農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制約性因素的法律分析和思考

15/15農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制約性因素的法律分析和思考柳經(jīng)緯中國(guó)政法大學(xué)教授關(guān)鍵詞:承包經(jīng)營(yíng)權(quán)/流轉(zhuǎn)/法律分析/思考容提要:通過(guò)土地流轉(zhuǎn),進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓r(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng),推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,已是一個(gè)不爭(zhēng)的共識(shí)。但當(dāng)前農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀,究其原因主要是:農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性,土地市場(chǎng)尚未形成;登記制度不健全;缺少部分權(quán)能等。相應(yīng)地,可構(gòu)建以下幾點(diǎn)對(duì)策:借鑒永佃權(quán)改造農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度,推行以股份制農(nóng)業(yè)公司為主要形式的多種流轉(zhuǎn)形式;建立健全相關(guān)市場(chǎng)來(lái)改造外部環(huán)境以促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地作為人類(lèi)社會(huì)賴(lài)以生存和發(fā)展的自然基礎(chǔ),是一切社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的基本源泉。土地制度是社會(huì)的基本制度,土地制度的變革乃是整個(gè)社會(huì)變革的基礎(chǔ)。十一屆三中全會(huì)以后,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革取得巨大成功,其主要原因就在于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包制度,使農(nóng)民與土地之間的關(guān)系緊密,利益明確,從而充分地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。但是這僅僅是使農(nóng)民原有的或潛在的生產(chǎn)積極性和生產(chǎn)力得以發(fā)揮或釋放出來(lái)。但是在家庭承包責(zé)任制的積極效應(yīng)釋放完畢之后,它自身的種種缺陷對(duì)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)逐漸暴露出來(lái)。特別是近年來(lái)加入世貿(mào)組織后,在日益激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下,我國(guó)農(nóng)村普遍存在土地碎化,機(jī)械化程度低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、生產(chǎn)率低的問(wèn)題日益突顯,越來(lái)越成為影響我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要因素。通過(guò)改造農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn),進(jìn)行適當(dāng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng),推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,來(lái)解決上述問(wèn)題,已是學(xué)術(shù)界的共識(shí)。目前農(nóng)村農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。大部分農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)不發(fā)達(dá),承包土地以自己耕種為主,外出打工的農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的處置方式單一,基本上以出租或送給別人耕種為主,農(nóng)村承包土地“三年一調(diào)、五年一調(diào)”仍在不同程度下存在,農(nóng)民普遍沒(méi)有將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為自已的一項(xiàng)主要的不動(dòng)產(chǎn)來(lái)經(jīng)營(yíng)的意識(shí),也不同程度存在拋棄情況。具體分析來(lái)看,主要存在以下幾個(gè)方面的原因。一、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性是制約流通的在因素就財(cái)產(chǎn)關(guān)系而言,主要包括物權(quán)和債權(quán)。所謂的物權(quán)是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并對(duì)抗第三人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。[1]所謂的債權(quán)是債權(quán)人享有的請(qǐng)求債務(wù)人為特定行為的權(quán)利,債權(quán)是根據(jù)法律的規(guī)定或合同的約定而產(chǎn)生的,債權(quán)人所取得的債權(quán)的容也由法律規(guī)定或合同約定。[2]兩者的區(qū)別在于:在權(quán)利性質(zhì)上,物權(quán)為支配權(quán),債權(quán)為請(qǐng)求權(quán);在權(quán)利發(fā)生上,物權(quán)為法定主義,債權(quán)為任意主義;在權(quán)利效力所與的圍上,物權(quán)為絕對(duì)權(quán),債權(quán)為相對(duì)權(quán);在權(quán)利效力上,物權(quán)所具有的效力為支配力,債權(quán)所具有的效力為請(qǐng)求力;在有無(wú)期限的區(qū)別上,物權(quán)中的所有權(quán)為無(wú)期限的權(quán)利,債權(quán)為有期限的權(quán)利。[3]關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì),學(xué)術(shù)界較為集中的有勞動(dòng)關(guān)系說(shuō)、物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)。筆者認(rèn)為,當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種過(guò)渡性物權(quán),或不完全性物權(quán)。首先,從當(dāng)前立法規(guī)定和農(nóng)村實(shí)踐來(lái)看,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有較強(qiáng)的債權(quán)屬性。(1)從概念上說(shuō),基于合同產(chǎn)生,受合同條款約束的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)顯然不同于依法享有的直接支配特定物并對(duì)抗第三人的物權(quán)而符合債權(quán)的基本特征。(2)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得方式上看,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得無(wú)須公示,這與物權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)移必須要有公示相區(qū)別,說(shuō)明承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有不公開(kāi)性,符合債權(quán)對(duì)人權(quán)而非對(duì)世權(quán)的特征。(3)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓來(lái)看,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)過(guò)發(fā)包人同意的限制,說(shuō)明了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)的屬性,只有債權(quán)的轉(zhuǎn)讓才需要經(jīng)過(guò)債權(quán)人的同意,而物權(quán)的轉(zhuǎn)讓是由物權(quán)人自己決定。(4)從實(shí)證的角度來(lái)看,在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活中,存在的承包土地“三年一調(diào)”、“五年一調(diào)”與不履行承包合同、承包合同被任意毀約現(xiàn)象,都從另一個(gè)角度證明了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)屬性。另外,在司法實(shí)踐中,法院在審理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛中,仍是按合同糾紛予以審理。其次,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不完全是債權(quán),而是一種過(guò)渡性、動(dòng)態(tài)性物權(quán),是一種由完全債權(quán)向完全物權(quán)過(guò)渡時(shí)期的產(chǎn)物。從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歷史演化來(lái)看,在“包產(chǎn)到戶”階段,生產(chǎn)戶與農(nóng)戶的關(guān)系具有某些勞動(dòng)關(guān)系的特征,發(fā)展到“包干到戶”階段,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是完全意義上的債權(quán)。1986年制定《民法通則》中,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定于“所有權(quán)和與所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”一節(jié)中,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)至少可以說(shuō)具有物權(quán)傾向,這種傾向性在2003年《農(nóng)地承包法》頒布后更明顯。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性是立法和實(shí)踐中都不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí),對(duì)其流轉(zhuǎn)的制約也就體現(xiàn)在債權(quán)流轉(zhuǎn)的有限性方面,具體而言,體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是受到承包期限的限制,由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置了一定期限,流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期剩余期限,這對(duì)于投入大,生產(chǎn)周期長(zhǎng)的規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)說(shuō)顯然是不利的;二是由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能完全按照市場(chǎng)方式自由流轉(zhuǎn)。三是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)救助效力較弱,無(wú)法對(duì)抗來(lái)自政府和基層干部方面強(qiáng)大的公權(quán)力。二、農(nóng)村土地市場(chǎng)尚未形成是制約農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的外部因素土地市場(chǎng)與土地流轉(zhuǎn)是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系,因?yàn)橥恋爻蔀樯唐?也就同其它商品一樣受價(jià)值規(guī)律的支配和市場(chǎng)機(jī)制的制約,二者相輔相成,互相促進(jìn)。土地流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)土地市場(chǎng)的發(fā)育和完善,而健全的土地市場(chǎng)又能為土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)的交易場(chǎng)所,使土地流轉(zhuǎn)更趨合理化。(一)兼業(yè)化、副業(yè)化影響賣(mài)方市場(chǎng)形成隨著我國(guó)城市化、工業(yè)化的進(jìn)程逐步加快,農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)也日益增多。90年代以來(lái),在許多農(nóng)村地區(qū),青壯年勞動(dòng)力都外出打工了,地里的農(nóng)活主要由婦幼老弱來(lái)完成。同時(shí),“城鄉(xiāng)分治”下,在農(nóng)村,相應(yīng)的保障措施并未建立,農(nóng)民只能牢牢依附在土地上,將土地作為最基本的生活保障,以化解失業(yè)、疾病等風(fēng)險(xiǎn)。因此,即使是已經(jīng)轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民,也少有將土地轉(zhuǎn)讓出去的。農(nóng)民這種兼業(yè)化、副業(yè)化的傾向,使農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)的資金、勞力、技術(shù)投入嚴(yán)重不足,已影響到農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。由于上述原因的存在,沒(méi)有戶籍制度與城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的改革,農(nóng)村土地市場(chǎng)的建立就會(huì)面臨賣(mài)方市場(chǎng)發(fā)育不良的困境。(二)受讓主體的身份規(guī)定和農(nóng)業(yè)收益低下限制了買(mǎi)方市場(chǎng)的發(fā)展我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)受讓主體作出了嚴(yán)格的限制。如土地管理法第15條第2款規(guī)定“農(nóng)民集體所有土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng),必須經(jīng)過(guò)村民三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)”。受讓主體身份規(guī)定造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的封閉性,使有受讓意愿的非集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能平等地進(jìn)入承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng),不合理地限制了買(mǎi)方市場(chǎng)的發(fā)展,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就不能真正作為交易財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)、自由轉(zhuǎn)讓,也不能真正按照市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓。農(nóng)業(yè)收益低下是制約買(mǎi)方市場(chǎng)發(fā)育的另一個(gè)因素。造成農(nóng)業(yè)收益低下有幾個(gè)主要原因:一是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過(guò)低。建國(guó)后,國(guó)家為了確保工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展所需的原始積累資金,從1953年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策,人為實(shí)行工農(nóng)產(chǎn)品不等價(jià)交換,以換取工業(yè)化所需的積累資金。盡管1985年國(guó)家改農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策為合同定購(gòu),但這種工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差并沒(méi)有削除,并且一直延續(xù)到現(xiàn)在。據(jù)測(cè)算,1951年-1978年,國(guó)家通過(guò)剪刀差從農(nóng)民手中獲取了5100億元的巨額資金;進(jìn)入90年代以后,這種剪刀差還呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì),每年剪刀差的絕對(duì)額都在1000億元以上。[4]二是農(nóng)業(yè)總體較脆弱,受氣候影響大,干旱、洪澇災(zāi)害都可能造成糧食欠收、絕收。此外,農(nóng)產(chǎn)品供給也具有特殊性,即供給波動(dòng)大而需求相對(duì)穩(wěn)定,需求價(jià)格彈性很小,而農(nóng)民由于技能、經(jīng)驗(yàn)單一,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)簡(jiǎn)單,因此很難在價(jià)格波動(dòng)中把握市場(chǎng),得到好處。[5]三是農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重。稅費(fèi)改革前,除上繳農(nóng)業(yè)稅外,還要繳納三提五統(tǒng)、集體攤派等費(fèi)用,稅費(fèi)改革后,會(huì)有好轉(zhuǎn),但不容樂(lè)觀,這也影響了農(nóng)民的收益。(三)政府引導(dǎo)不到位和中介機(jī)構(gòu)的缺位制約了農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育當(dāng)前農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)階段,缺乏政府引導(dǎo)和中介服務(wù)組織。這導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)圍狹窄,容簡(jiǎn)單,制約了農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育。(四)缺少農(nóng)地價(jià)格評(píng)估制度導(dǎo)致農(nóng)村土地市場(chǎng)的價(jià)格體系不完善目前尚未建立農(nóng)地評(píng)估制度,導(dǎo)致在土地轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)和抵押過(guò)程中出現(xiàn)了一系列不規(guī)現(xiàn)象。例如,政府在征用土地時(shí)給村集體補(bǔ)償款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)交易價(jià)格。三、登記制度不健全是制約農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序性因素從物權(quán)的角度來(lái)說(shuō),公示制度是我國(guó)需要盡快建立和完善的制度,在公示方法中,最重要的就是不動(dòng)產(chǎn)的登記制度,可以說(shuō),完備的登記制度是財(cái)產(chǎn)交易有序化的必要條件。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做為一種不動(dòng)產(chǎn)使用物權(quán),登記的意義極為重要。相對(duì)而言,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記是普遍不受重視的。從目前法律、法規(guī)的規(guī)定可以看出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記存在以下幾個(gè)問(wèn)題:一是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立在法律上未規(guī)定以登記為要件,僅以合同成立為要件。這與物權(quán)法中不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)都需要通過(guò)登記才能設(shè)立的規(guī)定相違背,這也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度不健全的法律起源。二是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更登記僅以當(dāng)事人自愿為主,未經(jīng)登記變更的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律后果僅為不能對(duì)抗善意第三人。三是土地流轉(zhuǎn)較頻繁的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),一旦發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓而沒(méi)有與時(shí)辦理登記手續(xù),則以后的受讓人就有可能難以與轉(zhuǎn)讓人從事正常的交易,其受讓的權(quán)利也可能遭他人剝奪,甚至?xí)l(fā)生在轉(zhuǎn)讓中的上當(dāng)受騙。四、部分權(quán)能的缺失是制約農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的功能性因素2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》中,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做出了專(zhuān)門(mén)章節(jié)的規(guī)定,通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。但對(duì)土地流轉(zhuǎn)做出了三個(gè)方面的限制,一是采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意;二是我國(guó)繼承法不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承;三是沒(méi)有規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押;同時(shí)《擔(dān)保法》第三十七條第(二)項(xiàng)規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有土地使用權(quán),原則上不得抵押。禁止承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的弊端是顯而易見(jiàn)的。一是轉(zhuǎn)讓權(quán)是使用權(quán)人權(quán)利的重要組成部分,禁止承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)上是剝奪了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán),使其強(qiáng)行束縛在土地上,不可能通過(guò)徹底處分土地使用權(quán)而另謀出路,這無(wú)疑會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以與戶籍制度,客觀上阻止了農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,延緩了農(nóng)村城市化進(jìn)程。二是農(nóng)業(yè)是投入大產(chǎn)出慢的產(chǎn)業(yè),法律應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓,以此來(lái)保障承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)投入能夠通過(guò)轉(zhuǎn)讓來(lái)回收,增強(qiáng)其投資農(nóng)業(yè)的信心和積極性。三是禁止土地轉(zhuǎn)讓不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng),僅僅是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化并不能改變以一家一戶為基本生產(chǎn)單位的格局,這種細(xì)碎化的土地占有形式需要通過(guò)轉(zhuǎn)讓來(lái)使不愿意耕種,不擅長(zhǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民將其土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給愿意耕種,有專(zhuān)門(mén)技術(shù),擅長(zhǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民,通過(guò)規(guī)?；?jīng)營(yíng),獲得規(guī)模效益。四是如果轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)須經(jīng)發(fā)包方同意,實(shí)際上限制了土地使用權(quán)利的自由流轉(zhuǎn),為以行政或準(zhǔn)行政手段配置土地資源留下太多余地,這也不符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)農(nóng)業(yè)資源(土地資源)配置方式要求。我國(guó)繼承法不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承,但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化趨勢(shì),最終是要解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問(wèn)題,既然是用益物權(quán)則應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承,至于繼承事實(shí)發(fā)生后會(huì)出現(xiàn)土地的進(jìn)一步碎化或出現(xiàn)土地撂荒的顧慮,可以通過(guò)規(guī)定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的子女優(yōu)先繼承,限制共同繼承人對(duì)共有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地進(jìn)行分割,設(shè)定非農(nóng)業(yè)人口繼承人變賣(mài)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)間。關(guān)于抵押的問(wèn)題,在我國(guó)農(nóng)村,土地使用權(quán)是農(nóng)民擁有的最大宗的財(cái)產(chǎn)之一,禁止農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押將使農(nóng)民失去融資擔(dān)保的主要來(lái)源,這種限制將使得農(nóng)民的融資變得極為困難。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,除對(duì)于滿足農(nóng)民基本生活資料以與生產(chǎn)資料的土地不得抵押外,其他的土地也應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押,可以為權(quán)利人進(jìn)行農(nóng)業(yè)融資提供條件,也能充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)的一種用益物權(quán)的價(jià)值。對(duì)于以上問(wèn)題,筆者進(jìn)行了如下幾點(diǎn)思考:一、通過(guò)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化來(lái)增強(qiáng)其流轉(zhuǎn)性從當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看,筆者認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的條件已經(jīng)具備。首先,從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體來(lái)看,已經(jīng)突破了承包主體僅限于土地所屬的農(nóng)業(yè)組織的部成員的限制,最典型的是“四荒使用權(quán)”的拍賣(mài)。其次,承包權(quán)人對(duì)承包土地有直接占有、使用、收益和有限的處分權(quán),已經(jīng)接近物權(quán)的一般權(quán)能。最后,也是最為重要的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化有堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策的出臺(tái),《農(nóng)村土地承包法》的頒布,以與土地延包三十年不變政策受到群眾的普遍歡迎,無(wú)疑為穩(wěn)定農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系,為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化提供了有力的支持。引入永佃權(quán)來(lái)改造承包經(jīng)營(yíng)權(quán),是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的有效途徑。從永佃權(quán)發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看,永佃權(quán)改造土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具備可能性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,現(xiàn)代不動(dòng)產(chǎn)法已從所有權(quán)為中心的觀念演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)利用為中心,現(xiàn)實(shí)利用者的權(quán)利受到尊重與保護(hù),所有權(quán)人的支配權(quán)退讓成僅具有依法收取租金的權(quán)能,顯然永佃權(quán)制度迎合了這種社會(huì)發(fā)展潮流,具有較強(qiáng)的生命力,世界上有較多的國(guó)家仍規(guī)定有永佃權(quán)制度。二、建立完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度,保證其流轉(zhuǎn)的安全有序(一)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的效力關(guān)于登記的效力,大陸法系國(guó)家主要有兩種不同的觀點(diǎn):即登記要件說(shuō)和登記對(duì)抗說(shuō),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)采取登記要件主義,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、變更、注銷(xiāo)等物權(quán)變動(dòng)效果,自登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿時(shí)生效。但當(dāng)事人因繼承取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的,自繼承開(kāi)始時(shí)繼承人即取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),未經(jīng)登記,權(quán)利人不得處分其權(quán)利。(二)合理設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記機(jī)關(guān)現(xiàn)行體制下,不動(dòng)產(chǎn)登記是分別由土地管理部門(mén)和房產(chǎn)管理部門(mén)與農(nóng)牧漁主管部門(mén)等完成?！吨袊?guó)物權(quán)法草案建議案稿》第26條提出將不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一為不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民法院。但這種建議在現(xiàn)行的司法、行政體制下過(guò)于理想化,我國(guó)法院承擔(dān)了大量的人民調(diào)解任務(wù)、訴訟業(yè)務(wù),而農(nóng)地承包、流轉(zhuǎn)大量發(fā)生后,縣級(jí)法院就不勝其累了。我國(guó)目前已建立土地房屋登記制度,但土地登記只包括國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)以與集體土地建設(shè)使用權(quán),卻不包括農(nóng)地使用權(quán)的登記。筆者認(rèn)為將不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一設(shè)在縣一級(jí)政府即可,可由土地部門(mén)管轄或單獨(dú)設(shè)置部門(mén),但應(yīng)由法律授權(quán)鄉(xiāng)級(jí)人民政府進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記,但其在業(yè)務(wù)上應(yīng)受縣級(jí)不動(dòng)產(chǎn)部門(mén)登記機(jī)關(guān)指導(dǎo)。(三)規(guī)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記程序和容土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記,包括初始登記、變更登記、續(xù)展登記和注銷(xiāo)登記。其中,變更登記包括主體變更登記、使用面積變更、農(nóng)地用途變更登記。隨著農(nóng)地改革的深入進(jìn)行,今后國(guó)家有可能規(guī)定個(gè)人承包土地面積的上限和下限。這樣,土地面積的變更登記就變得很重要。同時(shí),為了防止土地進(jìn)一步碎化,有必要對(duì)土地分割登記加以限制。農(nóng)地的登記用途,應(yīng)明確到種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)中的一種,而不能僅僅登記為農(nóng)業(yè)用途。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,不僅嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,而且嚴(yán)格控制農(nóng)地在農(nóng)、林、牧、漁諸業(yè)中的用途轉(zhuǎn)變。因此,當(dāng)農(nóng)地從一種農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N農(nóng)業(yè)用途時(shí),要進(jìn)行變更用途登記。土地登記之用途經(jīng)不動(dòng)產(chǎn)登記后,在設(shè)立、轉(zhuǎn)移或行使用益物權(quán)時(shí),如果擅自變更土地用途,不僅土地所有人有恢復(fù)原狀或損害賠償請(qǐng)求權(quán),政府土地主管機(jī)關(guān)也可以對(duì)此行使強(qiáng)制恢復(fù)原狀或行政處罰的權(quán)力。三、推行以股份制農(nóng)業(yè)公司為主要形式的多種流轉(zhuǎn)形式為了解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包初期出現(xiàn)的土地承包過(guò)于零碎細(xì)小,不利于土地利用和農(nóng)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題,在實(shí)踐中也有許多地區(qū)采取多種方式使農(nóng)地適度集中起來(lái)以達(dá)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度。如兩田制、集體農(nóng)場(chǎng)制、轉(zhuǎn)包、股份制模式、租賃制、反租倒包、“全托”制。上述幾種常見(jiàn)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式各有特點(diǎn),但筆者認(rèn)為大部分存在明顯缺陷,不宜全面推廣。在社會(huì)調(diào)查的走訪中,與幾個(gè)縣直機(jī)關(guān)下派的村支部書(shū)記訪談中,他們也在嘗試通過(guò)一種股份制,將村民小組的承包土地連片集中起來(lái),通過(guò)對(duì)外招商引入資金和項(xiàng)目,提高農(nóng)地收益,加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。啟示于農(nóng)地制度改革的創(chuàng)新,筆者提出一種股份所有制農(nóng)業(yè)公司的模式構(gòu)想。這個(gè)設(shè)想是吸收了農(nóng)地股份合作制在所有權(quán)方面明晰產(chǎn)權(quán)的功能,結(jié)合公司制度的健全組織機(jī)構(gòu),把分散弱小的農(nóng)戶和千變?nèi)f化的大市場(chǎng)聯(lián)結(jié)起來(lái),進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)的能力,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。在以股份所有、明晰所有權(quán)關(guān)系的前提下,引入公司制農(nóng)業(yè)的意義在于:首先,“農(nóng)民離鄉(xiāng)不離土”,公司制農(nóng)業(yè)可以把一部分農(nóng)民直接吸納到農(nóng)業(yè)公司,并帶動(dòng)更多的農(nóng)戶從事第二、第三產(chǎn)業(yè),使農(nóng)民真正做到離鄉(xiāng)不離土;其次,“農(nóng)民離土不離利”,農(nóng)民以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股,按股份分紅,這就使得外出務(wù)工的農(nóng)民,真正做到農(nóng)民離土不離利。四、通過(guò)改造外部環(huán)境來(lái)促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)(一)加大稅費(fèi)改革力度,切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)由于廣大農(nóng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重,稅費(fèi)不合理,從而對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)形成了極大的障礙。因?yàn)橐环矫?如果流轉(zhuǎn)后受讓人承擔(dān)過(guò)重的稅費(fèi),受讓人將難以接受。同時(shí),發(fā)包人也因?yàn)楹ε铝鬓D(zhuǎn)后稅費(fèi)落空而有可能對(duì)流轉(zhuǎn)進(jìn)行干預(yù)。另一方面,由于各地稅費(fèi)不一致,這就使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)缺乏一個(gè)較為合理、公平的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),從而對(duì)流轉(zhuǎn)造成了障礙。(二)加快非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展我國(guó)屬于典型的二元社會(huì),傳統(tǒng)農(nóng)