公共政策分析

《公共政策分析》導(dǎo)論政府分析的學(xué)科范式要點：●政策分析的學(xué)科性質(zhì)●政策科學(xué)及政策分析的興起●政策分析的多樣化研究途徑●中國政府分析學(xué)科的研究任務(wù)●市場失靈與政府失?。ㄕ叻治龅睦碚摶A(chǔ)）●政策分析的職業(yè)化發(fā)展●政府分析產(chǎn)生的必然性●政策分析的理論與實踐意義第一節(jié)政策分析的對象、性質(zhì)和類型一、什么是政策分析1、學(xué)科術(shù)語。“政策科學(xué)”美國政治科學(xué)家拉斯韋爾（HaroldD.Lasswell）首先提出的。1950年他與卡普蘭（A.Kaplan）合著的《權(quán)力和社會：政治研究的框架》一書?！罢叻治觥泵绹?jīng)濟學(xué)家林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）在1958年發(fā)表了《政策分析》一文，表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進比較分析的類型。2、經(jīng)典定義奈格爾（StuartS.Nagel）和戴伊（ThomasDye）的定義對“政策分析”作了最廣義的理解，將它等同于“政策科學(xué)”?？拢‥dwardS.Quade）和鄧恩（WilliamN.Dunn）等人對政策分析作了次廣義的理解，將“政策分析”看做一種應(yīng)用性的社會科學(xué)學(xué)科，強調(diào)使用科學(xué)研究方法去解決社會問題，產(chǎn)生政策相關(guān)知識或信息，其范圍涉及從問題發(fā)現(xiàn)到問題解決的整個過程。小麥克雷（Ducan

Macrae,Jr.）和巴頓（CarlV.Patton）等人則對“政策分析”作了較狹義的理解，即認為政策分析主要研究備選方案的評估和選擇。韋默爾（DavidL.Weimer）等人則強調(diào)政策分析的職業(yè)化方向，即“政策分析”以當(dāng)事人為方向，并突出政策分析與價值的相關(guān)性。3、界定“政策分析”定義為：一個應(yīng)用性的社會科學(xué)研究領(lǐng)域，它采用個案研究或論證方法，產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變與公共政策相關(guān)的信息，以便幫助決策者或當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)和解決公共政策問題。二、學(xué)科性質(zhì)1、跨學(xué)科的、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。2、既是方法論，又是藝術(shù)。3、涉及的是從問題發(fā)現(xiàn)到問題解決的整個政策過程。4、描述的，規(guī)范的。三、基本類型1、未來的政策分析。也稱為事前（prohoc）分析或期待（anticipatory）分析。2、回溯的政策分析。又稱事后（posthoc）分析或描述的（descriptive）分析，它是在政策執(zhí)行后進行的，既可以表示對過去政策的歷史分析，也可以表示對一項被執(zhí)行的新政策的評估。3、整合的政策分析。未來的政策分析與回溯的政策分析常常被結(jié)合起來使用。第二節(jié)歷史發(fā)展一、研究溯源1、淵源。隨著人類社會的發(fā)展，作為一種專門化活動的政策研究以及研究者的角色地位，政策相關(guān)知識產(chǎn)生的程序和方法會發(fā)生相應(yīng)的變化。2、演化。封建統(tǒng)治者召集各種專家來為他們提供公共領(lǐng)域的政策建議，韋伯的說法，這些領(lǐng)域主要是財政、戰(zhàn)爭和法律。3、先導(dǎo)。進入20世紀，主要的社會科學(xué)學(xué)科如經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和政治學(xué)及行政學(xué)的職業(yè)化。二、政策科學(xué)運動1、拉斯韋爾的“政策方向”。首次對政策科學(xué)的對象、性質(zhì)和發(fā)展方向做出規(guī)定，奠定了該學(xué)科的基礎(chǔ)。在拉斯韋爾看來，政策科學(xué)具有跨學(xué)科性、民主、未來取向和全球觀點等基本特征。2、德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”?！豆舱咧贫z討》（1968年）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971年）、《政策科學(xué)進展》（1971年）。對政策科學(xué)的對象、性質(zhì)、理論和方法等問題作了進一步具體而詳盡的論證，使政策科學(xué)的“范式”趨于完善。3、政策科學(xué)的興起。20世紀70年代中期，已成為美國大學(xué)的一個獨立的社會科學(xué)的科研與教學(xué)領(lǐng)域。三、從政策科學(xué)到政策分析1、政策分析范式的出現(xiàn)。以量化分析為主導(dǎo)的政策分析傳統(tǒng)在政策科學(xué)運動中取得迅速的發(fā)展。這導(dǎo)致了許多學(xué)者轉(zhuǎn)而提倡作為一門應(yīng)用社會科學(xué)學(xué)科的獨立的政策分析。2、理性途徑與非理性途徑之爭。理性途徑即全面理性模式，它以系統(tǒng)分析為縮影；非理性途徑則是強調(diào)全面理性的局限性或不可能性。3、理論前提。純粹的理性模式的特征是，以認同系統(tǒng)分析作為元理論，以統(tǒng)計經(jīng)驗主義作為方法論，以價值的最大化作為決策標準；而非理性途徑的特征是，以認同多元主義作為元理論，以脈絡(luò)背景和案例分析作為方法論，以社會合理性（利益的整合）作為決策標準。第三節(jié)市場經(jīng)濟與公共政策一、市場失靈與政府干預(yù)市場缺陷以及市場失靈被認為是政府干預(yù)的基本理由。在市場體制下，社會資源的配置是通過價格機制的作用來實現(xiàn)的，但市場調(diào)節(jié)及價格機制的作用有一定的前提條件。所謂市場失靈是指，由于市場機制本身的某些缺陷和外部條件的某種限制，使得單純的市場機制無法把資源配置到最佳的狀況。因此，需要政府干預(yù)，以調(diào)節(jié)市場。政府對社會經(jīng)濟生活干預(yù)的基本手段是制定和實施公共政策，以政策、法規(guī)以及行政手段來彌補市場缺陷，糾正市場失靈。1、宏觀經(jīng)濟的調(diào)控問題。由于市場的不完全及缺陷，政府必須干預(yù)市場經(jīng)濟的運行過程，對經(jīng)濟生活加以宏觀調(diào)控。正是通過財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟計劃等手段，現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的政策對經(jīng)濟生活加以宏觀調(diào)控。2、公共物品的提供問題。由于公共物品所具有的消費非排他性特征，以價格機制為核心的市場不能使得其生產(chǎn)、供給達到最優(yōu)；而靠個人之間的直接交易去解決公共物品的供給問題，由于成本太高而得不償失；私人經(jīng)濟部門由于投入多、效益低而不愿意或無力生產(chǎn)或提供公共物品。因此，政府必須通過國家預(yù)算開支，承擔(dān)公共物品的生產(chǎn)和供給主要責(zé)任。3、外部效應(yīng)的消除問題。外部性的存在難以通過市場機制來加以解決，政府應(yīng)當(dāng)負起這一責(zé)任。政府通過補貼或直接的公共部門的生產(chǎn)來推進積極外部性的產(chǎn)出；通過直接的管制來限制消極外部性產(chǎn)出，如政府通過行政命令的方式硬性規(guī)定特定的污染排放量，企業(yè)或個人必須將污染量控制在這一法定水平之下；或者政府征收排污稅。4、收入及財產(chǎn)的再分配問題。市場機制能較好地解決效率問題，卻不能解決好公平問題。因此，要求政府對各階層的收入和財產(chǎn)再分配加以調(diào)節(jié)，建立和健全社會保障體系。5、市場秩序的維護問題。市場經(jīng)濟條件下政府的一個基本職能是維護市場秩序，通過立法來保證市場的正常運轉(zhuǎn)，政府充當(dāng)裁判員，為市場主體間的公平競爭創(chuàng)造和維護必要的制度環(huán)境。二、政府失敗市場解決不好的問題，政府未必能解決得好，而且政府失敗會給社會帶來更大的損害?；驹蛴校?、社會實際上并不存在作為政府公共政策追求目標的所謂公共利益。肯尼斯·阿羅的“不可能性定理”（“阿羅悖論”）已表明了將個人偏好或利益加總為集體的偏好或利益的內(nèi)在困難。布坎南也指出：在公共決策或集體決策中，實際上并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程，而只存在各咱特殊利益之間的“締約”過程。2、即使現(xiàn)實中存在著一些大家利益比較一致的情況，現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式（投票規(guī)則）因其各自的缺陷而難以達到最優(yōu)化或理想的狀態(tài)。韋默爾和維寧在《政策分析》一書中指出，無論是直接民主制，還是間接（代議）民主制都有其內(nèi)在缺陷。3、信息的不完全、公共決策議程的偏差、投票人的“近視效應(yīng)”、沉積成本、先例等對合理決策的制約。4、政策執(zhí)行上的障礙。美國政策科學(xué)家史密斯在《政策執(zhí)行過程》一文中認為，理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標團體、環(huán)境四者是政策執(zhí)行過程中所牽涉到的重大因素。這些因素的任何一方面或它們之間的配合出問題，都可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的失敗。三、政府失敗與政策分析政府政策干預(yù)失敗的沉重代價，推動了現(xiàn)代政策分析或政策科學(xué)的誕生，而各門科學(xué)尤其是政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、運籌學(xué)、系統(tǒng)分析等學(xué)科的發(fā)展以及思想庫的成熟，則為政府分析的形成與發(fā)展奠定了堅實的理論、方法論以及組織基礎(chǔ)。政策分析通過問題界定、目標確立、方案選擇、執(zhí)行分析和效果評估及反饋等功能活動環(huán)節(jié)，產(chǎn)生對政府的政策制定與執(zhí)法有用的知識或信息。政策分析有助于政府做出正確、合理的決策，至少可以避免出現(xiàn)重大的決策失誤。第四節(jié)政策分析學(xué)科的建構(gòu)一、政策分析的研究途徑1、政策分析研究途徑的多樣化。政策分析是一個跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域，可以有不同的研究途徑、方法或觀點。首先，政策分析可以從不同的社會科學(xué)學(xué)科框架中來加以研究，即政治學(xué)途徑、經(jīng)濟學(xué)途徑和社會心理學(xué)途徑。其次，可以從某些社會科學(xué)的理論、假設(shè)或模型出發(fā)來研究公共政策及其過程，由此形成的研究途徑更是多種多樣。2、政治學(xué)的研究途徑。托馬斯·戴伊在《理解公共政策》這一論著中概括了八種模型或途徑，即制度模型、過程模型、集團模型、精英模型、漸進模型、對策模型、系統(tǒng)模型和理性模型。安德森在《公共決策》一書中則將西方政策分析歸納為五種理論，即政治系統(tǒng)論、團體理論、杰出人物（精英）理論、功能過程理論、制度化理論。（1）系統(tǒng)理論。由大衛(wèi)·伊斯頓等人所提出的。將公共政策看做對周圍環(huán)境所提出的要求的反應(yīng)。將公共政策看做是政治系統(tǒng)的輸出。注重環(huán)境與政治系統(tǒng)的相互作用和社會反映。（2）過程理論。這種途徑的要點是將政策看做一種政治行為或政治行動，通過政治與政策的關(guān)系對政策的政治行為進行階段性或程序化研究，這是行為主義政治學(xué)觀點在公共政策研究上的反映。根據(jù)政策過程的每一步驟的特點，對政策加以分析，從而發(fā)現(xiàn)政策是如何形成的以及決策應(yīng)當(dāng)如何制定。（3）團體理論。這種途徑將公共政策看做利益集團之間相互作用、相互斗爭以及彼此協(xié)商、約定和妥協(xié)的產(chǎn)物。（4）精英理論。這是由戴伊和湯姆遜等人提出的一種途徑。公共政策研究的精英途徑從政治學(xué)精英理論出發(fā)，認為政策反映的是精英的偏好、價值觀和利益，而不是群眾的要求；政策的變化或完善實際上是精英們的價值觀變化的結(jié)果。（5）制度理論。這種途徑將政策看做政府機構(gòu)或體制的產(chǎn)物。國家或政府機構(gòu)歷來是政治學(xué)研究的焦點，傳統(tǒng)政治學(xué)則以政府機構(gòu)作為主要的研究對象。3、經(jīng)濟學(xué)的研究途徑。它采用經(jīng)濟學(xué)的理論假定、概念框架、分析方法及技術(shù)來看待公共政策問題。最有影響的經(jīng)濟學(xué)途徑是福利經(jīng)濟學(xué)理論、公共選擇理論和新制度學(xué)派。（1）福利經(jīng)濟學(xué)。認為應(yīng)該通過市場機制，依靠個人而做出大部分的社會決策；然而，市場是有缺陷的，它并不能總是有效地分配資源，或者說，不能加總個人的效應(yīng)最大化行為而最優(yōu)化全體社會福利。從這種假定出發(fā)，福利經(jīng)濟學(xué)家發(fā)展出一種關(guān)于公共政策制定的理論，認為政府有責(zé)任糾正市場失靈，因為最優(yōu)化的社會結(jié)果并不是由純粹的個人決策所產(chǎn)生的；如果確定需要政府干預(yù)，那么，關(guān)鍵是要發(fā)現(xiàn)最有效的干預(yù)辦法（即政策手段），而最有效的方法是成本最低的方法，并且用來確定它的分析技術(shù)是成本—效益分析。（2）公共選擇理論。是20世紀70年代發(fā)展起來的一種“新政治經(jīng)濟學(xué)”或“政治的經(jīng)濟學(xué)”理論，公共選擇理論純經(jīng)濟人假說、交換范式和方法論個人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。公共選擇理論假定：政治行動者個人（不管是決策者還是投票者）都被自利的動機所引導(dǎo)而選擇一項對其最有利的行動方案。根據(jù)這種途徑，投票者更像是一個消費者；壓力團體可以看做政治消費者協(xié)會或有時作為合作者；政黨變成企業(yè)家——他們提出競爭的一攬子服務(wù)和稅收的交換選票；政治宣傳等于商業(yè)廣告；政府機構(gòu)就是公共公司——它們依靠動員和獲得充分的政治支持以掩蓋成本。（3）新制度主義。它強調(diào)制度在政治生活中的決定性作用，認為制度自身是人類設(shè)計的產(chǎn)物，是工具性指向的個人的有目的結(jié)果；在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制（官僚制）；作為持續(xù)不斷的正式或非正式的規(guī)則，制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望，因而它們不僅可以增加或減少交易成本，而且可以形成偏好。政策分析的新制度主義途徑認為，持續(xù)不斷的制度結(jié)構(gòu)是社會和政治生活的基本建筑材料，個人的偏好、能力和基本的認同以這些體制結(jié)構(gòu)作為條件；歷史發(fā)展是路徑依賴，一旦做出某種選擇，它便限制了未來的可能性；決策者在特定時期可利用的選擇范圍是那些早期確定了制度性能的函數(shù)。三、政策分析的理論體系1、導(dǎo)論。即政府分析對象、性質(zhì)和范圍，政策分析的歷史發(fā)展，市場經(jīng)濟與政策分析，政策分析學(xué)科的建構(gòu)，政策分析研究的意義等方面的問題。2、政策系統(tǒng)。這一部分包括政策與政策系統(tǒng)、政策活動者、公共決策體制和政策工具。涉及公共政策的內(nèi)容與實質(zhì)政策系統(tǒng)的構(gòu)成及其劃分，官方的和非官方的政策行動者以及思想庫，公共決策體制的構(gòu)成，中外公共決策體制的比較，現(xiàn)代公共決策方式，各種類型的政策工具等內(nèi)容。3、政策過程。這一部分包括政策過程的概念框架、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估與政策監(jiān)控、政策終結(jié)與政策周期等。涉及政策過程研究的各種途徑，政策過程的各個基本階段，中國與西方政策過程的差別，具有中國特色的政策制定與執(zhí)行的基本經(jīng)驗等內(nèi)容。4、政策分析方法。這部分包括政策分析的過程框架與程序、政策分析過程中常用的方法、系統(tǒng)分析方法、公共政策的經(jīng)濟學(xué)分析、公共政策的倫理學(xué)分析和政策分析中的創(chuàng)造性思維方法等。涉及政策分析的過程及步驟，政策分析的各種模式、方法和技術(shù)。5、結(jié)論。討論如何改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策質(zhì)量，即市場經(jīng)濟條件下公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化問題。三、研究政策分析的理由1、純粹科學(xué)上或?qū)W術(shù)上的理由。研究政策分析是為了更好地理解政策的起因、發(fā)展過程和它對社會帶來的影響。2、職業(yè)上的理由。政策分析可以成為一種職業(yè)。3、政治上及行政上的理由。政策分析研究可以為政治的目的服務(wù)，在關(guān)注政策的技術(shù)可行性的同時，關(guān)注政策的政治可行性；它有助于提高決策的科學(xué)化和民主化程度。第一章政策與政策系統(tǒng)本章要點●政策的內(nèi)涵與特征●政策的本質(zhì)及功能●政策的不同分類法●政策系統(tǒng)、政策主體與政策客體概念●政策客體的構(gòu)成成分●政策環(huán)境的基本構(gòu)成因素●政策系統(tǒng)的五大子系統(tǒng)第一節(jié)政策的內(nèi)涵與特征一、政策的概念1、若干典型定義拉斯韋爾和卡普蘭：公共政策是“具有目標、價值與策略的大型計劃”；托馬斯·戴伊：“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策”；羅伯特·艾斯通（RobertEyestone）：公共政策就是“政府機構(gòu)和它周圍環(huán)境之間的關(guān)系”；戴維·伊斯頓（DavidEaston）：“公共政策是對全社會價值作權(quán)威性的分配”；夏坎斯基（IraSharkansky）：“政府的重要活動即為公共政策”；詹姆斯·安德森（JamesE.Anderson）：“公共政策是由政府機關(guān)或政府官員制定的政策”，而“政策是一個有目的的活動過程，這些活動過程是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的”。2、綜合定義。界定為：國家（政府）執(zhí)政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟和文化目標所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。3、基本特征：（1）公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團體所制定及執(zhí)行；（2）公共政策具有特定的價值取向，要實現(xiàn)特定目標或目的；（3）公共政策是政府為解決特定社會問題以及調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系而采取的政治行動；（4）公共政策是一種行為準則或行為規(guī)范。三、政策的分類1、分配性的、調(diào)節(jié)的、自我調(diào)節(jié)性的和再分配性的政策。由著名政治學(xué)家羅威（T.Lowi）等人提出的。分配性政策涉及到將服務(wù)和利益分配給人口中特定部分的個人、團體、公司和社區(qū)；調(diào)節(jié)性政策與將限制與約束加之于個人和團體的行動有關(guān)，它減少那些受調(diào)節(jié)者的自由和權(quán)力。自我調(diào)節(jié)性政策如同調(diào)節(jié)政策一樣，涉及到對某一事物或團體的限制或控制，受調(diào)節(jié)的團體主動要求，并作為保護和促進自我利益的手段而出現(xiàn)的；再分配性政策涉及到政府在社會各階級（層）或團體中進行有意識的財富、收入、財產(chǎn)或權(quán)利的轉(zhuǎn)移性分配。第二節(jié)政策系統(tǒng)的構(gòu)成一、政策系統(tǒng)的概念政治系統(tǒng)是政策制定過程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機構(gòu)、政策制度、政府官僚機構(gòu)以及社會總體的法律和價值觀。二、政策主體政策主體（政治活動者）可以一般地界定為直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織。安德森在《公共決策》一書制定者分為官方的和非官方的兩大類：官方的政策制定者是指些具有合法權(quán)威去制定公共政策的人們，包括立法人、行政官員、行政管理人員和司法人員；非官方的政策制定的人或組織，包括利益團體、政黨和行為個人的公民等。三、政策客體政策客體指的是政策所發(fā)生作用的對象，包括政策所要處理的社會問題（事）和所要發(fā)生作用的社會成員（人）兩個方面。從事的角度看，公共政策所要處理的是社會問題、公共問題或政策問題。從人的角度看，政策所發(fā)生作用的對象是社會成員，這些受規(guī)范制約的社會成員稱為目標團體。四、政策環(huán)境政策環(huán)境，就是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是影響政策的存在、發(fā)展及其變化的因素皆構(gòu)成政策環(huán)境，包括自然環(huán)境長社會環(huán)境兩大部分。社會環(huán)境主要包括：政治狀況、經(jīng)濟社會狀況、文化狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況、國防狀況等等。2、體制或制度條件。體制或制度為公共政策提供外部的組織環(huán)境，所謂的體制，是指國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)劃分等方面的體系和制度的總稱。3、政治文化。政治文化是人類政治生活中的主觀意識范疇，是人們對有關(guān)政治方面的信仰、理論、感情、情緒、評價和態(tài)度等歷史和現(xiàn)實的總和。政治文化的各個層次——政治意識、政治價值觀和政治理想等——影響或制約公共政策過程。4、國際環(huán)境。第三節(jié)政治系統(tǒng)的劃分公共決策系統(tǒng)（政策系統(tǒng)）是由信息、咨詢（參謀）、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所構(gòu)成的大系統(tǒng)。一、信息子系統(tǒng)從某種意義上說，公共決策過程也就是信息的流動與轉(zhuǎn)換的過程；而信息原則是公共決策的基本原則，信息是政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的依據(jù)。信息子系統(tǒng)在公共決策活動中的主要作用是：（1）信息的收集；（2）信息的加工處理；（3）信息的傳遞。二、咨詢子系統(tǒng)咨詢子系統(tǒng)又稱參謀子系統(tǒng)，它是由現(xiàn)代政策研究組織以及各種專家、學(xué)者所組成的子系統(tǒng)。咨詢子系統(tǒng)主要作用是：（1）政策問題分析；（2）政策未來預(yù)測；（3）方案設(shè)計及論證；（4）其他政策相關(guān)問題的咨詢；（5）參與政策評估并反饋信息。三、決斷子系統(tǒng)也稱中樞子系統(tǒng)，它由擁有決策權(quán)力的高層領(lǐng)導(dǎo)者所組成。決斷子系統(tǒng)具有權(quán)威性和主導(dǎo)性兩個特點。主要作用是：（1）提出有關(guān)的政策課題；（2）考慮政策目標的確立；（3）組織政策方案的設(shè)計；（4）負責(zé)政策的最終決定。四、執(zhí)行子系統(tǒng)執(zhí)行子系統(tǒng)是由政策執(zhí)行組織及其人員特別是政府行政機關(guān)和行政人員所構(gòu)成的。執(zhí)行子系統(tǒng)具有現(xiàn)實性、綜合性、具體性和靈活性的特點。作用是：（1）為政策方案或項目的執(zhí)行做好準備；（2）將政策付諸實踐，從事指揮、溝通、協(xié)調(diào)等方面的活動；（3）分析和總結(jié)執(zhí)行情況。五、監(jiān)控子系統(tǒng)它是體制內(nèi)和體制外的有關(guān)部門、單位和個人所組成的一個子系統(tǒng)，相對獨立于信息、咨詢、決斷、執(zhí)行等子系統(tǒng)，其地位較為特殊。主要作用在于：（1）確立政策執(zhí)行的準繩和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據(jù)；（2）監(jiān)控政策執(zhí)行情況；（3）反饋政策執(zhí)行情況。[思考題]1、什么是政策？它有哪些基本特征？2、試比較各種政策分類方法的優(yōu)劣。3、現(xiàn)代公共決策系統(tǒng)由哪些子系統(tǒng)所構(gòu)成？它們的關(guān)系如何？4、結(jié)合全球化趨以及我國加入WTO的現(xiàn)實，論述政策環(huán)境的重要性。第二章政策活動者本章要點●政策活動者的分類●立法、司法和行政機關(guān)的政策角色●政黨尤其是執(zhí)政黨的政策角色●利益團體、大眾傳媒和公民的政策角色●中西方政策主體的差異●思想庫在政策過程中的特殊地位與作用●中國政策研究組織的發(fā)展與完善第一節(jié)官方的政策活動者立法機關(guān)在西方指國會、議會、代表會議一類的國家權(quán)力機構(gòu)；在我國則是指全國及地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會。在西方尤其是美國，立法機關(guān)通常能夠在獨立決策的意義上行使立法權(quán)。在國防和外交政策的制定方面，總統(tǒng)擁有比國會更大的權(quán)力，國會要服從總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。全國人民代表大會來說，它享有最高的立法權(quán)、最高任免權(quán)、最高決策權(quán)、最高監(jiān)督權(quán)。二、行政機關(guān)行政機關(guān)及其官員是政策主體的一個重要組成部分，行政權(quán)力的擴張，出現(xiàn)了“行政國家”或“以行政為中心”的時代。在我國，憲法規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院即中央人民政府，是最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，而地方各級人民政府是地方各級權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。三、司法機關(guān)是政策主體的構(gòu)成因素之一。在美國，司法機關(guān)（法院）能通過司法審查權(quán)和司法解釋權(quán)，對公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大影響；通過判例對經(jīng)濟政策和社會政策產(chǎn)生影響。我國司法機關(guān)也在政策制定過程中起到某些類似的功能。四、政黨現(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治大都通過政黨政治的途徑來實現(xiàn)。西方國家一般都采用兩黨制或多黨制；在我國則采用中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制。第二節(jié)非官方的政策活動者一、利益團體公共決策從某種角度上可以看做是利益團體之間的互動、爭斗和妥協(xié)的過程。在西方，利益團體影響公共決策的途徑或方式是多種多樣的，如游說、宣傳、捐款、抗議等等。公共選擇理論認為，利益團體的行為動機及原則也是按“經(jīng)濟人”行事的，即追求自身利益的最大化。利益團體、政治家和行政官員在公共決策過程中相互勾結(jié)，構(gòu)成一個“鐵三角”，一起追求預(yù)算的最大化。在我國，如何充分發(fā)揮利益團體的積極作用，盡量限制其消極作用，必須加以認真處理的新問題。二、公民（選民）在現(xiàn)代民主國家，公民決定或影響政府公共決策的主要途徑有：（1）以國家主人或主權(quán)者的身份，對某些重大政策問題直接行使主權(quán)；（2）用間接或代議的方式，選出自己的代表者制訂或修改并執(zhí)行公共政策；（3）使用各種威脅性方式（如請愿、示威游行、罷工、罷課等）去反對某些政策，迫使政府修改或廢止這一政策，迫使政府將問題提上議事日程；（4）通過參加利益集團，借助團體的力量去影響政策，或通過制造輿論或游說的方式去影響政策；（5）對政府通過并實施的政策采取合作或不合作的態(tài)度，以此影響政策結(jié)果等。公共選擇理論家們從經(jīng)濟人假設(shè)出發(fā)，認為政治領(lǐng)域中的選民和經(jīng)濟領(lǐng)域中的消費者的動機是一樣的，即出于利己主義的最大化原則，他們在政治領(lǐng)域中的投票行為取決于投票獲得的收益和投票所支出的費用之比。第三節(jié)現(xiàn)代政策研究組織一、現(xiàn)代政策研究組織的形成、特征和類型1、現(xiàn)代政策研究組織的形成。第一次世界大戰(zhàn)后在美國首先出現(xiàn)的?，F(xiàn)代政策研究組織（思想庫）的大量涌現(xiàn)是第二次世界大戰(zhàn)后的事。思想庫是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物。（1）它是人類處理日益復(fù)雜的社會問題的需要；（2）它是政府決策科學(xué)化的需要；（3）它是資產(chǎn)階級維護政治統(tǒng)治和社會秩序的需要；（4）它是信息化社會發(fā)展的產(chǎn)物；（5）它是科技進步推動的產(chǎn)物。2、現(xiàn)代政策研究組織的特征。（1）以改進政策制定為目標；（2）研究人員構(gòu)成的多學(xué)科性；（3）從事政策研究和咨詢的相對獨立性；（4）運用現(xiàn)代科學(xué)理論和先進技術(shù)手段。3、現(xiàn)代政策研究組織的類型。（1）官方思想庫。（2）半官方思想庫。西方國家為了讓專家們在民間環(huán)境中工作，使其智慧為政府部門服務(wù)。（3）民間思想庫。（4）跨國思想庫。二、現(xiàn)代政策研究組織的體制、地位與功能1、現(xiàn)代政策研究組織的體制。思想庫一般采用理事會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負責(zé)制。形成了以專業(yè)為核心的研究單位和以任務(wù)為核心的研究小組交叉的運行模式。最有代表性的是蘭德公司發(fā)明的“矩陣制”和巴特爾研究所采用的“研究項目組”制。2、政策研究組織的地位。一個是幕后的權(quán)勢集團，它們代表了社會利益的主導(dǎo)，從它們當(dāng)中產(chǎn)生政策意向，決定政策目標。另一個是臺前的“直接決策者”，它們負責(zé)最終選擇和確定最能夠反映社會主體利益的政策和法律。3、政策研究組織的功能。思想庫在政治運行過程中起著十分重要的作用。主要表現(xiàn)：（1）提供政策建議，充當(dāng)咨詢參政機構(gòu)；（2）提供學(xué)術(shù)思想，充分認識機構(gòu)；（3）提供政策結(jié)果信息，充分評估機構(gòu)；（4）向政府輸送官員和專家，充分人才交流、儲備機構(gòu)；（5）制造輿論、傳播觀點，充當(dāng)宣傳機構(gòu)。第三章公共決策體制本章要點●公共決策體制的構(gòu)成因素●公共決策體制的基本類型●人民代表大會制的決策體制●議會制的決策體制●獨裁制的決策體制●公共決策的方式（投票規(guī)則）的主要形式●過半數(shù)規(guī)則的變異形式●作為表決方式的民主集中制第一節(jié)公共決策體制的構(gòu)成一、公共決策體制的構(gòu)成因素可分解為以下內(nèi)容：人、財、物、機構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、團體意識、組織目標、規(guī)章制度、技術(shù)、信息和組織設(shè)計。二、公共決策體制的結(jié)構(gòu)1、縱向結(jié)構(gòu)。各級決策組織之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的主從關(guān)系，這種排列組合方式便是決策體制的縱向結(jié)構(gòu)。2、橫向結(jié)構(gòu)。同級決策組織之間，構(gòu)成平等合作與協(xié)商關(guān)系，這種排列組織方式便是決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。三、決策權(quán)力1、人們相互作用，彼此施加影響，最后制定出政策。在決策活動中，誰擁有的決策權(quán)大，他所偏好的政策就會得到通過和貫徹。2、決策權(quán)力角逐的中心問題是利益。決策權(quán)力在利益導(dǎo)向下會沿著一定的軌道運行和作用，由于權(quán)力主體與權(quán)力客體之間往往存在許多中間環(huán)節(jié)，并且每一環(huán)節(jié)都會以“反權(quán)力”來對權(quán)力運動做出能動性的反應(yīng)。3、決策者（權(quán)力主體）控制自己的決策權(quán)力最常見的手段是：（1）說服。（2）威脅。（3）交換。（4）施用權(quán)威。4、決策權(quán)力的運行和作用是一個動態(tài)的過程。本身需要不斷地充實基礎(chǔ)、補充能量，權(quán)力運作才能長期維持。四、公共決策體制的類型1、首長制和委員會制。2、集權(quán)制和分權(quán)制。3、歷史上出現(xiàn)的基本決策體制類型。伍啟元在《公共政策》中將歷史上出現(xiàn)的公共決策類型進行了歸納。第二節(jié)中外公共決策體制比較一、人民代表大會制1、它是一種具有中國特色的決策體制。民主集中制在決策中要求采取集體決策而不是個人決策，在集體充分討論的基礎(chǔ)上，通過“少數(shù)服從多數(shù)”做出最終決策。2、人民代表大會制的主要內(nèi)容。（1）各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督；（2）各級人大及其常委會集體行使權(quán)力，嚴格按照民主集中制的原則行使職權(quán)；（3）國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督，并由它罷免；（4）中央和地方國家職能的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則；（5）在各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。3、人民代表大會制的優(yōu)越性。二、議會制1、議會制的決策模式。議會制決策體制的基本模式是：首先由公民選出自己認為能代表自己表達意愿的“代議士”（議員），然后由其代表自己參加公共決策，維護自己的利益。2、議會制的組織結(jié)構(gòu)。在歷史上曾出現(xiàn)過一院制、兩院制、三院制、四院制等幾種類型，當(dāng)今世界則只有一院制與兩院制。大多按三權(quán)分立的組織原則進行設(shè)置。3、議會制的幾種基本形式。（1）總統(tǒng)——議會制。以美國最為典型，芬蘭、法國、墨西哥、阿根廷等國家。（2）內(nèi)閣—議會制。英國、德國、意大利、日本、澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、丹麥、新西蘭、以色列等。（3）委員會——議會制。瑞士聯(lián)邦。三、獨裁制2、獨裁制的特點。權(quán)威人物并不首先由議會產(chǎn)生，也不由公民選舉產(chǎn)生，而是通過傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)生。3、獨裁制決策體制的主要類型。（1）宗教領(lǐng)袖型。（2）君主親政型。（3）軍人獨裁型。第三節(jié)現(xiàn)代公共決策方式一、全體一致規(guī)則1、含義。所謂全體一致規(guī)則（unanimityrule），是指所有投票人對某項公共選擇的方案投票贊成票、一致同意的規(guī)則。2、特征。（1）決策人形式上都平等地享有決策權(quán)，任何一個否決行動都對決策方案能否最終通過具有決定性的意義；（2）全體一致性規(guī)則肯定導(dǎo)向達到“帕累托最優(yōu)”，所有決策人都能用自己的投票行為而獲益，或者說，決策人中至少沒有人因此而利益受損。3、優(yōu)劣。全體一致條件下會產(chǎn)生“討價還價難題”。為達到某一方案在時間、精力、甚至金錢上的損失也許要遠遠超過他們從該方案中所取得的收益，由此導(dǎo)致了人們在決策中的“策略行為”。二、過半數(shù)規(guī)則1、內(nèi)涵。過半規(guī)則（majorityrule），是指對于一項公共選擇方案，需要超過二分之一的投票人贊同方才通過的規(guī)則，既然全體一致規(guī)則因眾人偏好的差異而難于普遍應(yīng)用，那么只能退而求其次，采用多數(shù)票制以最大限度地照顧公眾的利益。2、形式。多數(shù)票制一般可分為簡單多數(shù)和過半數(shù)兩種方式。由于簡單多數(shù)只能反映“小多數(shù)”人的意愿，因此人們逐漸選擇反映“大多數(shù)”人意愿的過半數(shù)方式。3、特征。（1）決策過程中無需人人都投贊成票，只要有超過半數(shù)的贊成票，決策方案就能通過；（2）過半數(shù)規(guī)則要求公共行動方案對全體參與者都具有強制性，也就是“少數(shù)服從多數(shù)”。三、過半數(shù)規(guī)則的變異形式1、過半數(shù)規(guī)則：選出得到超過半數(shù)票的第一位候選人。2、占多數(shù)規(guī)則：選出得到票數(shù)最多的第一位候選人。3、孔多塞標準（ConderctCriterion）：選出在運用過半數(shù)規(guī)則的成對比較選擇中擊敗所有的人的候選人。4、博爾達計數(shù)（Bordarule）：按照投票者的偏好秩序的排列來給M個提案中的每一個打分，把所有投票者給每個提案的分數(shù)分別加起來，宣布得最高分數(shù)的提案為獲勝者。5、淘汰投票（Exhaustivevoting）：要求每個投票者標明在M個候選人組成的名單中他認為最差的候選人，把被最多投票者認為最差的候選人從名單上刪掉，重復(fù)這個過程直至只剩下一個候選人，這個候選人便是獲勝者。6、贊成投票（Approvalvoting）：在由M人組成的候選人名單中，每個投票者對得票數(shù)最多的候選人為獲勝者。第四章政策工具本章要點●政策工具研究的現(xiàn)狀●政策工具的研究途徑●什么是政策工具●政策工具的分類方法●強制性工具（管制、公共企業(yè)和直接提供）●非強制性工具（家庭、社區(qū)、志愿者組織和市場）●混合工具（信息、規(guī)勸、補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣和稅收等）第一節(jié)政策工具概述一、政策工具研究的興起作為一個跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域，政策科學(xué)對政策工具的重視是在20世紀80年代之后。一是政策執(zhí)行的復(fù)雜性以及政策的失敗導(dǎo)致人們對政策執(zhí)行工具或手段的反思；二是福利國家的失敗以及工作的低效率，導(dǎo)致人們對工具途徑的政治及意識形態(tài)上的支持；三是當(dāng)代社會科學(xué)實踐性的增強，導(dǎo)致這些學(xué)科的學(xué)者對包括工具性知識的更多的追求。在80年代最有影響的著作可能要算胡德（C.Hood）的《政府的工具》（1983年、1986）；最有影響的著作可能要算彼特斯和尼斯潘（B.GuyPetersandFransK.M.VanNispen）所主編的《公共政策工具》（1998）一書。二、政策工具研究的途徑根據(jù)前述《公共政策工具》一書的說法，其本途徑：1、工具主義途徑認為，人們知道一種特殊的工具，了解其內(nèi)在的作用機制；這種工具的效果已被證明具有現(xiàn)實性；人們在大部分可預(yù)測的環(huán)境中可以期待其產(chǎn)生的效果；并且，恰當(dāng)?shù)墓ぞ呖梢詫⒄呤∞D(zhuǎn)變?yōu)檎叱晒Α?、過程主義他們認為，各種工具之間有著重要的差別，沒有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適應(yīng)性；恰當(dāng)?shù)墓ぞ卟⒉怀橄笥嬎愕漠a(chǎn)物，而僅僅是一種在動態(tài)適應(yīng)過程中的試探性解決辦法；工具的恰當(dāng)與否是因具體情況而定的。3、權(quán)變主義。這種途徑所持的是傳統(tǒng)的社會計劃觀點。它認為，工具選擇的根據(jù)是，工具的績效特征是如何滿足某種特殊問題背景的需要的。工具的研究既要注意弄清解決問題的特定要求，又要注意選出最適合這種要求的工具。4、建構(gòu)主義。它認為，要了解特定工具被采用的脈絡(luò)背景的特殊性，就必須了解這些工具的主觀意義。主觀意義既表示非工具性的方面（如符號的或倫理的內(nèi)涵），又表示那些其意義和解釋被價值和感知作為中介的工具性特征。依照這種途徑，并不存在關(guān)于工具及其特征的客觀現(xiàn)實，相反，工具代表了一種社會建構(gòu)了的實踐形式，其意義和合法性被不斷地加以建構(gòu)和再建構(gòu)。三、政策工具的內(nèi)涵與分類1、什么是政策工具。工具概念的最常見的定義是：“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達一個或更多目的的任何事物?！保ˋ.Hoogerwerf）簡單地說，政策工具就是達成政策目標的手段。政策工具既可以界定為一種“客體”（object），也可以界定為一種活動（activity）。2、政策工具的分類美國政治學(xué)家羅威、達爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究，將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型。著名政策分析家狄龍（Vander

Doeln）將政策工具劃分為法律工具、經(jīng)濟工具和交流工具三類，更新近的三分法是將政策工具分為管制性工具、財政激勵工具和信息轉(zhuǎn)移工具。麥克唐納爾和艾莫爾（L.M.McDonellandR.F.Elmore）根據(jù)工具所要獲得的目標將政策工具分為四類，即命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具。加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什（M.HowlettandM.Ramesh）在《公共政策研究》（1995）一書中根據(jù)政策工具的強制性程度來分類，將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具三類。第二節(jié)強制性工具強制性工具（compulsoryinstruments）也稱指導(dǎo)性工具，它借助國家或政府的權(quán)威及強制力，迫使目標團體及個人采取或不采取某種行為。一、管制根據(jù)里根（M.Reagan）的說法：管理指的是一種活動過程，在這種過程中，政府對個人和機構(gòu)提出要求或規(guī)定某些活動，并經(jīng)歷一種連續(xù)的的行政管理過程（一般是通過特別指定的管制機構(gòu)來完成這項工作）。政府的管制有經(jīng)濟和社會的兩種基本類型。管制有其優(yōu)缺點：優(yōu)點：所需的信息較少，較容易實施和管理，成本較低，效果具有直接性且更易見效，更適應(yīng)于作為處理危機的工具。缺點：扭曲自愿性或私人活動，可能導(dǎo)致經(jīng)濟上的無效率，不利于革新和技術(shù)進步，過于刻板而缺乏靈活性等。二、公共企業(yè)公共企業(yè)也稱國有企業(yè)。它可以被看做是一種強制性工具，其強制性甚至比管制更強。因為在公共企業(yè)那里，政府做出特別的規(guī)定以控制它的所有活動，這些規(guī)定被當(dāng)做內(nèi)部管理的指令。公共企業(yè)具有如下特征：一是它們具有某種程度上的公共所有權(quán)（少至50%，高到100%）；二是公共企業(yè)受到政府某種程度的控制或直接管理，一個完全擺脫政府控制的公司不能看做公共企業(yè)；視而不見是公共企業(yè)生產(chǎn)的物品和服務(wù)要在市場上出售，公共企業(yè)的銷售收入與成本之間必須保持某種平衡。公共企業(yè)的優(yōu)點：在社會需要而私人企業(yè)因無利可圖等原因而不愿提供的某種物品和服務(wù)領(lǐng)域時，它是一種有效的工具；在許多情況下，建立公共企業(yè)所必需的信息比管制或自愿性工具少；公共企業(yè)可以簡化行政管理，并使公共基金自然增長。主要的缺點：政府難以對公共企業(yè)加在有效的控制；公共企業(yè)的運作是低效率、甚至是無效率的，易于造成壟斷并將負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到消費者身上等。三、直接提供由政府機構(gòu)及其雇員直接提供公共物品或服務(wù)，政府所做的大量事情，如國防、外交、警察、消防、教育、社會保障、公有地管理、公署和道路的維修、人口普查、地理測量等都采取這一途徑或辦法。優(yōu)點：其所需信息較少而容易確立；對大規(guī)模機構(gòu)要求使之易于得到相關(guān)的資源、信息與技巧；能夠避免間接提供所出現(xiàn)的一些問題，如談判、討論和較高的信息要求；它使交易內(nèi)在化，從而減少由間接提供所帶來的交易成本。缺點：官僚機構(gòu)的直接提供往往以僵化刻板為特征，它反應(yīng)遲緩；對于官僚機構(gòu)及官員的政治控制容易降低公眾服務(wù)的質(zhì)量；由于缺乏競爭機制，官僚機構(gòu)沒有成本意識而造成浪費；政府機構(gòu)內(nèi)部或跨機構(gòu)的沖突影響物品和服務(wù)的提供等。第三節(jié)非強制性工具非強制性工具（自愿性工具）的特征是它沒有或很少有政府參與，它的任務(wù)是在自愿的基礎(chǔ)上完成的。一、家庭和社區(qū)優(yōu)點在于，它們不花或很少花政府的錢（除非政府提供基金或補助）；在許多服務(wù)領(lǐng)域（如殘疾人的照顧），家庭和社區(qū)比其他工具更合適；而且這種工具在大部分社會受到廣泛的支持和歡迎。作為一種政策工具，是虛弱無力的，它們往往只能作為一種輔助工具來使用。二、志愿者組織志愿者組織提供某些社會服務(wù)。慈善機構(gòu)為窮人提供醫(yī)療保健、教育和食品；志愿者團體提供諸如清潔海灘和公園的公益服務(wù)等。在美國這樣一個崇尚個人主義和物質(zhì)利益的典型國度里，非營利組織提供的服務(wù)比政府提供的服務(wù)要多得多。志愿者組織在自覺自愿基礎(chǔ)上提供的服務(wù)是可靠的和低成本的；這種手段也是靈活的和具有回應(yīng)性，能迅速滿足服務(wù)者需要；由志愿者提供社會服務(wù)還可以減少對政府的行動的需要或減輕政府的負擔(dān)。但是，志愿者組織這種政策工具的應(yīng)用范圍有限，大量的經(jīng)濟與社會問題不能通過這種手段來處理；志愿者組織也容易蛻化而變成準官僚機構(gòu)，從而降低它的效能和效益；許多社會成員既沒時間也沒有所需的資源去從事公益勞動。三、市場市場是一種最重要且最具有爭論性的非強制性工具。從理論上看，盡管雙方都是自利的經(jīng)濟人，但作為一個總體的社會可以從它們的相互作用中獲益，即實現(xiàn)社會福利的最大化；而且社會上所需要的一切東西都可能通過市場以最低的價格提供。因此，那些對醫(yī)療保健和教育的需要者，可以從為盈利而運作的醫(yī)院和學(xué)校中購買相應(yīng)的服務(wù)。市場是提供私人物品的最有效益和效率的手段，是資源配置的有效工具；在某些公共物品和服務(wù)領(lǐng)域，市場工具也可以是改進效率和效益的一種有效途徑。它并不是一種有效的工具，它不能有效地提供諸如國防、警察、路燈一類的純公共物品；由于存在著不同類型的市場失靈，此外，市場工具也產(chǎn)生嚴重的公平方面的問題。因此，市場工具的應(yīng)用往往需要有其他工具（如管制）來配合。第四節(jié)混合工具一、信息和規(guī)勸信息傳播是一種消極性的工具。它由政府向個人、公司及社會發(fā)布或提供信息，以期待所期望的行為發(fā)生。因為一旦人們獲得相關(guān)問題的知識或信息，就能作出更明智的行動選擇。又如在煙盒上印上“吸煙危害健康”的標識。規(guī)勸（或說服）是政府試圖說服人們?nèi)プ龌虿蛔瞿呈?，通過發(fā)布信息而期待所要求的行為發(fā)生，但不通過強制性的獎懲來使行為發(fā)生，不要浪費水資源，使用公共交通工具等。優(yōu)點：它們?nèi)菀资褂们逸^穩(wěn)定；它們是政府對處理那些尚未有明確解決方案的問題的一個便利的出發(fā)點；如果通過這種工具而使問題得到解決的話，這種工具也是一種民主的手段，與重視自由、個人價值的民主規(guī)范相一致。它是一種虛弱無力的工具，它只希望或要求人們做某事，而沒有實際上要人們做某事。二、補貼補貼是指各咱由政府或由政府指導(dǎo)的機構(gòu)給個人、公司及社會團體的財政轉(zhuǎn)移形式，目標是讓得到資助者采取政府所希望發(fā)生的行為。補貼有各種形式，包括撥款、稅收減免和擔(dān)保書等。優(yōu)點：它易于確立并加以實施；對政府官員來說，它是一種靈活的工具；能夠鼓勵創(chuàng)新；具有更高的政治可行性。缺點：補貼需要財政資金（稅收減免除外），而要錢總是困難的；獲得關(guān)于補貼是否能達成目的方面信息的成本是昂貴的；它不是處理危機的合適工具；補助也往往因過多過濫而導(dǎo)致失效。三、產(chǎn)權(quán)拍賣產(chǎn)權(quán)拍賣的假定：市場通常是最有效的配置工具，政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在沒有市場的公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立起市場。典型例子是污染防治。許多國家采用了這種工具來控制有害污染物的排放。基本思路是：政府確定可以進入市場的污染物的量，并定期拍賣可利用的釋放數(shù)量的產(chǎn)權(quán)。另一個典型例子是控制城市道路機動車數(shù)量尤其是出租車牌照的拍賣。優(yōu)點是它創(chuàng)造了市場，將競爭機制引入公共物品及服務(wù)的提供，并且它是一種具有靈活性的工具。其最大的缺點是鼓勵投機行為甚至產(chǎn)生欺詐行為，同時，它也是一種不公平的工具。四、稅收和使用者付費稅收是一種法律上規(guī)定的由個人和公司對政府的強制性支付，其主要目的通常是增加政府開支的財政資源。政府對某種物品、服務(wù)或行為確定“價格”，由使用者或行為者支付這種費用。使用者付費類似于產(chǎn)權(quán)拍賣，是管制和市場兩種工具的混合。經(jīng)常被用于控制負的外部性特別是控制污染的領(lǐng)域，它也被用于城市交通控制。優(yōu)點：它們?nèi)菀状_立；提供財政激勵；有助于革新；是一種靈活的工具。缺點：稅收和收費水平難以準確確定；在得到一種最優(yōu)化的收費標準的實驗過程中，資源有可能被誤置，不能用作處理危機的工具；管理成本高且繁雜。第五章政策過程的概念框架本章要點●階級途徑的形成●階段途徑的評價●制度理性選擇框架●多源流框架●中斷——平衡框架●辯護聯(lián)盟框架●政策擴散框架●政策過程的基本階段第一節(jié)政策過程的階段途徑在20世紀80年代以前，政策過程研究的基本和主導(dǎo)的途徑是階段途徑，即把政府過程分為若干階段來加以分別的研究，這種途徑被稱為階段啟發(fā)法（thestagesheuristic）。一、階段途徑的形成迄今為止，了解政策過程的最成熟和最有影響的途徑仍然是階段途徑。這種途徑發(fā)源于拉斯韋爾，經(jīng)過瓊斯（CharlsJones）、安德森（JamesAnderson）、布魯爾（G.D.Brewer）和狄龍（PeterDeleon）等人的論述，而在20世紀70、80年代成熟起來，該途徑將政策過程劃分為一系列階段或環(huán)節(jié)——通常包括政策議程、政策規(guī)劃與合法化、執(zhí)行、評估和終結(jié)等階段，并在每一階段討論影響政策過程的各種基本因素。拉斯韋爾在《政策科學(xué)》（1951）、《決策過程》（1956）和《政策科學(xué)展望》（1971）等，尤其是在《決策過程》這一論著中，他將決策過程劃分為情報、建議、規(guī)定、行使、應(yīng)用、終結(jié)和評價七個階段。拉斯韋爾在“政策科學(xué)的出現(xiàn)”的論文，文中根據(jù)拉斯韋爾的思路，提出了政策過程的六個階段學(xué)說，這六個階段分別是創(chuàng)議、估計、選擇、執(zhí)行、評估和終結(jié)。瓊斯的《公共政策研究導(dǎo)論》（1970、1977和1984），該書將政策過程看做是由如下11個功能活動環(huán)節(jié)或階段所構(gòu)成的過程，即感知/定義/匯集、組織、表述、議程確立、方案形成、合法化、預(yù)算、執(zhí)行、評估、調(diào)整/終結(jié)；安德森的《公共決策》（1975、1979），該書將政策過程的功能活動劃分為以下五個范疇：問題的形成、政策方案的制定、政策方案的通過、政策的實施、政策的評價；布魯爾和狄龍的《政策分析的基礎(chǔ)》（1983），該書確立了政策過程的基本階段及其理論基礎(chǔ)。二、階段途徑的成就與局限性階段途徑的主要成就表現(xiàn)在：（1）簡化了復(fù)雜的政策過程，將涉及眾多因素和活動的政策過程分解成若干階段或環(huán)節(jié)，并對每一階段加以解剖和分析。（2）它帶來眾多的關(guān)于政策過程各階段研究的成果，加深了人們對政策過程的認識，20世紀70、80年代，它引發(fā)了對政策議程、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)的深入研究。例如，波爾比（N.Polsby）的《美國的政治革新》（1984），金頓（J.Kingdon）的《議程、備選方案和公共政策》（1984）、里夫林（A.Rivlin）的《社會行動的系統(tǒng)思維》（1971），奎德（E.Quade）的《公共決策分析》（1983）。（3）它為了解現(xiàn)實的政策運行提供了一種有用的概念框架，易于被接受、把握和應(yīng)用于實踐之中。局限性也是顯而易見。往往用線性的觀點來看待各階段的關(guān)系，它沒有深入探究政策過程中的因果關(guān)系，難以進行預(yù)言。三、對階段途徑的批評1987年，納卡穆拉（R.Nakamura）在這篇題為《教科書式的政策過程與執(zhí)行研究》的論文中，認為被廣泛應(yīng)用的階段途徑并未得到準確的說明，因而不能成為一種“范式”。薩巴蒂爾在《政策過程理論》一書中將對階段途徑的批評歸納：1、階段途徑并不是一種真正的因果理論，因為它并未揭示出政策過程各階段之間的內(nèi)在因果關(guān)系。2、它對各階段的先后順序的描述是不準確的。政策過程的各個階段是交叉的、相互作用的。3、階段途徑帶有一種偏見，它所注重的是一種立法上的、自上而下的過程，其焦點集中在重大法規(guī)的通過與執(zhí)行上，而忽視在特定的政策領(lǐng)域內(nèi)有無數(shù)的政策與法規(guī)的執(zhí)行與評估的相互作用。4、這種途徑往往持有惟一或單一的政策周期的假定，把政策過程循環(huán)反復(fù)和長期性及復(fù)雜性過分簡單化了。第二節(jié)政策過程的新理論框架近二十年來，西方政策分析學(xué)者在批判反思階段啟發(fā)法的基礎(chǔ)上，提出了各種關(guān)于政策過程的新理論框架，包括制度理性選擇框架、多源流框架、中斷—平衡框架、辯護聯(lián)盟框架、政策擴散框架、因果性途徑、權(quán)力角斗場理論、文化理論、建構(gòu)主義框架、政策論域框架等。薩巴蒂爾主編的《政策過程理論》介紹幾種較有影響的途徑。一、制度理性選擇框架制度理性選擇（institutionalrationalchoice）不是單一的框架，而是一類框架。這一類框架的焦點是，制度規(guī)則是如何改變由物質(zhì)上的自我利益所激勵的自覺理性個人的行為。它是目前政策過程的新理論框架中較為成熟和較具影響力的途徑。二、多源流框架多源流框架（themultiple-streamsframework）是金頓在《議程、備選方案和公共政策》（1984）一書中根據(jù)科恩、馬奇和奧爾森等人的有關(guān)組織行為的“垃圾桶模式”而提出的。政策過程看做由如下三股源流所構(gòu)成的過程：問題流（由關(guān)于各種問題的數(shù)據(jù)以及各種問題定義的支持者所組成）、政策流（包含政策問題的解決方案的支持者）和政治流（由選舉和民選官員所組成）。這三種源流平時彼此獨立運行，只有當(dāng)“機會窗戶”打開時，才允許政策企業(yè)家將不同的源流配對。三、中斷—平衡框架中斷—平衡框架（punctuated-equilibriumframework）由鮑姆加特納（F.Baumgartner）的B.瓊斯(BryanJones)在《美國政治中的議程和不穩(wěn)定性》（1993）一書中提出的。美國的政策（制定）過程以被短期的重大政策變化所打斷的長期漸進變化作為特征。當(dāng)反對者設(shè)法形成新的“政策形象”，并探索多方面政策發(fā)生的可能性時，就會發(fā)生重大的政策變化。四、辯護聯(lián)盟框架辯護聯(lián)盟框架（Theadvocacycoalitionframework）是由薩巴蒂爾和詹金斯—史密斯（Jenkins-Smith）在《政策變化和政策取向的學(xué)習(xí)》（1988）和《政策變化和學(xué)習(xí)》（1993）等論著中提出的。它主要關(guān)注政策次屬系統(tǒng)中辯護聯(lián)盟——每個聯(lián)盟來自于不同機構(gòu)的享有共同政策信念的行動者所構(gòu)成——的相互作用。五、政策擴散框架政策擴散框架（policydiffusionframework）是由F.S.M貝里（FrancesStokesBerry）和W.貝里（WilliamBerry）在《作為政策創(chuàng)新的州彩票抽獎法》（1990）和《州的稅制創(chuàng)新》（1992）等論文中提出的。它力圖解釋在跨州或地方在采納特殊政策創(chuàng)新中的不同。第三節(jié)政策過程的基本階段一、為階段途徑辯護但迄今為止，階段途徑仍然是一種整合政策科學(xué)知識特別是政策過程知識的方便框架，其他途徑還沒有成熟到足以取代階段途徑而成為新的支配性“范式”。二、過程階段的不同劃分拉斯韋爾在《決策過程》這一論著中將政策分為7個功能活動環(huán)節(jié)；安德森在《公共決策》一書將政策過程的功能活動劃分為5個范疇；瓊斯在《以共政策研究導(dǎo)論》一書中，將政策系統(tǒng)運行看做是由11個功能活動環(huán)節(jié)或階段所構(gòu)成的過程。德洛爾在《公共政策制定檢討》一書中，將政策過程或者政策系統(tǒng)的運行分為4個階段18個環(huán)節(jié)，即：（1）元政策制定階段；（2）政策制定階段；（3）后政策制定階段；（4）反饋階段。三、政策過程的五個基本階段1、政策制定。2、政策執(zhí)行。3、政策評估。4、政策監(jiān)控。5、政策終結(jié)。[思考題]1、如何評價政策過程的階段途徑？2、簡述政策過程的五種途徑。3、結(jié)合中國政策過程的實際，談?wù)勅绾蝿澐终哌^程的各種功能活動。第六章政策制定本章要點●政策議程及其在政策制定過程中的地位●建立政策議程的途徑●政策方案議程的途徑●政策方案規(guī)劃的原則●政策方案規(guī)劃的程序●政策合法化及其作用●政策合法化的主體及其權(quán)限●政策合法化的過程或程序●具有中國特色的政策制定的基本經(jīng)驗第一節(jié)政策議程一、政策議程的種類瓊斯在《公共政策研究導(dǎo)論》中從政策活動的功能方面將政策議程分為如下四類：（1）為使問題得到積極的和嚴肅的研究及認可而提出的問題確認議程；（2）能從確定問題進展到發(fā)現(xiàn)解決辦法的提案議程；（3）協(xié)議或討價還價的議程；（4）持續(xù)議程，使問題得到持續(xù)的檢驗?？撇己蛺蹱柕聟^(qū)分了兩種基本的議程，即系統(tǒng)議程（或公眾議程）和政府議程（或正式議程），這也是政策議程的兩個主要階段。二、建立政策議程的途徑西方學(xué)者對此做了不同的概括。第二節(jié)方案規(guī)劃一、方案規(guī)劃的含義方案規(guī)劃有如下幾個特征：（1）方案規(guī)劃的目的是為了解決既定的政策問題；（2）方案規(guī)劃的基本內(nèi)容是方案設(shè)計和方案擇優(yōu)；（3）方案規(guī)劃既是一種研究活動，又是一種政治行為。二、方案規(guī)劃的原則1、信息完備原則。2、系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則。3、科學(xué)預(yù)測原則。4、現(xiàn)實可行原則。5、民主參與原則。6、穩(wěn)定可調(diào)原則。三、方案規(guī)劃的程序方案規(guī)劃包含問題界定、目標確立、方案設(shè)計、后果預(yù)測和方案比較與抉擇五個相互關(guān)聯(lián)又相互區(qū)別的階段或環(huán)節(jié)。第三節(jié)政策合法化一、政治合法化的概念與作用所謂政策合法化，是指法字主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程。幾個方面來把握：（1）所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策。，都有其合法化過程；（2）政策合法化是有目的的活動；（3）政策合法化是法定主體依照法定權(quán)限所實施的活動；（4）政策合法化是主體依照法定程序所實施的一系列行為過程。意義：（1）政策合法化是政策制定過程的重要階段，又是政策執(zhí)行前提；（2）政治合法化是決策民主化、科學(xué)化和法制化的具體體制；（3）政策合法化是依法治國的需要。二、政策合法化的主體及其權(quán)限合法化主體具有宏觀上的廣泛性和微觀上的特定性兩個顯著的特征。所謂宏觀上的廣泛性是指，從總體上看，政策合法化的主體是相當(dāng)廣泛的，有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國家機關(guān)，都可以成為政策合法化的主體。所謂微觀上的特定性是指，每一項政策方案的合法化主體都是特定的。政策合法化過程中應(yīng)注意權(quán)限問題是：（1）主體要有合法依據(jù)；（2）注意政策所及事項、地域、措施和手段等的職權(quán)限制；（3）注意滯后法律的效力問題。四、政策法律化1、政策法律化，是指享有立法權(quán)的國家機關(guān)依照立法權(quán)限和程序，將成熟、穩(wěn)定而有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律。2、政策法律化的主體。政策法律化的主體就是依法有權(quán)把政策轉(zhuǎn)化為法律的國家機關(guān)，即享有立法權(quán)的國家機關(guān)。3、政策法律化的條件。兩個條件的政策才可以轉(zhuǎn)化為法律：（1）有立法必要的政策；（2）成熟、穩(wěn)定的政策。4、政策法律化是政策合法化的一種重要而又特殊的形式。第七章政策執(zhí)行本章要點●政策執(zhí)行的地位與作用●政策執(zhí)行研究的途徑與理論●政策執(zhí)行過程的功能活動環(huán)節(jié)●政策執(zhí)行的基本手段●創(chuàng)造性執(zhí)行政策（靈活變通）問題●“上有政策，下有對策”的表現(xiàn)、成因及治理●影響政策有效執(zhí)行的因素●具有中國特色的政策執(zhí)行的基本經(jīng)驗第一節(jié)政策執(zhí)行概述一、政策執(zhí)行在政策過程中的地位與作用政策執(zhí)行是在政策制定完成之后，將政策所規(guī)定的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，是為實現(xiàn)政策目標而重新調(diào)整行為模式的動態(tài)過程。政策執(zhí)行地的地位與作用。1、實現(xiàn)政策目標的基本途徑。2、檢驗政策正確與否的惟一標準。3、政策過程的中介性環(huán)節(jié)。二、政策執(zhí)行研究的興起70、80年代，西方尤其是美國公共政策，形成了聲勢頗大的“執(zhí)行運動”（implementationmovement）。到了80年代末90年代初，隨著新公共管理學(xué)派的興起，執(zhí)行運動便衰落了。興起以1973年普雷斯曼和韋達夫斯基（T.L.PressmanandA.Wildavsky）對美國聯(lián)邦政府創(chuàng)造就業(yè)機會的政策項目——“奧克蘭計劃”執(zhí)行的跟蹤研究而寫成的報告《執(zhí)行》一書的出版作為標志。西方的“執(zhí)行運動”將長期被人們所忽視的政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)或階段納入政策分析學(xué)科的視野；政策執(zhí)行的學(xué)者們從不同的途徑、不同的方面來探討政策執(zhí)行過程，并提出了種種的理論，尤其是力圖系統(tǒng)地了解影響政策有效執(zhí)行的各因素及其相互關(guān)系。三、政策執(zhí)行研究的途徑1、“自上而下”（top-bottom和top-down）途徑。這種途徑假定，政策是由上層規(guī)劃或制定的，然后，它們被翻譯或具體化為各種指示，以便由下層的行政官員或職員執(zhí)行。普雷斯曼和韋達夫斯基的《執(zhí)行》一書所采取的正是這種途徑。2、“自下而上”（bottom-top和bottom-up）途徑。“自下而上”途徑以組織中的個人作為出發(fā)點，政策鏈條中的較低及最低層次被當(dāng)做政策執(zhí)行的基礎(chǔ)；它強調(diào)政策或項目的成功與否依賴于參與執(zhí)行項目的行動者的承諾與技巧。這一途徑以韋瑟利和利普斯基（R.WeatherleyandM.Lipsky）的《街道層次的官僚與制度創(chuàng)新》一文為代表。3、“政策/行動連續(xù)”（policy/actioncontinuum）途徑。巴雷特和富奇（S.BarrettandC.Fudge）的說法，應(yīng)該將執(zhí)行“當(dāng)做一種政策/行動的連續(xù)”，在那些尋求將政策執(zhí)行付之于實踐者與那些采取行動者之間隨時發(fā)生相互作用和談判的過程。這一途徑可以說是以權(quán)力作為焦點的。4、工具選擇途徑（instrument-choice）。這種途徑從這樣一個觀察開始——政策執(zhí)行在很大程度上包含了將一個或更多的政策基本工具應(yīng)用到政策問題上，這些基本工具被稱為政策工具。給予政策決策的實質(zhì)或形式的過程總是包含著，在可利用的政府工具箱中選擇一種或幾種工具。四、政策執(zhí)行的種種理論“執(zhí)行運動”較有影響的有如下七種：1、行動理論——政策執(zhí)行被視為對某項公共政策所要采取的廣泛行動；2、組織理論——強調(diào)組織在政策執(zhí)行中的地位，認為只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執(zhí)行的政策以及它在執(zhí)行中是如何被調(diào)整和塑造的。3、因果理論——將政策看做一種假設(shè)，將政策執(zhí)行引導(dǎo)人們達到目的地的地圖，關(guān)心政策過程中的因果關(guān)系；4、管理理論——強調(diào)政策執(zhí)行是一個管理過程；5、交易理論——認為政策執(zhí)行是一個政治上討價還價的過程；6、系統(tǒng)理論——將政策執(zhí)行理解為政策行動者與環(huán)境的相互作用；7、演化理論——主張在政策執(zhí)行中重新設(shè)計目標和修改方案，政策的制定與執(zhí)行是一個演化的過程。第二節(jié)政策執(zhí)行的過程與手段一、政策執(zhí)行過程的功能環(huán)節(jié)1、政策宣傳。2、政策分解。3、物質(zhì)準備。4、組織準備。5、政策實驗。6、全面實施。7、協(xié)調(diào)與監(jiān)控。二、政策執(zhí)行的手段1、行政手段。2、法律手段。3、經(jīng)濟手段。4、思想誘導(dǎo)手段。第三節(jié)創(chuàng)造性地執(zhí)行政策的問題一、原則性與靈活性相統(tǒng)一的要求二、政策的靈活變通1、政策變通的含義。政策變通是因人因時因事因地制宜地執(zhí)行政策的方法。2、政策變通的形式。有的學(xué)者概括出三種變通形式，即：（1）“求神似，去形似”；（2）“不求神似，只求形似”；（3）“既不求神假，也不求形似”。3、如何做到正確、合理的政策變通。三、“上有政策，下有對策”現(xiàn)象剖析表現(xiàn)。（1）“你有政策，我有對策”——替換性執(zhí)行；（2）“曲解政策，為我所用”——選擇性執(zhí)行；（3）“軟拖硬抗，拒不順從”——象征性執(zhí)行；（4）搞“土政策”——附加性執(zhí)行。成因。（1）中央利益與地方利益間的矛盾；（2）政策本身的缺陷；（3）政策執(zhí)行主體的本位主義和地方利益的驅(qū)使；（4）政策執(zhí)行的監(jiān)控不力。3、“上有政策，下有對策”的危害。如果夸大政策的靈活性、否定政策的原則性，以地方利益為標準，符合本地利益的政策就“用足用活”，抵制中央政策，實行地方保護主義。4、現(xiàn)象的治理。措施有：（1）從制度上解決合理劃分中央和地方事權(quán)的問題；（2）加強政策研究，建立科學(xué)合理的政策體系；（3）擺正局部和全局的關(guān)系；（4）加強監(jiān)督，從嚴治政。第四節(jié)影響政策有效執(zhí)行的因素一、政策執(zhí)行的若干理論模式1、過程模式。史密斯（T.B.Smith）在《政策執(zhí)行過程》（1973）一文中認為涉及到的重大因素有四個方面：（1）理想化的政策；（2）執(zhí)行機構(gòu)；（3）目標群體；（4）環(huán)境因素。2、互動模式。麥克拉夫林（M.Mchaughlin），他在《相互調(diào)適的政策執(zhí)行》（1976）一文中認為，政策執(zhí)行過程是執(zhí)行組織和受影響者之間就目標手段作相互調(diào)適的互動過程。政策執(zhí)行的有效與否取決于二者相互調(diào)適的程度。3、循環(huán)模式。這是馬丁·雷恩（M.Rein）和費朗?！·拉賓挪維茨（F.F.Rabinovitz）于1978年提出的。分為三個不同階段：（1）綱領(lǐng)發(fā)展階段；（2）資源分配階段；（3）監(jiān)督階段。三個階段是相互循環(huán)的，而非直線單向的過程；同時，循環(huán)過程亦必須受到環(huán)境條件的沖擊與影響。二、影響政策有效執(zhí)行的諸因素1、政策問題的特性。2、政策本身的因素。依賴于：（1）政策的正確性。（2）政策的具體明確性。（3）政策資源的充足性。3、政策以外的因素。除了政策問題的特性、政策本身以外，還有：（1）目標團體對政策執(zhí)行的影響；（2）執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度；（3）執(zhí)行機構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)；（4）政策環(huán)境等政策以外的因素。第八章政策評估與政策監(jiān)控本章要點●政策評估的概念、類型與意義●政策評估的過程及步驟●政策評估的八種模式●政策評估面臨的困難以及推進政策評估事業(yè)的途徑●政策監(jiān)督的概念與作用●政策監(jiān)控機制的構(gòu)成●政策監(jiān)控的功能活動●中外政策監(jiān)控機制的簡要比較●我國政策監(jiān)控機制的完善第一節(jié)政策評估概述一、政策評估的概念1、政策評估含義的四種觀點：（1）政策評估主要是對政策方案的評估，屬于政策評估中預(yù)測評估的范疇；（2）政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估，還強調(diào)對政策執(zhí)行以及政策結(jié)果的評估；（3）政策評估就是發(fā)現(xiàn)誤差，修正誤差；（4）政策評估的著眼點應(yīng)是政策效果。2、評估界定：依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。二、政策評估的類型1、正式評估和非正式評估。2、內(nèi)部評估和外部評估。3、事前評估、執(zhí)行評估和事后評估。三、政策評估的意義1、檢驗政策的效果、效益和效率的基本途徑。2、決定政策修正、調(diào)整、繼續(xù)或中止的重要依據(jù)。3、有效配置資源的基礎(chǔ)。4、決策科學(xué)化、民主化的必由之路。第二節(jié)政策評估的過程和模式一、政策評估過程的三個階段1、準備階段。主要任務(wù)包括：（1）確立評估對象，實質(zhì)上是解決評估什么的問題，（2）制定評估方案；（3）挑選和培訓(xùn)人員。2、實施階段。任務(wù)是全面收集政策制定、政策執(zhí)行、政策影響、政策效益等方面的信息，并在此基礎(chǔ)上進行系統(tǒng)的整理分類、統(tǒng)計和分析，運用相應(yīng)的評估方法，對政策進行評估，做出評估結(jié)論。3、結(jié)束階段。這是處理評估結(jié)果、撰寫評估報告階段。二、政策評估的八種模式韋唐從政府干預(yù)的實質(zhì)結(jié)果入手，按“組織者”的不同，將評估模式分為三大類：效果模式（effectivenessmodels）、經(jīng)濟模式（economicmolels）和職業(yè)化模式（professionalmodels）。按照韋唐的概括，政策評估模式的分類如圖：三、政策失敗原因的探索其原因是：（1）政策投入不夠；（2）政策對象不配合；（3）政策在目標、內(nèi)容、管理上的彼此沖突；（4）解決某些問題的代價大于利益；（5）有些問題紛繁復(fù)雜，解決難度大；（6）外在因素的干擾；（7）政策超前。第三節(jié)政策監(jiān)控概述一、政策監(jiān)控的含義內(nèi)涵有：（1）政策監(jiān)控具有特定的主體；（2）政策監(jiān)控具有特定的客體；（3）政策監(jiān)控表現(xiàn)為一個活動過程；（4）政策監(jiān)控具有目標指向。二、政策監(jiān)控機制的構(gòu)成所謂政策監(jiān)控機制，簡單地說來就是政策監(jiān)控系統(tǒng)子系統(tǒng)的運行機制。1、立法機關(guān)對政策的監(jiān)控。包括：（1）依靠法律監(jiān)控公共政策；（2）聽取和審議預(yù)算、決策、立項等，對公共政策的內(nèi)容、規(guī)模、方向等加以監(jiān)控；（3）通過人事任免來影響和監(jiān)控公共政策；（4）以質(zhì)詢和詰問等方式對公共政策加以監(jiān)控；（5）通過視察、檢查和組成針對特定問題的調(diào)查委員會而對政府的政策及其執(zhí)行情況進行監(jiān)督。2、司法機關(guān)對政策的監(jiān)控。（1）依法裁定公共政策的制定程序與原則是否合法；（2）依法裁定公共政策的內(nèi)容是否合法；（3）依法監(jiān)督政策的執(zhí)行是否合法。3、行政機關(guān)對政策的監(jiān)控。形式：一是行政管理機關(guān)的監(jiān)控；二是專門行政監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)控。4、政黨系統(tǒng)對政策的監(jiān)控。方式：（1）將自己的成員選入立法機關(guān)，通過影響立法來影響并監(jiān)控公共政策的制定；（2）通過將自己的成員列入各級政府機關(guān)及政府各部門中以影響政策的實施；（3）動用從黨紀到國法的各種形式對政策的制定者和執(zhí)行者進行檢查、監(jiān)督、獎懲、任免或繩之以法。（4）制造各種輿論，從而對公共政策的各個環(huán)節(jié)進行有力的控制與監(jiān)督。5、利益集團對政策的監(jiān)控。一是以各種方式將社會的變化及該集團的要求表述出來，以期影響公共政策的制定、采納與實施；二是將國家的意志和信息傳達給社會并對其加以管理，構(gòu)成一個中介體。游說活動是各種有組織的利益集團影響決策的主要方式。6、公眾對政策的監(jiān)控。第四節(jié)政策監(jiān)控的功能活動一、政策監(jiān)督1、政策監(jiān)督概念。政策監(jiān)督是指政策監(jiān)控的主體從一定的制度、法規(guī)的依據(jù)出發(fā)對政策系統(tǒng)的運行包括政策的制定、執(zhí)行與評估及終結(jié)活動進行監(jiān)視和督促的行為。2、政策監(jiān)督的三個步驟：（1）建立必要的制度、法規(guī)、明確職責(zé)；（2）監(jiān)督政策系統(tǒng)的運行情況；（3）對違反制度、法規(guī)和政策者加以處罰，以糾正政策過程中的各種錯誤和偏差。3、政策監(jiān)督的內(nèi)容（1）對政策制定活動進行監(jiān)督。（2）對政策的執(zhí)行活動進行監(jiān)督。（3）對政策評估活動進行監(jiān)督。二、政策控制1、政策控制概念。政策控制是指政策監(jiān)控主體為了保證政策的權(quán)威性、合法性和政策的有效執(zhí)行，達成特定的政策目標而對政策過程尤其是執(zhí)行過程的偏差的發(fā)現(xiàn)與糾正的行為。政策控制性質(zhì)的不同，可以分為反饋控制與前饋控制兩種。2、政策控制的程序。三個基本環(huán)節(jié)構(gòu)成，即