分析土地利用總體規(guī)劃存在的問題及轉(zhuǎn)型發(fā)展建議,城市規(guī)劃論文

分析土地利用總體規(guī)劃存在的問題及轉(zhuǎn)型發(fā)展建議,城市規(guī)劃論文內(nèi)容摘要：新形勢背景下，國土空間規(guī)劃管理的整套建設體系正在科學部署，傳統(tǒng)的土地利用總體規(guī)劃工作正在逐步過渡，新型的多規(guī)合一工作正在穩(wěn)步推進。結(jié)合歷年土地利用總體規(guī)劃編制及施行常見問題，統(tǒng)籌空間規(guī)劃行業(yè)布局，本著先布棋盤、后落棋子的技術(shù)道路，將土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治、生態(tài)保衛(wèi)和歷史文化傳承等方面綜合考慮，做好歸納總結(jié)和完善，提出討論性的規(guī)劃建議，為保障土地資源得到合理利用，推廣綠色生態(tài)環(huán)保型土地利用形式，促進可持續(xù)發(fā)展目的的實現(xiàn)盡微薄之力?，F(xiàn)結(jié)合詳細研究，分析土地利用總體規(guī)劃存在的問題，提出轉(zhuǎn)型發(fā)展建議，分享給相關(guān)人員討論。本文關(guān)鍵詞語：土地利用總體規(guī)劃;轉(zhuǎn)型發(fā)展;國土空間規(guī)劃;自然資源利用;2022年，由部門獨奏的單項部門規(guī)劃，將正式合奏成國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)多規(guī)合一一張圖管理的目的。在這改革創(chuàng)新、新舊規(guī)劃更替的日子里，反思過去〔土地利用總體規(guī)劃〕，瞻望新的規(guī)劃〔國土空間規(guī)劃〕工作，具有承前啟后的重要意義。1土地利用總體規(guī)劃面臨的新形勢〔一子定乾坤〕改革前，各部門行業(yè)規(guī)劃理念和管理施行存在眾多差異，各持己見，難以協(xié)調(diào)，常會出現(xiàn)不銜接、互相制約的情形。為了各行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，土地利用總體規(guī)劃也經(jīng)常陷入為各行業(yè)各級重點項目用地而頻繁修改的尷尬境地，有失土地規(guī)劃法的公信力和約束力。2022年，決定，全面啟動國土空間規(guī)劃編制審批和施行管理工作，5月28日，自然資源部印發(fā)(關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知〕，充分具體表現(xiàn)出了土地利用總體規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的基礎，銜接各行規(guī)劃的重要性。因而，各地積極響應號召，探尋求索多規(guī)合一的發(fā)展途徑，土地利用總體規(guī)劃在新形勢下面臨轉(zhuǎn)型。2土地利用總體規(guī)劃存在的問題分析〔三思舉棋〕土地利用總體規(guī)劃與各行業(yè)規(guī)劃之間存在的一些不協(xié)調(diào)不嚴謹?shù)牡胤?，表如今下面幾方面，希望在國土空間規(guī)劃里統(tǒng)一。2.1耕地保衛(wèi)與建設用地規(guī)劃問題一邊是耕地保衛(wèi)，民生溫飽問題；一邊是項目建新，經(jīng)濟發(fā)展問題。從經(jīng)濟發(fā)展的角度來講，采取粗放型生產(chǎn)形式，使得耕地保衛(wèi)遭到了極大的影響，建設用地消耗了大量的平原耕地資源，使得平原耕地面積日益減少；同時部分地區(qū)沒有能平衡好退耕還林和耕地保衛(wèi)工作，耕地數(shù)量不斷減少，但為了保衛(wèi)基本農(nóng)田面積不減少，耕地保有量不減少，基本農(nóng)田上山，用劣地頂好地的現(xiàn)象時有發(fā)生。從建設用地新增指標規(guī)劃使用角度來講，存在著用地規(guī)劃指標分配不合理問題，每個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況差異，建設用地指標布局和使用有著很大不同，部分地區(qū)的用地指標已經(jīng)接近目的，甚至突破了目的，部分地區(qū)則很是充足，新增指標難以平衡成為當下面臨的重要問題。2.2土地用處管制與其他行業(yè)規(guī)劃管制問題對于住宅、商業(yè)類項目宗地來講，傳統(tǒng)的土地規(guī)劃用處管制是平面的、靜止的，具體表現(xiàn)出宗地地塊內(nèi)容的規(guī)劃由住建部門的控制性具體規(guī)劃來細化，可住建部門的控制性具體規(guī)劃也是趨于平面的，只是比土地規(guī)劃多了些空間參數(shù)。以上兩部門的規(guī)劃中，用地分類沒有能統(tǒng)一。如，加油站等有隱患危險類的建設項目用地地類劃分不同。土地分類〔國家標準(土地利用現(xiàn)在狀況分類〕GB/T201810-2021〕，將加油站建設項目劃歸為零售商業(yè)用地0501；在(城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準〕GB50137-2018中，對零售商業(yè)用地的解釋，是以零售功能為主的商鋪、商場、超市、市場等用地，而加油站建設項目被劃分在B4公用設施營業(yè)網(wǎng)點用地類，造成差異性的商業(yè)單元地塊，在商業(yè)范圍用地里不好分開，無法更好地實現(xiàn)對土地利用的類別優(yōu)化，無法真正意義上實現(xiàn)宗地的空間立體化。對于交通道路水利設施等重點項目來講，傳統(tǒng)的土地利用用處管制是局限的。民生工程線路長，跨度大，牽涉的各行業(yè)規(guī)劃如國土部門的基本農(nóng)田保衛(wèi)、環(huán)保部門的生態(tài)紅線保衛(wèi)、住建部門的歷史遺跡保衛(wèi)、林業(yè)部門的森林保衛(wèi)規(guī)劃等等，都在各自規(guī)劃上劃分不同的地盤，分而治之。牽涉的行業(yè)規(guī)劃多，審批程序戰(zhàn)線拉長，造成民生重點工程項目落地緩慢。2.3土地規(guī)劃利用與其他行業(yè)規(guī)劃利用銜接問題土地規(guī)劃利用比擬復雜，牽涉到的領(lǐng)域較多，詳細施行中極易和其他行業(yè)規(guī)劃利用發(fā)生沖突，引發(fā)系列問題。如，宗地容積率發(fā)生改變的問題，傳統(tǒng)做法是由住建部門負責審核超容積率面積，國土部門負責審核超占用地面積，繳清住建部門主管的超容積率罰款和國土部門主管的超占用地面積的罰款后，由國土部門辦理土地相關(guān)手續(xù)。用地方假如只辦理土地證，不辦理房產(chǎn)證，國土部門就不知用地方能否超容積率，很容易疏漏而造成補繳出讓金程序進行得不夠及時。這樣的情況一直持續(xù)到2021年，國家將土地證、房產(chǎn)證等不動產(chǎn)證，實行多證合一的不動產(chǎn)證辦理程序，相比照以前的宗地利用監(jiān)管政策優(yōu)化，但不清楚是程序法仍未真正的陳舊立新，還是其他什么因素干擾，行政大廳內(nèi)，房產(chǎn)還是辦理房產(chǎn)業(yè)務，地產(chǎn)還是辦理地產(chǎn)業(yè)務。究其原因，各部門規(guī)劃的利用有各部門規(guī)劃利用要守護的領(lǐng)地。3新形勢下土地利用總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展的策略〔落棋無悔〕3.1案例分析〔它山之石〕以上海市江橋鎮(zhèn)為例，2021年時，寓居氣氛、配套已發(fā)展成熟，怎樣把人們意識中低檔區(qū)的郊區(qū)土地，改變成一帶三心四軸八片的鎮(zhèn)域空間布局構(gòu)造〔第二次公示中將空間構(gòu)造調(diào)整為一帶三心四軸，四片三組團〕，需要前期很多基礎工作的勘察與考慮。基于多規(guī)合一的背景，怎樣探尋求索出一條合適本身發(fā)展的鎮(zhèn)級土規(guī)實現(xiàn)途徑呢？探尋求索詳細如下：3.1.1建立統(tǒng)一用地分類新一輪規(guī)劃中提出的土地利用分類，對土地規(guī)劃和城市規(guī)劃異同點進行了分析，針對不同之處，結(jié)合業(yè)務需求和基層實踐，進行了重新分類以及整合，經(jīng)過統(tǒng)一后，地類為建設用地類和非建設用地類。原城市規(guī)劃中的幼托和中小學被納入到基礎教育設施中；原土地規(guī)劃中的公共建筑用地和宗教用地被納入到公益性公共設施用地中；管道運輸用地以及公共基礎設施用地等被歸類到市政公用設施用地。除此之外，非建設用地和原來的土地規(guī)劃分類標準一樣。3.1.2關(guān)注存量用地，采取以拆定增的方案新一輪土地規(guī)劃工作的開展，通過對十三五規(guī)劃和村莊布局規(guī)劃等各類專項規(guī)劃，進行具體梳理以及研究。在城市開發(fā)邊界調(diào)整的專項研究中，提出了城市發(fā)展形式，走存量盤活優(yōu)化發(fā)展途徑，采取土地利用方式，推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。對于城市開發(fā)邊界，采取瘦身管控以及分類優(yōu)化措施。通過結(jié)合區(qū)域發(fā)展情況，制定符合實際需求的瘦身計劃。3.1.3對鄉(xiāng)村地區(qū)施行單元化管控上海市新一輪土地規(guī)劃綜合考慮鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和特色旅游建設等各個要素，同時保證充足的發(fā)展空間，采取了單元化管控規(guī)劃措施。詳細來講就是以行政村為單位，將鄉(xiāng)村地區(qū)劃分為多個單元，明確單元功能定位以及建設用地規(guī)模等，劃分地塊范圍，采取控規(guī)形式施行管理。例如，江橋鎮(zhèn)的太平火線紅光片區(qū)。此單元以基本農(nóng)田保衛(wèi)區(qū)和農(nóng)林復合區(qū)的交通設施為主，綠色空間分布范圍為近郊綠環(huán)與生態(tài)間隔帶內(nèi)，農(nóng)業(yè)種植主要為蔬菜。新規(guī)劃中，將面積大約為100hm[2]的存量建設用地，進行相應的調(diào)整，經(jīng)過轉(zhuǎn)型之后，地塊的主要功能為旅游休閑區(qū)，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。保存部分文化設施，優(yōu)化道路基礎設施和管線基礎設施等的布設。在村莊規(guī)劃方面，新增經(jīng)營類的建設用地規(guī)模，道路兩旁采取蓋公園的方式，實現(xiàn)綜合開發(fā)利用，加強生態(tài)功能。3.1.4關(guān)注最近規(guī)劃項目施行土地規(guī)劃分化為最近規(guī)劃和遠期規(guī)劃，上海市在設定最近發(fā)展目的時，注重和國民經(jīng)濟以及社會發(fā)展互相銜接，規(guī)劃重點發(fā)展區(qū)域。隨著北虹之星、嘉閔高架、軌交嘉閔線等規(guī)劃線路落地，江橋不再是以往意義上的城郊結(jié)合部?；谧罱l(fā)展目的，細化最近發(fā)展任務，落實到鄉(xiāng)村，采取滾動更新方式方法，制定長遠藍圖。對于規(guī)劃的施行，結(jié)合外部環(huán)境發(fā)展變化要求，實現(xiàn)和其他專項規(guī)劃的有效銜接，實現(xiàn)科學指導和統(tǒng)籌。3.2土地利用總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展策略總結(jié)〔能夠攻玉〕3.2.1研精致思構(gòu)建完善的規(guī)劃編制體系當前采用的雙評價體系〔資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性2項評價〕，重點在摸清楚國土空間的本底特征和適宜用處，劃定大的空間格局和功能分區(qū)。在國土空間規(guī)劃的工作會上，相關(guān)領(lǐng)導形象幽默地將三區(qū)三線協(xié)調(diào)配套共同構(gòu)成空間規(guī)劃底圖，叫棋盤，將各類空間性規(guī)劃的核心內(nèi)容和空間要素，形象地稱為棋子，要求我們在工作中根據(jù)一定的規(guī)則和次序，有機整合落入棋盤，真正構(gòu)成一本規(guī)劃、一張藍圖，所以我們在初期給省級部門遞數(shù)據(jù)編棋盤時，必須提早考慮周全，研精致思。比方，基本農(nóng)田保衛(wèi)線及儲備區(qū)是不是要考慮城鎮(zhèn)新增用地指標將來預留，生態(tài)紅線除過要扣除政策要求扣除的以外，是不是要考慮基本農(nóng)田補劃和保衛(wèi)區(qū)內(nèi)的村莊經(jīng)濟改型等等?？紤]周全點，把棋盤做大、做科學點、做方正點，便于將來落棋子。再者，不是所有的縣鄉(xiāng)村，都必須打造成經(jīng)濟強縣、經(jīng)濟強鎮(zhèn)、經(jīng)濟強村，我們可以以根據(jù)各區(qū)域自然資源特點情況，打造農(nóng)業(yè)特色、或林業(yè)特色、或生態(tài)旅游特色的產(chǎn)業(yè)強縣強鎮(zhèn)強。工作一定要立足實際，求同存異，能夠組織熟悉本地情況的，有長期規(guī)劃工作經(jīng)歷體驗積累的當?shù)氐囊?guī)劃專家，提出科學合理的利用方案。在提高資源利用率的同時，不搞形式主義，做出有地方特色的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保衛(wèi)。3.2.2陳舊立新全方位構(gòu)建綠色生態(tài)用地利用體系突出主導，通過轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，堅持一切從實際出發(fā)，根據(jù)精益求精的工作要求，充分用好近年來推進規(guī)劃改革中的工作基礎和階段成果，用綠水青山就是金山銀山的規(guī)劃理念，將綠色理念融入到國土空間規(guī)劃修編工作實踐。這是一本利用施行的總體規(guī)劃，不是停留在本子上的規(guī)劃。通過統(tǒng)一各行業(yè)規(guī)劃用地分類，整合各行業(yè)規(guī)劃技術(shù)規(guī)程，明確各規(guī)劃用地的內(nèi)涵，功能分區(qū)、范圍等規(guī)劃系數(shù)，使城市發(fā)展用地和其他保衛(wèi)用地和諧相處。真正意義上到達多規(guī)合一的初衷，徹底打陳舊規(guī)，徹底地建章立制，合并簡化行政審批程序，構(gòu)建一個綠色生態(tài)的、宜居與充滿活力的全新的國土空間規(guī)劃利用體系。3.2.3公眾介入貫穿到每個環(huán)節(jié)的規(guī)劃監(jiān)督體系保證規(guī)劃監(jiān)督體系的有效施行，要積極調(diào)動公眾的介入積極性和法治意識。1〕做好規(guī)劃監(jiān)督體系前期的宣傳工作，使其能夠?qū)σ?guī)劃監(jiān)督體系工作有基本了解，進而積極介入到規(guī)劃修編、施行、監(jiān)管等經(jīng)過中，共同維護規(guī)劃監(jiān)督體系的權(quán)威性。2〕規(guī)劃編制工作的開展，要貫徹以人為本的基本理念，圍繞構(gòu)建綠色生態(tài)宜居、充滿活力的城市開展系列工作，構(gòu)建完善的介入鼓勵機制，推動規(guī)劃長期有序開展。通過后期的長期有效的公示制度，激發(fā)公眾長久介入規(guī)劃的熱情及積極性。如，國土空間規(guī)劃監(jiān)督體系登陸平臺能夠設計管理登陸和群眾登陸2個入口，群眾登陸口能夠設計群眾答題區(qū)，增加公眾意愿點擊按鈕，合格者能夠擁有點擊按鈕的權(quán)限，對于公眾意愿比擬強烈的公共管理項目，列入將來項目計劃，逐年施行。3〕廣泛聽取各界的意見，積極接受各領(lǐng)域?qū)＜覍W者和群眾的監(jiān)督，在法規(guī)規(guī)定的時間內(nèi)，及時對不符合規(guī)劃或者可能會造成生態(tài)民生危害的地方進行修正和處理，提出科學合理的規(guī)劃。4結(jié)束語綜上所述，土地利用總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型為國土空間規(guī)劃，是從獨奏到合奏，解決多重規(guī)劃之困的務實之舉。假如我們工作人員能堅持科學發(fā)展觀，結(jié)合當下的發(fā)展形勢及各行業(yè)規(guī)劃發(fā)展曾帶給我們的問題，見微知著，提出相應的策略，探尋求索適宜的發(fā)展途徑，就會構(gòu)成一套真正可行的嶄新的國土空間規(guī)劃管理體系。文中引用的實例，僅分析了在多規(guī)合一的背景下，土地利用總體規(guī)劃修編工作高效落實的策略，分享給相關(guān)人員參考。以下為參考文獻[1]馮東敬.