行政復(fù)議培訓(xùn)講義課件

行政復(fù)議

講座大綱方軍國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司行政復(fù)議

講座大綱方軍1說(shuō)在開(kāi)頭：什么是行政復(fù)議？

一、行政復(fù)議是法治的一環(huán)

法治是舶來(lái)品。了解復(fù)議，必須先簡(jiǎn)單回顧一下法治的背景和內(nèi)涵。(一)近代西方初期法治發(fā)展法治以人權(quán)為基礎(chǔ)，以民主為前提。近代法治國(guó)家的形態(tài)是權(quán)力有限和權(quán)力法定。直接的理念基礎(chǔ)是權(quán)力分立學(xué)說(shuō)。國(guó)家權(quán)力三分法一直沿用至今：立法、行政、司法各有內(nèi)涵和原則。近代初期的有限政府體現(xiàn)為最小政府原則。國(guó)家權(quán)力局限于國(guó)防、外交、警察等三類個(gè)人無(wú)法有效管理的領(lǐng)域。為保證國(guó)家履行職責(zé)，賦予其稅收權(quán)。說(shuō)在開(kāi)頭：什么是行政復(fù)議？2

(二)近代西方晚近法治發(fā)展十八世紀(jì)中后期，歐洲資本主義迅速發(fā)展，物質(zhì)財(cái)富高度積聚，生產(chǎn)技術(shù)高度發(fā)展，帶來(lái)一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。最小政府原則被拋棄，三權(quán)分立在政府(行政)被突破，行政爭(zhēng)議成為社會(huì)糾紛的基礎(chǔ)性糾紛，社會(huì)糾紛的處理時(shí)效性越來(lái)越高，導(dǎo)致政府獲得原屬于立法和司法的權(quán)力。英國(guó)的行政裁判所(tribunal)、美國(guó)的行政法法官(AdministrativeLawJudge)制度應(yīng)運(yùn)而生，大陸法系國(guó)家則表現(xiàn)為訴愿制度。行政機(jī)關(guān)行使的解決糾紛的權(quán)力(司法性權(quán)力)，構(gòu)成現(xiàn)代行政復(fù)議制度產(chǎn)生的原因。行政復(fù)議具有方便快捷靈活專業(yè)的特點(diǎn)，有效化解了大多數(shù)行政爭(zhēng)議，成為西方法治先進(jìn)國(guó)家維護(hù)社會(huì)和諧、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要制度。(二)近代西方晚近法治發(fā)展3

二、中國(guó)建設(shè)法治國(guó)家，需要完善行政復(fù)議

中國(guó)改革開(kāi)放三十年來(lái)的實(shí)踐，取得了重大經(jīng)濟(jì)成就，同時(shí)推動(dòng)了政治變革，最為突出的是法治導(dǎo)向的確立。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得實(shí)行法治勢(shì)在必行。這不是哪個(gè)人心血來(lái)潮的選擇，而是歷史的必然趨勢(shì)。建設(shè)法治國(guó)家，必須打造法治政府。法治政府必然以保障人權(quán)、維護(hù)民主為任己。法治政府首先要調(diào)整政府權(quán)力，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，取消與現(xiàn)實(shí)需要不適應(yīng)的職能，充實(shí)和加強(qiáng)現(xiàn)代社會(huì)管理必須具備的職能，核心是強(qiáng)化促進(jìn)發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定兩大基本職能。行政復(fù)議以解決行政爭(zhēng)議(辦案)為核心，是保障人權(quán)、維護(hù)民主、維護(hù)穩(wěn)定的制度，理應(yīng)予以完善。中央和國(guó)務(wù)院近年些來(lái)的重大舉措也印證了這一點(diǎn)。二、中國(guó)建設(shè)法治國(guó)家，需要完善行政復(fù)議4

三、公務(wù)員個(gè)人持續(xù)發(fā)展，需要重視行政復(fù)議

法治是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。個(gè)人要順應(yīng)這個(gè)進(jìn)程，有所作為。現(xiàn)階段，踐行法治是個(gè)人的“安全閥”，有利于個(gè)人走得遠(yuǎn)。將來(lái)法治則是個(gè)人進(jìn)取的助推器，善于用法治思維、法治方式的人會(huì)占得先機(jī)。行政復(fù)議有利于個(gè)人增強(qiáng)法治觀念，從事復(fù)議或者接受復(fù)議監(jiān)督的人，能培養(yǎng)一些底線意識(shí)，約束個(gè)人的一些行為。執(zhí)掌一定權(quán)力的人，自覺(jué)接受行政復(fù)議的監(jiān)督，能夠防止出大問(wèn)題、栽大跟頭。有所監(jiān)督是好事，對(duì)政府公務(wù)員而言，真正的監(jiān)督是行政復(fù)議這類過(guò)程性的監(jiān)督。不能等到紀(jì)委監(jiān)察和檢察院的介入，這已不僅是監(jiān)督，而是“秋后算帳”。三、公務(wù)員個(gè)人持續(xù)發(fā)展，需要重視行政復(fù)議5第一節(jié)行政復(fù)議體制一、現(xiàn)行體制定位：行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的監(jiān)督制度基本考慮：救濟(jì)(解決爭(zhēng)議)的責(zé)任主要由行政訴訟承擔(dān)；復(fù)議重點(diǎn)不在于救濟(jì)，而是內(nèi)部糾錯(cuò)。--強(qiáng)調(diào)層級(jí)監(jiān)督功能(忽視解決糾紛功能)；--強(qiáng)調(diào)行政程序(以辦文的辦法來(lái)辦案)；--機(jī)構(gòu)的內(nèi)部化和非職業(yè)化；--行政復(fù)議決定的逐級(jí)審批制度；--法律效果上等同于一般具體行政行為。第一節(jié)行政復(fù)議體制6

二、未來(lái)改革方向：借鑒國(guó)外行政復(fù)議發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，把行政復(fù)議作為一項(xiàng)解決行政爭(zhēng)議的制度。(一)改革復(fù)議體制集中行政復(fù)議資源；提高行政復(fù)議裁決的公信力；逐步建立復(fù)議人員資格制度和激勵(lì)機(jī)制。(二)完善復(fù)議程序以公開(kāi)、公正為導(dǎo)向，增強(qiáng)復(fù)議程序的中立性，建立健全復(fù)議證據(jù)制度，提高當(dāng)事人參與程度。(三)理順外部關(guān)系特別是復(fù)議與訴訟的關(guān)系：準(zhǔn)確界定復(fù)議功能；理順復(fù)議在行政訴訟中的地位。

7第二節(jié)行政復(fù)議當(dāng)事人

一、申請(qǐng)人的資格界定

（一）申請(qǐng)人是相對(duì)人相對(duì)人的法律表述：公民、法人和其他組織。行政機(jī)關(guān)可否作為申請(qǐng)人？（二）申請(qǐng)人享有特定權(quán)益權(quán)益于實(shí)際利益：傳統(tǒng)利益、反射利益。權(quán)益于法律權(quán)利：物權(quán)性權(quán)利、債權(quán)性權(quán)利。（三）申請(qǐng)人與具體行政行為有法律上利害關(guān)系行政行為的公益性質(zhì)與私益損害的關(guān)系。第二節(jié)行政復(fù)議當(dāng)事人8

二、被申請(qǐng)人的確定總的原則：誰(shuí)決定、誰(shuí)負(fù)責(zé)。(一)共同行為無(wú)法定授權(quán)時(shí)，聯(lián)合執(zhí)法要分別決定。(二)經(jīng)批準(zhǔn)的行為1、哪些情況下可以作出批準(zhǔn)的行為；2、怎樣判斷是不是經(jīng)批準(zhǔn)的行為；3、經(jīng)批準(zhǔn)行為的被申請(qǐng)人是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。(三)未經(jīng)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)注意：議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；各種臨時(shí)性的事務(wù)機(jī)構(gòu)(指揮部)。二、被申請(qǐng)人的確定9

三、復(fù)議申請(qǐng)期限的計(jì)算規(guī)則申請(qǐng)期限：相對(duì)人知道具體行政行為之日起60日。如何掌握申請(qǐng)期限：(一)相對(duì)人“知情”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

1、一般標(biāo)準(zhǔn)：文書(shū)送達(dá)；2、例外(補(bǔ)充告知；公告告知；從其他有效法律文書(shū)推定的告知)。(二)相對(duì)人“知權(quán)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)作出執(zhí)法決定，要同時(shí)告知相對(duì)人有關(guān)行政復(fù)議權(quán)(包括誰(shuí)是復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議申請(qǐng)時(shí)限)。行政機(jī)關(guān)違反告知義務(wù)，可作為延長(zhǎng)相對(duì)人復(fù)議申請(qǐng)期限理由；一般不影響執(zhí)法決定的合法性。三、復(fù)議申請(qǐng)期限的計(jì)算規(guī)則10第三節(jié)行政復(fù)議范圍

一、具體行政行為的界定

(一)具體行政行為≈行政執(zhí)法行為。判斷標(biāo)準(zhǔn)：1、主體是行政權(quán)的行使主體；

2、針對(duì)特定人和特定事；

3、對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了處置。

(二)注意：行政法律文書(shū)名稱格式是否規(guī)范甚至是否制作了文書(shū)、文書(shū)上是否提到特定相對(duì)人、文書(shū)是否送達(dá)特定相對(duì)人，不影響具體行政行為的構(gòu)成。第三節(jié)行政復(fù)議范圍11

二、實(shí)踐中有關(guān)問(wèn)題的處理思路(一)不作為行政機(jī)關(guān)沒(méi)按照相對(duì)人要求來(lái)做，不一定就是不作為。不作為是“不履行外部執(zhí)法職責(zé)”。判斷標(biāo)準(zhǔn)：

1、有沒(méi)有法定職責(zé)；

2、有沒(méi)有對(duì)外實(shí)施具體管理的法定職責(zé)；

3、是不是完全沒(méi)有履行法定職責(zé)。(二)信訪行為

1、信訪的性質(zhì)、權(quán)限和工作方式；

2、信訪與法律機(jī)制的銜接(信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)出后，就不應(yīng)再作為信訪事項(xiàng)，信訪也不宜繼續(xù)介入)；

3、涉法涉訴信訪依法處理后的信訪復(fù)議關(guān)系。二、實(shí)踐中有關(guān)問(wèn)題的處理思路12

(三)舉報(bào)投訴1、舉報(bào)和投訴的區(qū)別；2、舉報(bào)投訴都可以啟動(dòng)執(zhí)法程序，但是當(dāng)事人對(duì)執(zhí)法處理不服，不一定可以申請(qǐng)復(fù)議；3、規(guī)范舉報(bào)投訴的內(nèi)部規(guī)定，要避免說(shuō)“過(guò)頭話”(如期限和答復(fù)方式的承諾)。(四)行政執(zhí)法監(jiān)督1、執(zhí)法監(jiān)督的性質(zhì)(重新啟動(dòng)執(zhí)法程序)；2、執(zhí)法監(jiān)督是監(jiān)督機(jī)關(guān)單方啟動(dòng)的機(jī)制，不屬于“不告不理”的救濟(jì)性質(zhì)；3、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)作出了新的執(zhí)法決定，當(dāng)事人不服可以申請(qǐng)復(fù)議。如果沒(méi)有作出新的執(zhí)法決定，則不能以“監(jiān)督不作為”或者監(jiān)督?jīng)Q定不正確為由申請(qǐng)復(fù)議(可以針對(duì)原執(zhí)法決定依法申請(qǐng)復(fù)議)。(三)舉報(bào)投訴13(五)信息公開(kāi)行為1、信息公開(kāi)行為的性質(zhì)信息公開(kāi)是純粹的程序處理行為。2、信息公開(kāi)行為的范圍如何界定相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)特定信息，行政機(jī)關(guān)不論是公開(kāi)還是沒(méi)有公開(kāi)，如果相對(duì)人認(rèn)為公開(kāi)的不充分、方式不合法，都可以申請(qǐng)復(fù)議。3、需要注意的問(wèn)題：(1)公開(kāi)義務(wù)主體是行政機(jī)關(guān)；公開(kāi)的對(duì)象是已經(jīng)存在的特定信息；申請(qǐng)人必須符合法定的資格(生產(chǎn)生活和科研的需要)。(2)財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)問(wèn)題；主動(dòng)公開(kāi)問(wèn)題；申請(qǐng)公開(kāi)與復(fù)議訴訟期限起算問(wèn)題；信息公開(kāi)案件賠償問(wèn)題)。(五)信息公開(kāi)行為14三、日常行政管理實(shí)踐需要規(guī)范的問(wèn)題行政機(jī)關(guān)的一些日常工作，如果規(guī)范運(yùn)作，本來(lái)不屬于復(fù)議訴訟范圍；但是如果處理不慎，就會(huì)引發(fā)復(fù)議訴訟，并且容易導(dǎo)致敗訴。主要有：(一)制發(fā)文件行政機(jī)關(guān)制發(fā)文件，應(yīng)當(dāng)規(guī)范。文件主要用于安排部署、通報(bào)交流、強(qiáng)調(diào)重申、督促指導(dǎo)，不能對(duì)相對(duì)人普遍性地限制權(quán)利、設(shè)定義務(wù)，也不能對(duì)具體人和具體事作出判斷。文件越權(quán)“立法”，會(huì)成為復(fù)議的附帶審查對(duì)象，并導(dǎo)致具體行政行為違法；文件處理具體事務(wù)，可能構(gòu)成具體行政行為，直接成為復(fù)議訴訟的對(duì)象。例：某城市發(fā)布的禁止“白條豬”進(jìn)城的通告。三、日常行政管理實(shí)踐需要規(guī)范的問(wèn)題15

(二)作出答復(fù)答復(fù)針對(duì)的是請(qǐng)示。請(qǐng)示涉及行政執(zhí)法案件時(shí)，其中法律問(wèn)題可以答復(fù)，事實(shí)問(wèn)題則不可答復(fù)。法律問(wèn)題的答復(fù)應(yīng)當(dāng)抽象原則。否則答復(fù)可能構(gòu)成執(zhí)法決定而引起復(fù)議訴訟。例：某部門對(duì)某省關(guān)于偉哥開(kāi)泰案件請(qǐng)示的答復(fù)(三)下達(dá)責(zé)令責(zé)令下級(jí)機(jī)關(guān)履行職責(zé)非常普遍。下達(dá)責(zé)令，必須保障被責(zé)令機(jī)關(guān)能夠充分行使權(quán)力，不得替代下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法案件涉及的實(shí)體問(wèn)題作出判斷，更不能直接作出決定，以責(zé)令執(zhí)法的形式交由下級(jí)機(jī)關(guān)具體執(zhí)行。否則，責(zé)令機(jī)關(guān)可能會(huì)成為復(fù)議訴訟的對(duì)象。例：某總局責(zé)令上海市局糾正某違法行為的函(二)作出答復(fù)16

(四)協(xié)助執(zhí)行實(shí)踐中，有些生效司法裁判需要由行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。比如，當(dāng)事人之間關(guān)于權(quán)屬爭(zhēng)議的民事裁判，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)協(xié)助當(dāng)事人辦理權(quán)屬變更。這類協(xié)助執(zhí)行行為，因?yàn)椴皇窃从谛姓C(jī)關(guān)的決定，原則上不屬于具體行政行為，不可復(fù)議訴訟。但是，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)超出生效裁判的范圍，否則就可能成為復(fù)議訴訟的對(duì)象。(五)出具證明實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)出具涉及相對(duì)人身份、經(jīng)歷甚至權(quán)利義務(wù)情況的證明材料。這類材料如果不是根據(jù)已經(jīng)有的執(zhí)法決定復(fù)述的，可能構(gòu)成具體行政行為。例：某局向檢察機(jī)關(guān)出具的某歌舞廳納稅主體資格的函。(四)協(xié)助執(zhí)行17第四節(jié)行政復(fù)議審理程序

一、正確認(rèn)識(shí)復(fù)議審理的要求

(一)書(shū)面審查基礎(chǔ)上的多種審理方式書(shū)面審理是基礎(chǔ)，當(dāng)事人各方應(yīng)履行舉證義務(wù)。

(二)集體審理制度一般案件兩人審理，重大案件三人審理。

(三)職權(quán)調(diào)查制度職權(quán)調(diào)查是司法性調(diào)查，不是執(zhí)法調(diào)查。

(四)復(fù)議聽(tīng)證制度聽(tīng)證結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為復(fù)議裁決的基礎(chǔ)。第四節(jié)行政復(fù)議審理程序18

二、保障各方當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)(一)復(fù)議參與權(quán)1、舉證權(quán)；2、查閱權(quán)；3、質(zhì)證權(quán)和辨論權(quán)。(二)復(fù)議處分權(quán)1、主動(dòng)和解權(quán)；2、調(diào)解；3、撤回申請(qǐng)權(quán)和撤銷原行政決定權(quán)。注意：和解調(diào)解要符合自愿、合法的原則；要借鑒國(guó)外獨(dú)立調(diào)解人員秘密調(diào)解的做法，改進(jìn)調(diào)解效果；不能過(guò)分夸大和解調(diào)解作用，和解調(diào)解的運(yùn)作不能脫離復(fù)議程序，該調(diào)則調(diào)，該裁則裁。二、保障各方當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)19三、以規(guī)范化建設(shè)保證復(fù)議審理正常開(kāi)展復(fù)議審理是嚴(yán)肅的獨(dú)立的辦案活動(dòng)，必須通過(guò)規(guī)范化建設(shè)，強(qiáng)化必要的資源保障。(一)人員保障參照同級(jí)法院(不僅限于行政庭)辦理行政案件的標(biāo)準(zhǔn)，配備必要的復(fù)議人員。(二)經(jīng)費(fèi)保障按照行政復(fù)議法和國(guó)務(wù)院的要求，由財(cái)政保障復(fù)議經(jīng)費(fèi)，專項(xiàng)列支，專項(xiàng)專用。復(fù)議經(jīng)費(fèi)相比應(yīng)訴、信訪維穩(wěn)費(fèi)用，是低投入、高效益。(三)裝備和場(chǎng)所保障辦案設(shè)備和車輛保障；接待室、聽(tīng)證室、閱卷室等“三室”建設(shè)。三、以規(guī)范化建設(shè)保證復(fù)議審理正常開(kāi)展20第五節(jié)行政復(fù)議決定規(guī)則依法公正裁決，是樹(shù)立復(fù)議權(quán)威的根本。準(zhǔn)確理解復(fù)議裁決的適用條件，是依法公正裁決的前提。

一、掌握好復(fù)議裁決維持的適用條件(一)維持裁決的四要件1、事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。事實(shí)是指作出行政行為的法律要件，如實(shí)施行政處罰，證明相對(duì)人違法的構(gòu)成要件；實(shí)施行政許可，證明相對(duì)人是否達(dá)到許可的條件。事實(shí)靠證據(jù)來(lái)支持。證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合合法性、客觀性、關(guān)聯(lián)性。可參照行政訴訟證據(jù)規(guī)則審查認(rèn)定。執(zhí)法時(shí)要及時(shí)固化證據(jù)，不能輕信他人承諾。第五節(jié)行政復(fù)議決定規(guī)則212、適用依據(jù)正確。依據(jù)的適用規(guī)則：(1)具體援引：不能概括性援引(如根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定)，要寫(xiě)明依據(jù)名稱和條款項(xiàng)；(2)合法適用：援引合法依據(jù)；(3)全面適用：有多個(gè)依據(jù)的，要全部援引，不能只適用自己覺(jué)得好用的依據(jù)；(4)順序適用：按照從高到低的位價(jià)適用。對(duì)于歷史遺留案件，特別是土地房產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議的案件，可以適用當(dāng)時(shí)有效的政策。包括黨的政策和行政政策。2、適用依據(jù)正確。223、程序合法。程序是行政執(zhí)法的方式和步驟。方式可以法定，法定未規(guī)定時(shí)可以合理酌定；步驟則應(yīng)當(dāng)符合時(shí)間的順序要求，如只能“先調(diào)查、后決定”，而不能反過(guò)來(lái)。程序?qū)?zhí)法案卷的整理提出很高的要求。在復(fù)雜的執(zhí)法案卷中，可以對(duì)法律和事實(shí)分卷整理。對(duì)于事實(shí)卷，一般應(yīng)當(dāng)按照時(shí)間順序整理證據(jù)材料，以便于發(fā)生復(fù)議訴訟時(shí)展示程序的合法性。程序合法可以提供看得見(jiàn)的公正。我國(guó)傳統(tǒng)上重實(shí)體、輕程序，導(dǎo)致公正可遇不可求。要重視執(zhí)法程序，不能認(rèn)為程序問(wèn)題無(wú)所謂。3、程序合法。234、內(nèi)容適當(dāng)。內(nèi)容適當(dāng)即結(jié)果公正。強(qiáng)調(diào)結(jié)果公正，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)享有廣泛的裁量權(quán)。裁量權(quán)需要正確行使，并非不受約束的“自由”。結(jié)果公正是保證法律調(diào)整有效的關(guān)鍵。要求公正，是所有人的內(nèi)在要求；遭遇不公，是社會(huì)動(dòng)蕩的根源。執(zhí)法決定的內(nèi)容是否適當(dāng)，是通過(guò)比較的辦法來(lái)審查判斷的，包括橫向比較、縱向比較和不同當(dāng)呈人之間的比較。保證執(zhí)法內(nèi)容適當(dāng)，必須防止依賴突擊執(zhí)法、嚴(yán)打整治；防止隨意停止執(zhí)法；防止以國(guó)策為由搞特殊執(zhí)法；防止以好人壞人定性的執(zhí)法；正確行使行政裁量權(quán)。4、內(nèi)容適當(dāng)。24

二、非維持裁決的適用

如果維持裁決的四個(gè)適用要件有任何一個(gè)不能達(dá)到，就不能作出維持裁決，而要適用撤銷、變更、確認(rèn)違法和責(zé)令履行職責(zé)等非維持性的裁決。(一)撤銷后，在與復(fù)議決定不相抵觸的前提下，行政機(jī)關(guān)可以重新作出執(zhí)法決定。(二)在不需要開(kāi)展執(zhí)法調(diào)查的前提下(一般是法律適用錯(cuò)誤或者結(jié)果的裁量不當(dāng))，復(fù)議機(jī)關(guān)可以作出變更裁決，但是不能加重相對(duì)人的責(zé)任(雙方當(dāng)事人同為申請(qǐng)人的除外)。(三)確認(rèn)違法主要適用于以下四類情形：1、事實(shí)行為違法；2、不作為違法但無(wú)必要履責(zé)；3、違法行為如果撤銷會(huì)造成國(guó)家和他人利益的重大損害；4、復(fù)議期間被申請(qǐng)人自糾但申請(qǐng)人不撤回。二、非維持裁決的適用25第六節(jié)行政復(fù)議應(yīng)訴技巧

行政機(jī)關(guān)減少?gòu)?fù)議應(yīng)訴案件，關(guān)鍵在于規(guī)范執(zhí)法。對(duì)于難以避免的案件，也需要具備必要的應(yīng)對(duì)技巧。下面僅以行政應(yīng)訴為例(復(fù)議可比照)：一、選好委托代理人

實(shí)踐證明，委托代理人直接影響訴訟結(jié)果。(一)應(yīng)當(dāng)以本機(jī)關(guān)名義委托；(二)書(shū)面委托；(三)盡可能委托本機(jī)關(guān)人員。不要迷住外部人員，要培養(yǎng)一批內(nèi)部法律專業(yè)人員。復(fù)議要求被申請(qǐng)人的工作人員作為職務(wù)代理人。第六節(jié)行政復(fù)議應(yīng)訴技巧26

二、認(rèn)真準(zhǔn)備應(yīng)訴

(一)認(rèn)真審查起訴書(shū)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容：1、原告和被告主體資格；2、原告訴訟請(qǐng)求和依據(jù)；3、起訴是否符合受案范圍、法院管轄權(quán)等。(二)認(rèn)真履行舉證責(zé)任舉證重點(diǎn)在于：具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)和適用的法律規(guī)范。(三)精心制作答辯書(shū)答辯書(shū)要注意針對(duì)起訴書(shū)提出的要求和依據(jù)的具體理由，作出有說(shuō)服力的全面回應(yīng)。二、認(rèn)真準(zhǔn)備應(yīng)訴27

三、認(rèn)真做好開(kāi)庭審理前的準(zhǔn)備工作

(一)與辦案人員接觸，交換意見(jiàn)（了解情況）；(二)制作《代理詞》。要盡量做到代理詞的口語(yǔ)化、注意法庭辯論時(shí)的內(nèi)容的系統(tǒng)性。

四、開(kāi)庭審理期間充分行使辯護(hù)權(quán)（代理權(quán)）

包括：1、回避申請(qǐng)權(quán)；2、調(diào)查階段發(fā)問(wèn)權(quán)；3、辯論階段辯論權(quán)(辨認(rèn)藝術(shù)：辯論時(shí)闡述己方意見(jiàn)一般以正論方式，反駁對(duì)方意見(jiàn)一般以反論方式；善于抓住對(duì)方破綻為己所用）。

五、被告自我糾錯(cuò)的策略(與達(dá)成和解掛鉤)三、認(rèn)真做好開(kāi)庭審理前的準(zhǔn)備工作28

行政復(fù)議培訓(xùn)講義29

30演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！31行政復(fù)議

講座大綱方軍國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司行政復(fù)議

講座大綱方軍32說(shuō)在開(kāi)頭：什么是行政復(fù)議？

一、行政復(fù)議是法治的一環(huán)

法治是舶來(lái)品。了解復(fù)議，必須先簡(jiǎn)單回顧一下法治的背景和內(nèi)涵。(一)近代西方初期法治發(fā)展法治以人權(quán)為基礎(chǔ)，以民主為前提。近代法治國(guó)家的形態(tài)是權(quán)力有限和權(quán)力法定。直接的理念基礎(chǔ)是權(quán)力分立學(xué)說(shuō)。國(guó)家權(quán)力三分法一直沿用至今：立法、行政、司法各有內(nèi)涵和原則。近代初期的有限政府體現(xiàn)為最小政府原則。國(guó)家權(quán)力局限于國(guó)防、外交、警察等三類個(gè)人無(wú)法有效管理的領(lǐng)域。為保證國(guó)家履行職責(zé)，賦予其稅收權(quán)。說(shuō)在開(kāi)頭：什么是行政復(fù)議？33

(二)近代西方晚近法治發(fā)展十八世紀(jì)中后期，歐洲資本主義迅速發(fā)展，物質(zhì)財(cái)富高度積聚，生產(chǎn)技術(shù)高度發(fā)展，帶來(lái)一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。最小政府原則被拋棄，三權(quán)分立在政府(行政)被突破，行政爭(zhēng)議成為社會(huì)糾紛的基礎(chǔ)性糾紛，社會(huì)糾紛的處理時(shí)效性越來(lái)越高，導(dǎo)致政府獲得原屬于立法和司法的權(quán)力。英國(guó)的行政裁判所(tribunal)、美國(guó)的行政法法官(AdministrativeLawJudge)制度應(yīng)運(yùn)而生，大陸法系國(guó)家則表現(xiàn)為訴愿制度。行政機(jī)關(guān)行使的解決糾紛的權(quán)力(司法性權(quán)力)，構(gòu)成現(xiàn)代行政復(fù)議制度產(chǎn)生的原因。行政復(fù)議具有方便快捷靈活專業(yè)的特點(diǎn)，有效化解了大多數(shù)行政爭(zhēng)議，成為西方法治先進(jìn)國(guó)家維護(hù)社會(huì)和諧、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要制度。(二)近代西方晚近法治發(fā)展34

二、中國(guó)建設(shè)法治國(guó)家，需要完善行政復(fù)議

中國(guó)改革開(kāi)放三十年來(lái)的實(shí)踐，取得了重大經(jīng)濟(jì)成就，同時(shí)推動(dòng)了政治變革，最為突出的是法治導(dǎo)向的確立。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得實(shí)行法治勢(shì)在必行。這不是哪個(gè)人心血來(lái)潮的選擇，而是歷史的必然趨勢(shì)。建設(shè)法治國(guó)家，必須打造法治政府。法治政府必然以保障人權(quán)、維護(hù)民主為任己。法治政府首先要調(diào)整政府權(quán)力，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，取消與現(xiàn)實(shí)需要不適應(yīng)的職能，充實(shí)和加強(qiáng)現(xiàn)代社會(huì)管理必須具備的職能，核心是強(qiáng)化促進(jìn)發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定兩大基本職能。行政復(fù)議以解決行政爭(zhēng)議(辦案)為核心，是保障人權(quán)、維護(hù)民主、維護(hù)穩(wěn)定的制度，理應(yīng)予以完善。中央和國(guó)務(wù)院近年些來(lái)的重大舉措也印證了這一點(diǎn)。二、中國(guó)建設(shè)法治國(guó)家，需要完善行政復(fù)議35

三、公務(wù)員個(gè)人持續(xù)發(fā)展，需要重視行政復(fù)議

法治是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。個(gè)人要順應(yīng)這個(gè)進(jìn)程，有所作為。現(xiàn)階段，踐行法治是個(gè)人的“安全閥”，有利于個(gè)人走得遠(yuǎn)。將來(lái)法治則是個(gè)人進(jìn)取的助推器，善于用法治思維、法治方式的人會(huì)占得先機(jī)。行政復(fù)議有利于個(gè)人增強(qiáng)法治觀念，從事復(fù)議或者接受復(fù)議監(jiān)督的人，能培養(yǎng)一些底線意識(shí)，約束個(gè)人的一些行為。執(zhí)掌一定權(quán)力的人，自覺(jué)接受行政復(fù)議的監(jiān)督，能夠防止出大問(wèn)題、栽大跟頭。有所監(jiān)督是好事，對(duì)政府公務(wù)員而言，真正的監(jiān)督是行政復(fù)議這類過(guò)程性的監(jiān)督。不能等到紀(jì)委監(jiān)察和檢察院的介入，這已不僅是監(jiān)督，而是“秋后算帳”。三、公務(wù)員個(gè)人持續(xù)發(fā)展，需要重視行政復(fù)議36第一節(jié)行政復(fù)議體制一、現(xiàn)行體制定位：行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的監(jiān)督制度基本考慮：救濟(jì)(解決爭(zhēng)議)的責(zé)任主要由行政訴訟承擔(dān)；復(fù)議重點(diǎn)不在于救濟(jì)，而是內(nèi)部糾錯(cuò)。--強(qiáng)調(diào)層級(jí)監(jiān)督功能(忽視解決糾紛功能)；--強(qiáng)調(diào)行政程序(以辦文的辦法來(lái)辦案)；--機(jī)構(gòu)的內(nèi)部化和非職業(yè)化；--行政復(fù)議決定的逐級(jí)審批制度；--法律效果上等同于一般具體行政行為。第一節(jié)行政復(fù)議體制37

二、未來(lái)改革方向：借鑒國(guó)外行政復(fù)議發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，把行政復(fù)議作為一項(xiàng)解決行政爭(zhēng)議的制度。(一)改革復(fù)議體制集中行政復(fù)議資源；提高行政復(fù)議裁決的公信力；逐步建立復(fù)議人員資格制度和激勵(lì)機(jī)制。(二)完善復(fù)議程序以公開(kāi)、公正為導(dǎo)向，增強(qiáng)復(fù)議程序的中立性，建立健全復(fù)議證據(jù)制度，提高當(dāng)事人參與程度。(三)理順外部關(guān)系特別是復(fù)議與訴訟的關(guān)系：準(zhǔn)確界定復(fù)議功能；理順復(fù)議在行政訴訟中的地位。

38第二節(jié)行政復(fù)議當(dāng)事人

一、申請(qǐng)人的資格界定

（一）申請(qǐng)人是相對(duì)人相對(duì)人的法律表述：公民、法人和其他組織。行政機(jī)關(guān)可否作為申請(qǐng)人？（二）申請(qǐng)人享有特定權(quán)益權(quán)益于實(shí)際利益：傳統(tǒng)利益、反射利益。權(quán)益于法律權(quán)利：物權(quán)性權(quán)利、債權(quán)性權(quán)利。（三）申請(qǐng)人與具體行政行為有法律上利害關(guān)系行政行為的公益性質(zhì)與私益損害的關(guān)系。第二節(jié)行政復(fù)議當(dāng)事人39

二、被申請(qǐng)人的確定總的原則：誰(shuí)決定、誰(shuí)負(fù)責(zé)。(一)共同行為無(wú)法定授權(quán)時(shí)，聯(lián)合執(zhí)法要分別決定。(二)經(jīng)批準(zhǔn)的行為1、哪些情況下可以作出批準(zhǔn)的行為；2、怎樣判斷是不是經(jīng)批準(zhǔn)的行為；3、經(jīng)批準(zhǔn)行為的被申請(qǐng)人是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。(三)未經(jīng)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)注意：議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；各種臨時(shí)性的事務(wù)機(jī)構(gòu)(指揮部)。二、被申請(qǐng)人的確定40

三、復(fù)議申請(qǐng)期限的計(jì)算規(guī)則申請(qǐng)期限：相對(duì)人知道具體行政行為之日起60日。如何掌握申請(qǐng)期限：(一)相對(duì)人“知情”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

1、一般標(biāo)準(zhǔn)：文書(shū)送達(dá)；2、例外(補(bǔ)充告知；公告告知；從其他有效法律文書(shū)推定的告知)。(二)相對(duì)人“知權(quán)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)作出執(zhí)法決定，要同時(shí)告知相對(duì)人有關(guān)行政復(fù)議權(quán)(包括誰(shuí)是復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議申請(qǐng)時(shí)限)。行政機(jī)關(guān)違反告知義務(wù)，可作為延長(zhǎng)相對(duì)人復(fù)議申請(qǐng)期限理由；一般不影響執(zhí)法決定的合法性。三、復(fù)議申請(qǐng)期限的計(jì)算規(guī)則41第三節(jié)行政復(fù)議范圍

一、具體行政行為的界定

(一)具體行政行為≈行政執(zhí)法行為。判斷標(biāo)準(zhǔn)：1、主體是行政權(quán)的行使主體；

2、針對(duì)特定人和特定事；

3、對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了處置。

(二)注意：行政法律文書(shū)名稱格式是否規(guī)范甚至是否制作了文書(shū)、文書(shū)上是否提到特定相對(duì)人、文書(shū)是否送達(dá)特定相對(duì)人，不影響具體行政行為的構(gòu)成。第三節(jié)行政復(fù)議范圍42

二、實(shí)踐中有關(guān)問(wèn)題的處理思路(一)不作為行政機(jī)關(guān)沒(méi)按照相對(duì)人要求來(lái)做，不一定就是不作為。不作為是“不履行外部執(zhí)法職責(zé)”。判斷標(biāo)準(zhǔn)：

1、有沒(méi)有法定職責(zé)；

2、有沒(méi)有對(duì)外實(shí)施具體管理的法定職責(zé)；

3、是不是完全沒(méi)有履行法定職責(zé)。(二)信訪行為

1、信訪的性質(zhì)、權(quán)限和工作方式；

2、信訪與法律機(jī)制的銜接(信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)出后，就不應(yīng)再作為信訪事項(xiàng)，信訪也不宜繼續(xù)介入)；

3、涉法涉訴信訪依法處理后的信訪復(fù)議關(guān)系。二、實(shí)踐中有關(guān)問(wèn)題的處理思路43

(三)舉報(bào)投訴1、舉報(bào)和投訴的區(qū)別；2、舉報(bào)投訴都可以啟動(dòng)執(zhí)法程序，但是當(dāng)事人對(duì)執(zhí)法處理不服，不一定可以申請(qǐng)復(fù)議；3、規(guī)范舉報(bào)投訴的內(nèi)部規(guī)定，要避免說(shuō)“過(guò)頭話”(如期限和答復(fù)方式的承諾)。(四)行政執(zhí)法監(jiān)督1、執(zhí)法監(jiān)督的性質(zhì)(重新啟動(dòng)執(zhí)法程序)；2、執(zhí)法監(jiān)督是監(jiān)督機(jī)關(guān)單方啟動(dòng)的機(jī)制，不屬于“不告不理”的救濟(jì)性質(zhì)；3、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)作出了新的執(zhí)法決定，當(dāng)事人不服可以申請(qǐng)復(fù)議。如果沒(méi)有作出新的執(zhí)法決定，則不能以“監(jiān)督不作為”或者監(jiān)督?jīng)Q定不正確為由申請(qǐng)復(fù)議(可以針對(duì)原執(zhí)法決定依法申請(qǐng)復(fù)議)。(三)舉報(bào)投訴44(五)信息公開(kāi)行為1、信息公開(kāi)行為的性質(zhì)信息公開(kāi)是純粹的程序處理行為。2、信息公開(kāi)行為的范圍如何界定相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)特定信息，行政機(jī)關(guān)不論是公開(kāi)還是沒(méi)有公開(kāi)，如果相對(duì)人認(rèn)為公開(kāi)的不充分、方式不合法，都可以申請(qǐng)復(fù)議。3、需要注意的問(wèn)題：(1)公開(kāi)義務(wù)主體是行政機(jī)關(guān)；公開(kāi)的對(duì)象是已經(jīng)存在的特定信息；申請(qǐng)人必須符合法定的資格(生產(chǎn)生活和科研的需要)。(2)財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)問(wèn)題；主動(dòng)公開(kāi)問(wèn)題；申請(qǐng)公開(kāi)與復(fù)議訴訟期限起算問(wèn)題；信息公開(kāi)案件賠償問(wèn)題)。(五)信息公開(kāi)行為45三、日常行政管理實(shí)踐需要規(guī)范的問(wèn)題行政機(jī)關(guān)的一些日常工作，如果規(guī)范運(yùn)作，本來(lái)不屬于復(fù)議訴訟范圍；但是如果處理不慎，就會(huì)引發(fā)復(fù)議訴訟，并且容易導(dǎo)致敗訴。主要有：(一)制發(fā)文件行政機(jī)關(guān)制發(fā)文件，應(yīng)當(dāng)規(guī)范。文件主要用于安排部署、通報(bào)交流、強(qiáng)調(diào)重申、督促指導(dǎo)，不能對(duì)相對(duì)人普遍性地限制權(quán)利、設(shè)定義務(wù)，也不能對(duì)具體人和具體事作出判斷。文件越權(quán)“立法”，會(huì)成為復(fù)議的附帶審查對(duì)象，并導(dǎo)致具體行政行為違法；文件處理具體事務(wù)，可能構(gòu)成具體行政行為，直接成為復(fù)議訴訟的對(duì)象。例：某城市發(fā)布的禁止“白條豬”進(jìn)城的通告。三、日常行政管理實(shí)踐需要規(guī)范的問(wèn)題46

(二)作出答復(fù)答復(fù)針對(duì)的是請(qǐng)示。請(qǐng)示涉及行政執(zhí)法案件時(shí)，其中法律問(wèn)題可以答復(fù)，事實(shí)問(wèn)題則不可答復(fù)。法律問(wèn)題的答復(fù)應(yīng)當(dāng)抽象原則。否則答復(fù)可能構(gòu)成執(zhí)法決定而引起復(fù)議訴訟。例：某部門對(duì)某省關(guān)于偉哥開(kāi)泰案件請(qǐng)示的答復(fù)(三)下達(dá)責(zé)令責(zé)令下級(jí)機(jī)關(guān)履行職責(zé)非常普遍。下達(dá)責(zé)令，必須保障被責(zé)令機(jī)關(guān)能夠充分行使權(quán)力，不得替代下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法案件涉及的實(shí)體問(wèn)題作出判斷，更不能直接作出決定，以責(zé)令執(zhí)法的形式交由下級(jí)機(jī)關(guān)具體執(zhí)行。否則，責(zé)令機(jī)關(guān)可能會(huì)成為復(fù)議訴訟的對(duì)象。例：某總局責(zé)令上海市局糾正某違法行為的函(二)作出答復(fù)47

(四)協(xié)助執(zhí)行實(shí)踐中，有些生效司法裁判需要由行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。比如，當(dāng)事人之間關(guān)于權(quán)屬爭(zhēng)議的民事裁判，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)協(xié)助當(dāng)事人辦理權(quán)屬變更。這類協(xié)助執(zhí)行行為，因?yàn)椴皇窃从谛姓C(jī)關(guān)的決定，原則上不屬于具體行政行為，不可復(fù)議訴訟。但是，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)超出生效裁判的范圍，否則就可能成為復(fù)議訴訟的對(duì)象。(五)出具證明實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)出具涉及相對(duì)人身份、經(jīng)歷甚至權(quán)利義務(wù)情況的證明材料。這類材料如果不是根據(jù)已經(jīng)有的執(zhí)法決定復(fù)述的，可能構(gòu)成具體行政行為。例：某局向檢察機(jī)關(guān)出具的某歌舞廳納稅主體資格的函。(四)協(xié)助執(zhí)行48第四節(jié)行政復(fù)議審理程序

一、正確認(rèn)識(shí)復(fù)議審理的要求

(一)書(shū)面審查基礎(chǔ)上的多種審理方式書(shū)面審理是基礎(chǔ)，當(dāng)事人各方應(yīng)履行舉證義務(wù)。

(二)集體審理制度一般案件兩人審理，重大案件三人審理。

(三)職權(quán)調(diào)查制度職權(quán)調(diào)查是司法性調(diào)查，不是執(zhí)法調(diào)查。

(四)復(fù)議聽(tīng)證制度聽(tīng)證結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為復(fù)議裁決的基礎(chǔ)。第四節(jié)行政復(fù)議審理程序49

二、保障各方當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)(一)復(fù)議參與權(quán)1、舉證權(quán)；2、查閱權(quán)；3、質(zhì)證權(quán)和辨論權(quán)。(二)復(fù)議處分權(quán)1、主動(dòng)和解權(quán)；2、調(diào)解；3、撤回申請(qǐng)權(quán)和撤銷原行政決定權(quán)。注意：和解調(diào)解要符合自愿、合法的原則；要借鑒國(guó)外獨(dú)立調(diào)解人員秘密調(diào)解的做法，改進(jìn)調(diào)解效果；不能過(guò)分夸大和解調(diào)解作用，和解調(diào)解的運(yùn)作不能脫離復(fù)議程序，該調(diào)則調(diào)，該裁則裁。二、保障各方當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)50三、以規(guī)范化建設(shè)保證復(fù)議審理正常開(kāi)展復(fù)議審理是嚴(yán)肅的獨(dú)立的辦案活動(dòng)，必須通過(guò)規(guī)范化建設(shè)，強(qiáng)化必要的資源保障。(一)人員保障參照同級(jí)法院(不僅限于行政庭)辦理行政案件的標(biāo)準(zhǔn)，配備必要的復(fù)議人員。(二)經(jīng)費(fèi)保障按照行政復(fù)議法和國(guó)務(wù)院的要求，由財(cái)政保障復(fù)議經(jīng)費(fèi)，專項(xiàng)列支，專項(xiàng)專用。復(fù)議經(jīng)費(fèi)相比應(yīng)訴、信訪維穩(wěn)費(fèi)用，是低投入、高效益。(三)裝備和場(chǎng)所保障辦案設(shè)備和車輛保障；接待室、聽(tīng)證室、閱卷室等“三室”建設(shè)。三、以規(guī)范化建設(shè)保證復(fù)議審理正常開(kāi)展51第五節(jié)行政復(fù)議決定規(guī)則依法公正裁決，是樹(shù)立復(fù)議權(quán)威的根本。準(zhǔn)確理解復(fù)議裁決的適用條件，是依法公正裁決的前提。

一、掌握好復(fù)議裁決維持的適用條件(一)維持裁決的四要件1、事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。事實(shí)是指作出行政行為的法律要件，如實(shí)施行政處罰，證明相對(duì)人違法的構(gòu)成要件；實(shí)施行政許可，證明相對(duì)人是否達(dá)到許可的條件。事實(shí)靠證據(jù)來(lái)支持。證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合合法性、客觀性、關(guān)聯(lián)性。可參照行政訴訟證據(jù)規(guī)則審查認(rèn)定。執(zhí)法時(shí)要及時(shí)固化證據(jù)，不能輕信他人承諾。第五節(jié)行政復(fù)議決定規(guī)則522、適用依據(jù)正確。依據(jù)的適用規(guī)則：(1)具體援引：不能概括性援引(如根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定)，要寫(xiě)明依據(jù)名稱和條款項(xiàng)；(2)合法適用：援引合法依據(jù)；(3)全面適用：有多個(gè)依據(jù)的，要全部援引，不能只適用自己覺(jué)得好用的依據(jù)；(4)順序適用：按照從高到低的位價(jià)適用。對(duì)于歷史遺留案件，特別是土地房產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議的案件，可以適用當(dāng)時(shí)有效的政策。包括黨的政策和行政政策。2、適用依據(jù)正確。533、程序合法。程序是行政執(zhí)法的方式和步驟。方式可以法定，法定未規(guī)定時(shí)可以合理酌定；步驟則應(yīng)當(dāng)符合時(shí)間的順序要求，如只能“先調(diào)查、后決定”，而不能反過(guò)來(lái)。程序?qū)?zhí)法案卷的整理提出很高的要求。在復(fù)雜的執(zhí)法案卷中，可以對(duì)法律和事實(shí)分卷整理。對(duì)于事實(shí)卷，一般應(yīng)當(dāng)按照時(shí)間順序整理證據(jù)材料，以便于發(fā)生復(fù)議訴訟時(shí)展示程序的合法性。