中國農(nóng)村金融改革現(xiàn)狀問題及公部門作用

中國農(nóng)村金融改革現(xiàn)狀、問題

及公共部門作用

中國人民銀行徐忠2007.11.20(僅代表個人觀點)概述中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀I(lǐng)I. 十年農(nóng)村金融改革的反思III. 15號文件對信用社改革有所突破農(nóng)村金融改革方向?qū)ｎ}一:農(nóng)村金融改革與公共部門作用專題二:金融支農(nóng)的問題

中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀(1)農(nóng)村資金大量外流，縣域金融萎縮農(nóng)村金融機構(gòu)（農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和信用社）虧損嚴重，歷史包袱沉重，不能商業(yè)可持續(xù)性，無力支持“三農(nóng)”農(nóng)戶存款、匯款基本滿足，但貸款難、銀行卡、保險、證券、支付等基本金融服務(wù)無法滿足，約束了經(jīng)濟發(fā)展

中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀(2)農(nóng)村金融市場存在壟斷

金融機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)不完善

民間金融活躍，利率較高

中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀(3)財政公共品供應(yīng)不夠：道路、教育、醫(yī)療、電、清潔水、通訊、法律支持（產(chǎn)權(quán)保護）、有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，中介組織的發(fā)展滯后，約束商業(yè)金融服務(wù)

政策扭曲：利率管制、郵儲利率政策扭曲、農(nóng)業(yè)保險、金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)、民間金融政策—抑制、農(nóng)業(yè)政策性銀行、農(nóng)行的扶貧貸款等

中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀(4)缺乏有效的金融監(jiān)管框架，中央與地方政府在農(nóng)村金融機構(gòu)監(jiān)管方面的道德風(fēng)險，沒有存款保險制度

客觀因素：人口密度、農(nóng)a戶收入低、農(nóng)產(chǎn)品的特有風(fēng)險、等等

十年農(nóng)村金融改革的反思(1)

農(nóng)村金融改革不僅僅是信用社改革，范圍要擴大；包括存貸款機構(gòu)多樣化、保險、證券、期貨、政策性金融等金融機構(gòu)的改革

重要的還是產(chǎn)權(quán)的改革，而不僅是機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍變動、財政補貼等

十年農(nóng)村金融改革的反思(2)

僅依靠政府補貼解決不了農(nóng)村金融體制中存在問題，反而是道德風(fēng)險加大（農(nóng)發(fā)行、扶貧貸款案例）；多年中央文件決定增加農(nóng)業(yè)信貸資金投入也沒有用；補貼機構(gòu)、農(nóng)戶，還是基礎(chǔ)設(shè)施－－市場在發(fā)揮作用

十年農(nóng)村金融改革的反思(3)

現(xiàn)行體制下沒有地方政府的支持和參與，農(nóng)村金融改革難以成功

商業(yè)化農(nóng)村金融機構(gòu)可持續(xù)性和治理結(jié)構(gòu)是改革成功的主要方面

農(nóng)村金融市場開放是農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵

15號文件對信用社改革有所突破(1)

產(chǎn)權(quán)形式：股份制原則，農(nóng)民、私人企業(yè)、職工股等多元化，歷史積累政策明確，合作制不提

確定了多種組織模式：4種

地方政府管理職能：黨的領(lǐng)導(dǎo)、自律性管理、領(lǐng)導(dǎo)班子、案件查處、風(fēng)險處置（兜底）

15號文文件對信信用社改改革有所所突破(2)化解歷史史包袱具具體方式式：所得得稅減免免、返還還保值貼貼補、中中央銀行行資金支支持2種種：票據(jù)據(jù)或再貸貸款，約約1700億；；承認歷歷史制度度原因－－50％％原則、、正向激激勵、期期權(quán)原理理激勵自愿愿的改革革；8個個省先試試點，后后已經(jīng)在在全國鋪鋪開我們已經(jīng)經(jīng)做了什什么？(1)第一，與與以往只只給政策策不給資資金的改改革方式式不同，，這次改改革正視視長期以以來我國國農(nóng)村信信用社承承擔(dān)的改改革成本本和各種種歷史包包袱。第二，對對原本以以合作制制為基礎(chǔ)礎(chǔ)的農(nóng)村村信用社社進行了了大規(guī)模模的股權(quán)權(quán)改革，，并首次次增設(shè)了了投資股股，充實實了資本本金，徹徹底改變變了“小小馬拉大大車”的的畸形制制度安排排，提高高了信用用社的抗抗風(fēng)險能能力，不不僅明晰晰了產(chǎn)權(quán)權(quán)，更奠奠定了農(nóng)農(nóng)村信用用社獨立立承擔(dān)民民事責(zé)任任的基礎(chǔ)礎(chǔ)。第三，省省聯(lián)社的的成立是是對農(nóng)村村信用社社管理方方式的一一次重要要改革，，具有兩兩方面的的積極作作用：（（1）明明確了信信用社的的監(jiān)督和和管理權(quán)權(quán)限；（（2）有有利于規(guī)范范和提高高基層信信用社的的經(jīng)營管管理能力力。我們已經(jīng)經(jīng)做了什什么？(2)現(xiàn)有農(nóng)村村信用社社改革試試點只具具有階段段性特點點(I)首先，在在改革試試點過程程中，決決策者希希望用一一種成功功的模式式取代現(xiàn)現(xiàn)有不成成功的模模式，并并將信用用社本身身的成功功視作改改革的成成功，從從而忽視視了多樣樣化創(chuàng)新新的需要要。第二，現(xiàn)現(xiàn)有農(nóng)村村信用社社改革試試點沒有有完全吸吸取企業(yè)業(yè)改革中中的經(jīng)驗驗。第三，農(nóng)農(nóng)村信用用社帳面面上資本本充足率率提高了了，扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)了虧損損趨勢，，但實質(zhì)質(zhì)上掩蓋蓋了不同同地區(qū)農(nóng)農(nóng)村信用用社由于于地區(qū)差差異而存存在的““水土不不服”。。我們已經(jīng)經(jīng)做了什什么？(3)現(xiàn)有農(nóng)村村信用社社改革試試點只具具有階段段性特點點(II)第四，信信用社交交給地方方政府管管理也沒沒有真正正落實。。第五，存存在以管管理代替替監(jiān)管的的傾向。。第六，省省聯(lián)社模模式；重重經(jīng)營輕輕行業(yè)管管理是一一個大隱隱患第七，農(nóng)農(nóng)村信用用社的市市場約束束沒有建建立，維維持信用用社壟斷斷地位。。第八，其其他方面面改革沒沒有跟進進。我們已經(jīng)經(jīng)做了什什么？(4)現(xiàn)有的農(nóng)農(nóng)村信用用社改革革沒有有有效的道道德風(fēng)險險約束機機制國發(fā)15號文件件和中央央銀行資資金支持持方案設(shè)設(shè)計了一一整套激激勵機制制，來鼓鼓勵地方方政府和和農(nóng)村信信用社完完善治理理結(jié)構(gòu)、、消化歷歷史包袱袱，但方方案中缺缺乏相應(yīng)應(yīng)的宏微微觀層次次的約束束機制。。我們已經(jīng)經(jīng)做了什什么？(5)現(xiàn)有的農(nóng)農(nóng)村信用用社改革革沒有有有效的道道德風(fēng)險險約束機機制政策支持持上的道道德風(fēng)險險：資金金支持沒沒有做到到獎優(yōu)懲懲劣；人人民銀行行再貸款款的分配配也沒有有與支持持“三農(nóng)農(nóng)”的績績效掛鉤鉤改革方式式上的道道德風(fēng)險險：虧損損信用社社沒有退退出機制制；贏利利社與虧虧損社行行政捆綁綁成一級級法人（（股權(quán)定定價扭曲曲）地方政府府干預(yù)行行為；地地方政府府、監(jiān)管管當(dāng)局、、信用社社都想借借此機會會撈足中中央銀行行票據(jù)；；改革方方案、過過程全部部政府導(dǎo)導(dǎo)向，沒沒有信用用社自主主權(quán)農(nóng)村金融融改革方方向(1)財政發(fā)揮揮應(yīng)有作作用，區(qū)區(qū)分財政政和金融融職能開放農(nóng)村村金融市市場，建建立多元元化商業(yè)業(yè)可持續(xù)續(xù)農(nóng)村金金融體系系建立農(nóng)村村金融機機構(gòu)商業(yè)業(yè)可持續(xù)續(xù)發(fā)展的的環(huán)境市場化方方式引導(dǎo)導(dǎo)資金回回流農(nóng)村村建立有效效的農(nóng)村村金融監(jiān)監(jiān)管體系系農(nóng)村金融融改革方方向(2)建立多元元商業(yè)可可持續(xù)農(nóng)農(nóng)村金融融體系商業(yè)可持持續(xù)是支支農(nóng)基礎(chǔ)礎(chǔ)多元化是是農(nóng)村金金融的必必然選擇擇有效競爭爭的農(nóng)村村金融市市場是關(guān)關(guān)鍵農(nóng)村金融融改革方方向(3)商業(yè)可持持續(xù)農(nóng)村村金融機機構(gòu)是支支農(nóng)基礎(chǔ)礎(chǔ)(I)財務(wù)健康康的商業(yè)業(yè)化農(nóng)村村金融機機構(gòu)是支支持“三三農(nóng)”和和社區(qū)發(fā)發(fā)展的基基礎(chǔ)貸款利率率放開，，風(fēng)險定定價、產(chǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新新、環(huán)境境改善贏利性與與支持““三三農(nóng)””的平衡衡農(nóng)村金融融改革方方向(4)商業(yè)可持持續(xù)農(nóng)村村金融機機構(gòu)是支支農(nóng)基礎(chǔ)礎(chǔ)(II)農(nóng)村金融融機構(gòu)應(yīng)應(yīng)避免商商業(yè)性金金融業(yè)務(wù)務(wù)與政策策性金融融業(yè)務(wù)混混合（農(nóng)農(nóng)業(yè)銀行行）農(nóng)村金融融機構(gòu)的的規(guī)模經(jīng)經(jīng)濟－－－允許購購并盈利性——私人資資本進入入－支持持三農(nóng)；；規(guī)模經(jīng)經(jīng)濟和盈盈利模式式農(nóng)村金融融改革方方向(5)多種模式式并存的的農(nóng)村金金融體系系是我國國必然選選擇東西部發(fā)展差差距和地理環(huán)環(huán)境的差異不僅允許不同同省份之間存存在不同模式式，也應(yīng)允許許省內(nèi)不同地地區(qū)之間存在在不同的模式式農(nóng)村金融組織織也應(yīng)因地制制宜采取不同同改革模式，，法律框架保保證，組織創(chuàng)創(chuàng)新：如：互互助金融組織織；小額貸款款機構(gòu)；保險險銀行組織；；擔(dān)保機構(gòu)；；等等農(nóng)村金融改改革方向(6)創(chuàng)造有效競競爭的環(huán)境境,鼓勵勵各種渠道道的資金進進入農(nóng)村金金融市場允許新設(shè)縣縣域小商業(yè)業(yè)銀行發(fā)達地區(qū)（（市）成立立農(nóng)村商業(yè)業(yè)銀行允許農(nóng)村信信用社跨區(qū)區(qū)經(jīng)營讓民間金融融浮出水面面專題一:農(nóng)農(nóng)村金融改改革與公共部門作作用地方政府土地制度中介組織債權(quán)人保護護扶貧、財政政救濟農(nóng)村公共基基礎(chǔ)設(shè)施科技超市農(nóng)產(chǎn)品期貨貨……中央政府和和地方政府府關(guān)系中央對地方方政府的政政績考核地方公共財財政狀況決定了地方方政府是否否干預(yù)農(nóng)村村金融機構(gòu)構(gòu)地方政府行行為地方政府對對經(jīng)濟過多多干預(yù)一刀切發(fā)展展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)業(yè)化為政績，在在新農(nóng)村建建設(shè)中建房房通過司法幫幫助企業(yè)逃逃廢債要求金融機機構(gòu)發(fā)放貸貸款給政府府發(fā)展的項項目農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政政府健全與與農(nóng)村金融融鄉(xiāng)村財政的的隱性財政政赤子來源源農(nóng)村信用合合作社不良良貸款與鄉(xiāng)鄉(xiāng)村財政的的隱性財政政赤子鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員貸貸款土地制度與與農(nóng)村金融融土地制度與與農(nóng)村社會會保障制度度土地制度與與農(nóng)村生產(chǎn)產(chǎn)方式(小小農(nóng)經(jīng)濟還還是農(nóng)場經(jīng)經(jīng)濟)土地制度與與農(nóng)貸擔(dān)保保土地制度與與農(nóng)村社會會保障制度度土地制度是是農(nóng)村社會會保障基礎(chǔ)礎(chǔ)養(yǎng)兒防老與與土地制度度共同構(gòu)成成農(nóng)村家庭庭社會保障障制度城市化，消消除二元經(jīng)經(jīng)濟，必須須加快建立立農(nóng)村社會會保障制度度和土地制制度改革土地制度與與農(nóng)村生產(chǎn)產(chǎn)方式不同地區(qū)的的農(nóng)戶的生生產(chǎn)要求不不同規(guī)模的的土地為城市服務(wù)務(wù)的農(nóng)戶生生產(chǎn)（如蔬蔬菜和水果果），要求求勞動密集集一般的種植植業(yè)要求大大農(nóng)場生產(chǎn)產(chǎn)土地制度應(yīng)應(yīng)能適應(yīng)不不同生產(chǎn)方方式土地制度與與農(nóng)貸擔(dān)保保土地制度是是抵押難的的重要原因因應(yīng)將土地所所有權(quán)和使使用權(quán)分離離，允許土土地使用權(quán)權(quán)抵押扶貧、民政政救濟政策策與農(nóng)村金金融目前的扶貧貧政策往往往著眼于項項目對受災(zāi)、生生病等農(nóng)戶戶個人的救救助不夠，，農(nóng)村金融融機構(gòu)承擔(dān)擔(dān)了財政救救濟和社會會穩(wěn)定等作作用。農(nóng)村金融機機構(gòu)無法商商業(yè)可持續(xù)續(xù)發(fā)展農(nóng)村公共基基礎(chǔ)設(shè)施與與農(nóng)村金融融道路和通訊訊是降低農(nóng)農(nóng)戶生產(chǎn)的的交易成本本，更容易易獲得市場場信息清潔水、醫(yī)醫(yī)療和教育育—農(nóng)戶信信貸中，很很多用于醫(yī)醫(yī)療和教育育，而這些些貸款短期期內(nèi)是沒有有回報的專題二:金金融支農(nóng)存存在的問題題金融支農(nóng)方方式：農(nóng)村信用社社支農(nóng)再貸貸款農(nóng)發(fā)行資金金來源于人人行再貸款款農(nóng)業(yè)銀行道德風(fēng)險的的形成信貸支農(nóng)信貸支農(nóng)，，誰支持信信用社？由于信息不不對稱，監(jiān)監(jiān)管當(dāng)局很很難區(qū)分是是由于審貸貸不當(dāng)造成成的責(zé)任損損失還是由由于其他不不可控制的的因素造成成的損失，，由于支農(nóng)農(nóng)造成的損損失均可免免責(zé)；信貸支農(nóng)可可以“一俊俊遮百丑””；信貸支農(nóng)是是一個可能能的政策選選項，關(guān)鍵鍵是愿意支支付多大的的代價，有有沒有低成成本的信貸貸支農(nóng)方式式？專題二:金金融支農(nóng)存存在的問題題金融支農(nóng)財財政化，道道德風(fēng)險嚴嚴重支農(nóng)資金軟軟約束政策性金融融與商業(yè)金金融不分農(nóng)行、農(nóng)發(fā)發(fā)行、農(nóng)信信社“支農(nóng)農(nóng)”業(yè)務(wù)都都存在道德德風(fēng)險金融改革要要防止三重重道德風(fēng)險險：一是農(nóng)信社社沒有破產(chǎn)產(chǎn)風(fēng)險，在在“支農(nóng)””名義下經(jīng)經(jīng)營虧損；；二是利用用解決“歷歷史包袱””，地方政政府和農(nóng)信信社向中央央政府漫天天要價，又又不能解決決根本性的的體制問題題；三是利利用政策性性業(yè)務(wù)和商商業(yè)性業(yè)務(wù)務(wù)的交叉，，“支農(nóng)””要中央銀銀行資金。。金融支農(nóng)存存在的問題題：農(nóng)村資資金大量外外流國有商業(yè)銀銀行集約化化經(jīng)營，收收縮網(wǎng)點，，上收貸款款權(quán)，農(nóng)村村資金回流流城市。郵政儲蓄轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)存人民銀銀行利率過過高，使大大量農(nóng)村資資金外流。許多農(nóng)村信信用社通過過購買國債債和貸款給給城市客戶戶，也使資資金流向城城市。金融支農(nóng)存存在的問題題：中央銀銀行投入資資金大，農(nóng)農(nóng)村貸款難難的問題仍仍未從根本本上解決農(nóng)業(yè)銀行逐逐步走向商商業(yè)化經(jīng)營營，在農(nóng)村村地區(qū)撤并并機構(gòu)，減減少網(wǎng)點信用社的服服務(wù)方式、、服務(wù)手段段仍不能適適應(yīng)農(nóng)戶和和農(nóng)村經(jīng)濟濟發(fā)展的需需要。小額額信貸增加加了農(nóng)戶貸貸款，但對對農(nóng)村中小小企業(yè)的貸貸款顯著減減少。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀銀行職能單單一，難以以適應(yīng)農(nóng)村村經(jīng)濟的發(fā)發(fā)展政府的扶貧貧貼息貸款款通過農(nóng)行行難以真正正到戶，扶扶貧貸款的的不良貸款款率居高不不下，難以以實現(xiàn)扶貧貧的初衷金融支支農(nóng)存存在的的問題題：中央銀銀行支支持農(nóng)農(nóng)村金金融機機構(gòu)資資金巨巨大，，但農(nóng)農(nóng)村金金融機機構(gòu)仍仍然虧虧損嚴嚴重1996年年以來來，中中央銀銀行對對農(nóng)村村金融融機構(gòu)構(gòu)的總總投入入超過過了12000億元元。。農(nóng)村金金融機機構(gòu)虧虧損嚴嚴重。。農(nóng)村金金融機機構(gòu)越越虧損損，就就越?jīng)]沒資金金可貸貸，資資金越越外流流，農(nóng)村金金融必必然萎萎縮。金融支支農(nóng)的的關(guān)鍵鍵是機機制，，而不不僅僅僅是資資金的的投入入。如何解解決信信貸支支農(nóng)中中的道道德風(fēng)風(fēng)險將政府府的目目標與與實現(xiàn)現(xiàn)目標標的手手段分分開支持““三農(nóng)農(nóng)”將資金金留在在農(nóng)村村、留留在貧貧困地地區(qū)扶貧社會穩(wěn)穩(wěn)定先建立立一個個商業(yè)業(yè)可持持續(xù)、、有效效競爭爭可復(fù)復(fù)制的的農(nóng)村村金融融機構(gòu)構(gòu)，然然后再再考慮慮如何何支持持“三三農(nóng)””，而而不是是反過過來金融對對農(nóng)村村產(chǎn)業(yè)業(yè)化的的支持持十分分必要要但是，，金融融支持持是有有條件件的信息不不對稱