第五章公務(wù)員制度

第五章

公務(wù)員制度的現(xiàn)代發(fā)展公務(wù)員制度三大標(biāo)志：政治中立職位常任功績(jī)制被視為體現(xiàn)西方國(guó)家分權(quán)制衡憲政的創(chuàng)新性設(shè)計(jì)和公務(wù)員制度的核心價(jià)值。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家實(shí)行的政府改革，引起了極大的社會(huì)反響。、“企業(yè)型政府”、“政府新模式”、“市場(chǎng)化政府”，是對(duì)這場(chǎng)改革的不同稱(chēng)謂。人們普遍認(rèn)為，區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政典范的、新的公共管理模式正在出現(xiàn)。這就是新公共管理。它促使公務(wù)員制度發(fā)生了歷史性變遷，極大地沖擊了構(gòu)筑公務(wù)員制度的核心價(jià)值和原則。

新公共管理是80年代以來(lái)興盛于英、美等西方國(guó)家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來(lái)西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡裙膊块T(mén)廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)文官對(duì)社會(huì)公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。一、歷史背景

自上世紀(jì)中葉開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家普遍實(shí)行“福利國(guó)家”制度。它們運(yùn)用凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，試圖依靠政府的作用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。然而過(guò)了多年，“福利國(guó)家”制度并未取得如愿的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)滿(mǎn)意度。上世紀(jì)六七十年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)滯脹、政府?dāng)U大支出產(chǎn)生高稅收、政府公共服務(wù)無(wú)效率，造成社會(huì)普遍不滿(mǎn)，最終導(dǎo)致意識(shí)形態(tài)變革。人們開(kāi)始從政治上批判“福利國(guó)家”的政策基礎(chǔ)，主張以自由市場(chǎng)、個(gè)人責(zé)任、個(gè)人主義來(lái)重塑?chē)?guó)家和社會(huì)。具體原因1、財(cái)政危機(jī)2、福利和稅收上的左右為難3、理論危機(jī)4、科技革命經(jīng)濟(jì)全球化5、公共管理的對(duì)象是現(xiàn)代人二、新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論基礎(chǔ)與主要內(nèi)容

1、新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論基礎(chǔ)如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話(huà)，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。

2、新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容

1、以顧客為導(dǎo)向，奉行顧客至上的全新價(jià)值理念。2、治道變革，政府職能由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”。3、公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

4、重視效率追求。

5、改造公務(wù)員制度。

6、創(chuàng)建有事業(yè)心和有預(yù)見(jiàn)的政府。

在這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)中，英國(guó)是先行者。1980年，撒切爾政府大刀闊斧推行以縮小政府規(guī)模和進(jìn)行“財(cái)政管理創(chuàng)新”為中心的改革，削減公務(wù)員開(kāi)支，提高行政效率。其后的梅杰政府（“公民憲章運(yùn)動(dòng)”）、布萊爾政府（“第三條道路”）繼續(xù)推進(jìn)政府改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)化作用；新西蘭則在1988年開(kāi)始以“政府部門(mén)法案”為藍(lán)本的改革；加拿大在1989年成立“管理發(fā)展中心”，并于次年發(fā)表題為“加拿大公共服務(wù)2000”的政府改革指導(dǎo)性綱領(lǐng)。美國(guó)于1993年成立“國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)”，用來(lái)指導(dǎo)政府改革，后于1998年更名為“重塑政府國(guó)家伙伴委員會(huì)”。英國(guó)威爾遜內(nèi)閣《富爾頓報(bào)告》1968年美國(guó)卡特政府《公務(wù)員改革法案》1978年美國(guó)里根---控制政府規(guī)模，裁減雇員克林頓---以“再造政府”推動(dòng)聯(lián)邦公務(wù)員制度的革新。確立了四項(xiàng)指導(dǎo)原則涉及到公務(wù)員制度諸多方面：由程序?qū)蜣D(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向由集中管理轉(zhuǎn)向授權(quán)管理由服從性管理轉(zhuǎn)向激勵(lì)性管理由剛性管理轉(zhuǎn)向彈性管理布什政府變革的期望是推動(dòng)公務(wù)員制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，形成一種以人力資本戰(zhàn)略管理為特征的新型公務(wù)員制度。三、成效

首先，這場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)，不同程度解決了發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)，提升了政府運(yùn)作能力，回應(yīng)了在全球化中保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在要求。具體體現(xiàn)為：(1)降低政府財(cái)政支出和行政成本。(2)確立了為顧客服務(wù)的嶄新行政理念。其次，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”不僅在西方，也對(duì)包括東方在內(nèi)的一些國(guó)家，提供了當(dāng)代公共部門(mén)管理的新模式。第三、在政府部門(mén)內(nèi)部的管理體制的改革上，也做了積極有效的探索。四、西方公務(wù)員制度改革的共同特征新公共管理運(yùn)動(dòng)主導(dǎo)了近30年的公務(wù)員改革，從各個(gè)政府所采取的舉措和最終成效來(lái)看，可以歸納出西方公務(wù)員制度改革的一些共同特征：1、政府結(jié)構(gòu)和規(guī)模改革，裁減公務(wù)員的人數(shù)。2、放松規(guī)制與實(shí)施合同雇傭制，增強(qiáng)政府管理的靈活性。3、政府績(jī)效評(píng)估。4、變革政治家與公務(wù)員的關(guān)系。5、由人事管理向公共人力資源管理轉(zhuǎn)變。英國(guó)1979年73.2萬(wàn)，1990年56.2萬(wàn)。------撒切爾夫人時(shí)期。加拿大聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)改革，將原先32個(gè)部重組為23個(gè)部，公務(wù)員人數(shù)控制在22萬(wàn)左右。一些國(guó)家開(kāi)始削減公務(wù)員的比例金融危機(jī)當(dāng)前，再加上一些國(guó)家的政府本就計(jì)劃開(kāi)始減少公職人員的“瘦身”，所以世界上出現(xiàn)了減少公職人員數(shù)量的風(fēng)潮。一些沒(méi)有裁掉公職人員的國(guó)家，也對(duì)其收入水平作出了調(diào)整。以美國(guó)為例，繼部分州削減公務(wù)人員數(shù)量后，美國(guó)聯(lián)邦政府也計(jì)劃在未來(lái)10年內(nèi)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍裁減10%。日本、美國(guó)調(diào)整公務(wù)員人數(shù)日本政府近日公布了2013年度國(guó)家公務(wù)員錄用制度，據(jù)悉本年度公務(wù)員錄用人數(shù)較2009年的8511人削減近六成。具體來(lái)看，削減幅度較大的地區(qū)削減人數(shù)近七成，幅度較小的地區(qū)也達(dá)到五成。日本副總理岡田克也先前已做出指示，要求嚴(yán)格控制公務(wù)員的錄用人數(shù)。而2010年10月美國(guó)勞工部發(fā)布報(bào)告說(shuō)，包括聯(lián)邦政府在內(nèi)的各級(jí)政府在當(dāng)年9月份解雇了15.9萬(wàn)人，其中許多人是各州或地方政府的雇員。對(duì)許多政府機(jī)構(gòu)的雇員來(lái)說(shuō)，穩(wěn)定的工作已成為陳年往事。俄羅斯“三板斧”大幅裁員

而在俄羅斯，情況也差不多。俄羅斯制訂了一個(gè)三步走計(jì)劃，計(jì)劃在2011年4月1日前要將全國(guó)公務(wù)員數(shù)量削減5%，在2012年4月1日前將公務(wù)員數(shù)量削減10%，在2013年4月1日前將公務(wù)員總量最終裁減20%。也就是說(shuō)，“三板斧”過(guò)后，如今在任的政府公務(wù)員中，每5人中要有1人被削職為民，到那時(shí)，共有120507名官員將下崗，財(cái)政預(yù)算每年可節(jié)約424億盧布開(kāi)支(1美元約合30盧布)。俄財(cái)政部稱(chēng)，這次裁員有助于改變政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)狀，并將有效遏制政府機(jī)構(gòu)的官僚之風(fēng)。一位俄羅斯朋友半開(kāi)玩笑半認(rèn)真地說(shuō)：“從勃列日涅夫到梅德韋杰夫，我們一直都在喊裁員，但公務(wù)員卻越裁越多。這一回裁員，該不會(huì)又把公務(wù)員裁多了吧?”問(wèn)題與局限1、放松規(guī)制帶來(lái)法治的弱化。2、彈性化的雇傭制對(duì)雇員權(quán)利造成不良影響。3、績(jī)效管理在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)難以量化的窘境，績(jī)效評(píng)估實(shí)施的成本過(guò)高，且公共服務(wù)具有不可測(cè)量性。4、民營(yíng)化引發(fā)腐敗問(wèn)題。西方公務(wù)員制度核心價(jià)值改革前瞻1、公務(wù)員永久任職的合理性遭到懷疑。2、公務(wù)員政治化傾向進(jìn)一步強(qiáng)化。3、功績(jī)制從象征走向?qū)嵸|(zhì)。國(guó)家行政學(xué)院學(xué)者徐理明教授將當(dāng)今中國(guó)公務(wù)員制度改革與美國(guó)公務(wù)員制度改革的情況加以比較，發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)有趣而又令人尷尬的實(shí)事：兩國(guó)的公務(wù)員制度改革，似乎正朝著相反的方向發(fā)展。他列出如下對(duì)照表：中國(guó)1、加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范。2、建章立制，不斷補(bǔ)充和細(xì)化法規(guī)。3、追求凡進(jìn)必考。4、以委任制為主。5、強(qiáng)化依法管理，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性。6、嚴(yán)格考核程序，增加考核等次。7、職位分類(lèi)趨于細(xì)化美國(guó)1、放松管制，打破僵化。2、取消繁瑣的法律規(guī)則，將8000頁(yè)的人事手冊(cè)減少為3頁(yè)。3、公務(wù)員考試的范圍越來(lái)越小。4、大量采用聘任制。5、人事權(quán)下放，強(qiáng)調(diào)靈活性。6、簡(jiǎn)化考核程序，減少考核等次。7、職位分類(lèi)趨于簡(jiǎn)化，粗化。五、新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)中國(guó)行政改革的啟示（一）當(dāng)代中西方行政改革環(huán)境比較分析1、外部環(huán)境的相似性當(dāng)代中西方的政府行政改革都是在一系列外部環(huán)境的挑戰(zhàn)和壓力下引發(fā)的，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:（1）當(dāng)代中西方的政府都面臨著經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)。（2）當(dāng)代中西方的政府都面臨新技術(shù)革命尤其是信息技術(shù)革命的沖擊。（3）當(dāng)代中西方政府都面臨著財(cái)政危機(jī)、政府機(jī)構(gòu)日益膨脹、行政效率低下等社會(huì)、政治問(wèn)題。

2、內(nèi)部環(huán)境的差異性

（1）所處的發(fā)展階段不同

與西方國(guó)家于20世紀(jì)后期已相繼步入貝爾所說(shuō)的“后工業(yè)社會(huì)”不同，目前的中國(guó)尚處于從前工業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的階段，當(dāng)前，中國(guó)現(xiàn)代化的主要任務(wù)是推動(dòng)中國(guó)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。（2）文化背景不同中國(guó)兩千年來(lái)長(zhǎng)期保持平衡運(yùn)轉(zhuǎn)的官僚體制完全不同于威爾遜、韋伯所言的理性官僚制度。中國(guó)傳統(tǒng)的官僚政治是一種特權(quán)政治，長(zhǎng)期的官僚政治給予了做官的人，準(zhǔn)備做官的人，乃至從官場(chǎng)退出的人，以種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)利或種種無(wú)明文規(guī)定，但卻十分實(shí)在的特權(quán)。中國(guó)的官僚政治與家族制度、傳統(tǒng)習(xí)俗聯(lián)系緊密，“人治”、“禮治”代替了“法治”。（3）基礎(chǔ)條件不同

西方的市場(chǎng)化改革是以成熟的市場(chǎng)機(jī)制和完善的監(jiān)督制約機(jī)制、發(fā)達(dá)的中介組織和高素質(zhì)的公民為基礎(chǔ)的,而中國(guó)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不具備以上條件。（二）新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)中國(guó)行政改革中的啟示（1）轉(zhuǎn)變政府職能，界定并縮小政府作用范圍（2）適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率（3）要研究借鑒其他部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)、方法和技術(shù)，提升政府管理的能級(jí)（4）引入“顧客導(dǎo)向”，增強(qiáng)政府的責(zé)任感與回應(yīng)性（5）統(tǒng)籌兼顧，注重相關(guān)配套措施的改革荊州啟動(dòng)大部制改革下放138項(xiàng)行政審批事項(xiàng)

19日，荊州市委書(shū)記李新華表示，將加快大部制改革，進(jìn)一步下放審批權(quán)限，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)，改善投資環(huán)境，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。目前