托馬斯-公共參與的理解

一、 公民參與興起原由（一）背景：傳統(tǒng)視角下一管理者與外界隔絕20世紀(jì)初葉，公共行政學(xué)作為一個獨(dú)特的職業(yè)領(lǐng)域開始發(fā)展起來，公共行政的第一批理論家對于公民參與管理過程采取了明顯敵視的態(tài)度。威爾遜和其他早期理論家試圖使公共行政管理與阿尼當(dāng)時甚囂塵上的政黨分贓政治制度的政治影響。這些理論家堅(jiān)信，公共行政如果不能在第一時間盡可能地隔絕各種政治干擾，那么，它就不能有效地發(fā)揮應(yīng)有的功能，更不能很好地建立清晰的職業(yè)認(rèn)同。這些思想最終以“政治與行政二分論”的形式呈現(xiàn)了其論點(diǎn)。古德諾等理論家認(rèn)為，公民參與應(yīng)是政治領(lǐng)域的適當(dāng)范疇。相反，公共行政則將公民參與看作是一個不適宜本領(lǐng)域的范疇，它最好是遠(yuǎn)離職業(yè)化的行政官員。1二分論假定，公共行政不需要價值判斷，價值判斷只會讓那些公眾力量或者其他政治力量介入行政管理。用威爾遜的話說（Wilson,1887,P.210）：“行政問題不是政治問題。雖然政治為行政設(shè)定了任務(wù)，但是，它不能忍受讓政治去控制、操作它的行政人員。”在政治與行政二分論的假設(shè)中，公共政策一旦形成，權(quán)力影響力應(yīng)從選任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公眾。在整個20世紀(jì)，政治與行政二分論一直影響著公共行政的思維方式，而且在數(shù)十年中，它具有支配性的影響力。2正如人們可能看到的那樣，這個時期的理論思想并沒有提出什么改革措施，去鼓勵、推動行政者回應(yīng)公民的需求。盡管人們認(rèn)為，行政管理者從根本上應(yīng)向公民負(fù)責(zé)，但是，這種責(zé)任卻是間接性的，也就是說，其責(zé)任是通過民選官員這一中介來實(shí)現(xiàn)的。3（二）缺點(diǎn)日益暴露，新公共行政興起盡管早在20世紀(jì)初期，政治與行政二分論存在的問題就已經(jīng)明顯地暴露出來了，但是，它依然主宰者公共行政的理論與實(shí)踐。直到20世紀(jì)60年代，一系列綜合性的影響因素促使人們重新思考公共行政的發(fā)展方向問題。其中，一些影響因素來自于行政管理職業(yè)者的外部，來自于公共政策的變化；而另一些影響因素來自于行政管理職業(yè)者的內(nèi)部，來自于新一代公共行政理論家的崛起。41約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P15.2約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P16.33約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P17.4約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P17.與此同時，在世人對行政管理實(shí)踐者政策實(shí)施帶有偏見和有失公正的一片指責(zé)聲中，公共行政學(xué)界備受困擾。20世紀(jì)60年代后期，對行政管理者的批判日益普遍化。外來批判的刺痛和公共政策改革的刺激，都促使公共行政開始了一段時期的精神和靈魂探詢。漸漸地，職業(yè)群體領(lǐng)袖形成了一套公共行政的新理論，這就是著名的“新公共行政(thenewpublicadministration)理論。在這一理論中，包含了更多公民參與公共管理過程的思想。新理論的形成源于它強(qiáng)烈主張將社會公正作為公共行政的重要價值。拉德?拉波特(ToddLaPorte,1971),這位新公共行政理論最早的倡導(dǎo)者之一甚至認(rèn)為，社會公正應(yīng)該是行政管理職業(yè)者的最為重要的價值，”公共組織存在的目的就是要降低人類經(jīng)濟(jì)的、社會的、精神的痛苦，并改善組織內(nèi)外部人們的生活狀況?！??對政治與行政二分論缺陷的批判無論政治與行政二分論假設(shè)在歷史上是如何正確，但今天，它已經(jīng)不能再體現(xiàn)公共行政的本質(zhì)了。二分論的缺陷體現(xiàn)在以下幾個方面：6首先，并不像二分論設(shè)計(jì)的那樣，行政管理者僅僅局限在狹窄的公共政策執(zhí)行的角色上，相反，行政管理者經(jīng)常介入公共政策的制定。同時，隨著政府系統(tǒng)變得日益復(fù)雜，即使是讓有良知的政策制定者來制定公共政策，他們也沒有能力預(yù)料到那么多相互沖突、充滿爭議的政策問題。并且，價值判斷成為項(xiàng)目運(yùn)作中不可回避的問題。與此同時，人們開始對政府的一些傳統(tǒng)職能進(jìn)行重新定義，這也降低了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在以前發(fā)揮過的支配性作用，強(qiáng)迫行政管理者執(zhí)行政策時運(yùn)用價值判斷。例如，韋伯(Webber,1974,PP.6-7)就闡述道，在以前，公共交通投資被界定為“基礎(chǔ)性資本投資，就是指投資于有形的道路或有形的設(shè)施……”，其投資建設(shè)往往以“作為公共交通系統(tǒng)本身具有的因素”為標(biāo)準(zhǔn)，如包括“告訴公路建設(shè)的里程數(shù)、機(jī)場建設(shè)的數(shù)量和交通路網(wǎng)拓展的地理范圍等“。韋伯進(jìn)一步指出，在新的公共管理思維里，這些投資項(xiàng)目則被看作是"一項(xiàng)服務(wù)而不是一項(xiàng)設(shè)施……這一簡單的轉(zhuǎn)變即刻促使我們以動詞的語式而不是名詞的語式來描述、解釋公共交通系統(tǒng)?！谑?，這些思考會不可抗逆地引導(dǎo)我們回答更加關(guān)鍵的問題，那就是，公共系統(tǒng)應(yīng)該為誰而建造？”最后，新理論家們還對單向性的、自上而下的權(quán)力流動的常識提出了質(zhì)疑。與此同時，5約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P18..6約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫'柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P18——19現(xiàn)有的理論也提出了規(guī)范性的基礎(chǔ)，使人們確信，政策影響力也應(yīng)該從公民流向行政官員，從行政官員流向選任的政策制定者。如果一個人接受了這種有關(guān)公共行政工作性質(zhì)、特征的新思維，那么他就會發(fā)現(xiàn)，政治與行政二分論斷言的行政管者隔絕于政治和公民的觀念是毫無意義的。就像庫珀描述的那樣(Cooper,1984,P.147)，“早期的改革者沒能預(yù)測到，在現(xiàn)代化的工業(yè)國家里，讓‘專業(yè)的’、‘職業(yè)的’行政官員維持從屬于政治家的地位根本就是不可能的。專業(yè)技術(shù)和特有知識具有的力量、政府面對問題的復(fù)雜性，以及政府規(guī)模的擴(kuò)張都不斷地排擠著公民總體和公民代表的作用。”(三)相關(guān)改革議程中，公民參與顯示出其優(yōu)勢幾乎沒有分析家會認(rèn)為，政府可以通過壓縮功績制和公務(wù)員制度改革來解決公共行政存在的問題。那樣，勢必會讓民選官員和壓力集團(tuán)掌握更多的權(quán)力控制行政管理，從而導(dǎo)致公共行政更加政治化。止匕外，政府雇員們也會抵制這樣的改革。一個較好地解決問題的方法是政府招募、使用不同類型的公民，以便建立一個更“具有代表性的官僚制”體系(Krislov,1974)。7另外，還有一種改革建議是，政府應(yīng)努力教育行政管理者向公民負(fù)責(zé)，使行政管理者更加明確地意識到，服務(wù)于公眾是他們根本的天職。然而，上述這些改革并沒有解決全部問題。顯然，運(yùn)用招募和教育等長期性改革策略，在短期內(nèi)是很難奏效的。同時，招募和教育本身采用的自上而下方式也不能修正傳統(tǒng)公共行政自上而下管理模式所固有的缺陷。人們必須探求其他的改革措施。公民參與即提供了改革的途徑。如果社會公平是一個問題，那么，公民參與可以給那些喪失公平的人一個機(jī)會，使他們得到必要的補(bǔ)償。8一些理論家甚至提出了這樣的觀點(diǎn)，即公民參與不僅僅是提高官員回應(yīng)性的工具。他們認(rèn)識到，公民參與或許能夠在更加廣泛的意義上印證庫珀論述的將行政管理者看作是“職業(yè)公民”的思想(Cooper,1984,p.143)。從行政管理者的角度看，隨著他們不斷從公民參與的實(shí)踐中獲取經(jīng)驗(yàn)，他們逐步認(rèn)識到，實(shí)踐證明公民參與是十分有益的。97約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P20——21.8約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P21.99約翰?克萊頓.托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P22.(四)公民參與在實(shí)踐中日漸暴露出來的問題人們對新公民參與運(yùn)動的反應(yīng)并非都是正面的、肯定的。隨著20世紀(jì)70年代至80年代以來公民參與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的逐漸豐富，對新公民參與運(yùn)動的批評也在不斷增加。并逐漸匯集成強(qiáng)有力的事實(shí)來挑戰(zhàn)新公民參與運(yùn)動以及倡導(dǎo)公民參與的新公共行政理論。他們提出了至少三個層面上的問題：第一個焦點(diǎn)問題是，應(yīng)由誰來參與或誰不參與；第二個是公民參與怎樣影響了管理者的日常工作；第三個是公民參與如何影響了公共政策的質(zhì)量。101.不完善性贊同公民參與的一個重要的理由是，增加公民參與可以將公民的要求更好地體現(xiàn)在行政管理過程中。但是，任何一個研究過公民參與問題或者直接觀察過公民參與并擁有第一手資料的人都知道，參與一一不論是在選舉時，是在志愿者組織里，還是在社區(qū)事務(wù)中一一常常不具有代表性。不管是在何種場合或條件下，很多有資格參與的人和已經(jīng)參與的人都很那代表那些所有有資格參與的公眾。112.與管理績效相抵觸批評家們還指出，公民參與增加了公共管理者日常工作的難度，因此，影響了公共管理的績效。12公共管理者經(jīng)常要面對來自公民的不信任和敵視?？ㄆ账?Cupps,1977,P.482)就闡述道：“有時，公民組織會以過分戲劇化、夸張或者尖叫的方式表達(dá)他們經(jīng)常提出的不滿或抱怨。”這樣的情形就會降低公共管理者們的工作精力，挫傷其工作積極性。而公民參與的不可預(yù)期性也加劇了人們參與熱情的枯竭。范?米特(VanMeter,1975,P.807)評論說：“公共管理者面對的真正問題是力圖將公民參與制度化，因此，這是一個永恒的、持續(xù)的問題……”但情況是，公民參與程度是“根據(jù)個人的興趣和可以支配的時間而定的?！惫补芾碚弑仨毟冻鲆欢ǖ拇鷥r來應(yīng)付這樣反復(fù)無常的現(xiàn)象。133.對決策質(zhì)量的威脅對公民參與最嚴(yán)厲的指責(zé)集中在公民參與造成了公共政策的扭曲。14主要表現(xiàn)在:第一，1010約翰.克萊頓.托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社,2005.P22.11約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P23.12約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P24.13約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P24.14約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P25.公民可能會對其不甚了解的專業(yè)領(lǐng)域或科學(xué)界認(rèn)定的政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑。一些科學(xué)家呼吁：“科學(xué)和醫(yī)學(xué)是專業(yè)化程度極高的領(lǐng)域，因此，只有科學(xué)家才有資格和能力做出相應(yīng)的判斷和決定?！?Dutton,1984,p.170)第二，公民參與可能會導(dǎo)致公共項(xiàng)目運(yùn)作成本的增加。第三，公民參與會組織改革、創(chuàng)新?？死蛱m(Cleveland,1975,P.4)曾經(jīng)解釋道：“涉及構(gòu)思精良的公開化程序阻礙事情的發(fā)展，而涉及不良的公開化程序卻讓事情前行……。”第四，很多代表特定群體的公民在受邀參與公共決策后追逐特殊的利益，從而導(dǎo)致了更廣泛的公共利益的缺失。公民參與刺激了更多的集團(tuán)或機(jī)構(gòu)追逐自身的利益，卻沒有新理論說明如何增進(jìn)更廣泛的公共利益，因此，政府公共管理的過程變得更加分割化了。二、新視角的誕生一公民參與的可操作性理論：將平衡與隨機(jī)性觀點(diǎn)相結(jié)合不斷升級的各種指責(zé)向新公共行政論述的公民參與理論提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。人們不得不發(fā)展出一種真正的、替代性的理論。將來自于公民參與的現(xiàn)實(shí)性的平衡觀點(diǎn)與如何使公民參與實(shí)踐隨環(huán)境狀況變化而變化的隨機(jī)性觀點(diǎn)結(jié)合起來，能夠形成一種對公共管理者更有實(shí)踐操作價值的理論，這既避免支持者對公民參與抱有的單純熱情，又避免批判者對公民參與持深度懷疑態(tài)度。與此同時，將管理哲學(xué)與實(shí)踐有機(jī)結(jié)合在一個理論中，還而已幫助公共管理者去理解日常工作中的公民參與活動，與他們自身工作的總體認(rèn)識一致協(xié)調(diào)起來。所謂平衡的觀點(diǎn)即是公共管理者花費(fèi)一定時間邀請各個行動者參與公共決策，但可以減少政策執(zhí)行過程中所花費(fèi)的時間。憑借各方行動者的力量參與進(jìn)入最初的決策，更可能達(dá)到廣泛支持甚至促進(jìn)政策執(zhí)行的功效。隨機(jī)性觀點(diǎn)就是要發(fā)現(xiàn)公民參與方式選擇隨環(huán)境變化而變化的優(yōu)勢所在。公民參與能夠帶來重要的收益，但也能導(dǎo)致嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。為了促使公民參與優(yōu)勢最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化，需要引入隨機(jī)性的理論觀點(diǎn)，即使公民參與視為根據(jù)環(huán)境的變化選擇不同參與程度，采取不同參與形式的過程。三、如何與公眾分析公共決策權(quán)力一托馬斯公民參與的有效決策模型(一)決策樹的產(chǎn)生很多政策問題的性質(zhì)決定了公共管理者需要與公眾共同作出決策。無論何時，成功的決策執(zhí)行都必須以公民對政策的接受為基礎(chǔ)，沒有公民參與，讓公民接受決策幾乎是不可想象的，因此，公民們共同參與決策的策略是眾望所歸的。在這樣的情況下，公共管理者需要就怎樣進(jìn)行廣泛的公民參與做出抉擇。15基于這一現(xiàn)實(shí)的迫切需求，托馬斯呈現(xiàn)了完整的有效決策模型，以幫助公共管理者能夠準(zhǔn)確地判斷出應(yīng)該何時使用何種途徑。即如下圖所示:不小不";5 6準(zhǔn)是相關(guān)相關(guān)公眾和公公余？共管生機(jī)構(gòu)門標(biāo)是否一致？7在選擇解決方案時,相關(guān)公眾存在M即如下圖所示:不小不";5 6準(zhǔn)是相關(guān)相關(guān)公眾和公公余？共管生機(jī)構(gòu)門標(biāo)是否一致？7在選擇解決方案時,相關(guān)公眾存在M突嗎？1 2 3決策質(zhì)量政府仃充問題是否要求是什要求信總結(jié)構(gòu)化?-久？ I因？1公民接受性是決策欣行，必?需的叫？不是不是圖1公民參與的有效決策模型注：41=自主式管理決策(autonomousmanagerialdecision)。管理者在沒有公民參與的情況下獨(dú)自解決問題或制定決策。A11二改良式自主管理決策(modifiedautonomousmanagerialdecision)。管理者從不同的公眾群體中搜尋信息，然后獨(dú)自決策，公民群體的要求可能會也可能不會得到反映。C1二分散式公民協(xié)商決策(segmentedpublicconsultation)。管理者分別與不同的公眾團(tuán)體探討問題，聽取其觀點(diǎn)和建議，然后制定反映這些團(tuán)體要求的決策。C11=整體式公民協(xié)商決策(unitarypublicconsultation)。管理者與作為一一個單一集合體的公眾探討問題，聽取其觀點(diǎn)和建議，然后制定反映公民團(tuán)體要求的決策。(這種方法只要求所有的公眾成員都有參與的機(jī)會，比如獲得參與組織良好的公眾聽證會的機(jī)會，但并不要求每個人都實(shí)際參與。)G11二公共決策(publicdecision)。管理者同整合起來的公眾探討問題，而且，管理者和公眾試圖在問題解決方案上取得共識。我國公共決策中的公眾參與同英美等發(fā)達(dá)國家相比仍較為有限。從組織行為傾向來看1約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P64.“如果公共機(jī)構(gòu)自身的地位很牢固，那么，他們會避免公民較多的參與，為的是維護(hù)組織的穩(wěn)定性。而權(quán)力相對較弱的公共機(jī)構(gòu)更可能通過公民參與建立緊密的聯(lián)盟以獲取對其組織強(qiáng)有力的支持。”而對于公共決策中公民參與這一領(lǐng)域而言，也始終體現(xiàn)出公民參與在公共行政領(lǐng)域所共有的兩個應(yīng)用特征：特征1:公眾參與往往較之其表象更為廣泛。在公共決策過程中，政府無法回避公眾的需求和對政策可能產(chǎn)生的反應(yīng)，由此“自主式管理決策”與“改良式自主管理決策”的界線往往十分模糊。另一方面，我國現(xiàn)階段的相關(guān)信息透明度尚不高，在市民抨擊政府忽視公眾需求而自主作出決策的同時，政府也許已經(jīng)做了大量的搜尋公眾信息的工作。特征2:公眾參與往往較之其表象更為狹隘。衡量公眾參與程度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一是相關(guān)的公眾參與制度的建立和完善程度，但政府對參與過程的把握卻往往具有很強(qiáng)的彈性，這又在很大程度上模糊了“公眾協(xié)商”與“改良的自主式管理決策”之間的界線，即在制度光環(huán)下，公眾參與的實(shí)際質(zhì)量往往不理想。兩個特征反映出公眾參與過程引導(dǎo)中界線的模糊性。從實(shí)際應(yīng)用角度可以將其規(guī)律總結(jié)為如圖：政策的質(zhì)量要求政府的決策主導(dǎo)性政府的理性傾向：通過政策質(zhì)量提高反映公眾需求。公眾決策政策可接受性需求公眾參與程度公眾的理性傾向：通過主動參與提高政策質(zhì)量。分散式公民協(xié)商決策整體式公民協(xié)商決策改良、協(xié)商協(xié)商、決策自主式管理決策改良式自主管理決策政策的質(zhì)量要求政府的決策主導(dǎo)性政府的理性傾向：通過政策質(zhì)量提高反映公眾需求。公眾決策政策可接受性需求公眾參與程度公眾的理性傾向：通過主動參與提高政策質(zhì)量。分散式公民協(xié)商決策整體式公民協(xié)商決策改良、協(xié)商協(xié)商、決策自主式管理決策改良式自主管理決策圖2政府與公眾在公眾參與途徑上的不同傾向16一般來說，如果一個決策問題主要考慮質(zhì)量要求，那么我們傾向于采用參與程度較低的16李群峰.賀寧.公眾參與的有效決策模型在城市交通政策制定中的應(yīng)用.城市公用事業(yè)。2009年第23卷第4期.決策途徑；如果一個問題主要考慮公眾對政策的可接受性，那么，我們傾向于采用參與程度較高的決策途徑。但為了發(fā)揮有效決策模型的最大作用，公共管理者必須著力避免對它的刻板、僵化的使用。也就是說，在面對決策問題時，公共管理者不但要回答模型中設(shè)定的各個問題，還要把這些問題的答案看作是不斷變化和發(fā)展的。為了能夠在上述五種參與途徑中做出恰當(dāng)?shù)倪x擇，公共管理者必須對決策樹中的相關(guān)政策問題的特點(diǎn)有所了解：.在任何決策中，管理者都明確決策的質(zhì)量要求是什么嗎？17“質(zhì)量要求”（qualityrequirements）是指任何與最終決策本質(zhì)相關(guān)的政策或管理上的約束（VroomandYetton,1973,pp.21—22）。比如，（1）技術(shù)約束：用來限定應(yīng)該考慮哪些政策解決方案（因?yàn)橛袝r經(jīng)驗(yàn)表明，某種特定的解決方案并不能有效地運(yùn)作）。（2）規(guī)章約束：即任何決策過程都必須設(shè)計(jì)的法定因素。（3）預(yù)算約束：即某種問題解決方案可以花費(fèi)多少錢。所有這些要求都包含著正當(dāng)?shù)睦碛蓙肀Ｗo(hù)決策的質(zhì)量，并限制公民參與。值得一提的是，管理者要把真正的質(zhì)量要求同單純的個人偏好區(qū)分開來。作為一個管理者，如果他在沒有預(yù)先考慮質(zhì)量要求的情況下就引入公民參與，他會由于沒有事先明確應(yīng)重視的質(zhì)量要求而危害到政策質(zhì)量要求的合法性18管理者對政策質(zhì)量約束必須提出的第二個問題是，制定決策過程中管理者需要怎樣的信息？.我有充分的信息做出高質(zhì)量的決策嗎？管理者要求更多的信息以促進(jìn)政策質(zhì)量，這通常需要依賴更多的公民參與，而不是更少的參與。如果管理者對上面第二個問題的回答是否定的，那么，他們就應(yīng)該轉(zhuǎn)向公民，把他們作為信息的來源（VroomandYetton,1973,pp.23—24）。19對于高品質(zhì)的政策而言，有幾種信息可能是必需的。第一，管理者需要有關(guān)決策在其作用范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)狀況的信息。第二，管理者需要有關(guān)公眾偏好的信息。第三，管理者可能需要官員某個問題或者其解決方案的技術(shù)信息。2017約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P37.18約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P38.19同上20約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P39.問題結(jié)構(gòu)代表了第三種可能的政策質(zhì)量約束。管理者需要提出的問題是：.政策問題是否被結(jié)構(gòu)化了，以致不再需要人們重新界定其他替代方案？21公共領(lǐng)域的很多政策問題最終不得不在兩個或者多個可替代的方案中進(jìn)行選擇。問題結(jié)構(gòu)為限制公民參與的范圍提供了理由。要保護(hù)這種既定的結(jié)構(gòu)，管理者要么需完全避免公民參與，要么把公眾的影響力限定在可替代方案的選擇上。在后面一種情況中，有關(guān)公民參與的討論，首先需要解釋問題結(jié)構(gòu)化如何限制了決策自由。即使已經(jīng)做出預(yù)先解釋，但對于管理者來說，在結(jié)構(gòu)化問題存在各種爭議的狀況下引入公民參與，也是比較困難的，而且還有可能威脅到?jīng)Q策的效能。一種極端情況是，公民們可能會認(rèn)為，他們沒有理由和必要花費(fèi)時間對已經(jīng)界定好的可選擇方案再進(jìn)行有限的選擇，因此他們會拒絕參與決策。另一種極端情況是，公民們可能會斷然拋棄已經(jīng)界定的問題結(jié)構(gòu)，并否決政府采取的任何行動。為了防止出現(xiàn)這些文獻(xiàn)，可取的做法是，管理者應(yīng)該在問題被結(jié)構(gòu)化之前引入公民參與。許多政策問題在它們被結(jié)構(gòu)化之前可以通過公民參與被提出來，如果再公民參與之前問題就已經(jīng)被結(jié)構(gòu)化成“是一不是”或者“所有的一沒有一個”的選擇，那么，以后在這個問題上就不易斡旋妥協(xié)了。即使公共管理者試圖在引入公民參與之前就回答這些問題，他們也同樣需要經(jīng)常將這些問題作為公民參與的結(jié)果不斷重新進(jìn)行思考。22一旦對政策質(zhì)量的核心需要被界定清楚，政策可接受性問題就變得突出了。讓公眾參與決策過程的主要目的是為了增強(qiáng)公眾對決策的可接受程度，尤其是當(dāng)決策執(zhí)行過程特別依賴公民接受政策的情況下，吸引公民參與決策制定就顯得非常重要了。參與增加了公眾對決策接受的可能性，也通過培養(yǎng)公民的決策“所有權(quán)”意識，增強(qiáng)了決策執(zhí)行成功的可能性。在公共部門中，政策成功地執(zhí)行并不僅僅意味著管理者完成了實(shí)體任務(wù)或項(xiàng)目運(yùn)作就萬事大吉了。在高度政治化的政府環(huán)境中，激烈的公民反對聲音仍然顯得十分突出，并且可能威脅到?jīng)Q策過程甚至是決策制定者。在公共部門中，成功的決策執(zhí)行不僅需要實(shí)體任務(wù)的完成，也需要政策執(zhí)行后公眾的反對聲音不斷減少。并非在所有需要公民接受政策執(zhí)行的情況下都需要公民參與。公民有時認(rèn)為某項(xiàng)決策的預(yù)期結(jié)果是符合自己意愿的，因此，他們在不參與的情況下也會接受這項(xiàng)決策。例如，向衰21同上.22約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P40.退城市的公民承諾提供新的工作機(jī)會的決策，完全可能會在沒有公民參與的情況下被公民接受，因?yàn)楣袷挚释?jīng)濟(jì)的增長23。所以，就政策的可接受需要而言，管理者必須講一個問題分為兩部分提問：.公眾對決策的接受程度是否對決策的有效執(zhí)行至關(guān)重要？如果是這樣的話，管理者單獨(dú)制定決策，他有相當(dāng)?shù)陌盐諄碚J(rèn)定公民會接受政策嗎？24對這個問題的第一部分給予否定回答，或者問題的第二部分給予肯定回答，都會減少或者排除對公民參與的需要。如果政策可接受度并不重要，或者已經(jīng)得到了確保，那么，不必要的公民參與會使事情變得復(fù)雜化。另一方面，管理者應(yīng)該對那些認(rèn)為沒有公民參與公眾也會接受政策的想法采取小心謹(jǐn)慎的態(tài)度。即使是經(jīng)濟(jì)衰退的城市的居民，有時也會拒絕經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，盡管此政策向居民承諾提供新的工作機(jī)會（Fox,1985）。當(dāng)公共參與作為獲取公眾接受的手段而成為一種必需時，公共管理者就要界定哪些公民個體和組織可能對政策問題感興趣，并了解他們的意見與建議。除了界定相關(guān)的公民團(tuán)體之外，公共管理者在公眾發(fā)表意見的時候，必須經(jīng)常能夠判斷誰在為公眾講話，或者在某種程度上說，誰在代表誰的利益。25基于有效決策模型的假定，特定政策問題上的相關(guān)公眾包括所有有組織和無組織的公民團(tuán)體和公民代表，他們要么（1）能夠提供對解決問題有用的信息，例如官員消費(fèi)者偏好的信息；要么（2）能夠通過接受決策或者促進(jìn)決策執(zhí)行，影響決策的執(zhí)行。相關(guān)公眾由一系列團(tuán)體組成，這既包括傳統(tǒng)的利益集團(tuán)，如院外集團(tuán)、勞工工會以及規(guī)劃項(xiàng)目的受益者，也包括消費(fèi)者和環(huán)境保護(hù)團(tuán)體，其他公共利益團(tuán)體、居民團(tuán)體（有組織的房屋所有者協(xié)會或無組織的居民，從地理空間上講，這些居民是一項(xiàng)公共決策涉及的目標(biāo)或?qū)ο螅约鞍ㄔ谶@些團(tuán)體中的代表這些團(tuán)體利益的咨詢委員會。相關(guān)公眾還包括到目前為止還沒有組織起來的、但在某一特定問題上享有利益的公民群體。例如，20世紀(jì)60年代中期和末期，許多公共問題就引發(fā)了不少成立不久但尚未形成組織的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的抗議。公共管理者試圖回答下面一個由兩部分組成的問題時，應(yīng)當(dāng)考慮所有可能的相關(guān)公眾：.誰是相關(guān)的公眾？公眾是一個有組織的團(tuán)體，多個有組織的團(tuán)體，無組織的公眾，還是這三種形式的混合體呢？23約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P4224同上25約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P50.上述問題除了想明確誰來參與決策之外，還包含了另外一個思想，那就是公民參與過程應(yīng)是如何建構(gòu)的。令人滿意的公民參與結(jié)構(gòu)會隨著相關(guān)公眾中參與團(tuán)體數(shù)目不同和組織化程度不同而呈現(xiàn)明顯差異。如果相關(guān)公眾僅由一個有組織的團(tuán)體組成，如由社區(qū)鄰里居民組成的團(tuán)體組成，那么這個團(tuán)體的定期機(jī)會就可以用作公民參與的場所，該團(tuán)體的交流渠道則可以被用作宣傳的機(jī)會。此外，管理者與團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)兒女之間的非正式交談也可以作為公民集會的補(bǔ)充。如果相關(guān)公眾由兩個貨兩個以上的有組織的團(tuán)體構(gòu)成，定期的團(tuán)體集會仍然是公民參與的有效方式，但是，管理者必須對不同的公民集會可能產(chǎn)生不同的建議做好心理準(zhǔn)備。一個比較好的選擇是制定一個能夠代表所有團(tuán)體利益的咨詢指導(dǎo)委員會，并授權(quán)該委員會形成一個統(tǒng)一的建議。如果相關(guān)的公眾處于無組織化狀態(tài)，事情就變得更加復(fù)雜了、困難了。對于一群無組織的公眾來說，相關(guān)公眾不僅沒有確定的公民參與場所，也沒有建立起任何觸及其每個成員的溝通交流渠道。這時，留給公共管理者做的事情就是，選擇公民參與的場所，如組織一個公眾聽證會，并且要進(jìn)行足夠的宣傳，以保證這一參與通道的暢通性。最常見的情況是，公共管理者也許會發(fā)現(xiàn)，擺在他們面前的是由有組織的和無組織的團(tuán)體構(gòu)成的復(fù)雜的相關(guān)公眾群。復(fù)雜的相關(guān)公眾構(gòu)成使管理者陷于兩難境地。26因?yàn)橛薪M織團(tuán)體和尚未組織起來的公眾的意見都要青庭，否則對決策的執(zhí)行都將有危害。在識別了相關(guān)公眾之后，公共管理者在公眾參與之前就應(yīng)該掌握公眾對特定問題看法的性質(zhì)。完整的民意只有通過真實(shí)的公民參與才能逐步展開，在此，管理者要問的一個問題是：.在解決決策問題時，相關(guān)的公眾能分享公共管理機(jī)構(gòu)欲達(dá)成的決策目標(biāo)嗎？27這個問題的答案應(yīng)該影響到政府與公眾分享決策制定權(quán)的力度。如果管理者需要獲得公眾對決策的接受和信任，那么，無論問題的答案是什么，管理者都應(yīng)該與公眾分享一些權(quán)力。但是，如果管理者期望公眾認(rèn)同公共管理機(jī)構(gòu)設(shè)定的決策目標(biāo)，那么，政府完全有理由與公眾分享更多的權(quán)力。如果管理者預(yù)測公眾與政府機(jī)構(gòu)的目標(biāo)不一致，或者誰都并不知道公民會有什么的預(yù)期，那樣，管理者都將會給自己保留更多的權(quán)力，一次保護(hù)公共管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在前一種情況下，管理者可能與公眾以期進(jìn)行決策制定，在后一種情況下，管理者26約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P50—51.27約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫'柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P52.可能僅僅向公眾進(jìn)行咨詢。最后，管理者有時需要提出下面的問題(VroomandYetton,1973,p.30):.在選擇優(yōu)先解決問題的方案時，公眾內(nèi)部可能會產(chǎn)生沖突嗎28？只有當(dāng)公眾被認(rèn)為不能分享公共管理機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)時，這個問題的提出才顯得具有必要性。為了賦予公眾一些解決爭議的責(zé)任，而不是把解決爭議的所有責(zé)任只留給管理者自己，在一些情況下，解決公眾之間爭議的過程可能需要更多的公民參與。解決爭議之道也可能要求把公眾捏合成為一個單一的團(tuán)體，比如說，召開一個公開的公民大會或組成一個代表各方面利益的咨詢委員會，比如說，召開一個公開的公民大會或組成一個代表各方面利益的咨詢委員會。相反，如果各方公眾只能在他們各自的目標(biāo)上達(dá)成相互一致，而在公共管理機(jī)構(gòu)設(shè)定的目標(biāo)上產(chǎn)生了分歧，那么，管理者同作為單一團(tuán)體的公眾進(jìn)行磋商就變得毫無意義了。在這種情勢下，單一團(tuán)體的機(jī)會往往會使公眾團(tuán)結(jié)起來，共同反對公共管理機(jī)構(gòu)，從而抵消任何促成決策目標(biāo)的管理努力。這時，管理者一個比較好的選擇就是，組織召開一系列的回憶，每一次會議邀請公眾中的不同利益群體參加。(二)界定相關(guān)公眾的技術(shù)方法管理者如果想準(zhǔn)確地回答上述問題，他們需要綜合運(yùn)用各種方法界定相關(guān)公眾，這其中包括由管理者引導(dǎo)的自上而下的方法(top-downapproaches)和來源于公眾的自下而上的方法(bottom-upapproaches)29。?自上而下的技術(shù)方法在自上而下的技術(shù)方法中，管理者應(yīng)在行政人員的協(xié)助下，在任何形式的公民參與之前，努力回答下面一系列問題。首先，管理者應(yīng)該充分、廣泛地考慮：哪一類公民可能對某項(xiàng)問題感興趣？誰會或者可能會受到?jīng)Q策的直接影響？這時，管理者可以從現(xiàn)有有組織團(tuán)體的名單中識別、判斷代表公民利益的團(tuán)體。他們也可以采用基本的歷史分析方法，了解一些公民團(tuán)體以前是否對類似的項(xiàng)目決策感興趣(Freeman,1984,p.54)。政府機(jī)構(gòu)的官員運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法會激發(fā)更多的思想。而在社區(qū)采用關(guān)鍵公眾接觸這一本身就是公民參與的方法，也會引導(dǎo)出更多的決策建議。如果管理者對相關(guān)公眾的界定過于寬泛的話，就可能產(chǎn)生利益眾多而不知所措的危險(xiǎn)。29約同翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P53弗里曼（Freeman,1984,p.190）在吸收公民參與問題上提出告誡，”必須在某個地方找到重要和不重要的厲害相關(guān)人之間的分界線。”然而，在對相關(guān)公眾的初始界定中，界定范圍過于排他所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)可能要大于過于寬泛所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。30所以，對于公共管理者而言，要謹(jǐn)慎而為之。止匕外，管理者特別應(yīng)當(dāng)注意，不要忽視那些重要但無組織的公眾，也就是說不要忽視那些在決策問題上享有利益卻沒有正式組織起來的市艮1，否則所付出的的代價是巨大的，如華盛頓州在試圖新建渡輪碼頭的過程中，就深深地體會到了這一點(diǎn)（見書p54,案例4—1）。所以一個管理者在識別相關(guān)公眾時必須要有堅(jiān)定的事業(yè)心，并且做到一絲不茍，才能盡可能地識別出潛在的利益團(tuán)體。不過同時，如上述案例所顯示的那樣，自上而下法在界定相關(guān)公眾時也有一定的局限性一一不論公共管理者多么努力，多么認(rèn)真，他們不可能總能預(yù)先識別出所有相關(guān)的公民團(tuán)體32。?自下而上的技術(shù)方法在這種方法中，管理者采用的最主要途徑是讓公眾自己界定他們自己，在公民參與的過程中表現(xiàn)公民團(tuán)體的性質(zhì)。在運(yùn)用自下而上的方法時，管理者必須讓公民參與持續(xù)地進(jìn)行，并對參與所揭示的問題保持敏感。管理者不應(yīng)成為消極的觀察者。例如，一個管理者可能嘗試著將最初的界定過程同實(shí)際的決策制定過程分離開來，然而，管理者不一定總需要或者總能夠完成這種分離。管理者處理某一決策問題積累的經(jīng)驗(yàn)通常會使他們有足夠的信心認(rèn)識公眾的性質(zhì)，這樣，他們就會迅速進(jìn)入決策制定過程，而不用首先重新界定相關(guān)公眾。當(dāng)公眾的界定和決策的制定過程相繼進(jìn)行時，管理者有必要采取其他的措施，以確保相關(guān)公眾能按時進(jìn)入決策議程，以此減少公民在決策執(zhí)行時的反對聲音。值得一提的是，管理者不能排除其他的利害相關(guān)人而孤立地考慮公眾。正如托馬斯所言——管理者應(yīng)該考慮到其他的行動者，尤其是政府行動者，他們可能與決策問題有充分的利害相關(guān)性，也要求參與決策過程。這些行動者包括：（1）同一政府機(jī)關(guān)的其他部門；（2）統(tǒng)一政府層級的其他政府機(jī)關(guān)；（3）其他政府層級的組織。（三）決策模型中五種途徑的運(yùn)用31約同『?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P5432約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P55.?自主式管理方法的運(yùn)用33對決策模型中前四個問題的回答表明：公眾不應(yīng)該參與，因?yàn)檎哔|(zhì)量問題處于支配地位。也就是說，決策必須重視質(zhì)量約束，或許還由于問題的結(jié)構(gòu)化，管理者既不需要從公眾中獲取信息又不需要使得公眾的接受政策。在這些問題上尋求公民參與既危險(xiǎn)也是不必要的。如聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總局推動德克薩斯州的水質(zhì)規(guī)劃案例中所呈現(xiàn)的那樣（見書P44案例3—2）。?改良式自主管理方法的運(yùn)用公共管理者有時會面對這樣的情形：法律要求決策過程要接納公共參與，但有效決策模型卻建議在這種情況下無需公民參與一一也就是說，在這種情況下，既沒有對公眾信息明顯的需要，也沒有對公眾可接受性明顯的需要。那時最好的選擇就是，在允許的范圍內(nèi)尋求最小程度的公民參與。在采取行動的時候，管理者選擇改良式的自主管理方法要由于采用完全自主式的管理方法，也就是說，管理者從公眾各群體中尋求決策信息，但他需要單獨(dú)做出決策。當(dāng)管理者需要從公眾獲取信息，而不必獲取公眾接受時，有效決策模型也建議使用這種改良式的自主管理方法。在佛蒙特州建立核電站的案例即說明了這一點(diǎn)（見書P46,案例3—3）。在決策過程中，公共管理者不論是采用自主式?jīng)Q策方法，還是采用改良式自主決策方法，都應(yīng)該小心謹(jǐn)慎。即使不是絕大多數(shù)決策問題都需要公民接受，但是，許多決策要想得到成功的執(zhí)行，就需要獲得公眾的接受34——這是托馬斯給公共管理者的忠告。?公共決策途徑的運(yùn)用35借助于有效決策模型中的第六個問題，我們可以預(yù)先判斷出公民對組織目標(biāo)的態(tài)度是怎樣的，從而決定擬采用的公民參與方法。如果公民對于公共管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)沒有異議，在這種情況下，有效決策模型建議管理者采用最大限度的公民參與。因?yàn)椋@時公民對政策的接受程度并不會給政策質(zhì)量帶來太大的威脅，因此，管理者應(yīng)該選擇公共決策途徑，即與公民33約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P4434約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P4835約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P67.起共同做出有關(guān)某一問題的決定。公共決策途徑的采納，意味著我們可以忽略問題中其他方面的特征，這時，由于公民態(tài)度與公共管理機(jī)構(gòu)目標(biāo)的一致性，公共管理者也無需擔(dān)憂政策質(zhì)量會在參與過程中大打折扣。需要說明的是，公共決策方法并不意味著公共管理者要將所有權(quán)力讓渡給公眾。事實(shí)上，他應(yīng)該為公民參與的整個程序做出安排，在政策質(zhì)量規(guī)定方面發(fā)揮權(quán)威作用，并對問題結(jié)構(gòu)界定提供權(quán)威性的解釋。在適宜的情境下，公共決策途徑的功效可以得到淋漓盡致的發(fā)揮。這時，由于公民贊同公共管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，并通過有序參與理解和支持管理機(jī)構(gòu)的最終決定，高效的決策自然成為唾手可得的成果。加利福尼亞州奧克蘭市植樹項(xiàng)目的成功即有力地說明了這個道理（見書P68，案例5—1）。?整體式協(xié)商途徑的運(yùn)用對于公共管理者來說，往往面臨一個非常棘手的難題一一一方面，管理者要通過公民參與獲得公眾認(rèn)可、支持；另一方面，管理者又要限制公民參與范圍，以確保公共管理機(jī)構(gòu)決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)36在公共管理決策中，有60%以上的問題都表現(xiàn)出如此特征。從本質(zhì)上講，這類問題的解決難以使每個人都能得到滿意的結(jié)果。無論通過怎樣的公民參與程序，制定出怎樣的決策，公共管理機(jī)構(gòu)的偏好總是與公民的觀點(diǎn)存在分歧。然而，當(dāng)決策被證明是無效的時，公共管理者應(yīng)該注意到選擇更好的決策途徑，而不總是樂于采用簡單的自主方式取代復(fù)雜的公民參與過程來做出決定。正如托馬斯所言一一殊不知，這樣的決策在意見滿腹的公民面前，是沒有長久的生命力的。其結(jié)果只能使事情變得更加糟糕，甚至陷入困境之中。因此，面對這類性質(zhì)的問題，更好的解決之道是公共管理者在做出決策前，要與公民整體進(jìn)行討論、協(xié)商。這種方法與公共決策的不同之處在于，他們保留了更大的權(quán)力以控制公共管理機(jī)構(gòu)的偏好在決策中的體現(xiàn)并在一定程度上體現(xiàn)了公眾的價值偏好。如果一個問題具備下面四個特征：（1）有信息需求，（2）不存在問題結(jié)構(gòu)化，（3）需要公民的參與以便達(dá)成政策的可接受性，（4）公民與公共管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)存在著觀點(diǎn)分歧，那么公共管理者就應(yīng)該運(yùn)用整體式的公民協(xié)商決策方法。3約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P69.如果問題的第二個特征發(fā)生了改變一一也就是說，問題已經(jīng)明顯地結(jié)構(gòu)化了，那么整體式公民協(xié)商決策方法也許依然是適當(dāng)?shù)?。在這種情況下，問題結(jié)構(gòu)化縮小了公民影響決策的空間。整體式公民協(xié)商決策最大優(yōu)點(diǎn)是讓分歧各方的公民明確了分歧的性質(zhì)和原因。由于公民有機(jī)會可以充分地表達(dá)自己的觀點(diǎn)，所以，分歧的原因便非常容易被大家認(rèn)識到。這種理解和認(rèn)同反過來會提高公眾對最終決策的接受程度。然而，這種決策方法與許多公共管理者或政策制定者的決策習(xí)慣是不相符的。面對意見分歧的公民，這些管理者更愿意采用壓制的方式一致矛盾的表達(dá)，而不會采取措施促進(jìn)沖突的表達(dá)與和解。正如托馬斯所言一一這種狀況是非常危險(xiǎn)的，它往往導(dǎo)致低效的決策結(jié)果37。?分散式協(xié)商途徑的運(yùn)用對于公共管理者而言，最困難的決策情境也許是某一個結(jié)構(gòu)化問題的解決需要公民的支持，而且，公民與公共管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)存在著分歧，公民內(nèi)部也形成了一致的反對意見，正如有效決策模型中右下部分描繪的那樣。在這樣的情況下，管理者要限制公民影響力發(fā)揮作用的空間，并設(shè)法與持不同意見的公民達(dá)成某種程度的一致。這是，需要公民廣泛地參與，但與此同時，參與必須有限制，目的是為了保證公共管理機(jī)構(gòu)的政策質(zhì)量要求和問題的結(jié)構(gòu)性質(zhì)。解決此類問題，使相互競爭的目標(biāo)相互協(xié)調(diào)最好的方法莫過于避免與公民整體直接接觸，而把他們分成不同的部分，然后分別與其協(xié)商一一這就是分散式的協(xié)商途徑8。?多樣化途徑的運(yùn)用有些問題的解決需要公共管理者采取多樣化的公民參與方法?？梢哉f，政策問題越復(fù)雜，涉及的利益相關(guān)人越復(fù)雜，加之其他一些因素的影響，這都需要管理者綜合采用多樣的公民參與決策方式。例如，當(dāng)管理者對公眾偏好信息把握甚少時，那么，綜合性的決策參與途徑就有了用武之地。開始的時候，管理者在缺乏信息的情況下，可以使用初始有限的公民參與方式，以了解公民的需求偏好，隨后，一旦管理者掌握了公民的偏好，他就可以采用更加深入的公37約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P70-71.38約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P73.民參與方式39四、公民參與技術(shù)的不同設(shè)計(jì)類型在確定了公民參與的程度之后，公共管理者必須選擇相關(guān)的參與技術(shù)以實(shí)現(xiàn)某種程度的公民參與。在公民參與的發(fā)展過程中，涌現(xiàn)了大量可供選擇的技術(shù)方法，這些方法隨著溝通技術(shù)的進(jìn)步得到了強(qiáng)有力的發(fā)展?？偟膩碚f，參與技術(shù)的設(shè)計(jì)主要分為以下兩類：僅僅以獲取信息為目的的公民參與技術(shù)；在互動中，以獲取公民對政策的認(rèn)可和接受為目的，賦予公民一定的影響權(quán)力。（一）以獲取信息為目標(biāo)的公民參與4。僅僅以獲取信息為目標(biāo)的技術(shù)方法必須遵守兩個原則。第一，由于在信息交流過程中并沒有賦予公民施加影響的權(quán)力，因此，這種方法必須保證公民在參與過程中花費(fèi)的時間和精力達(dá)到最小值。第二，這些方法一般要求公民以個人的身份參與而不是集成團(tuán)體參與。因?yàn)?，公民集合起來要花費(fèi)相當(dāng)?shù)臅r間和精力，這不僅違背了采用此類技術(shù)的第一條原則，而且，公民集成團(tuán)體還增加了他們潛在的動員能力和決策影響能力。滿足上述兩個標(biāo)準(zhǔn)的公民參與技術(shù)包括：（1）關(guān)鍵公眾接觸法；（2）公民發(fā)起的接觸法（citizen-initiatedcontactswithagencies）；（3）公民調(diào)查；（4）新溝通技術(shù)（newcommunicationstechnologies）。.關(guān)鍵公眾接觸法公共管理者向相關(guān)公民中的“關(guān)鍵人物”征詢建議是公民參與的最基本形式。這種技術(shù)需要管理者向公眾中的一小部分個體，通常是由組織團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人提出問題，就特定的政策問題表達(dá)其觀點(diǎn)。?缺陷作為公民參與形式的一種，關(guān)鍵公眾接觸法很難確定少數(shù)的幾個人是否具有權(quán)威性，是否能夠代表更大范圍的公民的利益；而且，管理者并沒有直接的手段判定特定的個體到底是為誰法眼，另外，關(guān)鍵杰出人物即使在某個問題上是有效信息來源，而在另一個問題上則未必是，新舊問題的差異也可能會引起與關(guān)鍵接觸人物預(yù)期迥然不同的公民回應(yīng)。這些問題39約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P76.4。約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P81-86.的存在，是的關(guān)鍵公眾接觸的公民參與形式聲譽(yù)不佳。?優(yōu)點(diǎn)盡管如此，作為當(dāng)代公民參與的一種方式，想關(guān)鍵接觸者咨詢的方法是不應(yīng)被拋棄的。只要使用合理，這種方法也有明顯的優(yōu)點(diǎn)。第一，沒有正式的結(jié)構(gòu)反而有利于高質(zhì)量信息的產(chǎn)生。第二，關(guān)鍵公眾接觸法的應(yīng)用幾乎不需要任何正式的規(guī)劃或?qū)I(yè)技術(shù)。一旦確定目標(biāo)，便可采取非正式的方法，比如打電話或登門拜訪等，不需規(guī)劃大規(guī)模的公民機(jī)會。第三，對關(guān)鍵接觸者進(jìn)行咨詢幾乎不需要語氣分享決策影響權(quán)。?何時使用只要管理者小心判斷關(guān)鍵公眾接觸法使用的時間和方式，這種方法是可以利大于弊的。首先關(guān)鍵公眾接觸法不適宜應(yīng)用于獲取沒有組織化的公眾觀點(diǎn)的場合。在運(yùn)用關(guān)鍵公眾接觸法時，公共管理者和政策制定人容易犯一個錯誤，那就是假定那些公民組織團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)同樣能夠代表那些沒有組織化的公眾。如果相關(guān)公民形成了一個或幾個主要的公民團(tuán)體的話，這時，關(guān)鍵公眾接觸法就變得即適當(dāng)又必需了。顯而易見，這些組織的行政領(lǐng)導(dǎo)人就是關(guān)鍵接觸人物的合適人選。但正像托馬斯所言一一關(guān)鍵公眾接觸法很少在公民參與中單獨(dú)使用41.由公民發(fā)起的接觸公共管理者能夠獲取公民偏好信息的另一種方法就是所謂的由公民發(fā)起的接觸。通過這個途徑，公民自發(fā)地與政府管理機(jī)構(gòu)聯(lián)系，在這里，公民通常需要能夠在極短的時間里得到具體的回應(yīng)。作為公民參與的重要工具，由公民發(fā)起的解除方法的重要性可以從兩個方面理解。最顯而易見的是，它為個體公民提供了一種渠道，使其能夠參與到某些解決服務(wù)問題的即時行動中，這類接觸的成效十分顯著，大多數(shù)公民對于公共管理者的及時回應(yīng)是滿意的。此外，它還可以向公共行政人員提供信息，從而使公共部門對項(xiàng)目運(yùn)行中出現(xiàn)的問題保持警覺。由公民發(fā)起的接觸方法累計(jì)的資料能夠給管理者提供十分有用的信息。隨著由公民發(fā)起的接觸頻率日益增加以及信息搜集技術(shù)的日益改善，很多政府部門都形成了相關(guān)程序用以記錄和評價這種類型的公民造訪，以便獲得和使用此類信息。?優(yōu)點(diǎn)4約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P85.（1）與關(guān)鍵公眾接觸相對比，由公民發(fā)起的接觸反映著較大范圍公民的意見，并且，有時候代表的公民數(shù)量相當(dāng)大，這取決于公民投訴或反映意見的數(shù)量。 （2）管理者不用擔(dān)心公民反映的意見包含的強(qiáng)弱程度。公民發(fā)起與政府接觸行動本身就表明，公民感受到了他們的意見和要求發(fā)出的聲音的強(qiáng)度。（3）這些信息的獲取是利用現(xiàn)有的信息搜集系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的，因此成本很低。（但如果信息獲取和實(shí)施系統(tǒng)還沒有形成的話，那么信息成本將會很高。）（4）隨著公民投訴或反映問題記錄的增加，管理者可以將它視為追蹤服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r或發(fā)現(xiàn)問題變化情況的一種手段。例如，這些動態(tài)的信息有助于管理者了解某項(xiàng)服務(wù)出現(xiàn)的問題是否導(dǎo)致了服務(wù)狀況的惡化42。?缺陷由公民發(fā)起的接觸最主要的缺點(diǎn)表現(xiàn)為，即使公民接觸反映了很多人的意見，但是，它也可能并不反映大多數(shù)人的意見。實(shí)證研究證據(jù)表明，公民接觸方法反映的意見主要來自于服務(wù)使用者，尤其是中等收入和高收入服務(wù)使用群體。因此，在回答低收入的或潛在的服務(wù)使用者提出的問題時，管理者需要小心謹(jǐn)慎地使用這類公民接觸方法。類似地，雖然公民接觸方法通常能夠?qū)ΜF(xiàn)存的服務(wù)狀況提供很好的信息，但是，它們對于新型服務(wù)、新出現(xiàn)的問題或較大的政策問題卻幾乎沒有什么價值。由公民發(fā)起的接觸方法只能提供一些非常有限的信息43。公民接觸方法還存在著被人操縱的可能性44。比如，那些有組織的利益集團(tuán)會形成一套成熟技術(shù)，在特定的立法問題上促使公民接觸的數(shù)量大量增加。?何時使用由公民發(fā)起的接觸方法所提供的信息，在評估公民對顯存公共服務(wù)狀況反映的強(qiáng)烈程度方面作用最大。如果管理者認(rèn)識到某項(xiàng)公共服務(wù)可能存在問題，那么運(yùn)用有公民發(fā)起的接觸方法就是一種獲取相關(guān)信息的很好的途徑。相反，當(dāng)管理者對與傳統(tǒng)服務(wù)形式迥然不同的新型規(guī)劃或服務(wù)進(jìn)行評估時，這些公民接觸方法所提供的信息的價值就顯得十分有限，或者幾乎沒有任何價值45。42約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P87.43約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P87-88.44約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P88.45約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P88-89..公民調(diào)查管理者經(jīng)常需要從更具代表性的公眾那里獲取信息，與此同時，他們又不希望同這些公眾分享任何決策權(quán)力。但在實(shí)際上，要同時達(dá)成上述兩個目標(biāo)時比較困難的。因?yàn)?，?dāng)公民參與沒有得到經(jīng)濟(jì)上的相應(yīng)補(bǔ)償時，他們自然期望自己能獲得一定的決策影響力，作為他們對管理者幫助的回報(bào)。在這些情形下，公民調(diào)查成為集中為數(shù)不多的以信息獲取為目的的公民參與形式之一。?優(yōu)點(diǎn)公民調(diào)查的主要優(yōu)點(diǎn)是，它具有向較多人口征詢意見的潛力。管理者有可能會質(zhì)疑認(rèn)為少數(shù)公民在公眾會議上表達(dá)的意見具有普遍性的想法，但如果公民調(diào)查能夠定期進(jìn)行的話，那么，它也能夠提供比較完備的公民意見和感受趨向的信息。事實(shí)上，每隔一段時間向公民詢問同樣的問題，可能是管理者判斷公眾意見如何變化的最好的方式。?缺陷然而，公民調(diào)查也并非是完美無缺的信息來源。一方面，公民在回答調(diào)查問題時對問題措辭上的微小變化十分敏感。另外，公民對調(diào)查問題的回答并不一定牢固和持久。與公民調(diào)查方法相聯(lián)系的另一個問題是，公民在調(diào)查中提供的意見傾向不能充分顯示他們對問題的情感強(qiáng)弱度。第三，公民調(diào)查是一種相對呆板的方法。它僅僅能提供十分有限的機(jī)會讓管理者了解在不同的場景下公眾意見可能會發(fā)生怎樣的變化，局限性很大。第四，要使公民調(diào)查結(jié)果具有可資利用的價值，管理者必須確保：問卷調(diào)查的工具是認(rèn)真構(gòu)建的，樣本是隨機(jī)抽取的，實(shí)際中的訪問是公正進(jìn)行的。第五，管理者對公民調(diào)查顯現(xiàn)的結(jié)果必須謹(jǐn)慎地進(jìn)行解釋46。?何時使用公民調(diào)查方法在下列情況下是一種比較好的選擇：（1）在某一問題上，管理者對于公眾持有的觀點(diǎn)或意見不能確定；（2）針對此問題的行動方案選擇被明確界定了；（3）圍繞問題存在由多個有組織的團(tuán)體和無組織的團(tuán)體構(gòu)成的復(fù)雜的公眾47。不過托馬斯也特地強(qiáng)調(diào)一一只有在針對問題的行動方案比較清晰的情況下，使用公民調(diào)查方法才會比較有效，這是因?yàn)椋挥羞@樣，管理者才能比較清楚他們應(yīng)形成或選擇什么樣46約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P90-91..47約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫'柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P92.的問題來征詢公眾的意見48。而當(dāng)某個問題設(shè)計(jì)的相關(guān)公民是由一個或幾個有組織的團(tuán)體，公民調(diào)查的方法似乎不是一個很好的選擇49,這時不妨改為與團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)者座談的方法，或與其團(tuán)體成員會晤，或者采用二者兼而有之的方法。.新的通訊技術(shù)通訊技術(shù)的革命性變革為公共管理者提供了全新的工具和方法。使用這些工具和方法，管理者可以在不出讓決策權(quán)力的情況下獲取公眾的信息。我們知道，通訊技術(shù)在許多領(lǐng)域，大到全球化商業(yè)小到家庭網(wǎng)上購物，已經(jīng)鑄就了巨大的變化，那么，今天它們也影響著公民參與的進(jìn)程。通訊技術(shù)的顯著特征是它大大促進(jìn)了交流和溝通。借助于現(xiàn)代電信技術(shù)工具的創(chuàng)新，如電子計(jì)算機(jī)和電腦聯(lián)網(wǎng)，信息可以更加簡單、完全和快捷地傳輸，促成了電子郵件和傳真等信息溝通方式。以前，需要用幾小時甚至幾天傳遞的信息，現(xiàn)在幾乎可以在瞬間完成。因此，過去那種要把各方集中在一起進(jìn)行面對面討論的形式，已經(jīng)可以通過雙向的電信溝通技術(shù)來實(shí)現(xiàn)50。新技術(shù)的出現(xiàn)給公民參與帶來了大量新的內(nèi)涵。正如巴伯(Barber,1984,p.274)在論述促進(jìn)美國民主時指出，“新興技術(shù)提供的知能可以被用作加強(qiáng)公民的教育，保證公民有平等的機(jī)會獲得信息，它能夠把個體和組織結(jié)成網(wǎng)絡(luò)，使它們超越相隔遙遠(yuǎn)空間參與討論和爭論。因此，在第一時間，我們有機(jī)會創(chuàng)造虛擬的城鎮(zhèn)公民會議，讓那些以前從未交流的人們參與進(jìn)來。”簡言之，新的通訊技術(shù)使得公民與政府之間的溝通變得十分便利。借助新技術(shù)，政府能夠更好地理解公民的需求，而公民也能夠更有力地影響政府公共項(xiàng)目的運(yùn)行。然而，我們不應(yīng)過分夸大新技術(shù)在推進(jìn)公民參與中所起的作用。一方面，很多政府無力支付安裝新技術(shù)設(shè)備并使其適應(yīng)公民參與的要求所需的大量資金。另一方面，這些新技術(shù)也會給公民參與的傳統(tǒng)形式提出一些問題，從而困擾著公民參與。而且，由于溝通變得更加快捷了，公民傳輸?shù)男畔⒑捅磉_(dá)的觀點(diǎn)不再那么具有代表性，缺乏足夠的思考與說服里，只停留在抱怨的層面上，這顯然與公民調(diào)查方法的初衷相違背。即使存在著一些風(fēng)險(xiǎn)，但新技術(shù)的出現(xiàn)畢竟為公民參與提供了美好的前景1。48同上49約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P94.5。約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P95.51約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國(二)以增進(jìn)政策接受性為目標(biāo)的公民參與在大多數(shù)情況下，公民參與的動力通常來自于獲取公民接受政策的需求，公民的接受時決策成功實(shí)施的先決條件。只有將公民作為群體，才能使公民對公共決策的認(rèn)同形成集體意識或共識。滿足上述標(biāo)準(zhǔn)的公民參與技術(shù)方法主要有三種，同時也是實(shí)現(xiàn)接受性目標(biāo)最常用的三種：公民會議、咨詢委員會、斡旋調(diào)解2。1.公民會議公民聽證和公民會議可能是保留至今的最常見的公民參與決策的正式形式：”當(dāng)一個項(xiàng)目或法律規(guī)定要求引入公民參與時，管理者的第一反應(yīng)就是舉行公民聽證會?！?3?對它的批評盡管公民會議是公民參與最常見的形式，但同時他受到的指責(zé)也是最多的。批評者們的矛頭指向一點(diǎn)，公民會議不能產(chǎn)生出具有代表性的公民意見。代表性確實(shí)的問題表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，參加公民會議的人可能是一般大眾的典型代表，也可能是某一小范圍相關(guān)公眾的代表。其次，即使與會者的構(gòu)成本身具有代表性，但其發(fā)表的言論也未必有代表性。因?yàn)?，在大會中，僅僅只有一小部分參與者有發(fā)言的時間——“公民會議經(jīng)常規(guī)模太大，超過了適當(dāng)?shù)姆秶?，因此很多人沒有能力表達(dá)他們的觀點(diǎn)，或者參與討論”(TheKetteringFoundation,1991,p.15).最后，批評者們還指出，公民會議妨礙了公民對政府決策過程的影響力54。?為其辯護(hù)批評者們可能夸大了公民會議的缺陷。通常情況下，公民會議存在的問題往往是大會管理不善產(chǎn)生的結(jié)果，而不是因?yàn)樗旧砭褪且环N不好的公民參與途徑。涉及規(guī)劃首先應(yīng)該從召開公民會議的目的入手。只有當(dāng)你弄清楚公民會議的目的之后，才能確定會議的形式和結(jié)構(gòu)。在認(rèn)真考慮了時間、地點(diǎn)安排和會議大眾性之后，需要證明最終大會的參與者是否具有相關(guān)公眾的代表性。如岡德里和赫伯林恩(GundryandHeberlein,1984,p.181)得出的結(jié)人民大學(xué)出版社,2005.P95-96.52約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P98-9953約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P9954約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P99-100.論，“盡管某些大會的參與者狀況與人口統(tǒng)計(jì)特征方面可能存在著差異，但是他們的意見不會給那些意欲獲得一般公眾看法的政策規(guī)劃者帶來嚴(yán)重的誤導(dǎo)?！?5?如何經(jīng)營由于獲取具有代表性的公民參與僅僅是公民會議成功的一半，所以會議組織者同樣應(yīng)該注意經(jīng)營會議的問題。有很多種技術(shù)可以用來促進(jìn)公民會議上各種意見的表達(dá)。一種方法是將參與者分為較小的“目標(biāo)團(tuán)體”(focusgroups)。每一個目標(biāo)團(tuán)體分別對問題進(jìn)行討論，然后再匯報(bào)給大會進(jìn)行匯總。當(dāng)公民會議需要界定每一個小團(tuán)體的意見，并尋求小團(tuán)體與大會的結(jié)合時，經(jīng)常采用這種技術(shù)方法56。但是，這種方法一一對公共管理機(jī)構(gòu)而言卻是耗時和成本高昂的57。?何時運(yùn)用首先，公民會議舉辦的適宜時機(jī)主要是在管理者希望和公民進(jìn)行交換信息的時候?！苯粨Q”意味著雙向而不是單向的溝通，公民和管理者可以借此相互通氣。而單向溝通僅僅是管理者告知公民，而對公民的反應(yīng)充耳不聞。簡言之，管理者一般不會在公民提供的信息對決策不產(chǎn)生作用的情況下召開公民會議。分享決策權(quán)是管理者要求公眾積極參加公民會議所付出的的必要代價。公民會議又是確實(shí)被運(yùn)用于決策制定過程中，尤其是決策面對“是與非”問題時(例如，我們是否應(yīng)該承擔(dān)這一項(xiàng)目？)。運(yùn)用公民會議進(jìn)行更復(fù)雜的決策制定也是可能的，但是這需要進(jìn)行一系列高度組織化的聽證會，而且，由于會議重疊，可能造成參與會議人數(shù)減少，從而影響到代表性。在決策制定中，如果公民會議必須具備審慎性、代表性和迅捷性，也許它就可能變成了難以駕馭的工具58。作為公民參與的一種手段，公民會議仍將體現(xiàn)重要的價值，不過，為了促進(jìn)廣泛的公民參與，為了發(fā)揮公民的決策影響力，管理者必須準(zhǔn)確把握召開公民會議的時間和方式，唯有如此，其價值才能最終得以實(shí)現(xiàn)。2.咨詢委員會公民參與也可以通過咨詢委員會的方式來實(shí)現(xiàn)。咨詢委員會由利益集團(tuán)的代表組成，其55約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P10156同上57約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P10258約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P103.中包括商業(yè)組織、老公組織、公共管理機(jī)構(gòu)官員以及公民組織。于是，這實(shí)際上就形成了參與中的“共合體”結(jié)構(gòu)，即夠公民參與過程被限于那些代表較大的公眾群體利益的少數(shù)個人，而不是向所有人開放59。?優(yōu)點(diǎn)首先，在某個政策問題決策存在著多個利益相關(guān)團(tuán)體時，相比其他方法而言，例如公民會議或者管理者與每個利益團(tuán)體分別協(xié)商等方法，咨詢委員會能夠更快地作出決策。其次，獲得咨詢委員會參與資格的榮譽(yù)感會激勵參與成員站在更廣大團(tuán)體的利益上考慮問題，這樣就促成了基于公共利益的決策制定。最后，咨詢委員會上述兩個優(yōu)勢暗示了它是使某項(xiàng)決策獲得公民接受的一種極佳的工具6。。?缺陷當(dāng)然，這項(xiàng)技術(shù)方法同樣存在著風(fēng)險(xiǎn)。一方面，委員會成員可能會聯(lián)合起來反對行政機(jī)關(guān)設(shè)定的政策目標(biāo)或質(zhì)量要求，從而產(chǎn)生與管理者不一致的建議。另一個更大的風(fēng)險(xiǎn)是，咨詢委員會的成員能在多大程度上代表民意。如果咨詢委員會的代表性遭到質(zhì)疑，那么，一個或更多的公民團(tuán)體可能會反對委員會作出的任何最終決策61。?何時使用在下列情境下，咨詢委員能夠最大限度地發(fā)揮作用：第一，政策問題的相關(guān)公眾應(yīng)至少包括兩個或兩個以上的組織化團(tuán)體及未組織化的公眾，其中，組織化團(tuán)體又包括公民團(tuán)體和其他利益團(tuán)體。咨詢委員會途徑給每個團(tuán)體利益的表達(dá)提供了機(jī)會，但是，它仍然需要服從決策制定要求，相反，在相關(guān)公眾完全處于無組織化狀態(tài)（此事很難選出具有“代表性”的成員）或僅僅只有一個組織團(tuán)體的時候，咨詢委員會方法似乎不是一個好的選擇2。第二，當(dāng)各方公民代表不贊成公共管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)或彼此之間不能達(dá)成一致的話，應(yīng)對咨詢委員會方法的使用持保留態(tài)度63。第三，只有當(dāng)管理者希望在重大問題上與公眾分享一定的決策權(quán)力時，才可以采用咨詢59約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P104.6。約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P105.61約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P105-103.62約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P107.63約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P109委員會的做法64。3.斡旋調(diào)解越來越多的政策問題需要納入公民參與，這一點(diǎn)強(qiáng)有力地證明傳統(tǒng)的公民參與方式已經(jīng)很難有效地解決各種決策問題了。利益團(tuán)體之間要么追求的目標(biāo)分歧非常明顯，要么彼此間不信任感十分強(qiáng)烈，要么相關(guān)團(tuán)體的數(shù)量過多。由于這樣或那樣的原因，管理者希望通過關(guān)鍵公眾接觸、公民聽證會、咨詢委員會或其他任何方法來獲取公民對決策接受的任何努力可能都是徒勞的。在這種情況下，管理者就需要依靠斡旋調(diào)解方式來進(jìn)行決策。斡旋調(diào)解技術(shù)就是借助于不為任何利益團(tuán)體效勞的第三方，通常是職業(yè)斡旋調(diào)解人員，通過各方利益調(diào)節(jié)的方式尋求爭議的解決之道65。斡旋調(diào)節(jié)經(jīng)常在正義陷入僵局之后進(jìn)行，目的是為了解決那些特殊的沖突。?日益普及盡管作為勞資爭議解決的方法，斡旋調(diào)解已經(jīng)有相當(dāng)?shù)臍v史了，但是，它用于公民參與卻相對較晚，但是用途卻迅速擴(kuò)大，尤其是在處理環(huán)境保護(hù)問題時。一項(xiàng)研究表明(Bingham,1985,p.3),1977年底，美國直郵9個有關(guān)環(huán)境問題的爭議通過斡旋調(diào)解解決，但是，“1978年就有9個采用了斡旋調(diào)解，1979年又增加了18個。到1984年中期，斡旋調(diào)解人的身影已經(jīng)在160個爭議案例中出現(xiàn)過?！钡?0世紀(jì)80年代初期，斡旋調(diào)解的使用又延伸到其他問題上，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府間關(guān)系等問題(Sullivan,1984;Carlson,1983)。上述所有爭議問題都具有兩個特征。首先，爭議設(shè)計(jì)者是兩個或者兩個以上的非政府團(tuán)體，政府常常作為第三方觀察者或者額外的利益團(tuán)體。其次，相互競爭的團(tuán)體中通常包括至少一個新興的公民團(tuán)體，如環(huán)境保護(hù)組織或鄰里組織，這些組織數(shù)量自60年代以來迅速增加。后一個特征能夠很好地解釋為什么斡旋調(diào)解手段越來越多地運(yùn)用于公民參與。如果最大的兩個團(tuán)體中一個擁有充分的權(quán)力影響決策的話，向第三方移交爭議解決的途徑?jīng)]有任何意義。只有當(dāng)任何一方都不能操縱另一方時，斡旋調(diào)解才變得有意義。涉及的公民團(tuán)體數(shù)量增加往往會導(dǎo)致“各方陷入僵局”，這是促使人們采用斡旋調(diào)解的第二個主要條件。因?yàn)樵诖罅康墓舱哳I(lǐng)域，長期占支配地位的既得利益團(tuán)體常常不能意識到與新興公民團(tuán)體分享權(quán)力的要求；相反，卻經(jīng)常企圖忽視公民信息的輸入，這樣，陷入64同上65約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P109-110僵局的可能性就隨之提高。然而，要獲得理想的斡旋調(diào)解結(jié)果，對立各方必須在超越僵局上邁開一步，從而取得“準(zhǔn)備接受調(diào)解”的地位。當(dāng)上述條件都具備時，政府通常會考慮使用斡旋調(diào)解方式。所以，公共管理者或其他行政官員必須考慮兩方面的問題：第一，是否對立各方已經(jīng)做好了接受斡旋調(diào)解的準(zhǔn)備；第二，如果政府在政策問題上有自己的偏好的話，它本身是否具備進(jìn)行斡旋調(diào)解的先決條件66。?與公民斡旋調(diào)解在適當(dāng)?shù)臈l件下，斡旋調(diào)解方法可以成為爭議解決中有效的公民參與方案。首先，斡旋調(diào)解有助于提高公民達(dá)成一致的可能性。賓厄姆(Bingham,1975,p.7)發(fā)現(xiàn)，在使用斡旋調(diào)解方法解決環(huán)境保護(hù)方面的爭議時，”78%的公民達(dá)成了一致”。這個比率比傳統(tǒng)意義上運(yùn)用給法庭判決的期望值要高得多。其次，使用斡旋調(diào)解手段獲得的問題解決方案的質(zhì)量，常比運(yùn)用其他任何可行途徑獲得結(jié)果都好。最后，斡旋調(diào)解可以促使最終協(xié)定方案的執(zhí)行，而不是使其停滯不前。斡旋調(diào)解被用于解決特殊的環(huán)境爭議問題一一即特殊項(xiàng)目或規(guī)劃一一時，80%的爭議解決協(xié)定得到了全面執(zhí)行，13%的決定至少是部分地得到了執(zhí)行。政策層面的爭議調(diào)解難度較大，只有41%得到全面落實(shí)，18%部分落實(shí)。然而，即使這樣的比例也令人印象深刻，因?yàn)椋邔用鏍幾h處理協(xié)定的實(shí)施過程不是一件易事67。另外一個需要注意的問題是，斡旋調(diào)解手段需付出相應(yīng)的成本68。?何時運(yùn)用斡旋調(diào)解還往往被限定在苛刻的條件下使用。如上所述，爭議對立各方必須勢均力敵，爭議陷入了僵局，并且對立各方有和解意愿。從管理者的立場看，對決策的接受性是決策成功執(zhí)行的關(guān)鍵。與此同時，在斡旋調(diào)解中，對立各方的代言人必須擁有一定的權(quán)力，能夠作出解決爭議的決策。當(dāng)這些條件都滿足之后，斡旋調(diào)解方式才能在公民參與的爭議解決中有效地發(fā)揮作用。作為公民參與的一種方式，斡旋調(diào)解手段還要求“公共決策”的途徑必須是適當(dāng)?shù)摹Ｖ?6約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P110-111.67約翰?克萊頓?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏英，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.P11268同上有通過這種途徑，管理者才會把一定的決策影響權(quán)力作為斡旋調(diào)解的必需條件，讓渡給其他的決策參與者（包括相關(guān)公民團(tuán)體、生產(chǎn)商團(tuán)體、其他利益群體以及斡旋調(diào)解人）。斡旋調(diào)解手段使用并不局限于任何特定類型的公眾。當(dāng)相關(guān)公眾僅僅由為數(shù)很少的組織團(tuán)體組成時，該方法最容易實(shí)施。如果利益相關(guān)人是沒有組織的公民，代表的選擇就變得比較困難了。止匕外，如果組織團(tuán)體數(shù)量或相關(guān)利益太多的話，斡旋調(diào)解手段的實(shí)施也是很困難的69。五、構(gòu)建政府與公民間強(qiáng)有力的合作關(guān)系既然公民參與是時代的產(chǎn)物，符合時代發(fā)展的潮流，那么我們就應(yīng)該努力探求政府與公民間強(qiáng)有力的合作關(guān)系，以期更好的提高公共管理的績效。然而一一萬事開頭難，公共參與發(fā)展更是如此。管理者和公眾必須迅速學(xué)會相互合作，學(xué)會一起工作。如果管理者能夠認(rèn)識到應(yīng)以何種程度以及怎樣的形式與公民分享權(quán)力，他便能大大提升公民成功參與的機(jī)會70。1.建立良好工作合作關(guān)系的指導(dǎo)原則在與各種公眾形成關(guān)系之前，管理者必須確認(rèn)這種努力是有充分的理由的，即公眾是否將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。同時，還需要確保政府領(lǐng)導(dǎo)人承諾保障公眾發(fā)揮這一作用71。?前提條件：政府領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)可作為一般的原則，如果公民參與沒有首先得到政府領(lǐng)導(dǎo)人的統(tǒng)一或認(rèn)可