城市公共安全管理中社會力量參與問題研究

城市公共安全管理中社會力量參與問題研究內容摘要：在城市化迅猛發(fā)展的今天，我們國家在公共安全領域基本仍處于“國家力量包辦一切〞的迫不得已的格局中，該格局已暴露出覆蓋范圍有限、保障力度不足、保障效果欠佳等問題。調動由多元主體構成的社會力量積極參與城市公共安全管理，是將來城市公共安全管理的必由之路。清楚明晰界定和激活社會組織與個體這兩類社會力量的公共安全管理角色及功能，并配套地構建各層級的常設公共安全管理協(xié)調機構，能有效構成社會力量參與城市公共安全管理的大格局。本文關鍵詞語：城市公共安全；社會力量；角色定位高中〔湖南大學法學院，湖南長沙410082〕一、加強城市公共安全管理的需要性城市公共安全是一個永遠恒久的話題。相關數(shù)據(jù)顯示，1979年到2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億上升到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至53.7%，城市數(shù)量從2173個增長到20113個。僅京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，就以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內生產(chǎn)總值①。能夠說，城市己成為引領中國經(jīng)濟社會發(fā)展的旗幟和核心，全面深化改革的主要出力點。而2016年〔城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告No.9〕指出，我們國家交通事故、電梯事故、城市火災、危險品爆炸、城市內澇等各類安全事故頻發(fā)，經(jīng)濟社會損失嚴重，安全問題已成為制約城市健康發(fā)展的“短板〞②。城市公共安全風險防備和控制已成為影響城市發(fā)展、人民生活質量的主要因素，越來越遭到社會各界的關注。根據(jù)理論界和實務界已構成的大致共鳴，所謂城市公共安全，是指城市內的人員生命和產(chǎn)業(yè)安全未遭到威脅，牽涉公共領域的秩序、利益、價值能夠根據(jù)公共生活的固有邏輯正常運轉的狀況。就所指涉的范圍而言，廣義說以為城市對轄區(qū)內出現(xiàn)的安全問題都需要或多或少、或直接或間接地進行管理，因此將城市任何安全問題均歸入公共安全的范疇。狹義說則主張?zhí)刂妇哂泄残缘某鞘邪踩珕栴}。本文采取狹義說。關于城市公共安全管理的類型，學界從不同角度有不同的劃分。例如，在成因上，可簡單地分為天然災禍管理和人為災禍管理；在管理環(huán)節(jié)上，可分為日常預防、預警預備、應急響應、恢復常態(tài)；從應急管理角度看，可分為天然災禍、事故災難、公共衛(wèi)生與社會安全四大類；從公共安全風險管理保險產(chǎn)品開發(fā)的視角，則包含天然災禍、安全生產(chǎn)、市政安全、交通安全、社區(qū)安全、公眾安全、職業(yè)責任、社會安全、食品和環(huán)境安全、健康疫情安全等十類領域?？梢?，城市公共安全及其管理是內涵極其豐富且理論形態(tài)極其復雜、多樣的城市社會政治現(xiàn)象。在公共安全領域，我們國家基本上仍處于“國家力量包辦一切〞的迫不得已的格局下，對社會力量參與公共安全管理，雖有期盼但仍處遲疑、疑心、不知所措的狀況。在新形勢下，這種形式暴露出了覆蓋范圍有限、保障力度不足、保障效果欠佳等問題。而繼續(xù)單純加大行政力量投入，無論從結果導向，還是從效率導向的角度，均非最優(yōu)選擇。城市公共安全保障體系成熟的國家，實行的都是一套以行政力量為主導，多種社會力量共同參與的成效顯著的安全管理體系。社會力量的參與，不僅僅是對行政力量守護公共安全的積極補充，同時還是從“被動防治〞到“自動防治〞、從“部分防治〞到“全方位防治〞改變的關鍵要素。終究怎樣積極引導社會力量參與到城市公共安全管理中來，已成為一項亟待深切進入討論的議題③。為了解我們國家當前社會力量參與城市公共安全管理的現(xiàn)在狀況，探究社會力量參與城市公共安全管理的可行路徑，本課題組在湖南省政法委的牽頭協(xié)調下，特選取開福區(qū)網(wǎng)格化社會管理效勞批示中心、天心區(qū)高橋派出所、雨花區(qū)高升法治社區(qū)三處進行實地調研。對開福區(qū)網(wǎng)格化社會管理效勞批示中心的調研，重心在了解網(wǎng)格化社會治理形式的施行現(xiàn)在狀況和支撐力量，及網(wǎng)格化管理〔信息批示平臺〕的運行方式及問題；對高橋派出所的調研，目的是了解當下警務形式在城市治安管理中的現(xiàn)在狀況和問題；對高升社區(qū)的調研，重要是了解并探尋求索社區(qū)力量在城市安全管理中可發(fā)揮的作用和可調動的資源。除此之外，本課題組還廣泛了解了牽涉社會力量參與城市公共安全管理的方方面面。本文擬從社會力量參與的多元主體角色及其功能切入，分主體進行闡述，以期發(fā)現(xiàn)問題、分析問題并尋求應對之策。二、社會力量參與城市公共安全管理的多元主體及角色定位結合國內外城市公共安全管理的理論與理論，以及實地調研的心得領會，本文以為，能夠把社會組織和個人等社會力量引入到城市公共安全管理中來?！惨弧成鐣M織社會組織是社會力量參與城市公共安全管理的核心載體，又可劃分為營利性組織與非營利性組織。下面將分塊論述這些社會組織在城市公共安全管理中的角色定位。1.營利性組織。營利性組織的重要形式是企業(yè)。企業(yè)參與城市公共安全管理的重要途徑有兩個：第一，做好企業(yè)內部安全管理與安全教育，讓企業(yè)成為保障城市公共安全的基本單位之一。企業(yè)安全管理和安全教育，既是法定義務，同時也是企業(yè)本身健康、久遠發(fā)展的必備要素。企業(yè)應當建立健全內部安全管理制度，定期開展安全知識教育，系統(tǒng)排查安全隱患，妥善處理可能引發(fā)安全問題的糾紛、事故及其他隱患，并積極配合相關部門的安全監(jiān)督、查處工作。值得強調的是，應明確企業(yè)負責人的安全責任，能夠考慮參考“行政首長負責制〞，做實“企業(yè)負責人安全責任制〞，倒逼企業(yè)負責人狠抓安全管理工作。對上述建議，一些地方條例已有關注，如〔湖南省社會治安綜合治理條例〕第八、九條對企業(yè)安全管理教育及企業(yè)負責人的安全責任就有牽涉，但都是粗線條的，缺乏相應施行細則和懲戒規(guī)定，以致難以獲得較大實效。筆者建議在〔湖南省社會治安綜合治理條例〕中圍繞“企業(yè)負責人安全責任制〞這個主題，細化企業(yè)等單位的安全責任并完善施行細則，增設具可操作性的懲戒規(guī)定。對于有條件的企業(yè)，應鼓勵其承當更多的社會責任。〔中國公司法〕第五條就有企業(yè)應承當社會責任的規(guī)定。即將生效的〔中國民法總則〕第八十六條也規(guī)定了營利法人應“承受和社會監(jiān)督，承當社會責任〞。隨著我們國家經(jīng)濟社會的發(fā)展，企業(yè)社會責任感也越來越成為影響企業(yè)發(fā)展的主要因素。積極承當社會責任的企業(yè)，能建立良好的企業(yè)形象，獲得更多的社會認同，有利于企業(yè)的久遠發(fā)展。當前，我們國家企業(yè)承當社會責任的行為，常見的有抗震救災中企業(yè)捐資捐物、承當對口幫扶責任，企業(yè)捐贈消防器材等等，間接維護了當?shù)氐墓舶踩?。當然，也有直接維護公共安全的例子。實地調研得悉，高升法治社區(qū)的高升實業(yè)雖是一家集體企業(yè)，但亦承當了社區(qū)治安巡查人員的費用，為保障社區(qū)安全自動承當了一份社會責任。應從多渠道提倡企業(yè)承當更多的社會責任，通過開展典型企業(yè)評選、授予榮譽稱號等方式推動企業(yè)參與城市公共安全管理。這也恰是調研時經(jīng)常聽到的基層呼聲。第二，為提供公共安全效勞。其詳細形式多樣，如有天資的企業(yè)能夠提供城市安全管理軟硬件系統(tǒng)、治安保障效勞等。其中，最值得我們關注的有兩種企業(yè)，一種是保安公司，一種是保險公司。保安公司，作為“警務社會化〞理念的主要理論，具有效率高、針對性強等特征，是對警察體制的積極補充。與國外先進保安公司相比，我們國家保安公司存在不少差距：從業(yè)人數(shù)比例過低，我們國家保安效勞人員和警察的比例平均不到1∶2，而先進國家一般為3∶1，最高達6∶1④；專業(yè)化水平條理不齊，我們國家保安效勞業(yè)還未構成嚴格規(guī)范的職業(yè)培訓機制；業(yè)務范圍相對過窄，先進國家保安公司已經(jīng)發(fā)展到以安詢、技防為主，而我們國家保安公司的業(yè)務更多的還是人防。差距固然存在，但潛力同樣宏大。假如我們能更看重、支持保安公司的發(fā)展，通過購買保安效勞的方式，更多地鼓勵保安公司參與大型活動安保工作，協(xié)助公安部門日常巡查，為社會各類主體提供安全方案設計、技術支持等，這會比單純增長行政警力成本更低、效率更高層次⑤。另外，我們也要考慮廢除保安公司發(fā)展的一些阻礙，改變當前保安效勞業(yè)近乎行政壟斷的場面，鼓勵市場和資本的進入，激發(fā)保安效勞業(yè)潛力，同時要完善監(jiān)管機制和考核機制，確保保安效勞業(yè)健康發(fā)展。保險公司，根據(jù)其企業(yè)自己的業(yè)務特性，可在城市安全管理中起到事前防備、事后補償?shù)淖饔谩１ｋU公司的風險評估能力是其核心競爭力之一，專業(yè)化水平高。假如讓保險公司大范圍地評估城市規(guī)劃、公共設備等城市公共安全要素，合理地設計險種和保險費，依法建構合理、可行的強迫與自愿相結合的多元公共安全險種投保機制，可很大水平上消除潛在安全隱患，進而起到事前防備的作用。2013年深圳市與民太安保險公估集團攜手推出〔深圳市公共安全白皮書〕，成效較為顯著。攜手保險公司評估城市公共安全風險，這完全是能夠借鑒和推廣的。除此之外，保險公司在城市公共安全管理中還能夠起到分擔風險、事后補償?shù)淖饔?，具體表現(xiàn)出于微觀和宏觀兩個維度：微觀維度，牽涉作為個體的人或組織能夠參保各種人身險、產(chǎn)業(yè)險等來分擔風險，這個已經(jīng)發(fā)展得較為成熟；宏觀維度，牽涉怎樣把保險理賠范圍擴到其他重大安全事件。這是當前的一個難點，由于大多數(shù)保險產(chǎn)品的理賠范圍都排除地震、臺風等天然災禍，對于類似的重大災禍，保險還無法起到分擔風險、事后補償?shù)淖饔谩Υ?，聚焦于重大災禍的“巨災保險〞的概念應運而生，許多城市已經(jīng)開始設計、理論，其中深圳的“巨災救助保險、巨災基金和個人巨災保險〞三位一體的形式走在了前列?！熬逓谋ｋU〞的形式，值得相關部門關注和探尋求索。2.非營利性組織。非營利性組織參與城市公共安全管理，主體更為多元，重要有NGO、社區(qū)、學校、媒體，下面分論之?！?〕NGO。NGO，即非組織，學術界普遍以為，非組織是依法建立的、非的、非營利性的、自立管理的、非派性質的，而且具有一定志愿性質的、致力于解決各種社會性問題的社會組織。NGO基于自己的專業(yè)性和公益性，能夠在本能機能之外，為社會治理提供積極補充。但在理論中，我們國家NGO的發(fā)展相比照較緩慢，這有許多制度上的原因，如〔社會團體登記管理條例〕第十條對成立社會團體在人數(shù)和資金上的較高限制，以及必需掛靠業(yè)務主管機關的要求，給NGO的成立設置了很高的門檻。在公共安全領域，能被人熟知的只要中安救援隊、藍天救援隊等幾個全國性的救援組織，而且這些組織的重要領域在地震之類的大型天然災禍的救援上，與城市公共安全幾乎沒有其他交集。但實際上，城市公共安全管理中有大量的工作能夠由NGO來承當，既能夠是衛(wèi)生知識、消防知識、安全知識普及，公共安全事件醫(yī)療救助等需要專業(yè)知識的NGO，可以以是社區(qū)志愿巡查、糾紛調解等不需要過多專業(yè)知識的草根NGO。因而，有需要放寬NGO設立門檻，鼓勵、支持、引導更多有天資的NGO組織參與到城市公共安全管理中來，能夠考慮在起步階段通過適度提供財務支持的方式加以扶持?！?〕社區(qū)。社區(qū)，是聚居在一定地域范圍內的人們所構成的社會生活共同體⑥?，F(xiàn)今我們國家大陸的社區(qū)，絕大部分是由城鎮(zhèn)的居民委員會改名而來，少部分由并入城鎮(zhèn)的村委會改名而來。因而，社區(qū)不僅僅是民眾自治的主要平臺，也是基層治理的承載核心，擔當著區(qū)域內公共安全的重擔。社區(qū)參與城市公共安全管理，關鍵在于發(fā)揮社區(qū)的自治作用，能夠從下面幾個方面著手：第一，社區(qū)物業(yè)公司。安全管理是物業(yè)公司的一項基本職責，物業(yè)公司理應成為社區(qū)安全的第一道防線。物業(yè)公司維護社區(qū)安全，能夠通過“人防+技防〞的形式運行。人防，重要是物業(yè)公司人員通過門禁管理、治安巡查等人力手段來維護社區(qū)安全；技防，重要是物業(yè)公司通過建立、管理現(xiàn)代化的門禁系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等技術手段來保障社區(qū)安全。除此之外，在社區(qū)管理中，物業(yè)公司還應當承當起安全教育的責任，提升社區(qū)居民的安全意識。但在現(xiàn)實生活中，由于各小區(qū)經(jīng)濟情況及物業(yè)公司水準的差異不同，社區(qū)治安水平往往參差不齊。因而，有需要規(guī)范物業(yè)公司安全管理活動，能夠考慮設置行業(yè)門檻和考核機制，催促物業(yè)公司建立完備的“人防+技防〞體系。除此之外，可以以把社區(qū)安全情況作為社區(qū)、街道工作的必需考核項目，以社區(qū)、街道辦的力量反向監(jiān)督物業(yè)公司的安全管理工作，強化物業(yè)公司安全管理的本能機能。第二，社區(qū)治安巡查隊。許多地方都興起了社區(qū)志愿者巡查隊，志愿者們身著特定衣服、佩戴特定袖章進行義務巡查，這既能起到治安巡查的作用，又能對潛在的可能造成治安問題的人起到震懾作用。由于社區(qū)志愿者對社區(qū)布局和社區(qū)居民情況比較熟悉，了解哪些地方是安全問題多發(fā)區(qū)，志愿巡查工作通常能獲得不錯的成效。但一方面志愿者基本未受過嚴格培訓，碰到緊急安全事件很難進行恰當、及時的處理。另一方面，由于缺乏長效機制，社區(qū)志愿巡查常出現(xiàn)虎頭蛇尾，逐步消失的現(xiàn)象。對此，能夠考慮建立“社區(qū)民警+專職巡查隊員+義務巡查隊員〞三結合的治安巡查機制。社區(qū)民警，當然由基層派出所指派。如今公安部已強化社區(qū)民警的角色定位，把更多的警務資源投放到了社區(qū)，以便能把治安問題控制并消滅在最基層。專職巡查隊員，能夠由物業(yè)公司保安人員和社區(qū)居委會成員構成，對他們能夠提供一定財務補助或獎勵。義務巡查隊員，能夠由社區(qū)志愿者以及“五老〞〔老、老、老老師、老知識分子、老政法干警〕構成。社區(qū)民警對治安問題的解決起主導作用，專職、義務巡查隊員起輔助、配合作用。這種形式能夠做到職業(yè)與志愿相結合，專職與兼職相結合，具有很強的實用性和長效性。第三，鄰里守望制度。鄰里守望制度是在西方發(fā)達國家普遍實行的一種治安制度，它把一定區(qū)域內的居民聯(lián)合起來，互相幫助，共同預防犯罪，具體表現(xiàn)出了群防群治的思想[1]。當前我們國家城市是一種生疏人社會，鄰里之間缺乏溝通和信任感，而鄰里之間關系的疏遠以至冷漠，客觀上給犯罪惡為提供了更多的可乘之機。因而，我們完全能夠借鑒西方的鄰里守望制度，鼓勵社區(qū)居民訂立〔鄰里守望公約〕建立鄰里守望制度，成立鄰里守望志愿組織，鼓勵社區(qū)居民之間互相往來、相互保衛(wèi)，讓每一個社區(qū)居民都能成為保衛(wèi)鄰里安全、維護社區(qū)治安的“守望者〞。鄰里守望制度是居民自治的典型理論形式，是發(fā)揮大眾力量的集中具體表現(xiàn)出。鄰里守望體系的建立，能最廣泛地發(fā)動鄰里參與到治安保衛(wèi)活動中來，能更好地發(fā)現(xiàn)安全問題，能更及時地上報問題、解決問題。第四，社區(qū)志愿組織。社區(qū)志愿組織，是居民自治精神和志愿精神的集中表達。社區(qū)志愿組織，扎根社區(qū)，更能理解社區(qū)自己的需求。就社區(qū)安全工作而言，我們既要提倡像社區(qū)治安巡查隊一樣的、直接維護社區(qū)安全的志愿組織，也要提倡其他類型的保障社區(qū)安全的志愿組織，如社區(qū)矛盾調解組織，能把安全問題消除在萌芽之時。當然，社區(qū)志愿組織除了治安巡查隊、矛盾調解組織外，還有更豐富的形式。我們能夠通過精神或物質上的獎勵，來推動社區(qū)志愿組織發(fā)揮更大的作用，如授予榮譽稱號、適度給予補助、物質獎勵等等。假如社區(qū)志愿組織發(fā)展成熟，效果明顯，以至能夠申請成立NGO，把輻射范圍拓展得更寬，把成功經(jīng)歷體驗擴散得更遠⑦。關于社區(qū)主體，還牽涉到一項主要制度，即網(wǎng)格化管理制度，各地的詳細理論形式多樣。以開福區(qū)為例，每個社區(qū)劃分為兩到三個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格裝備網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格民情員、網(wǎng)格監(jiān)督員、網(wǎng)格治安員和網(wǎng)格支部書記5種基本效勞力量。一員多能、一崗多責的工作要求，實際讓每個網(wǎng)格員都成為網(wǎng)格的安全守護員。網(wǎng)格員堅守在一線的網(wǎng)格管理崗位上，能更快速、更精確地發(fā)現(xiàn)安全隱患、安全事件，并通過電子工作平臺上報，而“上報、派遣、處置、審查、核查、歸檔〞的工作流程能夠讓安全隱患、安全事件得到及時的解決?？偨Y包含開福區(qū)在內的地區(qū)網(wǎng)格理論經(jīng)歷體驗，網(wǎng)格化管理能夠使城市公共安全管理力量下沉到最基層。調研得悉，網(wǎng)格化管理存在著下面兩大問題：其一，行政力量有局限。網(wǎng)格員的配置遭到地方財務的限制，財務狀態(tài)好的地方，網(wǎng)格員往往是單獨聘請的、專職的，效能較高；財務狀態(tài)一般或欠好的地方，網(wǎng)格員通常由社區(qū)居委會成員兼任，效能會打折扣。同時，無論是專職還是兼職，網(wǎng)格員的工作基本上也是正常八小時工作制，不能全天候、全范圍地覆蓋整個網(wǎng)格；其二，工作內容有重疊，分享有障礙。網(wǎng)格管理系統(tǒng)，跟公安、安監(jiān)、食藥等行政系統(tǒng)至少在安全管理上，工作內容有重疊，而且各系統(tǒng)工作著重點、工作方式不同，相互很難做到互相協(xié)調，容易出現(xiàn)該管的沒管，不應管的管了也管不著、管欠好等消極現(xiàn)象。針對上述問題，建議將網(wǎng)格化管理由行政主導形式逐步改變?yōu)椤靶姓更c+社區(qū)自治〞的混合形式。用物質獎勵和精神獎勵，來鼓勵、吸收網(wǎng)格內的民眾、志愿者參與，可以以考慮通過購買效勞的方式引入社會組織乃至個人的參與。這比單純增長財務、行政力量投入，效果會更理想。地方政部門核心負責人應提升區(qū)域安全責任意識，整合力量，下鼎力氣打通各行政系統(tǒng)的信息壁壘，就公共安全事務建立統(tǒng)一的信息溝通、協(xié)調的平臺，籍此減少信息壁壘和信息成本，分享信息，協(xié)調工作，避免工作重疊和行政資源的浪費?！?〕學校。學校在城市公共安全管理中重要發(fā)揮兩種作用：其一，作為城市安全的基本單位，保障在校人員安全。校園安全是一個很敏感的話題，出現(xiàn)過諸如校園踩踏、食品安全、校園治安等問題，再加上學生身心不成熟，更易引發(fā)安全事故。應下大功夫，系統(tǒng)排查、集中整治校園安全隱患，把校園變成“安全保障園〞，能夠借鑒前文提到的“企業(yè)負責人安全責任制〞，做實“學校負責人安全責任制〞，以催促學校各級負責人進一步做好校園安全守衛(wèi)工作。其二，作為教育機構，傳播安全知識?！仓袊话l(fā)事件應對法〕第三十條規(guī)定“各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內容〞，但當前基本處于法律虛位的狀況。安全教育應作為素質教育的有機構成部分，切實得到施行。學校課程的設計應堅持需要的、循序漸進的安全教育課程，從娃娃抓起，讓學生在校承受系統(tǒng)的安全教育，無論是食品安全教育，還是應急安全教育、應急安全演習等，都應納入學校慣例教育日程中，以培育學生〔公眾〕的安全意識和應急能力⑧?！?〕媒體。媒體在我們國家城市公共安全管理中本應發(fā)揮重大作用?！餐话l(fā)事件應對法〕第二十九條明確規(guī)定：“新聞媒體應當無償開展突發(fā)事件預防與應急、自救與互救知識的公益宣傳〞，但當前，進行過這樣的公益宣傳的媒體很少，缺乏常態(tài)化的公共安全宣傳機制。在現(xiàn)實生活中，安全知識宣傳幾乎只能在電影院、地鐵上看得到，而且僅僅只是緊急逃生知識。媒體作為直接面向民眾的信息傳播平臺，不該只考慮經(jīng)濟收益，應更重視社會責任的承當。既然公共安全宣傳是新聞媒體的法定義務，媒體主管部門就有責任采用可行舉措，切實保障該項法定義務得到貫徹落實。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，2011年浙江省全年平均各月存款余額為58691.33億元，貸款余額為50623.79億元，按存款比例計算的社會游資總量8803.6995億元，按貸款比例計算的社會游資總量10124.758億元，全年平均多發(fā)貸款6605.2935億元。在多發(fā)的6605億元貸款中根據(jù)20%的比例，相當于多了1321.06億元的社會游資。兩項加也是10124.758億元。這個數(shù)字與網(wǎng)絡上流行的浙江省游資總量介于8000億元到1萬億元的說法接近，所以能夠基本反映浙江社會游資的總體情況。綜上，我們應切實加強相關法律的履行力度，細化媒體在公共安全中應有的責任，加強媒體的公益宣傳的法定責任意識。媒體不僅要在日常工作中突出安全宣傳，到達普及安全知識的效果，而且、企業(yè)等主體也要在適宜的地方搭建傳媒平臺，以便在需要的時候進行應急宣傳?！捕硞€人與社會組織相對應，我們同時也要高度看重作為個體的“人〞在城市公共安全管理中的作用。就公民個人而言，一方面應該自發(fā)吸取公共安全知識，把握一些應急處理方法，這與上文提到的安全知識教育有直接嚴密的關系；另一方面，作為一個能動的主體，也應該發(fā)揮自動性，積極參與到城市公共安全管理中來。由于公民自己既是公共安全利益的享受者，也應是公共安全的維護者。面對危害公共安全的行為，每一位公民都應摒棄“事不關己，高高掛起〞的心態(tài)，做到對安全隱患“零容忍〞，對可疑分子“不無視〞，能力提升社會的整體安全水平，公共安全的大網(wǎng)能力越織越密。近年來，“旭日大眾〞“西城大媽〞等民眾自愿自覺參與到打擊黃賭毒，乃至黑社會組織、間諜組織的行為，引起了社會的高度關注和廣泛贊賞，充足具體表現(xiàn)出了人民大眾的宏大力量和群防群治的顯著成效。我們應采用精神獎勵與物質獎勵相結合的方式，鼓勵支持民眾積極參與到公共安全管理中來。精神獎勵，能夠考慮用授予榮譽市民、通報嘉獎等方式實現(xiàn)，用榮譽去鼓舞人，但假如牽涉打擊安全犯罪等特殊情形，務必留意保衛(wèi)民眾的隱私，確保參與民世人身安全。對于民眾參與對重大安全事故或重大安全隱患的上報、處理等行為，能夠予以較大數(shù)額的金錢或物質獎勵。對于日常公共安全隱患、問題的發(fā)現(xiàn)和反映，能夠用小數(shù)額的物質獎勵⑨。能夠考慮使用專項財務補助的方式，支持相關民眾志愿組織的成立和發(fā)展，把個體的力量會聚起來。如“旭日大眾〞實際上是一個有秩序的志愿組織，近期北京市旭日區(qū)還推出了“旭日大眾〞微信APP，進一步方便了“旭日大眾〞開展群防群治工作。這說明“旭日大眾〞現(xiàn)象的興起和發(fā)展，既具體表現(xiàn)出了民眾在公共安全管理上的自發(fā)自醒，與此同時也與相關部門的看重和扶持是分不開的。除此之外，能夠考慮發(fā)動系列專項活動，激發(fā)民眾參與熱情，培育良好的社會風氣。如上海的“城市公共安全隨手拍〞活動，收到了良好的成效[2]。同時，也應該留意消除民眾參與城市公共安全管理的后顧之憂。即將生效的〔中國民法總則〕第一百八十三條和第一百八十四條，能夠說是初步解決了“見義勇為〞行為的法律爭議，確立了承當見義勇為者損失的主體，以及見義勇為行為不擔民事責任的原則。這兩條“好人條款〞，卸下了見義勇為者的負擔，能鼓勵民眾更積極地維護公共安全和秩序。但民法責任之外還有法律的模糊地帶，而且按法定程序見義勇為者在施行相關行為中受傷獲得賠償?shù)染葷钑r間較長，晦氣于保衛(wèi)見義勇為者的親身利益。因而，我們應不斷完善“見義勇為基金〞等保障體系，進一步減少乃至消除民眾參與城市公共安全管理的心理障礙和經(jīng)濟成本，不讓英雄流血又流淚?！耙娏x勇為基金〞在設立和運作的原則上，應具有鮮明的價值引導性，并通過進一步降低評審門檻等舉措，鼓勵救死扶傷的義舉，而不是由于制度性合理定位的缺失和某些滯后性規(guī)則，削弱乃至損傷個體在這里方面的積極性，以至導致激發(fā)負能量的后果。三、社會力量參與城市公共管理存在的問題與對策〔一〕社會力量參與城市公共管理存在的重要問題和障礙城市公共安全管理，是一個系統(tǒng)而復雜的工程。國內外長期的經(jīng)歷體驗表示清楚，建立以行政力量為主導，多種社會力量共同參與的安全管理體系，是符合理論規(guī)律的。但我們國家當前仍處在以行政力量為絕對主導，社會力量基本不參與公共安全管理的階段。雖然牽涉公共安全的國家立法、地方性立法，以及規(guī)章和各類規(guī)范性文件，均明文強調應積極吸納社會力量參與公共安全的管理，而且各級似乎也的確意識到社會力量參與公共安全治理的主要性和迫切性，但“講多做少〞卻是現(xiàn)實狀態(tài)。從頂層設計到基層治理，各級和雖已認識到光憑力量來充足有效地解決城市公共安全問題，已面臨心有余而力不足的窘境，但怎樣調動社會力量參與其中，卻始終是個難以突破的難題。其重要原因如下：其一，囿于長期以來“大、小社會〞的國家治理構造和至上而下的壓力型政治體制，廣闊民眾長期以來缺乏像歐美國家那樣歷史構成的自治意識和自治能力。事實上，直到市場經(jīng)濟背景下國企大規(guī)模改革后，職工與單位之間的那種家長主義范式的血肉相連的親密組織關系才被真正瓦解。但是，“組織的人〞轉換為“原子的人〞后，由于缺乏有效的基層民主建設，多元社會組織的構成與發(fā)展強大仍然遭到體制機制的嚴格制約，作為個體的人難以有多元的渠道融入新型的集體〔自組織〕中以培育一種新型的社會合作意識與合作關系，過去的集體主義精神尚未被公益意識所取代。而公益意識恰恰是社會力量積極自動地參與城市公共安全管理的思想基礎。在城市公共安全領域，人們仍然習慣于以為公共安全的管理完全只是各級委和應肩負的不可推卸的責任，“人人為我，我為人人〞的自發(fā)的公共安全管理的參與意識尚未成為公民意識中不可或缺的構成部分。因此，在調動社會力量參與城市公共安全管理這個問題上，往往是這邊一頭熱，但民眾方應聲附和者寥寥無幾。其二，雖說維護公共安全人人有責，但對絕大多數(shù)面對著生計壓力的普通庶民而言，確有勉為其難的客觀現(xiàn)實。即便是在小區(qū)生活的居民，大多是朝九晚五，忙于工作、生意，很難有精神去關注和參與公共安全的管理工作。即便是組建一個能有效運作的小區(qū)業(yè)委會，在許多住宅小區(qū)也是一件很棘手的事情，而能勝任居委會全身心、全職工作崗位的往往也下面崗職工、退休者為主。其三，恰是由于上述原因，有意識地調配各種資源，拓寬民眾方便性地參與公共安全管理的渠道，出力培育民眾公益心，已成為各級委和面臨的一項新的課題和挑戰(zhàn)。但中國政治的特點決定了把握著資源調配的核心領導才是關鍵，而這依靠于這些領導能否能逼真地意識到社會力量在公共安全管理中的意義和功能。實證調研顯示，真正有此意識的領導并不多見，導致已構成的參與公共安全管理的社會力量在理論中由于缺乏需要的資源的投入、引導和看重，逐步流于形式，部分民眾本于初心的參與熱情漸漸消失殆盡?！捕澄⒂^著手與頂層設計相結合的城市公共安全管理對策本文在安身長沙市城市安全管理理論、借鑒國內外成功經(jīng)歷體驗的基礎上，建議將社會組織和個體這兩種基本的社會力量作為抓手，構建各層級的常設公共安全管理協(xié)調機構，有的放矢地推進社會力量參與城市公共安全管理。第一，社會組織參與城市公共安全管理，能夠從企業(yè)、NGO、社區(qū)、學校、媒體五大主體重點推進。就企業(yè)而言，應建立健全“企業(yè)負責人安全責任制〞，催促企業(yè)抓好安全管理工作，鼓勵有實力的企業(yè)承當更多的城市公共安全管理的社會責任。其中，要看重保安公司和保險公司兩類特殊企業(yè)，發(fā)揮保安公司對當下警務形式的補充作用，發(fā)揮保險公司在評估安全風險、分擔事故損失的作用。就非組織〔NGO〕而言，應放低其成立門檻，并通過購買效勞、提供適度財務資金扶持等方式支持一批在維護城市安全、消除安全隱患等領域，有特色、有實效的非組織的發(fā)展。就社區(qū)而言，要加強物業(yè)公司的安全責任考核力度，建立健全社區(qū)治安巡查制度、鄰里守望機制，鼓勵發(fā)展社區(qū)志愿組織，推動建立“行政指點+社區(qū)自治〞的新型網(wǎng)格化管理制度。尤其應重視發(fā)揮“夕陽紅效應〞，看重、引導、鼓勵、組織、保障街道和小區(qū)的身體健康的離退休職工參與到上述機制的建構中來，通過適度的資源投入，扶持這些自組織的強大和發(fā)展。就學校而言，重點在抓好學校自己安全管理工作，并把安全教育納入學生的課程體系。針對媒體，相關主管部門要細化、落實媒體“安全公益宣傳〞之法定義務的履行，搭建媒體平臺，發(fā)揮媒體在安全事件中的信息傳播、疏導和指引作用。第二，調動個體參與城市公共安全管理。引導公民本身做好安全知識貯備，提升應急能力；以精神獎勵與物質獎勵相結合的方式，鼓勵公民參與公共安全管理，疏通公民參與渠道，如微信、微博等互聯(lián)網(wǎng)+的靈敏形式；建立健全“見義勇為基金〞等保衛(wèi)公民參與公共安全管理的機制；高度看重從民間、基層組織中充足開掘既熱心公益又具備豐富調解經(jīng)歷體驗的“糾紛解決能手〞，通過讓其登臺講課、編寫調解實務指南等方式推廣民間調解經(jīng)歷體驗。這是化解基層矛盾，消除安全隱患，低成本高收益的舉措。第三，成立常設的公共安全管理協(xié)調機構。應從到地方分別成立以政負責人牽頭，政法委擔綱，各本能機能部門負責人參與的公共安全委員會