我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問題與完善的對(duì)策一

1999年以來，我國中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金逐年增加：20年投入8億元，21年多于10億元，22年的投入超過4025億，25年中央財(cái)政安排各類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助7330億元，加上稅收返還和一些體制性補(bǔ)助，用于推進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展的資金超過1億元（吳睿東鳥，27）。然而，我國實(shí)施了多年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)方面的效果并不明顯。一、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問題（一）政府財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不對(duì)稱中央和地方實(shí)行分灶吃飯”的分稅制財(cái)政體制以來，對(duì)財(cái)權(quán)的劃分還比較明確，而對(duì)事權(quán)的劃分界定不清晰。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱直接導(dǎo)致了各級(jí)政府之間對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)用隨意性很大，產(chǎn)生上下級(jí)政府對(duì)同一項(xiàng)公共服務(wù)重復(fù)提供或?qū)δ承┑貐^(qū)急需的公共服務(wù)因上下級(jí)政府推諉責(zé)任而無人提供的現(xiàn)象，而且事權(quán)劃分的模糊和財(cái)政支出范圍劃分的混亂導(dǎo)致許多政府機(jī)關(guān)人浮于事，也很難對(duì)其進(jìn)行績效審計(jì)和考核，很難快速和明確地界定當(dāng)事人之間的責(zé)任分配，由此導(dǎo)致財(cái)政支出整體效益的低下。（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模尚小西方發(fā)達(dá)國家地方政府一級(jí)的財(cái)政收入有將近30%—40%來源于聯(lián)邦和州政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有的基層組織如美國的學(xué)區(qū)有近60%來源使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏充足的財(cái)力支持。1993年，中央財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重為22%,到23年已上升為54.6%。如果計(jì)入預(yù)算外收入部分，這一比例約45%。稅收返還是中央政府的法定義務(wù)，其目的不是為了扶危濟(jì)困，更不是為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，應(yīng)把稅收返還看作是地方對(duì)共享稅收入的分享。如果把稅收返還約40億元計(jì)入地方收入，中央財(cái)政占財(cái)政收入的真實(shí)比重應(yīng)該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理在我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中，用于稅收返還及補(bǔ)助的數(shù)額偏大，而用于縮小地區(qū)差距的數(shù)額又偏小。如23年中央財(cái)政總支出預(yù)算為15138億元，中央本級(jí)支出7201億元，對(duì)地方稅收返還和補(bǔ)助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補(bǔ)助326億元，對(duì)地方的其他財(cái)政轉(zhuǎn)移支付4207億元。稅收返還占中央對(duì)地方全部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的43%。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，實(shí)際上是對(duì)收入能力強(qiáng)的地區(qū)傾斜，與公共服務(wù)均等化的目標(biāo)毫無聯(lián)系，致使西部許多地區(qū)由于財(cái)政均等能力不足長期無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。稅收返還延續(xù)和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區(qū)差距。財(cái)政補(bǔ)助由于缺乏科學(xué)依據(jù)，透明度不高，隨意性很大，常常出現(xiàn)上下級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的問題，明顯有失公平。專項(xiàng)撥款也由于缺乏完善的法律依據(jù)和有效監(jiān)督，運(yùn)作不規(guī)范，經(jīng)常成為地方政府平衡地方財(cái)政的工具（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金安排缺乏監(jiān)督長期以來人們對(duì)財(cái)政部門只管撥款。不問資金使用方向的現(xiàn)象已是見怪不怪了。我國較大比例的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在撥付到各部門之后就進(jìn)入失控狀態(tài)。目前屢有項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置、多頭審批、利用職權(quán)對(duì)本系統(tǒng)資金安排予以照顧”的案例。這些違規(guī)做法使財(cái)政資金難以統(tǒng)籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團(tuán)體主義和地方保護(hù)主義的毒瘤，嚴(yán)重違背了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金撥付的目標(biāo)和降低了資源配置的效率。（五）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金安排隨意性大在分稅制國家里，有條件撥款（專項(xiàng)補(bǔ)助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級(jí)或多級(jí)政府共同分?jǐn)偲涑杀举M(fèi)用的某些基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益事業(yè)項(xiàng)目內(nèi)，專項(xiàng)補(bǔ)助資金的分配使用一般都有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)或單項(xiàng)事業(yè)發(fā)展法規(guī)作依據(jù)。與之相比，我國目前的專項(xiàng)撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目，并且補(bǔ)助對(duì)象涉及到各行各業(yè)，到處撤胡椒粉”：同時(shí)，不少專項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項(xiàng)事業(yè)法規(guī)可依，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現(xiàn)資金使用的分散、浪費(fèi)和低效率。（六）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范在我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學(xué)而完善的計(jì)算公式和測(cè)算方法，資金的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)。目前，仍然堅(jiān)持存量不動(dòng)。增量調(diào)節(jié)”的原則，并在此基礎(chǔ)上采取基數(shù)法”計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)額。另外還有一些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金干脆就根據(jù)撥付者的主觀判斷，而不是根據(jù)一套規(guī)范的計(jì)算程序和公式來分配，這樣勢(shì)必造成財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的盲目性和隨意性，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付演變?yōu)橹醒肱c地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉(zhuǎn)移支付的效率。這樣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)不僅不能適當(dāng)?shù)慕鉀Q我國嚴(yán)重的地區(qū)間財(cái)政收入上的差異，而且加劇了這些地區(qū)間的公共服務(wù)水平上的差異。（七）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法不完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監(jiān)督機(jī)制不健全，主要表現(xiàn)在如下四方面：一是相關(guān)的法律法規(guī)體系的建設(shè)滯后，我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，還沒有專門的或者相關(guān)的規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律。缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性，客觀上降低了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度決策和運(yùn)作的民主性和規(guī)范性。二是沒有專門機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一安排和管理，使來自于不同徑不同名目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之間目標(biāo)不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不合理，政策功能相互沖突，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難以保證。三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范。使支付對(duì)象、資金數(shù)額、支付時(shí)間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素，四是對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責(zé)任的認(rèn)定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，很多違法行為都以內(nèi)部處理”了事，造成了一些單位和個(gè)人對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)規(guī)定視而不見。影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性。另外，審計(jì)部門對(duì)我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用也監(jiān)督不夠。二、進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對(duì)策（一）進(jìn)一步提高兩個(gè)比重，擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？v觀發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，無一不是以中央擁有較大財(cái)力為基礎(chǔ)的。如美國聯(lián)邦政府掌握了全國財(cái)力的60%，日本中央政府集中了63%:澳大利亞聯(lián)邦政府掌握了70%,加拿大和德國中央政府也集中了約50%勺財(cái)力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重已經(jīng)上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財(cái)政實(shí)際可支配財(cái)力增量打了折扣。如果把稅收返還約計(jì)人地方收入，中央財(cái)政占財(cái)政收入的真實(shí)比重應(yīng)該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。另外，我國財(cái)政收入總額占GDP的比重雖有所上升，但總體上還是偏低。所以，提高兩個(gè)比重在很大程度上制約著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。另外。我國國土遼闊，地區(qū)差異大，并且處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、由二