濟資源。其結(jié)果必然導致政府采取重稅政策，加重了納稅人的負擔，引起民眾的強烈不滿。二、政府績效審計產(chǎn)生的時代背景142．公眾民主意識的增強，要求政府加強經(jīng)濟責任的呼聲越來越高。在民主政治的啟蒙時期，人們只要求政府取之于民的要有一定的限度，對于政府集中的公共資源如何使用并不關(guān)心，更不用說關(guān)注使用的效果了。隨著公眾民主意識的增強，公眾不僅關(guān)心政府使用公共資源的合規(guī)性，而且希望獲得政府使用和管理公共資源效率和效果方面的信息。政府績效審計的產(chǎn)生恰恰滿足了人們的這種愿望和要求。

2．公眾民主意識的增強，要求政府加強經(jīng)濟責任的呼聲越來越高。153．傳統(tǒng)財務審計與管理學科的融合，為績效審計的開展作了技術(shù)準備。

20世紀40年代，傳統(tǒng)的財務審計理論與內(nèi)部控制研究成果相結(jié)合，推動了審計方法的變革，使審計人員的視野從單純的財務報表擴展到一個組織的管理全過程，這標志著審計學科與管理學科開始融合。這一融合催生了民間審計領(lǐng)域的管理咨詢業(yè)務和政府審計領(lǐng)域的績效審計3．傳統(tǒng)財務審計與管理學科的融合，為績效審計的開展作了技術(shù)準16三、政府績效審計的特點（一）審計對象的廣泛性。財務審計主要以被審計單位的財政、財務收支活動及其會計資料作為審計對象，其審計范圍也僅僅局限在被審計單位的有關(guān)經(jīng)濟資料的經(jīng)濟活動領(lǐng)域。政府績效審計也以真實性為基礎(chǔ)。由于政府部門各種資源的運用具有很廣的輻射性，政府部門的績效往往表現(xiàn)為不可見的間接社會效益。如建設學校、環(huán)境保護、提供精神產(chǎn)品等，因而績效審計的對象超出了原有的財政財務收支活動的范圍，內(nèi)容除了會計資料外，還有計劃、統(tǒng)計以及其他各種資料，如合同、協(xié)議、決策、預算、章程等。三、政府績效審計的特點（一）審計對象的廣泛性。17（二）審計方法的綜合性。

績效審計由于其本身的復雜性，且沒有嚴格的審計準則可供遵循，目前尚未制定統(tǒng)一的績效審計方法體系?？冃徲嫴坏茇攧找蛩氐挠绊懀腋芷渌秦攧找蛩氐挠绊?。績效審計在搜集和評價過程中除了運用財務審計中的技術(shù)和方法外，更主要運用調(diào)查研究和統(tǒng)計分析技術(shù)，具體包括采訪、調(diào)查、基本數(shù)據(jù)處理、抽樣、因素分析、系統(tǒng)分析、邏輯分析等（二）審計方法的綜合性。18（三）審計判斷的經(jīng)常性。

績效審計由于審計標準具有相對性和靈活性，有時審計人員無法對其作出精確的限制，加之審計中較多地采用調(diào)查和統(tǒng)計分析的方法，因而在審計工作的各個階段正確地進行判斷成為審計人員的重要職責。（三）審計判斷的經(jīng)常性。19（四）審計過程具有延續(xù)性。

政府部門的績效,有些可以馬上體現(xiàn)出來,有些業(yè)務活動的績效則需要經(jīng)過一段時間才能表現(xiàn)出來。特別是公共工程項目,如治理生態(tài)失衡,在短期內(nèi)就難以見到可以用數(shù)字描述的效益。因此,只對其當期進行審計，有時是很難全面評價其績效的。需要進行追蹤審計，以全面綜合的評價項目的績效。（四）審計過程具有延續(xù)性。20（五）審計標準的多樣性。

政府績效審計往往缺乏明確的法律制度或指標作為評價的標準。各級政府和公共機構(gòu)的業(yè)務活動的績效既要考慮經(jīng)濟效益，又要考慮社會效益。因此，衡量其績效的標準既有經(jīng)濟指標，又有非經(jīng)濟指標。衡量經(jīng)濟效益可以采用定量指標，而社會效益一般很難量化，沒有一個清晰可計量的標準，需要采用定性的指標來衡量。（五）審計標準的多樣性。21（六）審計人員知識結(jié)構(gòu)的多元性?？冃徲嫷慕Y(jié)論要令人信服，必須制定合理的標準，多方取證，運用各種技術(shù)手段全面審查。這就要求績效審計人員不僅要具備傳統(tǒng)財務人員所掌握的專業(yè)知識，而且要具備數(shù)學、統(tǒng)計學、運籌學、數(shù)量經(jīng)濟學、系統(tǒng)論、人力資源管理等許多其他學科的知識。因此，開展績效審計，除了需要精通會計、審計等方面知識的人員以外，還需要精通工程、法律、計算機等方面知識的非財經(jīng)類的專業(yè)人員。（六）審計人員知識結(jié)構(gòu)的多元性。22績效審計與財務審計主要的不同

傳統(tǒng)財務審計

政府績效審計1.財務控制及運營業(yè)務，以對財務報表發(fā)表意見;2.確定是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定;3.重點在于財務收支業(yè)務，并指出差錯失誤和不當行徑;4．不提出關(guān)于提高政府部門的經(jīng)濟性、效率性和效果性方面的建議。1．利用財務資料和非財務資料，對資源管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性作出評估；2．對一個單位、一項計劃和項目的總的業(yè)績作出報告，但仍警惕任何差錯、失誤和舞弊；3．對提高政府部門的經(jīng)濟性、效率性、效果性提出總的建議績效審計與財務審計主要的不同傳統(tǒng)財務審計政府績效審計23第二節(jié)政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)

一、公共受托責任是政府績效產(chǎn)生和發(fā)展的社會基礎(chǔ)(一)公共受托責任的涵義最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）認為，公共受托責任是指一種托付給一個受審個人或?qū)嶓w的責任，這種責任表明受審個人或?qū)嶓w已經(jīng)根據(jù)委托人的條件對所接受的資金進行了管理和控制。1．公共受托責任存在于一種委托—代理關(guān)系之中。在這種關(guān)系中，至少存在委托人（公共資源或財產(chǎn)的所有者人民）和受托人（公共資源或財產(chǎn)的管理和使用者政府）兩個方面，前者授予后者管理和運營公共經(jīng)濟資源的權(quán)力并要求對其管好、用好，后者接受了前者的授權(quán)（即委托）并承擔起履行相應責任的義務。第二節(jié)政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)

一、公共受托責任是政府24

管理者

管理者

管理者

人民

國會公營企業(yè)事業(yè)單位公共團體為公共目的服務的其他單位管理者管理者管理者人民國會公營企業(yè)252．公共受托責任包括行為責任和報告責任兩個方面。

行為責任是指承擔管理和運營受托資源的責任；

報告責任或稱為解說行為的責任，即以報告、報表的形式，解釋說明受托資源管理狀況的責任。2．公共受托責任包括行為責任和報告責任兩個方面。263.公共受托責任中的“責任”可根據(jù)法規(guī)、合約和慣例來加以規(guī)范，亦即要有一個衡量公共受托責任完成情況的標準。從理論上講，這個標準應該是由委托人向受托人提出，并經(jīng)受托人認可同意的，它代表的是公眾對政府的要求，也反映著社會的客觀需要。由于公共受托責任反映的是以委托人為代表的社會需求，而社會需要的層次與水平總是不斷提高和發(fā)展的，因而公共受托責任的內(nèi)容也自然呈現(xiàn)出不斷擴展、豐富的趨勢。這也正是政府審計的形式、內(nèi)容、功能不斷分化發(fā)展創(chuàng)新的內(nèi)在依據(jù)。3.公共受托責任中的“責任”可根據(jù)法規(guī)、合約和慣例來加以規(guī)范274.公共受托責任的內(nèi)容具有可計量性。公共受托責任能夠通過貨幣形式以及非貨幣形式等其他標準予以計量，并通過一定的形式（如財務報告、會計報告或社會報告等）對計量結(jié)果予以報告。政府作為公眾的受托人，承擔著廣泛的受托責任，政府利用會計信息，旨在客觀、公正地反映其履行受托責任的過程和結(jié)果，并據(jù)以向委托人報告。委托人則利用會計信息，旨在判斷受托人對受托責任的履行程度如何，是否可以解除受托人的受托責任。4.公共受托責任的內(nèi)容具有可計量性。28(二)公共受托責任是政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的社會基礎(chǔ)在現(xiàn)代社會中，人民是國家的主人，公共權(quán)力來自于人民的授予和認可，但是在政治實踐中，國家主權(quán)的擁有者人民不可能全部親自地參與管理國家的具體事務，而是將這種管理和統(tǒng)治的公共權(quán)力交給一個特殊的機構(gòu)——政府來行使，這樣就出現(xiàn)了政治生活中的委托——代理關(guān)系。為了有效地預防和糾正政府官員不負責任和舞弊等行為，唯一可行的辦法，就是建立對他們的約束機制，加強監(jiān)督，促使他們最大限度地履行公共受托責任。政府績效審計就是對政府行為進行監(jiān)督的一種有效的方式，通過政府績效審計，可以對公共資源使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行有效的監(jiān)督。同時，通過績效審計，也可以讓有關(guān)各方和其他利害關(guān)系人了解公共資源運用情況方面的信息。

(二)公共受托責任是政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的社會基礎(chǔ)29二、民主政治的發(fā)展是政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的政治基礎(chǔ)。

（一）公眾民主意識的增強擴大了對政府績效審計的政治需求。歷史地看，績效審計之所以產(chǎn)生于20世紀30—40年代，與公眾民主意識的增強是有很大關(guān)系的。隨著公眾民主意識的增強，作為委托人的公眾對政府的要求日益提高，傳統(tǒng)的財務符合性信息已不能滿足公眾的期望和要求。公眾不僅要求政府要合法收支，依法管理資源，而且要求經(jīng)濟而有效的利用資源，實現(xiàn)公共資源使用效果方面的責任，包括運營、使用公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性。二、民主政治的發(fā)展是政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的政治基礎(chǔ)。

（一30（二）政府績效意識的增強為政府績效審計的實施提供了良好的政治環(huán)境隨著公眾對建設一個高績效政府的要求越來越高，政府自身也更加關(guān)注績效。政治家需要通過績效評價來驗證政策制度的效果，爭取更多的選票；政府官員需要由獨立的部門來評價自己的績效，以便獲得民眾的肯定。由于政府自身績效意識的增強，政府官員把接受績效審計看作是理所當然的事情，他們認為通過績效審計可以幫助政府改善績效管理，獲得更好的評價結(jié)果，以便獲得公眾的信任和支持。（二）政府績效意識的增強為政府績效審計的實施提供了良好的政治31三、新公共管理理論為政府績效審計奠定了學科基礎(chǔ)自20世紀70年代末至80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動。它起源于英國，并迅速擴展到其他西方國家。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進的改革計劃，開始了在公共管理領(lǐng)域內(nèi)以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革，這就是“新公共管理運動（NewPublicManagement）”。隨著新公共管理時代的到來，新公共管理理論也逐漸得到了發(fā)展和完善。三、新公共管理理論為政府績效審計奠定了學科基礎(chǔ)32新公共管理理論認為私營部門的管理方法與公共部門的管理方法有相似之處，可以廣泛運用于公共部門，其核心主張是引進私營部門的管理人員，借用私營部門的管理哲學、模式、原則和技術(shù)方法來重塑政府形象。如在公共服務中引入強制性競爭投標機制，簽訂績效合同，推行服務承諾制，利用社會和市場力量實現(xiàn)公共服務社會化，實行分權(quán)化改革，放松管制等；努力精簡組織機構(gòu)，大幅減少行政人員，推行目標管理、績效管理、全面質(zhì)量管理等；強調(diào)優(yōu)質(zhì)服務——即在追求節(jié)約、效率的同時更關(guān)注質(zhì)量，強調(diào)結(jié)果為本的“講究效果的政府”。特別是追求卓越和質(zhì)量至上等私營部門的管理理念。新公共管理理論認為私營部門的管理方法與公共部門的33第三節(jié)政府績效審計的內(nèi)容（一）經(jīng)濟性審計

1．資金的轉(zhuǎn)化率。經(jīng)濟性主要指政府是否以最低的價格購入所需要的原材料和設備等資源；獲得某一投入時是否花了高于市場價格的資金。資金有沒有過量投入的現(xiàn)象，如辦公條件過于豪華、設備過量閑置等。第三節(jié)政府績效審計的內(nèi)容（一）經(jīng)濟性審342．業(yè)務開支與行政開支的比率。

對一些政府服務機構(gòu)而言，直接用于服務對象的開支為業(yè)務開支，政府服務機構(gòu)的本身運營的經(jīng)費開支為行政開支。兩種開支之間的比率是衡量經(jīng)濟性的重要指標。如果行政開支占整個支出的比重過大，則說明是不經(jīng)濟的。例如二十世紀80年代初，英國效率小組對森林保護專項資金的使用情況進行評審后發(fā)現(xiàn)，?？钪袑嶋H運用樹木修復的每100英鎊支出中有相應的行政開支90英鎊。這是不經(jīng)濟的典型案例。2．業(yè)務開支與行政開支的比率。353．各種投入是否達到最佳配比。

政府往往存在著關(guān)注投入而不計成本的問題。“關(guān)注投入”體現(xiàn)在開支方面的煩瑣規(guī)章和嚴格的審批制度；“不計成本”則表現(xiàn)為忽視對單位成本的科學測定。例如，英國的雷納評審發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部設在萊丁的實驗室養(yǎng)一只小白鼠的平均成本是30英鎊，但相距不遠的私立實驗室養(yǎng)一只小白鼠的平均成本僅為2英鎊。3．各種投入是否達到最佳配比。36（二）效率性審計效率性是一個相對指標，在通常情況下，將審計對象與被審計單位采取的類似活動進行比較，或者與某標準進行比較，可以形成關(guān)于效率的審計結(jié)論。對效率的審計包括許多方面，比如：人力、財力和其他資源是否得到有效應用；政府項目、單位和活動是否得到有效管理、約束、組織和執(zhí)行；政府服務是否及時提供；政府項目目標的實現(xiàn)是否符合成本效益原則等。（二）效率性審計37（三）效果性審計效果性是指確保一定的運營活動正在實現(xiàn)預期的效果，或項目結(jié)果多大程度上達到了預期目標。效果性審計實際由兩部分內(nèi)容組成：1．政策目標是否得到實現(xiàn)2．所達到的理想結(jié)果是否可以歸功于所采用的政策。（三）效果性審計38

要判斷目標在多大程度上得到了實現(xiàn)，需要在制定目標時采用能夠?qū)δ繕藢崿F(xiàn)程度進行評價的方式。要判斷在多大程度上所觀察到的結(jié)果是取決于政策，審計人員需要獲取關(guān)于所觀察到的結(jié)果確實應歸于所采取的措施而非其他因素的證據(jù)。比如，如果被審計單位的政策目標是減少失業(yè)，那么審計人員所觀察到的失業(yè)人員數(shù)量的減少是被審計單位采取行動的結(jié)果，還是被審計單位根本無法影響的經(jīng)濟形勢發(fā)生了總體好轉(zhuǎn)的結(jié)果呢？在這種情況下，審計人員在分析原因時應有效排除外部的、不可控的因素。要判斷目標在多大程度上得到了實現(xiàn)，需要在制定目標時采39

背景2003年7月，一份歷時半年多、先后六易其稿的《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》正式向社會公布。這份被視為今后五年中國審計工作發(fā)展的行動綱領(lǐng)性文件描繪出了我國績效審計（我國叫效益審計）的發(fā)展前景：“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右”。背40政府審計財務收支審計績效審計合法合規(guī)效益（管理審計）政府審計財務收支審計績效審計合法合41第九章績效審計第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點一、政府績效審計的涵義（一）績效審計的稱呼英國：貨幣價值審計（Value-for-MoneyAudit），有的翻譯為價值為本審計加拿大：綜合審計（ComprehensiveAuditing）,澳大利亞：效率審計（EfficiencyAuditing）瑞典：效果審計（EffectivenessAuditing）美國：績效審計（PerformanceAuditing）。還有的國家叫全面審計，第九章績效審計第一節(jié)政府績效審計的涵義42第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

最高審計機關(guān)國際組織于1986年4月在悉尼召開的最高審計機關(guān)第十二屆國際會議上，建議以績效審計來統(tǒng)一這一類審計的名稱，并在最后形成的會議文件《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》中正式使用了“績效審計”(PerformanceAudit)這個名稱。第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

最高審計機關(guān)國際43（二）績效審計的定義1.最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）績效審計是針對經(jīng)濟性、效率性和效益進行審計，它包括：（1）根據(jù)健全的管理原則與管理政策審計管理活動的經(jīng)濟性；（2）對被審計的單位，審計其人力、財務和其他資源的利用效率，包括審計信息系統(tǒng)、業(yè)績測定、監(jiān)控安排以及各項工作程序；（3）對被審計單位，根據(jù)其目標完成情況審計其業(yè)績效益，并根據(jù)原來預期的影響，審計其活動的真實影響。（二）績效審計的定義44第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

2.美國審計總署（GAO）：2003年修訂的美國政府審計準則將績效審計定義為：對照客觀標準，客觀地、系統(tǒng)地收集和評價證據(jù)，對項目的績效和管理進行獨立的評價，對前瞻性的問題進行評估，或?qū)τ嘘P(guān)最佳實務的綜合信息或某一深層次問題進行的評估?？冃徲嬤€要為負責監(jiān)督和采取糾正措施的有關(guān)各方在改進項目運營和決策以及加強公共責任方面提供信息。第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

2.美國審計總署（GAO45第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

3.．加拿大審計長公署（OAG）加拿大審計長公署在《綜合審計手冊》中指出：綜合審計的范圍包括鑒證與受托責任有關(guān)的財務和業(yè)績信息，看其是否符合特定法令的要求。綜合審計的范圍極廣，它可以對資財、人力和物力資源的管理情況進行檢查和報告，也可以檢查重要的管理活動，評定有關(guān)的制度和控制的適當性，最終確保經(jīng)濟性、效率性和效果性的實現(xiàn)。

第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

3.．加拿大審計長公署46第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

4.我們的定義：

政府績效審計是政府審計機關(guān)以提高績效為目的，按照一定的標準對公共機構(gòu)使用公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行檢查，以評價公共受托責任的完成情況并提出改進建議的監(jiān)督活動。這個定義的基本內(nèi)涵是：1．政府績效審計的主體是政府審計機關(guān)及其人員所進行的審計。2．政府績效審計的客體是受托使用和管理公共資源的政府部門和機構(gòu)。3．政府績效審計的基本內(nèi)容是經(jīng)濟性、效率性和效果性審計。第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

4.我們的定義：47第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

經(jīng)濟性（Economy）是指以最低的資源耗費獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出，也就是節(jié)約程度；經(jīng)濟性主要側(cè)重于投入方面，要注意節(jié)約支出

效率性（Efficiency）是指從對一個部門或一個項目的資源投入中，力爭取得最大的產(chǎn)出，或確保以最小的資源投入取得一定數(shù)量的產(chǎn)出；效率性主要指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，即是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出

效果性（Effectiveness）是指確保一定的運營活動正在實現(xiàn)預期的效果，或項目結(jié)果多大程度上達到了預期目標。效果性是對經(jīng)濟活動的產(chǎn)出結(jié)果與預期目標的比較第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

經(jīng)濟性（Eco48第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

三者關(guān)系：經(jīng)濟性前提效率性過程效果性目的經(jīng)濟性、效率性都應與效果性相一致。第一節(jié)政府績效審計的涵義及特點

三者關(guān)系：49例如，政府撥款投資新建一座高架橋，若要對該項目進行績效審查時，就可能包括如下幾個方面或其中一個方面：1．經(jīng)濟性審計：根據(jù)投標、合同以及項目控制程序確定高架橋的建設是否符合要求，是否在規(guī)定的時間內(nèi)，用最低的成本或在批準的資金范圍內(nèi)建成，有無浪費的現(xiàn)象。2．效率性審計：該座高架橋的使用情況如何，其維護和管理系統(tǒng)是否有效率。3效果性審計：是否緩解了當?shù)氐慕煌ňo張狀況，比如交通阻塞現(xiàn)象減少，塞車時間縮短等。在這三者之間，其實并沒有明確的界限，在實踐中有時很難加以區(qū)分，因此審計機關(guān)通常將它們作為一個整體加以審計。例如，政府撥款投資新建一座高架橋，若要對該項目進行50效率性效果性經(jīng)濟性第九章績效審計課件51指產(chǎn)品、服務或其他形式的產(chǎn)出與其消耗資源的關(guān)系，一項有效益的活動應該是在適當關(guān)注質(zhì)量的前提下，以一定的投入實現(xiàn)最大的產(chǎn)出或使用最少的投入實現(xiàn)一定的產(chǎn)出。一項部門活動能否對接受服務的公眾產(chǎn)生明確而積極的效果？內(nèi)部管理的改善是否減少了機構(gòu)的病假缺勤情況？部門政策變化對外部產(chǎn)生了哪些影響？效率性醫(yī)院在不增加額外費用和保證服務質(zhì)量的情況下，是否可以縮短候診時間？在滿足安全要求和操作標準的情況下，能否在增加維修數(shù)量的同時降低汽車維修站的經(jīng)營成本？指既定目標的實現(xiàn)程度，以及一項活動的實際效果與預期效果的關(guān)系。經(jīng)濟性指對一項活動，在保證其質(zhì)量的前提下將其資源消耗量降到最低水平。醫(yī)院是否以最低的價格購置了符合質(zhì)量規(guī)定的醫(yī)療用品？市場調(diào)查結(jié)果是否表明，大量運用信息技術(shù)能在保證質(zhì)量的同時降低服務價格效果性實例指產(chǎn)品、服務或其他形式的產(chǎn)出與其消耗資源的關(guān)系，一項有效益的52二、政府績效審計產(chǎn)生的時代背景1．政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹引起公眾對政府的不滿。第二次世界大戰(zhàn)以后，主張政府全面干預社會經(jīng)濟生活的凱恩斯主義開始風靡整個資本主義世界。面對市場失靈，政府采用積極的財政政策和貨幣政策對國家經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，使得政府的職能范圍不斷擴大，政府在經(jīng)濟生活方面發(fā)揮的作用日益顯著。政府職能的擴張，一方面使得政府本身的行政開支變的龐大；另一方面，政府要進行宏觀調(diào)控，也必須通過財政手段集中起大量的經(jīng)濟資源。其結(jié)果必然導致政府采取重稅政策，加重了納稅人的負擔，引起民眾的強烈不滿。二、政府績效審計產(chǎn)生的時代背景532．公眾民主意識的增強，要求政府加強經(jīng)濟責任的呼聲越來越高。在民主政治的啟蒙時期，人們只要求政府取之于民的要有一定的限度，對于政府集中的公共資源如何使用并不關(guān)心，更不用說關(guān)注使用的效果了。隨著公眾民主意識的增強，公眾不僅關(guān)心政府使用公共資源的合規(guī)性，而且希望獲得政府使用和管理公共資源效率和效果方面的信息。政府績效審計的產(chǎn)生恰恰滿足了人們的這種愿望和要求。

2．公眾民主意識的增強，要求政府加強經(jīng)濟責任的呼聲越來越高。543．傳統(tǒng)財務審計與管理學科的融合，為績效審計的開展作了技術(shù)準備。

20世紀40年代，傳統(tǒng)的財務審計理論與內(nèi)部控制研究成果相結(jié)合，推動了審計方法的變革，使審計人員的視野從單純的財務報表擴展到一個組織的管理全過程，這標志著審計學科與管理學科開始融合。這一融合催生了民間審計領(lǐng)域的管理咨詢業(yè)務和政府審計領(lǐng)域的績效審計3．傳統(tǒng)財務審計與管理學科的融合，為績效審計的開展作了技術(shù)準55三、政府績效審計的特點（一）審計對象的廣泛性。財務審計主要以被審計單位的財政、財務收支活動及其會計資料作為審計對象，其審計范圍也僅僅局限在被審計單位的有關(guān)經(jīng)濟資料的經(jīng)濟活動領(lǐng)域。政府績效審計也以真實性為基礎(chǔ)。由于政府部門各種資源的運用具有很廣的輻射性，政府部門的績效往往表現(xiàn)為不可見的間接社會效益。如建設學校、環(huán)境保護、提供精神產(chǎn)品等，因而績效審計的對象超出了原有的財政財務收支活動的范圍，內(nèi)容除了會計資料外，還有計劃、統(tǒng)計以及其他各種資料，如合同、協(xié)議、決策、預算、章程等。三、政府績效審計的特點（一）審計對象的廣泛性。56（二）審計方法的綜合性。

績效審計由于其本身的復雜性，且沒有嚴格的審計準則可供遵循，目前尚未制定統(tǒng)一的績效審計方法體系?？冃徲嫴坏茇攧找蛩氐挠绊?，而且更受其他非財務因素的影響。績效審計在搜集和評價過程中除了運用財務審計中的技術(shù)和方法外，更主要運用調(diào)查研究和統(tǒng)計分析技術(shù)，具體包括采訪、調(diào)查、基本數(shù)據(jù)處理、抽樣、因素分析、系統(tǒng)分析、邏輯分析等（二）審計方法的綜合性。57（三）審計判斷的經(jīng)常性。

績效審計由于審計標準具有相對性和靈活性，有時審計人員無法對其作出精確的限制，加之審計中較多地采用調(diào)查和統(tǒng)計分析的方法，因而在審計工作的各個階段正確地進行判斷成為審計人員的重要職責。（三）審計判斷的經(jīng)常性。58（四）審計過程具有延續(xù)性。

政府部門的績效,有些可以馬上體現(xiàn)出來,有些業(yè)務活動的績效則需要經(jīng)過一段時間才能表現(xiàn)出來。特別是公共工程項目,如治理生態(tài)失衡,在短期內(nèi)就難以見到可以用數(shù)字描述的效益。因此,只對其當期進行審計，有時是很難全面評價其績效的。需要進行追蹤審計，以全面綜合的評價項目的績效。（四）審計過程具有延續(xù)性。59（五）審計標準的多樣性。

政府績效審計往往缺乏明確的法律制度或指標作為評價的標準。各級政府和公共機構(gòu)的業(yè)務活動的績效既要考慮經(jīng)濟效益，又要考慮社會效益。因此，衡量其績效的標準既有經(jīng)濟指標，又有非經(jīng)濟指標。衡量經(jīng)濟效益可以采用定量指標，而社會效益一般很難量化，沒有一個清晰可計量的標準，需要采用定性的指標來衡量。（五）審計標準的多樣性。60（六）審計人員知識結(jié)構(gòu)的多元性?？冃徲嫷慕Y(jié)論要令人信服，必須制定合理的標準，多方取證，運用各種技術(shù)手段全面審查。這就要求績效審計人員不僅要具備傳統(tǒng)財務人員所掌握的專業(yè)知識，而且要具備數(shù)學、統(tǒng)計學、運籌學、數(shù)量經(jīng)濟學、系統(tǒng)論、人力資源管理等許多其他學科的知識。因此，開展績效審計，除了需要精通會計、審計等方面知識的人員以外，還需要精通工程、法律、計算機等方面知識的非財經(jīng)類的專業(yè)人員。（六）審計人員知識結(jié)構(gòu)的多元性。61績效審計與財務審計主要的不同

傳統(tǒng)財務審計

政府績效審計1.財務控制及運營業(yè)務，以對財務報表發(fā)表意見;2.確定是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定;3.重點在于財務收支業(yè)務，并指出差錯失誤和不當行徑;4．不提出關(guān)于提高政府部門的經(jīng)濟性、效率性和效果性方面的建議。1．利用財務資料和非財務資料，對資源管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性作出評估；2．對一個單位、一項計劃和項目的總的業(yè)績作出報告，但仍警惕任何差錯、失誤和舞弊；3．對提高政府部門的經(jīng)濟性、效率性、效果性提出總的建議績效審計與財務審計主要的不同傳統(tǒng)財務審計政府績效審計62第二節(jié)政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)

一、公共受托責任是政府績效產(chǎn)生和發(fā)展的社會基礎(chǔ)(一)公共受托責任的涵義最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）認為，公共受托責任是指一種托付給一個受審個人或?qū)嶓w的責任，這種責任表明受審個人或?qū)嶓w已經(jīng)根據(jù)委托人的條件對所接受的資金進行了管理和控制。1．公共受托責任存在于一種委托—代理關(guān)系之中。在這種關(guān)系中，至少存在委托人（公共資源或財產(chǎn)的所有者人民）和受托人（公共資源或財產(chǎn)的管理和使用者政府）兩個方面，前者授予后者管理和運營公共經(jīng)濟資源的權(quán)力并要求對其管好、用好，后者接受了前者的授權(quán)（即委托）并承擔起履行相應責任的義務。第二節(jié)政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)

一、公共受托責任是政府63

管理者

管理者

管理者

人民

國會公營企業(yè)事業(yè)單位公共團體為公共目的服務的其他單位管理者管理者管理者人民國會公營企業(yè)642．公共受托責任包括行為責任和報告責任兩個方面。

行為責任是指承擔管理和運營受托資源的責任；

報告責任或稱為解說行為的責任，即以報告、報表的形式，解釋說明受托資源管理狀況的責任。2．公共受托責任包括行為責任和報告責任兩個方面。653.公共受托責任中的“責任”可根據(jù)法規(guī)、合約和慣例來加以規(guī)范，亦即要有一個衡量公共受托責任完成情況的標準。從理論上講，這個標準應該是由委托人向受托人提出，并經(jīng)受托人認可同意的，它代表的是公眾對政府的要求，也反映著社會的客觀需要。由于公共受托責任反映的是以委托人為代表的社會需求，而社會需要的層次與水平總是不斷提高和發(fā)展的，因而公共受托責任的內(nèi)容也自然呈現(xiàn)出不斷擴展、豐富的趨勢。這也正是政府審計的形式、內(nèi)容、功能不斷分化發(fā)展創(chuàng)新的內(nèi)在依據(jù)。3.公共受托責任中的“責任”可根據(jù)法規(guī)、合約和慣例來加以規(guī)范664.公共受托責任的內(nèi)容具有可計量性。公共受托責任能夠通過貨幣形式以及非貨幣形式等其他標準予以計量，并通過一定的形式（如財務報告、會計報告或社會報告等）對計量結(jié)果予以報告。政府作為公眾的受托人，承擔著廣泛的受托責任，政府利用會計信息，旨在客觀、公正地反映其履行受托責任的過程和結(jié)果，并據(jù)以向委托人報告。委托人則利用會計信息，旨在判斷受托人對受托責任的履行程度如何，是否可以解除受托人的受托責任。4.公共受托責任的內(nèi)容具有可計量性。67(二)公共受托責任是政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的社會基礎(chǔ)在現(xiàn)代社會中，人民是國家的主人，公共權(quán)力來自于人民的授予和認可，但是在政治實踐中，國家主權(quán)的擁有者人民不可能全部親自地參與管理國家的具體事務，而是將這種管理和統(tǒng)治的公共權(quán)力交給一個特殊的機構(gòu)——政府來行使，這樣就出現(xiàn)了政治生活中的委托——代理關(guān)系。為了有效地預防和糾正政府官員不負責任和舞弊等行為，唯一可行的辦法，就是建立對他們的約束機制，加強監(jiān)督，促使他們最大限度地履行公共受托責任。政府績效審計就是對政府行為進行監(jiān)督的一種有效的方式，通過政府績效審計，可以對公共資源使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行有效的監(jiān)督。同時，通過績效審計，也可以讓有關(guān)各方和其他利害關(guān)系人了解公共資源運用情況方面的信息。

(二)公共受托責任是政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的社會基礎(chǔ)68二、民主政治的發(fā)展是政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的政治基礎(chǔ)。

（一）公眾民主意識的增強擴大了對政府績效審計的政治需求。歷史地看，績效審計之所以產(chǎn)生于20世紀30—40年代，與公眾民主意識的增強是有很大關(guān)系的。隨著公眾民主意識的增強，作為委托人的公眾對政府的要求日益提高，傳統(tǒng)的財務符合性信息已不能滿足公眾的期望和要求。公眾不僅要求政府要合法收支，依法管理資源，而且要求經(jīng)濟而有效的利用資源，實現(xiàn)公共資源使用效果方面的責任，包括運營、使用公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性。二、民主政治的發(fā)展是政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的政治基礎(chǔ)。

（一69（二）政府績效意識的增強為政府績效審計的實施提供了良好的政治環(huán)境隨著公眾對建設一個高績效政府的要求越來越高，政府自身也更加關(guān)注績效。政治家需要通過績效評價來驗證政策制度的效果，爭取更多的選票；政府官員需要由獨立的部門來評價自己的績效，以便獲得民眾的肯定。由于政府自身績效意識的增強，政府官員把接受績效審計看作是理所當然的事情，他們認為通過績效審計可以幫助政府