中國信通院全球數(shù)字治理白皮書（2020年）

中國信通院全球數(shù)字治理白皮書（2020年）在經(jīng)濟全球化遭遇逆流，保護主義、單邊主義上升的背景下，數(shù)字化驅(qū)動的新一輪全球化仍蓬勃發(fā)展，已成為助力全球經(jīng)濟增長、促進全球交流與合作的重要動能。數(shù)字全球化既是新一輪全球化的重要標(biāo)志，也帶來重大挑戰(zhàn)，呼喚構(gòu)建新的全球數(shù)字治理體系。隨著數(shù)字全球化的縱深發(fā)展，如何更好兼具效率與公平，協(xié)調(diào)不同治理主體間分歧，更好推進全球數(shù)字合作，既是未來全球數(shù)字治理的重要方向，也對我國參與數(shù)字領(lǐng)域國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定提出了新的挑戰(zhàn)。第一章：數(shù)字全球化及全球治理新挑戰(zhàn)當(dāng)前，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，保護主義、單邊主義上升，世界經(jīng)濟低迷，國際貿(mào)易和投資大幅萎縮，國際經(jīng)濟、科技、文化、安全、政治等格局都在發(fā)生深刻調(diào)整。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的深入發(fā)展，數(shù)字化驅(qū)動的新一輪全球化席卷而來，正在成為促進全球互聯(lián)互通、推動全球商貿(mào)合作、增進全球文化交流、破解當(dāng)前全球化困境的重要突破口。（一）數(shù)字化驅(qū)動的新一輪全球化席卷而來自

2018

年中美貿(mào)易摩擦以來，國際形勢日趨復(fù)雜多變，全球化進程徘徊不前。國際貿(mào)易呈現(xiàn)出疲軟態(tài)勢，2019

年，全球商品貿(mào)易出口額為

18.9

萬億美元，相對

2018

年下降了

2.8%；

服務(wù)貿(mào)易出口額為

6.1

萬億美元，與

2018

年基本持平?？缇迟Y本流動大幅下降，全球外國直接投資從

2018

年的

1.41

萬億美元降至

2019

年的

1.39

萬億美元；

全球跨國并購活動銳減，2019

年全球跨國并購規(guī)?？傆?900

億美元，同比大幅下跌近

40%。

要素的全球流動強度大大削弱，商品、服務(wù)、資本等傳統(tǒng)要素的全球流動總量

占全球

GDP的比重從金融危機前

54%的高峰降至

30%左右。2020

年初新冠肺炎疫情全球蔓延，世界經(jīng)濟面臨深度衰退，國際貿(mào)易和資本流動嚴(yán)重萎縮。據(jù)世界貿(mào)易組織預(yù)測，2020

年世界商品貿(mào)易總額預(yù)計將下降

13-32％，幾乎所有地區(qū)的貿(mào)易額都會出現(xiàn)兩位數(shù)下降，世界貿(mào)易將陷入歷史性低谷。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議預(yù)測，全球外國直接投資將在

2019

年的基礎(chǔ)上下降近

40%，

滑落到近

20

年以來的最低水平。在全球經(jīng)濟衰退、新冠肺炎疫情爆發(fā)、中美貿(mào)易摩擦升級等多重背景交織影響下，世界經(jīng)濟運行的不穩(wěn)定性和不確定性因素增加，“逆全球化”思潮涌動，貿(mào)易保護主義進一步抬頭，經(jīng)濟全球化進程明顯受阻。相比商品和資本全球流動受阻，數(shù)字化驅(qū)動的新一輪全球化仍保持高速增長，正在重塑全球化格局。當(dāng)前數(shù)字貿(mào)易正逐漸取代傳統(tǒng)商品貿(mào)易成為拉動全球貿(mào)易增長的重要力量。2008

年至

2018

年，全球數(shù)字交付貿(mào)易出口規(guī)模從

18380

億美元增長到

29314

億美元，年平均增長率約為

5.8%，遠遠超過同期商品和服務(wù)貿(mào)易的增長速度。商品貿(mào)易的數(shù)字化進程不斷加快。2019

年，全球跨境電商

B2C市場規(guī)模從2014年的2360億美元上升到8260億美元，

年均增速高達27%，全球服務(wù)貿(mào)易中一半以上通過數(shù)字平臺實現(xiàn)。隨著智能制造、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、增材打印等數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，智能化裝備將逐步代替人工勞動，生產(chǎn)將更加靠近消費市場，中間流通環(huán)節(jié)減少，全球產(chǎn)業(yè)鏈不斷縮短，以區(qū)域化和內(nèi)向化為特征的國際產(chǎn)業(yè)分工趨勢日益顯現(xiàn)。數(shù)字化驅(qū)動全球化轉(zhuǎn)型的四大動因。四一是新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局加快。2016－2020

年期間，全球共部署了

107

個海底電纜系統(tǒng)，全長超過

40

萬千米；截至

2020

年

6

月，全球已建成逾

70

萬個

5G基站，擁有

92

張

5G商用網(wǎng)絡(luò)，超大規(guī)模數(shù)據(jù)中心數(shù)量增長至541

個,

還有

176

個數(shù)據(jù)中心處于計劃和建設(shè)過程中。10

國際海纜、通信基站、大數(shù)據(jù)中心的快速建設(shè)構(gòu)筑形成了全球一體、互聯(lián)互通的新型網(wǎng)絡(luò)，成為奠定新一輪全球化的重要基石。二是跨境數(shù)據(jù)流動大幅增長。根據(jù)美國智庫布魯金斯學(xué)會研究，2009—2018

年十年間，全球數(shù)據(jù)跨境流動對全球經(jīng)濟增長貢獻度高達

10.1%，預(yù)計

2025

年數(shù)據(jù)跨境流動對全球經(jīng)濟增長的價值貢獻有望突破

11

萬美元。數(shù)據(jù)流動支撐了商品、服務(wù)、資本、物流等其他幾乎所有類型的全球化活動，成為推動經(jīng)濟全球化的重要力量。三是數(shù)字平臺強勢崛起，截至

2019

年底，全球市值

TOP10

企業(yè)中有

8

家是平臺企業(yè)，市值超

100億美元的數(shù)字平臺企業(yè)達

74

家，價值總額達

8.98

萬億美元。數(shù)字平臺具有“一點接入、服務(wù)全球”的特征，大大降低了國際貿(mào)易的門檻和成本，已成為全球資源配置和要素流動的關(guān)鍵載體。四是數(shù)字技術(shù)日新月異，以

5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、量子科技等為代表的新型數(shù)字技術(shù)不斷涌現(xiàn)，快速向經(jīng)濟社會各領(lǐng)域融合滲透，深刻變革了國際貿(mào)易形態(tài)和國際產(chǎn)業(yè)分工格局。四大關(guān)鍵因素共同塑造了新的全球生產(chǎn)、貿(mào)易及價值鏈格局，引導(dǎo)全球化向數(shù)字全球化轉(zhuǎn)型發(fā)展，正在成為促進全球互聯(lián)互通、推動全球商貿(mào)合作、增進全球文化交流、破解當(dāng)前全球化困境的重要突破口。（二）數(shù)字全球化引發(fā)新的全球性治理挑戰(zhàn)數(shù)字全球化引發(fā)了系統(tǒng)性全局性變革，“數(shù)字鴻溝”、數(shù)據(jù)保護主義、平臺資源集中、新興技術(shù)應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)安全威脅等一系列問題日益突出，給全球治理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。國家間數(shù)字鴻溝日益加深。根據(jù)國際電信聯(lián)盟統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年，發(fā)達國家互聯(lián)網(wǎng)普及率高達

86.6%，英國、日本等國家互聯(lián)網(wǎng)普及率超過

90%，發(fā)展中國家互聯(lián)網(wǎng)普及率為

47.0%，而欠發(fā)達國家互聯(lián)網(wǎng)普及率僅為

19.1%，世界上仍有近一半的人口沒有接觸過互聯(lián)網(wǎng)。根據(jù)

GSMA報告，目前全球已有

38

個國家的

92

個運營商推出了

5G商用網(wǎng)絡(luò)，但許多地區(qū)依然在使用

2G和

3G網(wǎng)絡(luò)，部分落后和偏遠地區(qū)甚至無法接入網(wǎng)絡(luò)，能夠通過手機信號連上互聯(lián)網(wǎng)的區(qū)域面積不到地球總面積的

20%13。發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間不斷擴大的數(shù)字鴻溝加劇了全球治理格局的進一步分化，成為全球不穩(wěn)定因素。根據(jù)國際電信聯(lián)盟統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019

年全球互聯(lián)網(wǎng)普及率為

54%，即世界上仍有近一半的人口沒有接觸過互聯(lián)網(wǎng)。其中發(fā)達國家互聯(lián)網(wǎng)普及率高達

86.6%，北美是世界互聯(lián)網(wǎng)最發(fā)達的地區(qū)，普及率高達

95％，發(fā)展中國家互聯(lián)網(wǎng)普及率為47.0%，非洲互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率最低，僅有

35.2％。根據(jù)

GSMA報告，目前全球已有

38

個國家的

92

個運營商推出了

5G商用網(wǎng)絡(luò)，但許多地區(qū)依然在使用

2G和

3G網(wǎng)絡(luò)，部分落后和偏遠地區(qū)甚至無法接入網(wǎng)絡(luò)，能夠通過手機信號連上互聯(lián)網(wǎng)的區(qū)域面積不到地球總面積的

20%。如何更好彌合數(shù)字鴻溝，是全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需要面對的重要課題?？缇硵?shù)據(jù)流動不充分、不平衡，國家間數(shù)據(jù)流動秩序出現(xiàn)沖突與割裂，制約了數(shù)據(jù)要素價值的釋放。一是各國對跨境數(shù)據(jù)流動的安全顧慮日益上升，限制性政策不斷增多。2019

年，全球限制性政策數(shù)量超過

200

條,全球范圍內(nèi)數(shù)據(jù)保護主義態(tài)勢日趨顯著。與貨物跨境流動相比，數(shù)據(jù)的全球流動性仍遠遠不足。2019

年，跨洲數(shù)據(jù)流動僅占全部數(shù)據(jù)流動量的

34.1%，而跨洲貨物流動占全球貨物流動量的44.3%。14

隨著數(shù)據(jù)保護主義盛行，跨境數(shù)據(jù)難以充分自由流動，無法充分發(fā)揮其作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)資源和創(chuàng)新驅(qū)動作用。二是跨境數(shù)據(jù)流動方向表現(xiàn)出強烈的不對稱性，發(fā)達國家是跨境數(shù)據(jù)的主要流入國。美國是全球數(shù)據(jù)流通網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點，其數(shù)據(jù)流通范圍涵蓋全球

46

個國家，流通量占據(jù)全球總數(shù)據(jù)流量的

7.2%。流動不平衡的跨境數(shù)據(jù)強化了美國等發(fā)達國家的數(shù)據(jù)資源，也進一步激發(fā)多國保護數(shù)據(jù)資源的動力，導(dǎo)致各國數(shù)據(jù)管理政策出現(xiàn)沖突，割裂的數(shù)據(jù)流動秩序成為全球性隱憂。數(shù)字平臺崛起強化各國對市場壟斷、稅收侵蝕、數(shù)據(jù)安全等問題的擔(dān)憂。一是數(shù)字平臺崛起過程中逐步形成“一家獨大”“贏者通吃”的市場格局，大型平臺濫用市場支配地位、限制自由競爭規(guī)則的現(xiàn)象日益凸顯，由于互聯(lián)網(wǎng)平臺下的不正當(dāng)競爭行為同傳統(tǒng)企業(yè)壟斷行為存在諸多差異，因此以傳統(tǒng)反壟斷規(guī)則對互聯(lián)網(wǎng)平臺進行壟斷規(guī)制面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。二是數(shù)字平臺在全球范圍內(nèi)帶來的稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移問題對基于傳統(tǒng)經(jīng)濟模式構(gòu)建的國際稅收規(guī)則形成了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。根據(jù)歐盟委員會的相關(guān)報告估計，歐盟傳統(tǒng)公司的有效稅率為

23.2％，而互聯(lián)網(wǎng)平臺在歐盟地區(qū)的平均有效稅率僅為

9.5％，互聯(lián)網(wǎng)平臺與傳統(tǒng)企業(yè)之間的稅費存在嚴(yán)重不平衡，也引起了許多國家的擔(dān)憂和不滿。三是數(shù)字平臺在運營過程中積累了海量數(shù)據(jù)，由此帶來的數(shù)據(jù)濫用、隱私泄露等問題不容忽視。據(jù)

RiskBasedSecurity統(tǒng)計，2019

年上半年，世界范圍內(nèi)發(fā)生了

3813

起數(shù)據(jù)泄露事件，公開數(shù)據(jù)達

41

億條，數(shù)據(jù)泄露事件的數(shù)量與上一年同期相比增加了54%，全球各行業(yè)正在遭受高頻次爆發(fā)的數(shù)據(jù)泄露事件困擾，數(shù)據(jù)安全問題正成為各國共同面對的重要難題。數(shù)字技術(shù)在深刻變革人類社會生產(chǎn)和生活方式的同時，也帶來了一系列道德、倫理和社會問題。一是人工智能將代替大量從事重復(fù)性、機械性等工作的勞動者，有可能會引發(fā)大規(guī)模的失業(yè)問題。據(jù)麥肯錫報告推測，到

2030

年，全球?qū)⒂?/p>

8

億人的工作崗位會被機器人和人工智能取代，屆時，失業(yè)將成為各國面臨的一個重大而普遍的問題。二是人工智能產(chǎn)品和應(yīng)用尚不具備承擔(dān)責(zé)任的法律主體資格，由人工智能引發(fā)的安全事件在責(zé)任認(rèn)定和劃分上存在極大困難。例如，在自動駕駛領(lǐng)域，由于自動駕駛汽車與傳統(tǒng)交通工具存在諸多不同，現(xiàn)行交通事故責(zé)任和產(chǎn)品侵權(quán)責(zé)任的法律規(guī)定難以完全套用在自動駕駛汽車上，導(dǎo)致自動駕駛引發(fā)的安全事故的責(zé)任認(rèn)定和劃分存在諸多困難。三是隨著智能算法的不斷更迭和廣泛應(yīng)用，由算法帶來的算法偏見、“信息繭房”等問題日漸突出，引發(fā)人們對算法價值觀的爭議。此外，2018

年劍橋分析事件揭開了算法操縱公眾輿論、干預(yù)政治的驚人內(nèi)幕。算法干預(yù)政治行為，將衍生出“新的政治空間”，形成一種“技術(shù)統(tǒng)治”，可能會對政府治理和政治運行產(chǎn)生顛覆性影響，成為人類發(fā)展所需面對和解決的全新問題。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型加快，網(wǎng)絡(luò)安全威脅開始從虛擬網(wǎng)絡(luò)空間向現(xiàn)實物理世界蔓延擴散，經(jīng)濟社會面臨著前所未有的安全挑戰(zhàn)。一方面，融合發(fā)展新領(lǐng)域面臨的風(fēng)險加劇。隨著實體經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型加快，網(wǎng)絡(luò)攻擊開始向新興領(lǐng)域擴散。以車聯(lián)網(wǎng)為例，近年來，針對車輛的惡意網(wǎng)絡(luò)攻擊事件在全球范圍不斷增長，尤其是針對智能網(wǎng)聯(lián)程度越來越高的新車，黑客通過藍牙、WiFi連接、移動網(wǎng)絡(luò)等渠道可控制車輛點火、油門、剎車等關(guān)鍵電子系統(tǒng)操控，形成潛在巨大的安全隱患。另一方面，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性增加。在數(shù)字時代，越來越多的傳統(tǒng)能源、電力、交通基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)入網(wǎng)絡(luò)，成為泛在的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的有機組成，其系統(tǒng)的大規(guī)模集成、互聯(lián)使得基礎(chǔ)設(shè)施所面臨的安全威脅不再是簡單的線性疊加。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019

年上半年，累計監(jiān)測發(fā)現(xiàn)我國境內(nèi)暴露的聯(lián)網(wǎng)工業(yè)設(shè)備數(shù)量共計

6814個，涉及國內(nèi)外知名廠商的

50

種設(shè)備類型，其中存在高危漏洞隱患的設(shè)備占比約

34%。這些關(guān)鍵系統(tǒng)一旦遭受有組織的高強度攻擊，很可能造成運行中斷甚至癱瘓，嚴(yán)重危害經(jīng)濟社會穩(wěn)定運行和國家安全。（三）數(shù)字全球化下“治理赤字”呈加劇趨勢“治理赤字”是擺在全人類面前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著全球化深入發(fā)展，世界政治經(jīng)濟形勢出現(xiàn)劇烈變化，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展不平衡、規(guī)則不健全、秩序不合理等問題日益凸顯，保護主義、單邊主義思潮抬頭，傳統(tǒng)的全球治理體系受到嚴(yán)重沖擊，無法適應(yīng)數(shù)字全球化時代的發(fā)展要求，治理赤字呈現(xiàn)加劇趨勢。一方面，傳統(tǒng)的全球治理機制受到?jīng)_擊，治理乏力。當(dāng)前，世界主要國家之間雙邊或者多邊貿(mào)易保護主義等現(xiàn)象突出，全球治理機制未能解決增長乏力和合作協(xié)調(diào)的重要問題，低效率與缺乏代表性問題日益顯現(xiàn)，難以充分反映發(fā)展中國家和新興市場國家的訴求。在全球性合作受阻背景下，主要國家和地區(qū)紛紛開始轉(zhuǎn)向區(qū)域治理合作，以補充原有多邊機制治理乏力的困境，全球治理體系面臨碎片化風(fēng)險。另一方面，新的數(shù)字治理規(guī)則尚未建立，制度供給嚴(yán)重缺失。數(shù)字全球化帶來的一系列具有跨境性、外部性和外溢性的問題，需要全球性合作共同應(yīng)對。但是，當(dāng)前全球范圍內(nèi)缺乏完善的治理體系和統(tǒng)一的治理規(guī)則，在數(shù)字貿(mào)易、數(shù)據(jù)流通與保護、數(shù)字平臺競爭、數(shù)字稅收、數(shù)字貨幣、數(shù)字平臺責(zé)任、新型勞動關(guān)系、人工智能倫理、網(wǎng)絡(luò)生態(tài)、數(shù)字安全等諸多重要議題上，世界主要國家和地區(qū)基于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展階段、制度體系、文化理念的差異，提出一系列彼此沖突的治理方案,導(dǎo)致全球數(shù)字治理內(nèi)在困境愈發(fā)凸顯。在新冠疫情的沖擊下，全球各國數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐明顯加快，但全球數(shù)字治理規(guī)則卻遠遠落后于數(shù)字化變革進程，制度供給不足短板凸顯，將嚴(yán)重限制和制約未來全球數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。全球性問題需要全球性解決之道。要落實應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》，完善能源治理、環(huán)境治理、數(shù)字治理。全球數(shù)字治理聚焦數(shù)字時代發(fā)展與安全問題，需要全球各方以國際秩序大局出發(fā)，以求同存異的態(tài)度妥善處理分歧，務(wù)實化解矛盾，有效開展國際合作，共同應(yīng)對數(shù)字全球化新型挑戰(zhàn)。第二章：數(shù)字時代的全球治理新圖景數(shù)字時代全球政治經(jīng)濟體系變革引發(fā)了新的治理需求。一方面，治理問題日益超越傳統(tǒng)地理邊界，難以依靠單一國家予以解決；另一方面，數(shù)字治理也呈現(xiàn)出明顯的外部性，一國的解決方案對他國也可能產(chǎn)生巨大的影響，政策協(xié)同需求更加緊迫。在各國數(shù)字治理訴求具有顯著差異的情況下，如何更好協(xié)調(diào)不同治理主體間分歧，進一步深化開放合作，構(gòu)筑全球數(shù)字治理規(guī)則體系，成為當(dāng)前全球治理的重要主題，數(shù)字時代全球治理的新圖景正在展開。（一）全球數(shù)字治理主要議題二戰(zhàn)結(jié)束以來，為維護和平和促進經(jīng)濟增長，全球主要國家在經(jīng)歷全球秩序重建、冷戰(zhàn)下分割式全球治理的歷程后，迎來了全球合作的高峰。全球主要國家和地區(qū)均積極參與合作之中，意圖通過構(gòu)建一個更加一體化的世界，通過破除貿(mào)易投資壁壘擴大市場規(guī)模，獲取更大的“得自貿(mào)易的收益”。與此同時，全球范圍內(nèi)的不均等發(fā)展也隨著自由主義全球化的推進而日益凸顯，各國在經(jīng)濟全球化中的分配差距成為重要難題。貿(mào)易便利化與發(fā)展均衡化成為全球經(jīng)濟治理的核心主題。2000

年前后，隨著數(shù)字技術(shù)的興起，跨國貿(mào)易的形態(tài)也開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，尤其體現(xiàn)在貨物跨國貿(mào)易的信息撮合、交易支付、物流運輸?shù)角尻P(guān)一系列活動，通過電子政務(wù)系統(tǒng)、電子商務(wù)平臺等線上方式實現(xiàn)的交易比重日趨上升。從具體議題來看，一是確保數(shù)字貿(mào)易合法地位、解決貨物貿(mào)易中的電子化問題，如電子簽名和認(rèn)證、無紙化貿(mào)易等,

推動電子商務(wù)活動便利化。二是聚焦發(fā)展領(lǐng)域，鑒于數(shù)字能力差異加劇了原有國家之間、甚至國家內(nèi)部的經(jīng)濟不平衡，數(shù)字鴻溝問題凸顯，普遍服務(wù)、消費者保護、數(shù)字技能培訓(xùn)等一系列問題提上了全球數(shù)字治理議程。隨著數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，由于數(shù)字技術(shù)發(fā)展產(chǎn)生的數(shù)字產(chǎn)品的跨境傳輸，以及數(shù)字化服務(wù)的跨境提供日益成為引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟全球化的標(biāo)志。數(shù)字經(jīng)濟具有數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、平臺化、智能化等內(nèi)生特點，且與傳統(tǒng)的經(jīng)濟活動具有本質(zhì)性差異，數(shù)字經(jīng)濟運行的規(guī)則存在大量空白。隨著數(shù)字產(chǎn)品的普及和跨境數(shù)字服務(wù)貿(mào)易在全球經(jīng)濟活動中比重快速增加，發(fā)達國家率先提出了一系列內(nèi)生于數(shù)字經(jīng)濟特征的治理議題，涵蓋數(shù)據(jù)跨境流動、個人信息保護、計算設(shè)施本地化、知識產(chǎn)權(quán)、平臺治理與中介責(zé)任、數(shù)字稅、人工智能治理、數(shù)字貨幣治理等諸多領(lǐng)域,目前已成為全球數(shù)字治理的焦點。安全問題日益泛化貫穿數(shù)字治理始終。2013

年，美國“棱鏡門”的爆發(fā)令全球數(shù)字治理進入了國際政治的優(yōu)先議程，網(wǎng)絡(luò)安全上升為數(shù)字治理的優(yōu)先議題。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷突破及其對現(xiàn)實社會的顛覆性變革，網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為人類社會的“第五戰(zhàn)略空間”。圍繞網(wǎng)絡(luò)空間中秩序、權(quán)力與財富的分配，不同發(fā)展階段的國家立場進一步分化，在網(wǎng)絡(luò)空間屬性是“全球公域”還是“主權(quán)領(lǐng)域”,治理手段是政府主導(dǎo)的“多邊治理”，還是非政府行為體主導(dǎo)的“多利益攸關(guān)方”模式等產(chǎn)生了較大分歧，網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)化傾向明顯，大國博弈和地緣政治色彩加重。隨著網(wǎng)絡(luò)空間概念的不斷延伸，網(wǎng)絡(luò)空間治理問題也從由互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建的線上空間，發(fā)展到與線下經(jīng)濟深度融合的經(jīng)濟社會領(lǐng)域，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實沖突相互疊加，安全問題日益泛化。當(dāng)前，安全問題已成為全球數(shù)字治理的基本底色，對國際社會構(gòu)建相應(yīng)治理規(guī)則帶來了極大挑戰(zhàn)?？傮w而言，隨著數(shù)字技術(shù)與實體經(jīng)濟深度融合，數(shù)字化對全球經(jīng)濟發(fā)展和國家安全的影響不斷加深，全球數(shù)字治理議題也日益超越技術(shù)層面的需求，成為既關(guān)乎全球經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與國家間產(chǎn)業(yè)競爭，又涉國家安全、人權(quán)保障等一系列復(fù)雜問題，呼喚各方提供新的解決方案。（二）三類機制共塑全球數(shù)字治理基本形態(tài)為順應(yīng)全球數(shù)字治理議題的變化，數(shù)字治理的承載機制也呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)變。多邊治理機制、雙邊和區(qū)域治理和以私營部門為主體的專業(yè)化治理機制共同塑造了當(dāng)前全球數(shù)字治理格局，以各自方式推動數(shù)字領(lǐng)域的全球合作，日益構(gòu)筑起專業(yè)化治理機制與傳統(tǒng)機制相互補充的治理體系。全球性多邊治理機制通過新增議程等方式，參與全球數(shù)字規(guī)則塑造。隨著數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟社會的深度融合，傳統(tǒng)全球治理機制大幅增加對數(shù)字治理問題的關(guān)注，以新增工作組、擴展議程等方式將數(shù)字經(jīng)濟問題納入治理框架。G20

杭州峰會首先將數(shù)字經(jīng)濟納入治理框架，開啟了大國間圍繞全球數(shù)字治理開展政策協(xié)調(diào)的重要進程。聯(lián)合國框架下三大經(jīng)濟治理組織均提升了對數(shù)字治理問題的關(guān)注：世界貿(mào)易組織（WTO）將與數(shù)字相關(guān)的貿(mào)易問題納入服務(wù)貿(mào)易規(guī)則，并最終啟動單獨的電子商務(wù)談判進程；國際貨幣組織（IMF）發(fā)布有關(guān)數(shù)字貨幣和跨境支付等問題的研究報告；世界銀行開始關(guān)注數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域融資。OECD、世界經(jīng)濟論壇等組織發(fā)布大量數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域研究成果，助力全球各方在數(shù)字治理領(lǐng)域認(rèn)識的不斷提升。雙邊和區(qū)域性機制保持活躍，持續(xù)創(chuàng)設(shè)全球數(shù)字治理規(guī)則。隨著以

跨

太

平

洋

伙

伴

協(xié)

議

/

全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP/CPTPP）、美日貿(mào)易協(xié)定/美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定、歐日自貿(mào)協(xié)定、中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議的簽署與生效，以及中歐投資協(xié)定（BIT）、東盟“10+6”

區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP）、中日韓自貿(mào)協(xié)定談判進程的推進，巨型自由貿(mào)易協(xié)定在全球數(shù)字治理規(guī)則上的影響日益顯著。巨型

FTA涉及的國家間貿(mào)易量巨大，且多數(shù)國家在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展具有相對優(yōu)勢，通過雙邊或區(qū)域自由貿(mào)易談判，能夠充分反映出各方在數(shù)字領(lǐng)域的訴求和底線，樹立了一系列新的原則和標(biāo)準(zhǔn)，對未來全球數(shù)字治理規(guī)則的塑造具有重要的示范作用。私營部門成為參與全球數(shù)字治理的重要力量，在市場規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、國際規(guī)范上發(fā)揮重要作用。數(shù)字平臺作為數(shù)字活動的核心載體，構(gòu)筑了跨國界的傳播空間和市場空間。信息服務(wù)和電子商務(wù)領(lǐng)域的超大型平臺，正借助其廣泛的覆蓋力和影響力，成為全球內(nèi)容治理和市場運行規(guī)則的重要提供者。數(shù)字平臺在信息匹配、定價、信用評價、知識產(chǎn)權(quán)保護、消費者保護等問題上的具體實踐，將直接決定跨國市場的運行方式，其對數(shù)字治理的落地和細化成為全球治理規(guī)則的有力補充。在技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，鑒于此類治理問題專業(yè)化門檻較高，仍強烈依賴技術(shù)專家意見，以技術(shù)社群、龍頭企業(yè)為主要力量的私營部門發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。如

ICANN、IETF/IAB、ISOC等為主的互聯(lián)網(wǎng)治理平臺，以

3GPP為代表的通信標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)組織等在標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)域作用凸顯。隨著數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展，也誕生了一系列新的治理力量，如美國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟（IIC）和德國工業(yè)

4.0

平臺成為產(chǎn)業(yè)數(shù)字化領(lǐng)域的新興力量，以

Android、Tensorflow為代表的開源項目平臺也可能成為未來數(shù)字領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制定的重要推動力。政府與私營部門協(xié)同合作的治理機制不斷增加。在涉及網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護、內(nèi)容治理、人工智能倫理等多個政策制定與技術(shù)支持相互交織的領(lǐng)域，日益形成了一批召集全球數(shù)字領(lǐng)域?qū)＜液推髽I(yè)家的治理機制，以提出治理原則、軟性倡議等方式，力促各方共識達成。如聯(lián)合國下數(shù)字合作高級別小組，聯(lián)合國教科文組織人工智能國際專家組、世界經(jīng)濟論壇、聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理論壇、法新等國家與企業(yè)共同達成的基督城倡議等，將潛移默化地影響未來全球數(shù)字治理規(guī)則的形成。（三）全球數(shù)字治理的內(nèi)在特點與其他領(lǐng)域的全球治理相比，數(shù)字領(lǐng)域的問題具有一定的特殊性，導(dǎo)致全球數(shù)字治理與其他領(lǐng)域的全球治理呈現(xiàn)出差異化特征。從治理問題看，安全與發(fā)展問題相互交織，治理復(fù)雜性更高。全球數(shù)字治理議題呈現(xiàn)分散化特征，既有涉及國家安全的高政治領(lǐng)域，也有關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展、民生保障的低政治領(lǐng)域。如數(shù)據(jù)跨境流動問題，從商業(yè)層面來看，促進流動會較好地進一步釋放數(shù)據(jù)要素的價值，促進數(shù)字經(jīng)濟的繁榮；但從安全的層面看，通過對海量不同類型商業(yè)數(shù)據(jù)的計算和整合，可能分析出關(guān)涉國家安全的重要信息，且重要信息的指向高度不確定，導(dǎo)致毫無限制的數(shù)據(jù)跨境流動可能蘊含重大安全隱患。安全與發(fā)展問題相互交織，進一步增加了全球數(shù)字治理的難度。從治理主體看，數(shù)字空間穿透地理邊界，私營部門治理作用凸顯。二戰(zhàn)以來，盡管全球治理機制呈現(xiàn)出不同層次、正式和非正式機制相互交織的局面，但政府間組織始終處于主導(dǎo)地位，并逐漸建立了以主權(quán)國家間協(xié)商達成的國際法權(quán)秩序。但是，隨著以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的早期數(shù)字技術(shù)的興起，逐漸在主權(quán)國家之外構(gòu)建起一個穿透地理邊界的線上空間，并隨著數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟政治生活的深度融合而不斷擴展。早期政府間組織對這一空間缺乏充分的注意，因而在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)興起的初期，私營部門通過自發(fā)組織形成民間技術(shù)社群或企業(yè)，

以松散的、自律的、自愿的、全球性、開放性、非營利性的私人模式開展治理。原發(fā)于數(shù)字空間的私人治理模式逐漸構(gòu)筑出與主權(quán)國家主導(dǎo)的截然不同的治理秩序。隨著互聯(lián)網(wǎng)對經(jīng)濟社會安全影響的日益增加，私人治理的缺陷也日益顯著，尤其表現(xiàn)在私人治理目標(biāo)與公共政策目標(biāo)之間的不匹配，導(dǎo)致數(shù)字活動風(fēng)險激增，促使政府積極介入數(shù)字治理的各個環(huán)節(jié),共同形成當(dāng)前私營部門與政府部門相互協(xié)同的混合治理模式。從治理手段來看，全球數(shù)字治理硬約束和軟約束并行。面對數(shù)字領(lǐng)域?qū)映霾桓F的新興問題，缺乏統(tǒng)一或標(biāo)準(zhǔn)的治理方案，治理效果也只能隨著時間推移而慢慢顯現(xiàn)。面對治理問題的不確定性，國家和政府間組織難以通過強約束性條款實施治理行動，而常常以非正式組織等靈活性地制度安排，以及各類倡議的軟性約束，在規(guī)則規(guī)范的最終成型前起到重要的“探路”作用。全球數(shù)字治理硬約束和軟約束同時推進，已成為當(dāng)前全球數(shù)字治理的重要特色。第三章：全球性多邊框架下的數(shù)字治理創(chuàng)新與困境為應(yīng)對數(shù)字全球化帶來的治理挑戰(zhàn)，世界主要國家和地區(qū)共同攜手，積極探索應(yīng)對方案。在經(jīng)濟全球化遭遇逆流，保護主義、單邊主義上升的背景下，如何兼具效率與公平，力促政府間、國際組織、商協(xié)會及企業(yè)間全球合作，推動全球數(shù)字治理創(chuàng)新，已成為當(dāng)前全球治理的重中之重。二十國集團（G20）、世界貿(mào)易組織（WTO），亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）作為最重要的全球多邊經(jīng)濟治理框架，依托現(xiàn)有治理機制，不斷擴展職能，增設(shè)新議程，更好應(yīng)對全球數(shù)字治理帶來的挑戰(zhàn)。（一）二十國集團：以復(fù)合機制引領(lǐng)全球數(shù)字治理總方略經(jīng)過

20

年的發(fā)展，尤其是金融危機之后領(lǐng)導(dǎo)人峰會的舉辦推動機制升級，G20

已經(jīng)成為全球經(jīng)濟合作的首要論壇，并逐步從危機應(yīng)對機制向長效治理機制成功轉(zhuǎn)型。數(shù)字經(jīng)濟作為驅(qū)動全球經(jīng)濟增長的重要動能，圍繞數(shù)字經(jīng)濟治理的討論也日益成為核心議題領(lǐng)域。2016年，在中國杭州峰會上，首次將數(shù)字經(jīng)濟與創(chuàng)新、新工業(yè)革命、結(jié)構(gòu)性改革一起列入全球創(chuàng)新增長的四項舉措之一。隨后，德國、阿根廷和大阪峰會的舉辦不斷推動議題深化，如明確數(shù)字政策的總體路線圖和衡量指標(biāo)，并在數(shù)據(jù)跨境流動等各國分歧較大的關(guān)鍵問題上開展了有益的探索和嘗試。從

2008

年到

2018

年，G20

對數(shù)字經(jīng)濟做出了28

項集體性、具有政治約束力、面向未來的核心承諾，以及另外

37項相關(guān)承諾，承諾涉及信息和通信技術(shù)，勞動力和就業(yè)，新工業(yè)革命，數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字包容性等領(lǐng)域。根據(jù)

G20

研究小組對其中

5

項核心承諾的評估，20

個國家平均履約率在

57%，在為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造有利條件并確保競爭以促進創(chuàng)新的承諾上履約率高達

95%。以“G20+”的復(fù)合機制靈活推進大國協(xié)調(diào)。目前

G20

仍堅持非正式國際機制的總體框架，但在具體問題領(lǐng)域利用正式國際組織來發(fā)揮作用，構(gòu)建形成了“非正式國際機制+正式國際組織”，即“G20+”的機制復(fù)合體。其中，G20

作為非正式機制可以避免國內(nèi)立法機構(gòu)的批準(zhǔn)程序，為行政部門參與國際合作減少障礙。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時，也能迅速修正原有協(xié)議，擺脫“剛性約束”限制。但是

G20

的靈活性優(yōu)勢也會降低其可信性，鑒于非正式機制沒有建立有法律約束力的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，其違約成本和退出成本都較低，各國在遵守協(xié)議時都具有較強的自由裁量權(quán)，各國對其他成員國的承諾缺乏穩(wěn)定的預(yù)期。因此，G20

下的復(fù)合機制重在保持機制靈活性的同時，需要通過正式的國際組織做出具體決策并采取具體行動。在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域，G20

建立了關(guān)于轉(zhuǎn)移利潤應(yīng)征稅的共識，OECD則明確了數(shù)字經(jīng)濟對全球稅收的挑戰(zhàn)，并將該議題納入了稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移項目具體的行動計劃；2017

年，G20

在領(lǐng)導(dǎo)人宣言中明確支持

WTO框架下的電子商務(wù)談判；在

2018

年阿根廷和

2020

沙特主辦峰會上，OECD提供了大量關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟測量、人工智能、數(shù)據(jù)流動相關(guān)議題的研究文獻，成為支撐會議成果最重要的智庫。于此同時，部分研究者指出，鑒于當(dāng)前全球在數(shù)字經(jīng)濟關(guān)鍵問題上缺乏正式的全球性治理機制，G20

也不排除仿照

FSB（金融穩(wěn)定理事會）18

的發(fā)展路徑，推動數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域工作組向正式國際組織演變。（二）世界貿(mào)易組織：以諸邊談判推進電子商務(wù)全球合作世界貿(mào)易組織（WTO）較早即認(rèn)識到電子商務(wù)對貿(mào)易形態(tài)和方式帶來的改變，在

1998

年

WTO第二屆部長級會議即通過了“全球電子商務(wù)宣言”，達成對電子傳輸延征關(guān)稅的要求；隨后

WTO總理事會通過“電子商務(wù)工作計劃”，進一步列出不同理事會討論議題清單。但是，受制于多哈回合談判整體推進困境，WTO后續(xù)在電子商務(wù)議題領(lǐng)域的進展非常有限。在實際應(yīng)用中，電子商務(wù)的諸多問題均被納入到

WTO下服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）之中，如無明確排除，各國可以將針對“服務(wù)貿(mào)易”所作的《具體承諾表》延伸至通過電子方式提供的服務(wù)內(nèi)容。但是，GATS應(yīng)對電子商務(wù)議題有較大局限性，一是在產(chǎn)品分類和市場準(zhǔn)入上難以應(yīng)用，新技術(shù)帶來的產(chǎn)品和衍生服務(wù)難以歸入

GATS劃定的類別，GATS正面清單的方式令市場開放范圍相對有限；二是對數(shù)據(jù)跨境流動、貿(mào)易便利化等諸多方面存在規(guī)則空缺，無法應(yīng)對數(shù)字跨境服務(wù)的基礎(chǔ)性問題；三是服務(wù)貿(mào)易的救濟措施相對不足，令違規(guī)成本過低，協(xié)議的有效性難以保證。由于

GATS協(xié)議對服務(wù)貿(mào)易包括電子商務(wù)內(nèi)容上規(guī)定上不足，美歐在

WTO框架下發(fā)起了有限參與者的國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(TiSA)諸邊談判，大力推動在數(shù)據(jù)跨境自由流動、計算設(shè)施位置、源代碼保護、電子傳輸內(nèi)容非歧視、交互式計算機服務(wù)免責(zé)在一系列高標(biāo)準(zhǔn)問題上的協(xié)同。發(fā)起電子商務(wù)諸邊談判提振各方對多邊貿(mào)易體制信心。2017年12月，71個WTO成員在WTO第十一屆部長級會議上發(fā)布《關(guān)于電子商務(wù)的聯(lián)合聲明》，開啟了WTO框架下“與貿(mào)易相關(guān)的電子商務(wù)議題”的談判探索工作。2019年1月，包括中美歐等成員在內(nèi)、代表世界貿(mào)易90%份額的76個WTO成員簽署《關(guān)于電子商務(wù)的聯(lián)合聲明》，啟動WTO電子商務(wù)諸邊談判。諸邊談判是世貿(mào)成員自愿加入的談判議程，談判形成的協(xié)議不構(gòu)成世貿(mào)成員的必須義務(wù)。從電子商務(wù)諸邊談判參與國數(shù)量和提案收集情況來看，盡管面臨史無前例的危機，多數(shù)成員仍對WTO框架下的談判功能持有信心。截至2020年11月，WTO已收到68份提案，其中規(guī)則性提案61份，禮節(jié)性來文7份。美國提案主張“全面而富有雄心”的高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，大部分內(nèi)容超出現(xiàn)有WTO協(xié)定范圍，在數(shù)據(jù)跨境流動等問題上包含了清晰明確的義務(wù)和規(guī)則。歐盟提案堅持高標(biāo)準(zhǔn)隱私保護規(guī)則，同時特別強調(diào)了關(guān)于進一步開放計算機服務(wù)和電信服務(wù)的承諾。新加坡提案既涉及電子商務(wù)的傳統(tǒng)問題，也涉及數(shù)字貿(mào)易新規(guī)則，提案較美國條文相對軟化，對WTO成員監(jiān)管數(shù)字貿(mào)易環(huán)境提供了政策空間。巴西在發(fā)展中國家中提案最為積極，先后單獨及聯(lián)合提交三個議案，內(nèi)容涉及市場準(zhǔn)入、電子商務(wù)貿(mào)易便利化及部分?jǐn)?shù)字貿(mào)易新規(guī)則，并對著作權(quán)保護、公平競爭、監(jiān)管環(huán)境及合作等問題給予特別關(guān)注。中國提案集中于依靠互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)的跨境貨物貿(mào)易及相關(guān)支付和物流服務(wù)，如電子認(rèn)證、電子合同、垃圾郵件、電商規(guī)則等常規(guī)議題，2019年9月提交的第三份提案則強調(diào)了通信技術(shù)產(chǎn)品的非歧視待遇，除非根據(jù)合法公共政策目標(biāo)進行充分調(diào)查，不應(yīng)阻止公共電信網(wǎng)絡(luò)或服務(wù)提供者選擇關(guān)聯(lián)設(shè)備、產(chǎn)品和技術(shù)。19

目前，參與談判的各方目前在議程設(shè)定和立場上仍存在較大差異，凝聚共識仍較艱難，談判前景不容樂觀。（三）亞太經(jīng)合組織：以“探路者計劃”塑造隱私保護規(guī)則亞太經(jīng)合組織（APEC）包含中美等貿(mào)易大國，且與跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）等多個諸邊貿(mào)易協(xié)定存在重合，其規(guī)則影響力遠超一般的區(qū)域性組織。APEC自

1998

年起推動電子商務(wù)領(lǐng)域的合作，積極制定《電子商務(wù)行動藍圖》、《新經(jīng)濟行動議程》和《數(shù)字

APEC戰(zhàn)略》等行動計劃，率先將縮小數(shù)字鴻溝和電子商務(wù)便利化確定為亞太成員開展數(shù)字經(jīng)濟合作的優(yōu)先領(lǐng)域。隨著互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)對經(jīng)濟領(lǐng)域的廣泛滲透，APEC根據(jù)亞太地區(qū)經(jīng)濟形勢的變化不斷開拓新的合作領(lǐng)域，通過了《APEC隱私框架》、“跨境隱私規(guī)則體系”（CBPR）、《APEC促進互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟合作倡議》、《APEC互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟路線圖》及《APEC數(shù)字經(jīng)濟行動計劃》等一系列安排。目前

APEC下的數(shù)字經(jīng)濟議題已逐步向數(shù)字貿(mào)易、網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定等高層次合作衍生，APEC數(shù)字經(jīng)濟合作領(lǐng)域不斷拓展和深化。在組織結(jié)構(gòu)上，先后設(shè)立電子商務(wù)指導(dǎo)小組（ECSG）和數(shù)字經(jīng)濟指導(dǎo)（DESG）小組等重要的內(nèi)部組織機構(gòu)，討論相關(guān)議題、制定行動計劃并協(xié)調(diào)內(nèi)部合作，具體推動議程和行動計劃實施。以“探路者計劃”推進隱私保護全球合作。APEC成員在經(jīng)濟發(fā)展階段、社會制度、文化環(huán)境等諸多方面存在差異，成員參與合作的利益訴求、立場觀點不同，這使得

APEC合作飽受“執(zhí)行力不足”的困擾。為提高運行效率，APEC創(chuàng)新性地采用了“探路者方式”（PathfinderApproach）開展合作，即鼓勵部分成員根據(jù)具體情況率先采取行動或措施、推進合作，待積累足夠經(jīng)驗或條件成熟后，再將合作逐步推廣至全體成員。截至

2019

年

9

月，APEC共實行“探路者行動計劃”15

項，其中

6

項涉及數(shù)字經(jīng)濟，涵蓋數(shù)字貿(mào)易、規(guī)則制定、隱私保護等領(lǐng)域，成效最突出的是由澳大利亞率先提出的“數(shù)據(jù)隱私探路者行動計劃”（2007-2012

年）。在該計劃的推動下，APEC確定了“APEC隱私探路者”原則，最終正式建立了“跨境隱私規(guī)則體系”（CBPR），至今有美國、日本、澳大利亞、新加坡等九個國家和地區(qū)加入該體系。盡管

CBPR的保護水平遠不及歐盟主導(dǎo)下GDPR的要求，僅僅與

OECD2013

年新版隱私框架處于相似水平，但該體系的通過已經(jīng)標(biāo)志著實現(xiàn)了探路者行動向

APEC集體行動計劃的過渡，提供了一種集體行動的可能。但是，2011

年后沒有發(fā)起新的探路者計劃，這一機制的發(fā)展前景頗為堪憂。美國在

2020

年

6月召開的

APEC事務(wù)級別磋商中提出，要將

CBPR體系獨立于

APEC框架外，幫助巴西等非

APEC成員有加入可能。這一提案如果得到接受，可能將更多

APEC成員排除在外,令多邊合作成果日益成為部分小集團規(guī)則，將深刻影響

APEC規(guī)則的代表性和包容性。（四）經(jīng)濟合作組織：以塑造共同知識助推數(shù)字稅收治理經(jīng)濟合作組織（OECD）與世界銀行、IMF等正式的國際組織相比，經(jīng)合組織沒有監(jiān)管責(zé)任，沒有獨立的資金來源，沒有資金放貸，并且沒有任何工具可以控制。它以一種獨特的非正式方式發(fā)作用：一是通過提供收集和分析數(shù)據(jù)，發(fā)展新觀念，強化共同知識，推動政策的集體討論和決策執(zhí)行。經(jīng)合組織的分析更深入地涉及了國內(nèi)政策的細節(jié)，如其關(guān)于市場競爭與效率、增長與創(chuàng)新問題的分析和認(rèn)識，極大地影響了各國的政策決定。鑒于此類討論沒有約束性義務(wù)，使得討論本身更易被各方接受，同時通過影響到

OECD外其他機構(gòu)的認(rèn)識而推動談判和議程。迄今為止，在數(shù)字領(lǐng)域已形成的重要知識譜系有衡量

ICT發(fā)展的

14

項關(guān)鍵指標(biāo)、人工智能原則、數(shù)字化轉(zhuǎn)型工具箱等。二是以政府間雙邊審查、多邊監(jiān)督和平行施壓為基礎(chǔ)，促使各成員國遵守規(guī)則或進行改革。在

OECD提出一套公認(rèn)的原則、標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，由其他成員國根據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)展開審查，其中可能涉及自我評估、答辯、報告評估等環(huán)節(jié)。同行評議并非旨在解決各國之間的分歧，而是通過鼓勵公開對話來幫助澄清非對抗性立場，從而發(fā)揮爭端解決機制的某些作用。經(jīng)合組織的專家在支持和促進這一過程中也起著重要作用。但是，該系統(tǒng)在很大程度上取決于所涉國家之間的相互信任，以及它們在這一過程中的共同信心。目前同行評議機制已覆蓋經(jīng)濟調(diào)查、發(fā)展援助、環(huán)境保護、監(jiān)管改革和反避稅行動等。三是日益嵌入多邊組織，為具體議題提供智力支持。2020

年沙特

G20

會議在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域高度依賴

OECD的研究成果，并將《用于衡量數(shù)字經(jīng)濟的通用框架路線圖》《衡量數(shù)據(jù)和跨境數(shù)據(jù)流的經(jīng)濟價值》《人工智能國家政策范例》三份報告作為重要的工作文件。目前，OECD對發(fā)展中國家的影響力與日俱增，正在從早期的發(fā)達國家俱樂部，向促進南北對話的重要國際機制轉(zhuǎn)變。OECD日益?zhèn)戎貙⑵鋫鹘y(tǒng)分析工具應(yīng)用于新的經(jīng)濟大國，并幫助其成員及其新伙伴思考全球化的挑戰(zhàn)。尤其隨著數(shù)字經(jīng)濟治理問題的前沿性和不確定性，OECD提供的分析和解決全球治理問題上的研究可能具有更重大的影響。大力推動全球數(shù)字稅收合作。OECD框架下的數(shù)字稅合作源于2013

年

G20

圣彼得堡峰會委托

OECD啟動的國際稅收改革項目，該項目建立了

BEPS（稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移）包容性框架，共設(shè)置

15項行動議程，為各國政府應(yīng)對避稅所需可采取的國內(nèi)和國際工具提供了指南。其中，行動計劃一重點聚焦數(shù)字經(jīng)濟帶來的稅收挑戰(zhàn)，在行動計劃五、六、十三和十四上設(shè)定了最低標(biāo)準(zhǔn)22，要求以同行評議的方式對國家執(zhí)行情況予以監(jiān)督。目前，BEPS已形成針對數(shù)字經(jīng)濟稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移問題明確的雙支柱應(yīng)對方案。第一支柱聚焦征稅權(quán)的重新分配上，核心解決沒有實體企業(yè)存在和活動的問題，確定應(yīng)在何處以及在什么基礎(chǔ)上交稅；第二支柱旨在抵抗全球抗稅基侵蝕機制上，提出阻止利潤由新技術(shù)轉(zhuǎn)移到低稅收管轄區(qū)或無稅收管轄區(qū)的方法，確保跨國企業(yè)（MNEs）支付最低稅率，以及平衡傳統(tǒng)公司和數(shù)字公司之間的不均衡競爭。為了加強可持續(xù)性，包容性框架還增加了經(jīng)濟分析和影響評估，以確保任何解決方案都能與現(xiàn)有公約相輔相成，從而確保全球稅收系統(tǒng)的完整性。OECD在

2019

年咨詢文件中提出過三種不同方案，在覆蓋企業(yè)范圍、征稅范圍等方面存在較大差異，各國對此存在