財(cái)政學(xué)第7章國(guó)家預(yù)算

第七章國(guó)家預(yù)算第七章國(guó)家預(yù)算第一節(jié)國(guó)際預(yù)算的概念及組成第二節(jié)國(guó)家預(yù)算的類(lèi)別第三節(jié)國(guó)家預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和決算第四節(jié)非稅收入第五節(jié)我國(guó)預(yù)算管理制度改革第一節(jié)國(guó)家預(yù)算的概念及組成一、國(guó)家預(yù)算的概念國(guó)家預(yù)算是指經(jīng)過(guò)法定程序編制、審批的國(guó)家年度財(cái)政收支計(jì)劃。二、國(guó)家預(yù)算的特點(diǎn)預(yù)測(cè)性公開(kāi)性完整性法律性年度性：分為歷年制和跨年制綜合性第一節(jié)國(guó)家預(yù)算的概念及組成三、國(guó)家預(yù)算的組成及預(yù)算管理權(quán)限中央縣（自治縣）鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）設(shè)區(qū)的市（自治州）?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，共分為五級(jí)預(yù)算，包括中央預(yù)算和四級(jí)地方預(yù)算。中央預(yù)算在國(guó)家預(yù)算中處于主導(dǎo)地位，地方預(yù)算在國(guó)家預(yù)算中居于基礎(chǔ)性地位。第一節(jié)國(guó)家預(yù)算的概念及組成國(guó)家預(yù)算省級(jí)地方總預(yù)算市級(jí)地方總預(yù)算縣級(jí)地方總預(yù)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方總預(yù)算縣本級(jí)預(yù)算市本級(jí)預(yù)算省本級(jí)預(yù)算中央本級(jí)預(yù)算國(guó)家預(yù)算法94年通過(guò)95年1月1日實(shí)施，明確規(guī)定預(yù)算權(quán)限：五級(jí)預(yù)算，分稅制，復(fù)式預(yù)算人大及常委會(huì)、各級(jí)政府、財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行和決算程序

監(jiān)督與法律責(zé)任

第一節(jié)國(guó)家預(yù)算的概念及組成各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)：預(yù)算、決算審批權(quán)預(yù)算、決算監(jiān)督權(quán)撤銷(xiāo)預(yù)算、決算方面不適當(dāng)?shù)臎Q定2.各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)；預(yù)算調(diào)整方案審批權(quán)；根據(jù)授權(quán)對(duì)決算進(jìn)行審批；撤銷(xiāo)預(yù)算、決算方面不適當(dāng)?shù)臎Q定3.各級(jí)政府4.各級(jí)財(cái)政部門(mén)第二節(jié)國(guó)家預(yù)算的類(lèi)別一、單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算

（一）單式預(yù)算：將全部財(cái)政收入與支出統(tǒng)一匯編在一個(gè)預(yù)算內(nèi)，而不區(qū)分各項(xiàng)財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的預(yù)算形式。（二）復(fù)式預(yù)算：在預(yù)算年度內(nèi)，將全部財(cái)政收支按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)匯編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算。一般分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算。第二節(jié)國(guó)家預(yù)算的類(lèi)別二、零基預(yù)算和增量預(yù)算

（一）零基預(yù)算：對(duì)每一年（或每一項(xiàng)目）預(yù)算收支的規(guī)模進(jìn)行重新審查和安排，而不考慮基期的實(shí)際水平。（二）增量預(yù)算：在以前年度基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定。也稱(chēng)基數(shù)＋增長(zhǎng)。案例7.1我國(guó)的零基預(yù)算改革零基預(yù)算改革。從1993年開(kāi)始，我國(guó)的一些地方政府開(kāi)始試驗(yàn)零基預(yù)算。2000年以來(lái)在地方一級(jí)開(kāi)展的部門(mén)預(yù)算改革為零基預(yù)算的全面實(shí)施創(chuàng)造了條件。部門(mén)預(yù)算改革要求政府預(yù)算以部門(mén)為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，而且強(qiáng)調(diào)將預(yù)算外資金納入各個(gè)部門(mén)的預(yù)算。零基預(yù)算對(duì)于政府的預(yù)算過(guò)程有積極的影響。首先，根據(jù)零基預(yù)算的邏輯，開(kāi)始砍掉一些構(gòu)成原來(lái)預(yù)算基數(shù)的支出項(xiàng)目，例如，失去了政策依據(jù)的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)人批條子形成的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、一次性的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、不屬于本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的支出。其次，在專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域建立項(xiàng)目庫(kù)有助于零基預(yù)算的有效實(shí)施，而且對(duì)于各個(gè)支出部門(mén)預(yù)算要求的形成構(gòu)成了某種制約，使得支出部門(mén)不能再像以前那樣隨意申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、甚至“編造”項(xiàng)目來(lái)套取經(jīng)費(fèi)。案例7.1我國(guó)的零基預(yù)算改革分析：在我國(guó)零基預(yù)算并沒(méi)有發(fā)展成為一種基本的預(yù)算，是一種控制預(yù)算。在控制預(yù)算的框架內(nèi)，零基預(yù)算主要被運(yùn)用于專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的決策。這意味著，零基預(yù)算只能影響預(yù)算支出中一部分支出的決策。在財(cái)力緊張的情況下，零基預(yù)算的影響范圍則更小。總之，零基預(yù)算主要變成了財(cái)政部門(mén)控制支出部門(mén)的工具，而不是一種改進(jìn)資源配置效率的最佳方式。第二節(jié)國(guó)家預(yù)算的類(lèi)別三、功能預(yù)算和部門(mén)預(yù)算

（一）功能預(yù)算：按照政府職能對(duì)行政事業(yè)單位開(kāi)支進(jìn)行分類(lèi)。（二）部門(mén)預(yù)算：由政府各部門(mén)編制，反映部門(mén)所有收入和支出的預(yù)算。即一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算。第三節(jié)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和決算案例7.2看好13億人的“錢(qián)袋子”預(yù)算審查是對(duì)政府如何花錢(qián)的監(jiān)督。從會(huì)前兩次初審，到大會(huì)期間代表審閱、財(cái)經(jīng)委審查，從主席團(tuán)會(huì)議通過(guò)審查結(jié)果報(bào)告，到大會(huì)最終表決，國(guó)家預(yù)算要在全國(guó)人大“連闖”六關(guān)1.按法律規(guī)定在人代會(huì)召開(kāi)１個(gè)半月（１２月底）之前，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)聽(tīng)取財(cái)政部關(guān)于上年預(yù)算執(zhí)行情況和下年預(yù)算草案匯報(bào)，書(shū)面提出了意見(jiàn)和建議。2.大會(huì)召開(kāi)一個(gè)月前（1月中），全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)聽(tīng)取財(cái)政部匯報(bào)，對(duì)預(yù)算草案初步審查。案例7.2看好13億人的“錢(qián)袋子”3.大會(huì)召開(kāi)（3月初），拿到預(yù)算草案，代表們進(jìn)行審查。4.同時(shí)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委審查，并根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的審查意見(jiàn)，向大會(huì)主席團(tuán)提交審查結(jié)果報(bào)告。5.３月中，全國(guó)人大會(huì)議主席團(tuán)表決通過(guò)預(yù)算草案審查結(jié)果報(bào)告和決議草案，6.提交大會(huì)審議，提請(qǐng)大會(huì)表決。案例7.2看好13億人的“錢(qián)袋子”分析：國(guó)家預(yù)算是年度財(cái)政收支計(jì)劃，即財(cái)政收入在取得之前和財(cái)政支出在分割之前必須要進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)。國(guó)家預(yù)算在審批之前稱(chēng)為預(yù)算草案，通過(guò)人大代表對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行充分的審查、修改和監(jiān)督，最后經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審批之后的國(guó)家預(yù)算具有法律效力，各地區(qū)、各部門(mén)必須認(rèn)真組織實(shí)施。第四節(jié)非稅收入一、非稅收入的涵義是指除稅收以外,由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)等,依法利用政府權(quán)力取得并用于滿足社會(huì)公共需要的財(cái)政資金,是財(cái)政收入的重要組成部分。二、非稅收入與預(yù)算外資金非稅收入——稅收收入預(yù)算外資金——預(yù)算內(nèi)資金相當(dāng)一部分非稅收入已經(jīng)納入預(yù)算管理，趨勢(shì)是不斷擴(kuò)大。第四節(jié)非稅收入三、非稅收入形成的原因非稅收入增長(zhǎng)過(guò)快，一些地區(qū)達(dá)到稅收收入50%以上

（一）政出多門(mén)和政府職能“越位”和“缺位”（二）按需取費(fèi)，財(cái)權(quán)分割（三）收費(fèi)與部門(mén)利益掛鉤（四）政府分散理財(cái)和分配無(wú)序案例7.3公路亂收費(fèi)：屢禁不止新聞背景（2007年）：陜西潼關(guān)工商局在高速路進(jìn)行雁過(guò)拔毛式的瘋狂亂罰款，數(shù)額一般都在萬(wàn)元以上，而且不出具任何憑證，攔車(chē)中甚至動(dòng)用手槍?zhuān)簧佘?chē)主把潼關(guān)戲稱(chēng)為“鬼門(mén)關(guān)”。河南鞏義市一車(chē)主被非法罰款2.7萬(wàn)元后不堪重負(fù)，回家后服毒自盡。

（2011年）10月28日凌晨，中央電視臺(tái)的記者跟隨一輛運(yùn)煤車(chē)輛進(jìn)入山西省嵐縣和盂縣境內(nèi)時(shí)，分別被嵐縣和盂縣的交警攔住正常行駛、并沒(méi)有違章的運(yùn)煤車(chē)，進(jìn)行罰款。雖然沒(méi)有任何罰款理由、也沒(méi)有收據(jù)和罰單，運(yùn)煤車(chē)司機(jī)還是被迫分別交了100元和50元人民幣后才得以繼續(xù)趕路。第四節(jié)非稅收入四、非稅收入的管理（一）非稅收入存在的合理性

1.從公共財(cái)政理論上分析純公共產(chǎn)品依賴(lài)稅收，準(zhǔn)公共產(chǎn)品則適度收費(fèi)能夠更好地將受益與成本分?jǐn)傁嘟Y(jié)合，更符合效率與公平原則級(jí)別越低，越適合以收費(fèi)籌措公共服務(wù)資金2.從我國(guó)國(guó)情分析國(guó)有經(jīng)濟(jì)占有重要地位第四節(jié)非稅收入四、非稅收入的管理（二）非稅收入管理的必要性

1.影響了國(guó)家宏觀調(diào)控能力2.收費(fèi)項(xiàng)目繁多，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)3.加劇了社會(huì)分配不公第四節(jié)非稅收入四、非稅收入的管理（三）非稅收入的改革措施

1.推行費(fèi)稅改革2.改進(jìn)征繳方式3.強(qiáng)化預(yù)算管理4.成立非稅收入征管機(jī)構(gòu)5.健全監(jiān)督檢查機(jī)制第五節(jié)我國(guó)預(yù)算管理制度改革一、推行部門(mén)預(yù)算管理以部門(mén)為依托，反映部門(mén)所有收入和支出的預(yù)算。既包括預(yù)算內(nèi)收支，也包括預(yù)算外收支。

1.從基層單位編起

2.一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算

3.部門(mén)本身具有嚴(yán)格資質(zhì)要求第五節(jié)我國(guó)預(yù)算管理制度改革部門(mén)一般預(yù)算部門(mén)收入預(yù)算部門(mén)支出預(yù)算預(yù)算外收入財(cái)政撥款收入項(xiàng)目支出基本支出第五節(jié)我國(guó)預(yù)算管理制度改革二、國(guó)庫(kù)集中支付制度（一）含義：將所有財(cái)政資金集中在國(guó)庫(kù)，所有財(cái)政資金收付都通過(guò)單一帳戶集中辦理。（二）意義

1.有利于財(cái)政資金使用效益的提高。

2.可以對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行全程監(jiān)督。

3.可以減少財(cái)政赤字，降低了財(cái)政資金的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。第五節(jié)我國(guó)預(yù)算管理制度改革三、實(shí)行政府采購(gòu)制度（一）政府采購(gòu)的含義：是以公開(kāi)招標(biāo)、投標(biāo)為主要方式選擇供貨商，從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)為政府部門(mén)或所屬團(tuán)體購(gòu)買(mǎi)商品或勞務(wù)的一種制度。它具有公開(kāi)性、公正性和競(jìng)爭(zhēng)性的特征。（二）政府采購(gòu)制度的意義1.有利于強(qiáng)化財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金使用效益。2.可以提高所購(gòu)商品及服務(wù)的質(zhì)量。3.可以抑制腐敗的發(fā)生。案例7.4政府采購(gòu)：天價(jià)內(nèi)存條華聲論壇出現(xiàn)了一條關(guān)于政府采購(gòu)的帖子，引起廣大網(wǎng)友關(guān)注。帖子中的合同文件顯示，中科院空間科學(xué)與應(yīng)用研究所購(gòu)買(mǎi)的打印機(jī)內(nèi)存條，價(jià)格竟高達(dá)6247元。而同樣的產(chǎn)品網(wǎng)上報(bào)價(jià)最高不過(guò)300元。案例7.5政府采購(gòu)：謹(jǐn)防腐敗轉(zhuǎn)移政府采購(gòu)具有防腐功能，原因首先在于采購(gòu)主體分權(quán)制衡，互相監(jiān)督制約；其次在于公開(kāi)信息，公平競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法暗箱操作；三是在于嚴(yán)格按程序運(yùn)作，按標(biāo)準(zhǔn)衡量取舍，保證公平公正。但我國(guó)目前政府采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置沒(méi)有實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡。我國(guó)政府采購(gòu)由財(cái)政部門(mén)主管，政府采購(gòu)的主要采購(gòu)主體是行政事業(yè)單位。財(cái)政部門(mén)作為主管部門(mén)，在招標(biāo)采購(gòu)中介機(jī)構(gòu)及評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的選擇確定，投標(biāo)供貨商準(zhǔn)入資格核準(zhǔn)，招投標(biāo)會(huì)的時(shí)間安排等方面有很大發(fā)言權(quán)甚至決定權(quán)。另外，相當(dāng)一些地方把執(zhí)行機(jī)構(gòu)也設(shè)在了財(cái)政部門(mén)麾下。

案例7.5政府采購(gòu)：謹(jǐn)防腐敗轉(zhuǎn)移

2.有法不依得不到有效遏止。比如《招標(biāo)投標(biāo)法》，一些建設(shè)工程項(xiàng)目規(guī)避招投標(biāo)或虛假招投標(biāo)現(xiàn)象仍然頻頻出現(xiàn)。

3.監(jiān)督力量薄弱，投訴舉證困難。政府采購(gòu)的監(jiān)督包括：一是內(nèi)部監(jiān)督，即政府參與采購(gòu)各方的互相監(jiān)督。二是外部監(jiān)督，即司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和群眾的監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)是資金管理職能，但財(cái)政部門(mén)擔(dān)任主管部門(mén)，很可能會(huì)直接參與一些采購(gòu)行為，使監(jiān)督力量受到削弱。財(cái)政部門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)上的制約力，會(huì)削弱采購(gòu)單位對(duì)管理部門(mén)的監(jiān)督。第五節(jié)我國(guó)預(yù)算管理制度改革三、實(shí)行政府采購(gòu)制度（三）政府采購(gòu)的方式1.招標(biāo)性采購(gòu)：包括公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)、選擇性招標(biāo)采購(gòu)和限制性招標(biāo)采購(gòu)。2.非招