試論我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度之重構(gòu)

本科生畢業(yè)論文論文題目試論我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度之重構(gòu)學(xué)院XXX學(xué)院專業(yè)XXXX學(xué)號(hào)XXXXXXXX學(xué)生姓名XXX指導(dǎo)教師姓名XXX指導(dǎo)教師單位年月日

學(xué)位論文寫作聲明和使用授權(quán)說(shuō)明學(xué)位論文寫作聲明本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文，是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨(dú)立進(jìn)行研究工作所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不含任何其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫過(guò)的作品或成果。對(duì)本文的研究做出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本聲明的法律結(jié)果由本人承擔(dān)。論文作者簽名：日期：年月日學(xué)位論文使用授權(quán)說(shuō)明本人完全了解關(guān)于收集、保存、使用學(xué)位論文的規(guī)定，即：按照學(xué)校要求提交學(xué)位論文的印刷本和電子版本；學(xué)校有權(quán)保存學(xué)位論文的印刷本和電子版，并提供目錄檢索與閱覽服務(wù)；學(xué)校可以采用影印、縮印、數(shù)字化或其它復(fù)制手段保存論文；在不以贏利為目的的前提下，學(xué)校可以將學(xué)位論文編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù),提供網(wǎng)上服務(wù)。（保密論文在解密后遵守此規(guī)定）論文作者簽名：導(dǎo)師簽名：日期：年月日北京師范大學(xué)珠海分校法律與行政學(xué)院PAGE4試論我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度之重構(gòu)摘要我國(guó)城市化快速發(fā)展的過(guò)程中，通過(guò)土地征收滿足城市建設(shè)用地的需要在我國(guó)成為一種普遍現(xiàn)象。土地征收是以犧牲一部分農(nóng)民的土地利益而達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共利益目的的行為。土地征收補(bǔ)償是維護(hù)農(nóng)民利益和保護(hù)私權(quán)的重要制度，是土地征收制度的核心。我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度不能起到對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)行充分保護(hù)的作用，失地農(nóng)民難以維持原有生活水平，長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)得不到保障，其生存狀況令人堪憂。本文通過(guò)闡述土地征收補(bǔ)償?shù)囊话憷碚摚趯?duì)我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提出對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度重建的法律設(shè)想。關(guān)鍵詞：土地征收；補(bǔ)償制度；公正補(bǔ)償黑體，小四號(hào)，前空兩漢字位置

黑體，小四號(hào)，前空兩漢字位置TRYTODISCUSSTHERECONSTRUCTIONOFCHINA’SCOMPENSATIONSYSTEMOFCOLLECTIVELANDEXPROPRIATIONABSTRACTIntheprocessofrapidurbanization,ithasbecomeacommonphenomenontomeettheneedofurbanconstructionbylandexpropriationinChina.Landexpropriationisakindofgovernmentbehaviorwhichsacrificethelandrightsoffarmerstorealizethepublicinterests.Compensationoflandexpropriationisanimportantsystemformaintainingthefarmers’interestsandprotectingprivaterightsandit’sthecoreofthelandexpropriationsystem.China’scurrentcompensationsystemoflandexpropriationcannotfullyprotecttheinterestsoftheland-lostfarmers,whoseoriginallifelevelishardtobeguaranteed.Theirsurvivalhascausedpeople’sconcern.Thispaperexplainsthegeneraltheoryoflandexpropriation. BasedontheanalysisofChina’scurrentcompensationsystemoflandexpropriation,thispaperputsforwardthelegalideaofthereconstructionofChina’slandexpropriationcompensationsystem.Keywords:landexpropriation;compensationsystem;justcompensation宋體，小四號(hào)字，加粗

宋體，小四號(hào)字，加粗TOC\o"1-3"\h\uHYPERLINK一、緒論 1HYPERLINK二、土地征收公正補(bǔ)償之理論與實(shí)踐依據(jù) 1HYPERLINK（一）土地征收公正補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù) 1HYPERLINK1.公正補(bǔ)償是法律平等保護(hù)的要求 1HYPERLINK2.特別犧牲理論 2HYPERLINK3.從土地征收補(bǔ)償制度的理論發(fā)展來(lái)看公正補(bǔ)償?shù)囊罁?jù) 2HYPERLINK（二）土地征收公正補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐依據(jù) 2HYPERLINK1.公正補(bǔ)償是規(guī)范政府土地征收權(quán)行使的需要 2HYPERLINK2.公正補(bǔ)償是維持農(nóng)民生活水平的需要 3HYPERLINK三、我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題 3HYPERLINK（一）土地征收補(bǔ)償基本原則的缺失 3HYPERLINK（二）土地征收補(bǔ)償范圍過(guò)于狹窄 3HYPERLINK（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不合理 4HYPERLINK1.現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值 4HYPERLINK2.農(nóng)民的生活在現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下難以維持 4HYPERLINK3.現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致土地收益分配的不合理 5HYPERLINK（四）補(bǔ)償安置方式單一 5HYPERLINK（五）集體土地所有權(quán)主體制度不完善 6HYPERLINK（六）土地征收補(bǔ)償程序不公 6HYPERLINK四、我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題的原因分析 7HYPERLINK（一）受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響 7HYPERLINK（二）物權(quán)平等保護(hù)觀念的缺失 7HYPERLINK（三）歷史原因造成了集體土地所有權(quán)主體的模糊 7HYPERLINK五、重建我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的構(gòu)想 8HYPERLINK（一）土地征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以維持被征收土地者的生活水平為原則 8HYPERLINK（二）確立對(duì)被征收土地市場(chǎng)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 8HYPERLINK（三）拓寬補(bǔ)償范圍 9HYPERLINK（四）靈活運(yùn)用多種補(bǔ)償安置方式 10HYPERLINK（五）明確集體土地所有權(quán)主體 10HYPERLINK（六）建立公正的土地征收補(bǔ)償程序 10HYPERLINK六、結(jié)語(yǔ) 11HYPERLINK參考文獻(xiàn) 12HYPERLINK致謝 13第頁(yè)共14頁(yè)一、緒論我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，包括土地的國(guó)有和農(nóng)民集體所有。其中，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。工業(yè)化和城市化的深入使得城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，原有的市區(qū)國(guó)有土地不能滿足城市發(fā)展的需要，因此土地征收在今天的中國(guó)成為十分普遍的現(xiàn)象。土地征收是國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地的征收，是農(nóng)民以犧牲自己的土地利益為代價(jià)以滿足城市建設(shè)的需要，涉及到農(nóng)民的核心利益。我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度在對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)上還有許多欠缺，導(dǎo)致土地征收過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益受到嚴(yán)重的侵害，失地農(nóng)民的生存得不到保障，為城市化的進(jìn)程付出了慘重的代價(jià)。征地過(guò)程中農(nóng)民與政府的矛盾突出，圍繞著土地征收產(chǎn)生了大量的上訪，頻頻出現(xiàn)大規(guī)模的群體性事件。農(nóng)村集體土地征收已經(jīng)與城市房屋拆遷、下崗失業(yè)等成為社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題，引起了人們的廣泛關(guān)注。在土地征收過(guò)程中，征地補(bǔ)償關(guān)系到農(nóng)民的直接利益，關(guān)系到農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)，在土地征收產(chǎn)生的矛盾中，往往是關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)募m紛。補(bǔ)償問(wèn)題的解決是解決土地征收中矛盾的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度未能給予農(nóng)民公正的補(bǔ)償。法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)只能算是一種臨時(shí)救濟(jì)，不能解決失地農(nóng)民失去土地以后的生存保障問(wèn)題。土地對(duì)于農(nóng)民所具有的就業(yè)和發(fā)展功能、保障功能并未被法律規(guī)定的補(bǔ)償安置所彌補(bǔ)。失去土地的農(nóng)民難以維持被征收土地之前的生活水平。鑒于此，我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度有進(jìn)一步完善的必要。本文在闡述土地征收補(bǔ)償基本理念的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度，指出制度存在的問(wèn)題和其背后的原因，并提出對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度重新建構(gòu)的法律構(gòu)想，以期能夠建立一個(gè)合理完善的補(bǔ)償制度，達(dá)到對(duì)失地農(nóng)民的公正補(bǔ)償。二、土地征收公正補(bǔ)償之理論與實(shí)踐依據(jù)（一）土地征收公正補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)土地征收是指以社會(huì)公共利益為直接目的，政府依法定程序強(qiáng)制獲得他人土地物權(quán)并必須支付補(bǔ)償費(fèi)用的行為。本文認(rèn)為土地征收應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公正的補(bǔ)償，公正補(bǔ)償是進(jìn)行土地征收的前提。以下將從土地征收的理論與實(shí)踐兩方面論述土地征收公正補(bǔ)償?shù)谋匾浴?.公正補(bǔ)償是法律平等保護(hù)的要求土地征收是國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力對(duì)農(nóng)民私權(quán)的一種限制，旨在實(shí)現(xiàn)更高的利益，即犧牲一部人的利益來(lái)滿足公共利益的需求，是利益之間的取舍。而根據(jù)法律平等保護(hù)的原則，無(wú)論是多數(shù)人利益還是少數(shù)人利益都應(yīng)當(dāng)平等地保護(hù)。因此在對(duì)私權(quán)進(jìn)行限制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)補(bǔ)償這種手段來(lái)達(dá)到這兩種利益的平衡，土地征收補(bǔ)償正是起到了在限制私權(quán)的情況下維持利益平衡的作用。2.特別犧牲理論在土地征收補(bǔ)償法律理論中，最為德國(guó)理論界和法院推崇的是特別犧牲理論。特別犧牲理論從財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的憲政原則出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然具有社會(huì)性，但也應(yīng)當(dāng)適用平等保護(hù)原則，少數(shù)人為公共利益而受的犧牲如不予補(bǔ)償則有失平等。按照自然法的理念，每一個(gè)人應(yīng)在平等范圍內(nèi)擔(dān)負(fù)普遍的社會(huì)義務(wù)，當(dāng)特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時(shí)，只有補(bǔ)償才能使個(gè)別主體的不平等性轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?；征收建立在立法者為?shí)現(xiàn)較高利益而對(duì)原來(lái)利益重新分配的基礎(chǔ)上，所以補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)就是平衡兩種利益的失衡[1]?？偠灾?，土地征收補(bǔ)償體現(xiàn)著公共利益和私人利益間的協(xié)調(diào)平衡關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)利益重新分配的手段。公正的補(bǔ)償當(dāng)作為土地征收的前提。3.從土地征收補(bǔ)償制度的理論發(fā)展來(lái)看公正補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)從土地征收制度的理論發(fā)展來(lái)看，在自由資本主義時(shí)期社會(huì)奉行權(quán)利本位的思想，所有權(quán)絕對(duì)而不受限制，國(guó)家對(duì)人民財(cái)產(chǎn)的干預(yù)被限制在十分有限的范圍之內(nèi)，國(guó)家的征收行為被附加了種種的限制。至19世界末20世紀(jì)初，社會(huì)從單純注重個(gè)人權(quán)利發(fā)展到同時(shí)注重社會(huì)利益的維護(hù)，國(guó)家的職能逐漸加強(qiáng)，對(duì)私權(quán)進(jìn)行了一定的限制?，F(xiàn)代的土地征收制度是在這種背景下建立起來(lái)的。具體到土地征收領(lǐng)域，這種對(duì)私權(quán)的限制表現(xiàn)為國(guó)家強(qiáng)制取得他人土地，實(shí)質(zhì)上是物權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓。從物權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓上講，土地征收只是為了公共利益限制了被征收人的意思自治，而沒(méi)有限制被征收人的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。土地征收的強(qiáng)制性只應(yīng)體現(xiàn)在征收決定上，而不是體現(xiàn)在補(bǔ)償環(huán)節(jié)的利益確定上[2]。據(jù)此，在土地征收中，獲得公正的補(bǔ)償是被征收土地者的權(quán)利，土地征收要以公正的補(bǔ)償為前提條件。（二）土地征收公正補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐依據(jù)1.公正補(bǔ)償是規(guī)范政府土地征收權(quán)行使的需要從現(xiàn)實(shí)中土地征收的實(shí)際來(lái)看，不合理的低價(jià)補(bǔ)償會(huì)刺激政府肆意行使土地征收。原因在于被征收的土地在由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過(guò)程中，政府會(huì)通過(guò)對(duì)土地使用權(quán)的出讓獲得巨大的土地價(jià)值增值收益，而政府只要支付低廉的補(bǔ)償成本就能獲得這種增值。這種低價(jià)進(jìn)，高價(jià)出的利益驅(qū)動(dòng)會(huì)促使政府頻繁行使土地征收，濫用土地征收權(quán)。此時(shí)公正的征地補(bǔ)償有利于消除這種由于低成本而帶來(lái)的利益驅(qū)動(dòng)，從而使得公正的補(bǔ)償和公共利益的征收目的一起限制政府土地征收權(quán)的隨意行使。2.公正補(bǔ)償是維持農(nóng)民生活水平的需要從維持失地農(nóng)民的生活上來(lái)說(shuō)，公正的補(bǔ)償是維持農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的需要。土地是農(nóng)民賴以生存的依靠，是農(nóng)民的生產(chǎn)資料、生活來(lái)源，具有保障功能。土地征收使得農(nóng)民失去了對(duì)土地的所有權(quán)和使用權(quán)，實(shí)際上是剝奪了他們維持生存的來(lái)源，想要保證農(nóng)民的生活不因此而失去著落并維持原有的生活水平，公正的補(bǔ)償是必不可少的。不可因?yàn)楣怖娴男枰鴦儕Z一部分人的生存權(quán)利，使他們生活在艱苦的生存狀況里。綜合以上論述可知，無(wú)論從權(quán)利的平等保護(hù)、維持土地征收中利益的平衡出發(fā)還是從限制政府土地征收權(quán)的行使、保障失地農(nóng)民的生存和維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)出發(fā)，公正的補(bǔ)償均是土地征收的必備要件。因此，根據(jù)理論上的要求和實(shí)踐中的需要，土地征收應(yīng)當(dāng)公正補(bǔ)償。三、我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題我國(guó)沒(méi)有對(duì)土地征收進(jìn)行專門立法，有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定散見(jiàn)于憲法、物權(quán)法、土地管理法和土地管理法實(shí)施條例等法律法規(guī)和部門規(guī)章中。土地征收補(bǔ)償制度包括補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等幾部分內(nèi)容，現(xiàn)根據(jù)相關(guān)條文的規(guī)定分別對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度作出解析。（一）土地征收補(bǔ)償基本原則的缺失我國(guó)《憲法》規(guī)定國(guó)家為公共利益的需要，可以依法實(shí)行征收并給予補(bǔ)償。憲法的規(guī)定以根本法的形式為土地征收補(bǔ)償提供了依據(jù)，但是如何補(bǔ)償、補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么樣的原則進(jìn)行憲法未予以明確的規(guī)定。這就導(dǎo)致了沒(méi)有一個(gè)關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)幕緶?zhǔn)則來(lái)統(tǒng)領(lǐng)土地征收制度中的具體規(guī)則。基本原則體現(xiàn)了一個(gè)制度的基本精神和價(jià)值取向，具有統(tǒng)領(lǐng)全局的主心骨作用，其他規(guī)定都應(yīng)圍繞著基本原則展開。土地征收制度基本原則的缺失給補(bǔ)償制度的具體規(guī)定在確定補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)等具體問(wèn)題時(shí)留下了很大的隨意性的空間。（二）土地征收補(bǔ)償范圍過(guò)于狹窄有關(guān)土地征收補(bǔ)償范圍的規(guī)定見(jiàn)于《土地管理法》第47條，本條將征收補(bǔ)償范圍限定在與所征收土地有直接經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上，僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。這是十分不全面的。首先，這三項(xiàng)補(bǔ)償都是針對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償，沒(méi)有對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。我國(guó)農(nóng)地制度實(shí)行土地集體所有和農(nóng)民聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在集體土地的所有權(quán)歸集體享有的情況下，所有權(quán)和使用權(quán)相分離，農(nóng)民以家庭為單位享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，獨(dú)立于集體的所有權(quán)，農(nóng)民相對(duì)于集體來(lái)說(shuō)是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體。因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)理應(yīng)在土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。而且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)土地的使用權(quán)，對(duì)于農(nóng)民是生活資料的來(lái)源，是其維持長(zhǎng)久生計(jì)的保證，不予補(bǔ)償則是對(duì)農(nóng)民利益的極大損害，使其難以維持征地之前的生活水平。另外，補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民的損失為根據(jù)?，F(xiàn)行立法只補(bǔ)償了與所征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失，而對(duì)土地征收客觀上造成的其他損失則沒(méi)有補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，例如殘余地分割的損害、營(yíng)業(yè)的損害、及其他各種因征地所支出的必要費(fèi)用等。這些損失對(duì)于被征收者來(lái)說(shuō)都是現(xiàn)實(shí)的損害，直接導(dǎo)致了其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的減少。法律對(duì)這些損失不予補(bǔ)償而由農(nóng)民自己承擔(dān)不能謂公正的補(bǔ)償。（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不合理現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定于《土地管理法》第47條。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容是以被征收土地的原用途為準(zhǔn)，按照土地的平均年產(chǎn)值乘以一定倍數(shù)的方法來(lái)計(jì)算。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍。每公頃不超過(guò)15倍。這種以土地的平均年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，乘以一定倍數(shù)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。1.現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值以土地的年產(chǎn)值乘以一定倍數(shù)的方法作為對(duì)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)首先于其本身就存在不合理性。耕地的年產(chǎn)值具有不確定性。實(shí)踐中農(nóng)用地的利用方式不同，計(jì)算產(chǎn)值的依據(jù)和方法的不同導(dǎo)致產(chǎn)值結(jié)果的差異。以土地的年產(chǎn)值作為計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)的依據(jù)不能確定土地的真實(shí)價(jià)值。土地的真實(shí)價(jià)值往往受土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、人均耕地面積等因素的影響，僅僅以被征收土地的產(chǎn)出來(lái)衡量土地的真實(shí)價(jià)值顯然是不合理的。2.農(nóng)民的生活在現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下難以維持現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過(guò)低，只能作為一種臨時(shí)救濟(jì)，根本不能保障失地農(nóng)民原有的生活水平和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)。據(jù)一項(xiàng)對(duì)西部地區(qū)的調(diào)查，從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬(wàn)元每人（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償）。與城鎮(zhèn)居民收入相比，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活[3]。3.現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致土地收益分配的不合理由于我國(guó)土地的一級(jí)市場(chǎng)被國(guó)家壟斷，任何單位和個(gè)人需要使用土地必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，不允許集體所有土地直接轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，集體土地只有先被征收為國(guó)有土地才能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。按照目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家獲得的土地出讓金的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地補(bǔ)償費(fèi)，由被征收土地所獲得的利益主要分配給了政府，在這種利益分配機(jī)制下，政府成為土地征收中最大的獲益者。又由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由政府單方面制定的，政府既是利益的分配者，又是利益的獲得者，這就使得政府在利益驅(qū)動(dòng)下在現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的幅度內(nèi)行使自由裁量權(quán)時(shí)往往就低不就高。這樣，失地農(nóng)民的生活就更加難以保障。據(jù)一項(xiàng)在廣東省廣州市白云區(qū)的調(diào)查顯示，一般的耕地征用補(bǔ)償費(fèi)為50000—60000元/畝，在因京珠線征地時(shí)為70000元/畝，但這些地實(shí)際起碼值30萬(wàn)元/畝[4]。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部長(zhǎng)韓俊在一次談話中說(shuō)，我國(guó)自改革以來(lái)通過(guò)低價(jià)向農(nóng)民征地，然后高價(jià)出售，據(jù)專家估計(jì)，已從農(nóng)民手中拿走了2萬(wàn)個(gè)億。這些土地增值收益本應(yīng)作為農(nóng)民被征收土地以后的生活保障?？梢?jiàn)在這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，土地收益的分配是十分不合理的。（四）補(bǔ)償安置方式單一《土地管理法》對(duì)于補(bǔ)償安置的途徑只規(guī)定了貨幣安置的方式，沒(méi)有提出其他具體的安置方式。2004年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的狀況，重新提出了多種安置方式。國(guó)土資源部為貫徹《決定》，發(fā)布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確規(guī)定用地單位在同等條件下優(yōu)先安排被征地農(nóng)民就業(yè)，保障他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。對(duì)被征地農(nóng)民的安置提出了多種安置的方式，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置。這樣就拓寬了安置的途徑。但是這只是規(guī)范性文件，未上升到法律層面。現(xiàn)行的安置方式難以對(duì)失地農(nóng)民的未來(lái)生活提供有效的保障。由于企業(yè)用工制度的市場(chǎng)化，強(qiáng)制企業(yè)安置勞動(dòng)力已經(jīng)不符合市場(chǎng)規(guī)律，地方政府對(duì)失業(yè)農(nóng)民的安置渠道越來(lái)越少。拿著一部分安置補(bǔ)助費(fèi)的農(nóng)民進(jìn)入社會(huì)以后，沒(méi)有其他勞動(dòng)技能，文化素質(zhì)較低，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力差，失業(yè)現(xiàn)象十分普遍。土地被征收，農(nóng)民失去的是生活的來(lái)源，補(bǔ)償安置應(yīng)當(dāng)是一個(gè)能提供持續(xù)不斷的生活來(lái)源的安置方式，一個(gè)與土地同等效能的安置方式。（五）集體土地所有權(quán)主體制度不完善雖然我國(guó)《憲法》、《土地管理法》均規(guī)定農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。但是在對(duì)“集體”的界定上我國(guó)法律的規(guī)定并不明確。這就造成了集體土地所有權(quán)主體的缺失。這種缺失導(dǎo)致在征地補(bǔ)償費(fèi)的分配上補(bǔ)償主體的缺失?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。而依據(jù)法律的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只是負(fù)責(zé)對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)和管理，其本身并不是集體土地所有權(quán)人。而土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征收土體所有權(quán)的補(bǔ)償，法律對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)分配的規(guī)定是與法律對(duì)于集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定相沖突的。土地補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額高于安置補(bǔ)助費(fèi)，是補(bǔ)償費(fèi)用中的大頭。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的弊端在于，這種歸屬分配方式使得土地的真正所有權(quán)人農(nóng)民失去了對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的控制，一些掌握權(quán)力的村干部可以通過(guò)手中的權(quán)力對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行截留、侵吞。對(duì)集體土地所有權(quán)主體規(guī)定的模糊還導(dǎo)致多個(gè)所有權(quán)行使主體爭(zhēng)搶土地補(bǔ)償費(fèi)的局面。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)集體土地所有權(quán)行使主體有三種，包括農(nóng)民集體、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。這三者之間相互包容而且地位不平等，出現(xiàn)了相互間爭(zhēng)奪土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。這種局面使得農(nóng)民在低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之下土地補(bǔ)償費(fèi)的進(jìn)一步流失。（六）土地征收補(bǔ)償程序不公我國(guó)的土地征收補(bǔ)償程序是行政主導(dǎo)型的補(bǔ)償程序。土地征收的行政程序中，無(wú)論是土地征收的決定還是補(bǔ)償安置方案都由行政機(jī)關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到程序中來(lái)，其權(quán)利主體的地位沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒(méi)有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對(duì)于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。在糾紛解決程序中，我國(guó)法律規(guī)定對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議和因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)的爭(zhēng)議均由行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)、裁決。作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機(jī)關(guān)難以站在一個(gè)中立的立場(chǎng)進(jìn)行公正的裁決。另外法律沒(méi)有賦予被征收者提起訴訟的權(quán)利，使糾紛不能得到司法途徑的解決。這種征收補(bǔ)償程序的設(shè)立對(duì)于被征地者來(lái)說(shuō)是不公的，對(duì)其權(quán)益的保護(hù)來(lái)說(shuō)是不利的。四、我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題的原因分析我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的種種缺陷有其深層次的原因：（一）受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源的流轉(zhuǎn)依靠行政調(diào)配。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家為保障建設(shè)用地，嚴(yán)格控制土地流轉(zhuǎn)，限制集體所有土地的流轉(zhuǎn)，建設(shè)用地由國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)償劃撥，國(guó)家為了確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)低價(jià)甚至無(wú)償征收集體土地。在這種經(jīng)濟(jì)體制下，土地征收并未被視為財(cái)產(chǎn)征收，沒(méi)有從私法保護(hù)的角度來(lái)看待土地征收問(wèn)題，僅僅將其作為一種行政資源的配置，土地對(duì)于其所有者的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不顯現(xiàn)[5]。我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的建立就曾受這種經(jīng)濟(jì)體制傳統(tǒng)的影響。具體表現(xiàn)為對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)償制度中補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收補(bǔ)償程序等的影響。（二）物權(quán)平等保護(hù)觀念的缺失在我國(guó)，集體所有權(quán)的地位一直在國(guó)家所有權(quán)之下，私權(quán)得不到應(yīng)有的尊重和保護(hù)，國(guó)家為了國(guó)家利益就可以不受任何約束地對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收。對(duì)國(guó)家所有權(quán)的優(yōu)先保護(hù)，對(duì)私權(quán)的漠視是受我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)觀念影響的。我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)觀念是將財(cái)富集中在官府中，財(cái)富被認(rèn)為是國(guó)家的專利。這種沿襲幾千年的封建社會(huì)財(cái)富觀念和財(cái)富占有制度使得我國(guó)在遙遠(yuǎn)的過(guò)去始終沒(méi)有出現(xiàn)真正保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律體系。而是形成了財(cái)產(chǎn)歸國(guó)家所有是基本形態(tài)，財(cái)產(chǎn)歸個(gè)人所有則是特殊情形的模式[6]?！稇椃ā?004年修改以后才將補(bǔ)償作為土地征收的條件。在這種所有權(quán)不平等保護(hù)，對(duì)私權(quán)漠視的情況下，造成了我國(guó)目前沒(méi)有以公平公正的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收的集體土地進(jìn)行補(bǔ)償。（三）歷史原因造成了集體土地所有權(quán)主體的模糊作為土地征收補(bǔ)償?shù)呐涮字贫龋r(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的完善有助于保護(hù)被征地農(nóng)民的利益。我國(guó)集體土地的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了土地的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者私有化、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社下的土地“按分公有”制、高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社下的“共同公有”制、人民公社化的“公社所有制”、“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制下的土地農(nóng)民集體所有制、農(nóng)民集體所有下的土地承包經(jīng)營(yíng)制的演化過(guò)程，形成了當(dāng)前集體土地所有權(quán)三級(jí)主體行使的格局，其各自的權(quán)利和利益界定是模糊的。這種集體土地所有權(quán)主體的模糊，導(dǎo)致了征地補(bǔ)償費(fèi)歸屬的糾紛。五、重建我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的構(gòu)想基于以上對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的缺陷及其原因的分析，本文認(rèn)為重建我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度應(yīng)遵循物權(quán)平等保護(hù)的理念，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下按照市場(chǎng)的規(guī)則建立我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度?，F(xiàn)就我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的重構(gòu)提出以下構(gòu)想。（一）土地征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以維持被征收土地者的生活水平為原則如前所述，土地征收的實(shí)質(zhì)是利益的重新分配，土地征收補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是平衡公共利益和少部分人利益，以彌補(bǔ)少數(shù)人為公共利益所付出的特別犧牲。土地征收的進(jìn)行要以公正補(bǔ)償為其前提條件。但是何為公正？有人從生存成本的角度探討對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，指出土地征收對(duì)農(nóng)民的影響在于改變了農(nóng)民當(dāng)前的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存資源條件，從而改變了農(nóng)民的生存成本水平，農(nóng)民讓渡土地就要獲得一個(gè)與土地等效用的補(bǔ)償[6]。這對(duì)于確定土地征收補(bǔ)償應(yīng)遵循的原則有一定借鑒意義。筆者認(rèn)為公正的補(bǔ)償當(dāng)以被征收土地者喪失的利益為準(zhǔn)。土地對(duì)我國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有就業(yè)和發(fā)展的功能、保障功能，土地為其提供源源不斷的生存來(lái)源。土地征收使農(nóng)民失去了土地對(duì)于其生存和發(fā)展的這些功能，從利益角度講則是生存和發(fā)展利益的喪失。這些利益體現(xiàn)了被征收土地者實(shí)質(zhì)的損失，而不僅僅是土地本身所具有的價(jià)值。所以，土地征收補(bǔ)償要以土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)所具有的利益為準(zhǔn)，征收者應(yīng)當(dāng)提供一個(gè)與被征收土地具有同等效用的補(bǔ)償。因此可以得出，土地征收補(bǔ)償要以保持被征收者原有的生活水平為原則，要保證征地后被征收者的生活水平不因此而降低。此為公正之標(biāo)準(zhǔn)所在。國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布的《決定》和國(guó)土資源部同年發(fā)布的《意見(jiàn)》就提出了保證被征地農(nóng)民原有生活水平不因征地而降低的原則。所以，在確定了以保持被征收者原有生活水平為原則的前提下，土地征收補(bǔ)償制度的具體規(guī)則應(yīng)當(dāng)以此為指導(dǎo)來(lái)進(jìn)行規(guī)定。（二）確立對(duì)被征收土地市場(chǎng)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)目前的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是非市場(chǎng)化的，不以市場(chǎng)為導(dǎo)向。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值。土地作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民對(duì)于其享有所有權(quán)，國(guó)家強(qiáng)制征收農(nóng)民的土地，按照公平原則，應(yīng)當(dāng)以與被征收財(cái)產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)償。由于我國(guó)實(shí)行土地一級(jí)市場(chǎng)的國(guó)家壟斷，不允許集體土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，同一塊土地在農(nóng)民手上時(shí)禁止通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地所有權(quán)被征收時(shí)只能獲得低廉的補(bǔ)償費(fèi)用，而當(dāng)這塊土地屬于國(guó)家所有時(shí)，國(guó)家卻可以通過(guò)出讓土地使用權(quán)獲得高額的土地收益。從所有權(quán)平等保護(hù)的角度講，這種制度是對(duì)集體土地所有權(quán)的不公。本著所有權(quán)平等保護(hù)的理念，應(yīng)當(dāng)允許集體土地所有人以土地的真實(shí)價(jià)值獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。而體現(xiàn)土地地理位置，土地所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的市場(chǎng)價(jià)格體現(xiàn)了土地的真實(shí)價(jià)值。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料都從市場(chǎng)上以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買，可以說(shuō)農(nóng)民的生活是完全處在市場(chǎng)條件下的，其購(gòu)買生產(chǎn)、生活資料的成本都是市場(chǎng)化的成本，而作為其財(cái)產(chǎn)的土地若以非市場(chǎng)化的低廉價(jià)格流轉(zhuǎn)，即其獲得其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的非市場(chǎng)化，這顯然是不符合市場(chǎng)規(guī)律的。現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保障農(nóng)民在市場(chǎng)條件下的生存，是不考慮農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生活保障的表現(xiàn)。尤其是在農(nóng)民脫離土地以后其生活費(fèi)將成倍增加的情況下，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確難以維持農(nóng)民原有的生活水平。比較日本、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)的規(guī)定，各國(guó)制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都以市價(jià)為準(zhǔn)。以日本為例，土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為：征收時(shí)正常的市價(jià)=確定征收時(shí)臨近同種類的土地交易價(jià)格所確定的相當(dāng)價(jià)格×確定征收至實(shí)際征收間的物價(jià)指數(shù)變動(dòng)[7]。因此，土地補(bǔ)償應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論于理論上還是實(shí)踐需要都是無(wú)疑的。（三）拓寬補(bǔ)償范圍現(xiàn)行補(bǔ)償制度補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目都是與土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失，僅包括三項(xiàng)內(nèi)容。這與農(nóng)民的實(shí)際損失不符。而對(duì)其他損失的補(bǔ)償，是作為維持農(nóng)民原有生活水平的補(bǔ)償而存在的。首先，應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)為一種獨(dú)立的用益物權(quán)，用益物權(quán)作為一種主物權(quán)不從屬于任何一種物權(quán)，不以其他物權(quán)的存在為成立前提。作為一種獨(dú)立于所有權(quán)的定限物權(quán)，當(dāng)權(quán)利人一旦設(shè)立用益物權(quán)后，用益物權(quán)人便獨(dú)立地享有物的使用權(quán)、收益權(quán)。定限物權(quán)效力優(yōu)于所有權(quán)，因征收等原因而消滅時(shí)必須給予單獨(dú)的補(bǔ)償。另外，對(duì)于因土地征收而造成的其他損失包括殘余地的損失、正常營(yíng)業(yè)的損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)納入征地補(bǔ)償?shù)姆秶?，因?yàn)檫@些損失是被征收者財(cái)產(chǎn)價(jià)值事實(shí)上的減損，都是被征收者原有生活水平的保證?？疾炱渌麌?guó)家的規(guī)定，各國(guó)除了將土地補(bǔ)償費(fèi)納入補(bǔ)償范圍之外，大都將殘余地?fù)p害、營(yíng)業(yè)損失及其他各種附帶損失均列入補(bǔ)償范圍。以英國(guó)為例，土地征收補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目包括土地的補(bǔ)償、殘余地的分割或損害補(bǔ)償、租賃權(quán)損失補(bǔ)償、遷移費(fèi)、經(jīng)營(yíng)損失等干擾的補(bǔ)償以及其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償。（四）靈活運(yùn)用多種補(bǔ)償安置方式安置因失地而產(chǎn)生的剩余勞動(dòng)力是替代土地具有的生活保障功能的重要途徑。隨著企業(yè)用工制度越來(lái)越適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，對(duì)于失地農(nóng)民采取強(qiáng)制安置于企業(yè)的安置方式已經(jīng)不符合企業(yè)的需要，地方政府對(duì)失地農(nóng)民的安置途徑越來(lái)越少，普遍選擇貨幣安置的辦法。而在失地農(nóng)民就業(yè)困難的情況下，單純的貨幣安置難以保證失地農(nóng)民長(zhǎng)久地保持生活水平不下降。對(duì)于失地農(nóng)民的安置應(yīng)當(dāng)參考國(guó)土資源部2004年發(fā)布的《意見(jiàn)》和各地探索出的其他的補(bǔ)償方式，以保障失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生活水平不降低為目標(biāo)，根據(jù)被安置勞動(dòng)力的不同情況靈活采用不同的安置方式。這些安置方式包括留地補(bǔ)償安置、替代地補(bǔ)償安置、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償安置方式、土地使用權(quán)入股的補(bǔ)償安置方式、異地移民補(bǔ)償安置方式等。對(duì)于青壯年勞動(dòng)力可采取一次性貨幣補(bǔ)償安置，并對(duì)其進(jìn)行必要的就業(yè)技能培訓(xùn)，對(duì)于超過(guò)或即將超過(guò)就業(yè)年齡的勞動(dòng)力可采取社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償安置方式，以生活來(lái)源的喪失換取社會(huì)保障，即將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。在土地資源比較豐富的地區(qū)可采取替代地補(bǔ)償安置方式。（五）明確集體土地所有權(quán)主體集體土地所有權(quán)主體同時(shí)也是土地征收補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w，只有集體土地所有權(quán)主體明確才能保障土地補(bǔ)償費(fèi)最終由失地農(nóng)民所享有。多極的和不確定的所有權(quán)主體不利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。因此應(yīng)當(dāng)確定唯一的、能體現(xiàn)農(nóng)民集體的主體作為集體土地所有權(quán)的主體。《土地管理法》規(guī)定，國(guó)有土地以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地屬于農(nóng)民集體所有，因此享有集體土地的所有權(quán)的是農(nóng)民集體，立法應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體。但是集體農(nóng)民無(wú)法直接行使所有權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)由集體農(nóng)民選舉出農(nóng)民集體的代表機(jī)構(gòu)來(lái)行使集體土地的所有權(quán)，排除其他主體共同行使集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象。（六）建立公正的土地征收補(bǔ)償程序我國(guó)行政主導(dǎo)型的土地征收補(bǔ)償程序漠視了農(nóng)民作為土地所有者的主體地位，是物權(quán)平等保護(hù)觀念缺失的表現(xiàn)。農(nóng)民作為集體土地的所有者，在土地征收中卻被排除在征收的決策程序之外，處于一種任人宰割的地位。對(duì)于由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的補(bǔ)償方案，當(dāng)農(nóng)民對(duì)此有爭(zhēng)議時(shí)，這種糾紛仍然由作為土地征收法律關(guān)系一方的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決，出于自身利益的考慮，政府對(duì)于糾紛的解決往往難以做到公正。征收補(bǔ)償實(shí)體的公正需要程序的公正來(lái)保障。公正的征收補(bǔ)償程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)決策過(guò)程中權(quán)利主體的參與性，使其能夠?qū)嶋H影響決策的形成。補(bǔ)償爭(zhēng)議的解決程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)爭(zhēng)議解決主體的獨(dú)立和中立。基于此，對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償程序的重構(gòu)提出如下設(shè)想：有批準(zhǔn)權(quán)的政府在收到市縣政府的土地征收申請(qǐng)后，要求市縣土地行政主管部門將申請(qǐng)內(nèi)容予以公告。利害關(guān)系人在公告期間內(nèi)提出意見(jiàn)，設(shè)立土地征收批準(zhǔn)前的聽證制度。批準(zhǔn)決定做出后，市縣土地行政主管部門將批準(zhǔn)決定予以公告。對(duì)于審批決定不服的，利害關(guān)系人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟由司法機(jī)關(guān)裁決。對(duì)于市縣政府根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案會(huì)同有關(guān)部門制定的征地補(bǔ)償、安置方案，利害關(guān)系人有爭(zhēng)議的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴