行政倫理學有待深入研究的三個理論問題-1

行政倫理學有待深入研究的三個理論問題為適應(yīng)行政的發(fā)展，以行政倫理研究脈絡(luò)的邏輯展開為線索看，有三個理論問題尚需進一步研究，這就是厘清行政倫理的價值根本源頭、明確行政倫理的價值核心以及尋務(wù)實現(xiàn)正當與善的結(jié)合等。行政倫理學作為一門非常年輕的獨立學科，有關(guān)的基礎(chǔ)研究不僅還比較分散，而且還缺乏應(yīng)有的共鳴和深度。其表征之一，就是還存在眾多顯而易見的有待解決的理論和理論問題。從該學科發(fā)展要求的角度看，厘清行政倫理的價值根本源頭、明確行政倫理的價值核心以及尋務(wù)實現(xiàn)正當與善的結(jié)合等三個理論問題，尚待進一步的研究。一、行政倫理的價值根本源頭行政倫理作為有關(guān)及公職人員的行為標準(即價值標準)體系，其中的價值規(guī)定并非“原生〞的價值而是派生的價值。這樣，行政倫理學就面臨一個必需回答的主要理論問題：“行政倫理價值由何而來?〞對這一問題的回答，牽涉到行政倫理的規(guī)范性標準的合理建構(gòu)。對于行政倫理的價值來源，當前重要有基于政治視角、社會視角和經(jīng)濟視角的三種解析，并構(gòu)成了三種基本理論觀點，即所謂“憲政〞論、“公民〞論和“公利〞論?！皯椪曊摼唧w表現(xiàn)出著行政倫理所依基本規(guī)范的主要性，其最早的提倡者可追溯到柏拉圖。在他看來，法律和理性是“被公認的至善之道〞。而具體表現(xiàn)出情感的詩歌是不能越過界線的，“我們只答應(yīng)歌頌神明的贊揚好人的頌詩進入我們城邦〞。假如越過界線，快樂和痛苦就代替至善之道成為統(tǒng)治者了。政治學中的早期制度主義者都是憲政支持者，重要原因是因為他們都是實證主義者，沒有政治事實比在正式法規(guī)中發(fā)現(xiàn)的事情更的確和愈加不言自明。對道德哲學“掩蔽〞的的現(xiàn)實復原，必定會認為行政倫理價值來源或根本源頭于國家的憲政傳統(tǒng)及其所確認的政治價值(如自在、平等和所有權(quán)等)之中，是政治價值在公共行政領(lǐng)域的展開和延伸，或者說，就是政治價值的派生物。官僚的道德應(yīng)該建立在憲政傳統(tǒng)及該憲政傳統(tǒng)所依存的政治價值之上，而這些政治價值則具體表現(xiàn)出于憲法及最高法院對憲法的解釋之中?！皯椪曊摰娜毕菰谟诎褢椃ǖ日沃贫纫暈橐粋€完成的產(chǎn)品，在當下的狀態(tài)中尋找其實行根據(jù)，忽視了其必定從過去、如今走向?qū)怼ＫP(guān)注的是對規(guī)范性原則的說明，而不是歸納可驗證的經(jīng)歷體驗命題并進而建立理論?！肮瘿曊撜哒J為，行政倫理作為對及公職人員的道德責任規(guī)定派生于公民責任，是公民道德責任的職業(yè)化表現(xiàn)。反對行政中立的大衛(wèi)?列維坦就認為，民主中的公務(wù)員假如沒有對于民主張義、公民莊嚴和成為人民仆人的概念的堅決的欣賞態(tài)度，那么，他就不能恰當?shù)芈男兴牧x務(wù)和責任。因為行政人員的行政管理角色派生于公民角色，他們是公民的代表，是受委托的職業(yè)化公民，是代表全體公民管理公共事務(wù)的社會公仆，因此，行政倫理重要是有關(guān)行政管理者應(yīng)當怎樣對待和效勞公民的價值規(guī)定，如應(yīng)當對公民負責、應(yīng)當尊敬公民個人的權(quán)利與莊嚴、應(yīng)當積極回應(yīng)公民的等待和愿望、應(yīng)當將公民當成行政忠實的最終指向等。庫珀認為，公民角色和公務(wù)員角色的徹底分離幾乎不可能完成，但是這種分離的趨勢在現(xiàn)代社會卻表現(xiàn)明顯且力度越來越大，他造成一定數(shù)目的公務(wù)員在工作中放棄了一些公民權(quán)。應(yīng)該搞清楚雙重角色特征的道德意義。一般只要公民才有可能獲得公務(wù)員職位，這其中的原因之一就是人們認為公民能在代理機構(gòu)中履行首先效忠公眾的原則，他還引用了阿普爾比的話：“組織工作人員就是負有特殊責任的公民。〞最后庫珀得出的結(jié)論是;公共行政人員“最首要的義務(wù)是公民義務(wù)〞。對“公民〞論之所以產(chǎn)生疑心，是因為公共機構(gòu)的責任承當是最基本的倫理關(guān)心問題，作為個體必需確定所有雇員都在擔當，否則就違犯了責任;公民角色所附帶的責任自己是值得討論的;公民權(quán)帶來安全感和驕傲感，也帶來不安和焦慮;實際的公民角色可能是混亂的;全球化背景中對公民權(quán)進行從新定義甚或?qū)駲?quán)加以考慮特別需要等?！肮曊撜哒J為，行政倫理價值根本源頭于“公共利益〞，全體公民的“公共利益〞不僅直接構(gòu)成最根本、最主要的行政倫理標準，而且是其他一切行政倫理規(guī)范的基元所在，從效率到公正的眾多詳細價值規(guī)定都由“公共利益〞派生而來?！肮怖妯曉从凇皌hecommongood〞，指共同的福利，延伸為個體、部分的利益應(yīng)服從共同體的整體利益，隨著西方社會公民個體對個人權(quán)利和利益確實認與尋求，“thepublicin-retest〞得到更多支持，“公共利益〞也從提倡個人利益的犧牲改變?yōu)閺娬{(diào)對個人利益的維護。固然“公共利益〞的語義之著重點有所變化，但本質(zhì)并沒有變，公共利益包括的是公民個體和公共機構(gòu)均有義務(wù)提升整體福利和效益，而在“公共利益〞上真正變化的是各種主流理論在努力促成對“公共利益〞的把握從模糊的概念走向越來越成為可操作的程序?！肮曊摰淖畲髥栴}來自“公共利益〞的模糊性，“‘公共利益’是一個令人困惑的概念〞，“給‘公共利益’下一個明確的定義幾乎不可能〞。不外“公利〞論至少為公務(wù)員的行為提供了邊際，他們不得不這樣問：“在中，能否應(yīng)該將所有相關(guān)的利益都考慮進來，能否應(yīng)該‘多考慮所有公眾的利益和福利，少考慮自我、家庭、宗族和部落的利益和福利’，等等。〞這三者都對行政倫理價值的根本源頭作出了有一定解釋力和說服力的理論闡釋，對同一角色提出具有合理性的不同要求，源于他們選擇參照對象的不同?！肮瘿曊撌桥行姓辛⑻岢珎惱黻P(guān)心的結(jié)果，“憲政〞論是最高規(guī)范對行為界限確實定，“公利〞論是對公務(wù)員個人和組織利益的限制。從單一角度的切人導致其中的任何一種都不足以充足揭示行政倫理價值的來源或根本源頭。那么，對行政倫理價值來源的完好的理論解釋是不是三者的合一呢?假如是三者的合一，其中誰是最核心的理論建構(gòu)呢?行政倫理價值的政治性根本源頭、社會性根本源頭和經(jīng)濟性根本源頭有什么不同和著重呢?這都是有待深切進入探究的問題。在這些問題上達成權(quán)威性的共鳴對于行政倫理價值體系的建構(gòu)具有至關(guān)主要的意義。二、行政倫理的價值核心行政倫理的價值核心是什么?是公平還是效率?行政倫理學的研究者重要是圍繞這兩個詞來討論行政倫理的價值核心。而對于這一問題的回答也牽涉到行政倫理規(guī)范建構(gòu)的內(nèi)涵與取向。西方經(jīng)濟學家一般認為，公平是指社會成員的收入均等化，效率是指資源的有效使用和配置。他們認為，公平與效率的關(guān)系是一個彼消此長的關(guān)系。對此，大致有三種重要觀點：(1)效率優(yōu)先論。經(jīng)濟自在主義各流派，都強調(diào)市場機制在經(jīng)濟增加中配置資源的主要性，把與市場作用相聯(lián)絡(luò)的效率作為優(yōu)先考慮的政策目的。(2)干涉學派將公平作為優(yōu)先考慮的政策目的，他們認為，公平是一種“天賦權(quán)利〞，效率不僅不代表公平，而且是來自不公平，假如聽任市場機制發(fā)揮作用，就會造成貧富兩極分化。因而，應(yīng)在的干涉下縮小市場機制調(diào)節(jié)的范圍，推行社會福利事業(yè)。(3)公平與效率權(quán)衡論。以美國經(jīng)濟學家阿瑟?奧肯(Arthur)作為代表的這種觀點認為，在公平與效率發(fā)生沖突時，就必需尋求調(diào)和。在有些時候，為了效率就要放棄一些平等;另一些時候，為了平等，必需犧牲一些效率。但無論哪一方作出犧牲，必得以另一方的增益為條件，或者是為了獲得其余有價值的社會目的。行政倫理的價值核心是什么的問題，在一定意義上也是“善〞(經(jīng)濟、功利、效率)與正當(公正、公平)何為優(yōu)先的問題。尋根人類歷史，當社會發(fā)展處于自在競爭的市場時期，公安然平靜效率是不矛盾的，只要當市場競爭已經(jīng)發(fā)展到引發(fā)“馬太效應(yīng)〞：強者恒強，弱者恒弱，中產(chǎn)者階層的分化與淪落加劇社會動亂，公共權(quán)利機構(gòu)的不得不參與才使公平與效率的關(guān)系成為了問題。在理論的進路上，于傳統(tǒng)管理行政學的視野中，效率是行政的唯一價值目的，因此在理論上不存在什么優(yōu)先的問題。然而，當新公共行政學把“公平〞引入考量行政行為的價值范疇后，這一問題就出現(xiàn)了。雖然以羅爾斯為代表的新自在主義者明確提出了社會平等(即公正)優(yōu)先于社會功利的原則并把公平視為行政的核心價值目的，但這并未成為行政倫理學界的普遍共鳴，也未成為行政管理者的共鳴。在理論討論上，仍有不同于新自在主義者的聲音;在理論中仍有把“效率〞置于優(yōu)先位置的行為取向，如“的市場化改革〞就存在著明顯的“效率至上〞傾向。這就表示清楚：終究是效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先的問題并未得到圓滿的解答。庫珀拋開何者優(yōu)先的問題，將義務(wù)論和目的論統(tǒng)一到一起相提并論，他認為：“考慮可替代方案的可能后果雖然很主要，但它并非通往倫理決策的唯一途徑或決定性環(huán)節(jié)，這一階段所討論的這一形式，既包含義務(wù)論也包含目的論，因為在理論中，永遠不可能將它們二者截然分開。尊敬人類莊嚴的義務(wù)和不尊敬人類莊嚴的可怕后果是分不開的。〞這種努力意義并不大，效率優(yōu)先論和公平優(yōu)先論都不否認公安然平靜效率的統(tǒng)一，所以“永遠不可能將二者截然分開〞并沒有回答以下問題?；蛟S，效率優(yōu)先和公平優(yōu)先均沒有絕對意義而只要相對的意義。假如把公平依經(jīng)過分起點的、時機的和結(jié)果的公平，只要結(jié)果的公平與效率才構(gòu)成對立，起點和時機的公平與效率成正比。只要當效率優(yōu)先的結(jié)果導致起點和時機的公平遭到挑戰(zhàn)時，公平才具有優(yōu)先性，而這種挑戰(zhàn)是動態(tài)的。而假如我們進入公共行政的內(nèi)部，就發(fā)現(xiàn)威爾遜和古德諾乃至韋伯對“政治-行政〞的二分確有其道理，“政治-行政〞的二分確定了行政的中立性和科學性，后來的各種批判否認了行政的中立性，但并不能否認行政領(lǐng)域確有其客觀性和中立性部分，正如古德諾所揭示的：“行政只所以與政治不相干，是因為它包含了半科學、準司法和準商業(yè)或商業(yè)的活動——這些活動對于真正的國家意志的表達即便有影響也是很小的。〞因而，我們只能在某一視角范圍內(nèi)肯定公平優(yōu)先而在另一視角范圍內(nèi)則應(yīng)肯定效率優(yōu)先。三、實現(xiàn)正當與善的結(jié)合正當是道義論的基本范疇，善是功利論的基本范疇，這已是倫理學界的共鳴。在正當與善的關(guān)系上，離開了善的正當是空洞的，離開了正當?shù)钠帐翘摷俚?。學者們普遍認同其關(guān)聯(lián)性，分歧在于相互的結(jié)合中正當與善何者具有統(tǒng)領(lǐng)地位。這種分歧并非天然的，有學者就指出它們的統(tǒng)一以及統(tǒng)一的條件，后世的爭議產(chǎn)生于這些條件的不存在。在歷時態(tài)的社會生活中一直沒有定論的爭議，在共時態(tài)公共行政領(lǐng)域中怎樣實現(xiàn)它們的結(jié)合，確實是一個難題。假如張康之所言為真，即“功利主義倫理學的目的是鼓勵人們盡可能創(chuàng)造最大的善之總量，而不問怎樣去分配總量的善;而所謂公正原則的倫理學，關(guān)注的則是總量至善的怎樣分配〞，西方倫理學史上的理論對峙在公共行政領(lǐng)域中的表現(xiàn)就更復雜，其結(jié)合狀況也更豐富。現(xiàn)代得到比較普遍關(guān)注的是羅爾斯的自在原則和差別原則的結(jié)合。我們認為，由于公共行政中存在政務(wù)性分配工作和事務(wù)性技術(shù)工作兩大領(lǐng)域，正當與善的結(jié)合必定依靠于所處的既有基礎(chǔ)。既然在近代社會的基本構(gòu)造中，公正的本質(zhì)內(nèi)容反映的是人們本身的社會地位和利益關(guān)系，而人們的自在競爭和壟斷競爭狀況除了表示清楚競爭的劇烈水平差別外并無本質(zhì)區(qū)別，其有序性需要外在強迫力量，那么，天經(jīng)地義“國家的本能機能并非創(chuàng)造或促進一種有德性的生活。而是要保衛(wèi)每個人的天然權(quán)利。國家的權(quán)利是在天然權(quán)利而不是其余道德事實中看到其不可逾越的界線的〞，這就是公共行政的政務(wù)性分配工作的既有基礎(chǔ)，在這里基礎(chǔ)上，羅爾斯的公正優(yōu)先于善的結(jié)合方式是必定選擇。同樣從權(quán)利出發(fā)，卻走向善優(yōu)先于公正的結(jié)合方式的諾奇克之所以缺少支持，就在于其自在主義的交換本質(zhì)上沒有保障，國家的分配角色被個體的“自愿交換〞所取代，其秩序怎樣建立?個人的權(quán)利最終又怎樣不被侵占和褫奪?在公共行政的事務(wù)性技術(shù)工作領(lǐng)域，正當與善的結(jié)合應(yīng)當是善優(yōu)先于正當?shù)慕Y(jié)合。因為公共行政尋求的是數(shù)字和客觀事實，對公眾的效勞水準取決于其工作效率、效能和效益，新公共管理在全球大行其道，其根本源頭就在于將的事務(wù)性技術(shù)工作領(lǐng)域市場化，部分功能以至“外包〞給私人企業(yè)以提升效益。在這一領(lǐng)域，越有效率、效能和效益，以個體相貌出現(xiàn)的公眾就越能感遭到的意義，能夠說，“效率優(yōu)先、兼顧公平〞是對正當與善在事務(wù)性技術(shù)工作領(lǐng)域中結(jié)合方式確實切表達。在公共領(lǐng)域中，我們存在的難題是并沒有在體制和制度中對兩個領(lǐng)域做出明確的劃分，現(xiàn)行〔中國公務(wù)員法〕明確規(guī)定，我們國家公務(wù)員沒有政務(wù)官和事務(wù)官之分，因而，我們既無法確定決策的高效率有傷社會公恰是否可行，也無法確定統(tǒng)一排隊領(lǐng)證耗時過長時能否應(yīng)該投訴相關(guān)部門的低效率