城管執(zhí)法的權(quán)威與困惑

—論文發(fā)表專家—ED國學(xué)JK友志廁www.qikanwang,net城管執(zhí)法的權(quán)威與困惑摘 要：當(dāng)前，我國城管執(zhí)法問題凸顯。加強(qiáng)并完善城管立法，合理配置城管執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限，回歸城管機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，明確城管執(zhí)法人員的公務(wù)員身份，既是合理有效回避城管執(zhí)法現(xiàn)實(shí)尷尬的題中應(yīng)有之意，也是積極、正確應(yīng)對城管執(zhí)法難題的當(dāng)務(wù)之芻。關(guān)鍵詞：相對集中行政處罰權(quán)；城管執(zhí)法；困惑；權(quán)威現(xiàn)代行政對國家和社會公共事務(wù)正在進(jìn)行著“從搖籃到墳?zāi)埂笔降娜轿还芾恚姓睦砟钜呀?jīng)摒棄了“管得越少的政府是越好的政府”之傳統(tǒng)，正沿著“能提供更多服務(wù)的政府才是更好的政府”之時代方向變遷，百姓不僅要求政府把社會管理好，還期盼政府能為社會提供更好的服務(wù)、謀求更多的福祉。盡管“小政府、大市場”已然確立了在一個國家中“官、民、市場”各有分工、融洽相處、和諧發(fā)展的基本格局，但是對于還處在社會主義初級階段的我國，行政權(quán)的作用范圍和作用力度仍在一定程度上呈現(xiàn)擴(kuò)張和深化之勢，學(xué)界做出的“我國目前階段的行政權(quán)處于‘積極行政’的狀態(tài)”之結(jié)論并不為過，[1](pl1)而城管執(zhí)法正是這種“積極行政”的結(jié)果。一、城管執(zhí)法的法律和現(xiàn)實(shí)意義城管執(zhí)法是我國法律確立相對集中行政處罰權(quán)制度的必然結(jié)果

—論文發(fā)表專家—ED國學(xué)JK友志廁www.qikanwang,net一直以來，在行政權(quán)的積極作用過程中，我國行政管理存在“多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民”等問題，執(zhí)法效果也不盡如人意，這些問題在城市管理領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。鑒于“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”之現(xiàn)實(shí)揶揄，1996年3月頒布的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第16條確立了相對集中行政處罰權(quán)制度，我國城管執(zhí)法的產(chǎn)生正是得益于相對集中行政處罰權(quán)制度的確立。所謂相對集中行政處罰權(quán)是指將若干有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不得再行使原行政處罰權(quán)。相對集中行政處罰權(quán)制度的確立和實(shí)施是政府行政體制改革的需要，它對于提高行政執(zhí)法水平和效率，降低行政執(zhí)法成本，建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政管理體制，解決行政管理中長期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)執(zhí)法、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題具有重要意義。為了貫徹實(shí)施該制度，1996年4月，在國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》中指出：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要認(rèn)真做好相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，……”據(jù)此，相對集中行政處罰權(quán)制度在北京等城市進(jìn)行試點(diǎn)，隨后，國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》和《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》等文件，進(jìn)一步明確規(guī)定了開展

—論文發(fā)表專家—ED國學(xué)JK友志廁www.qikanwang,net相對集中行政處罰權(quán)的相關(guān)要求。在此過程中，城市管理綜合行政執(zhí)法作為相對集中行政處罰權(quán)的一種重要形式，也在全國范圍內(nèi)普遍推廣，可以說，“相對集中行政處罰權(quán)制度的確立，催生了城管的誕生與發(fā)展。相對集中行政處罰權(quán)制度的建立和實(shí)施過程即是城管部門的產(chǎn)生和發(fā)展過程”。[2]（二）城管執(zhí)法是我國城市管理的現(xiàn)實(shí)需要城管執(zhí)法作為我國政府應(yīng)對和解決現(xiàn)代城市管理問題的一系列行政管理手段和方法的總稱，其作用的產(chǎn)生主要源自政府對以“健康衛(wèi)生、整潔有序”等目標(biāo)為主要內(nèi)容的城市管理秩序的積極追求，以及市民對以“安全安定、清靜宜人”等標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容的城市管理秩序的迫切需求；其作用的范圍主要有針對城市管理中的有關(guān)市容環(huán)境、規(guī)劃、城市綠化、市政、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通等行政管理事務(wù)；其作用的手段主要是采取柔性的勸導(dǎo)說服、批評教育以及剛性的行政處罰、行政強(qiáng)制等；其作用的法律依據(jù)主要在于《行政處罰法》規(guī)定的相對集中行政處罰權(quán)制度，其作用的目的是重在規(guī)范和提高城市管理行政執(zhí)法的效率和水平，充分保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，切實(shí)加強(qiáng)城市管理和服務(wù)。必須肯定，城管執(zhí)法的存在，不僅緩解了無證經(jīng)營、以街為市、亂搭亂建、占道停車等城市頑疾，還相對有效地解決了行政機(jī)關(guān)多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、效率低下等問題，在加大政府行政管理能力、提高政府行政服務(wù)水平、改善城市面貌、提升城市形象、滿足百姓在城市生產(chǎn)和生活的

—論文發(fā)表專家—ED國學(xué)JK友志廁www.qikanwang,net多元需求等方面都起到了積極的作用。二、城管執(zhí)法不能回避的現(xiàn)實(shí)尷尬然而，城市管理作為一項(xiàng)需要對城市的一切活動進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會和市政等全方位管理的復(fù)雜系統(tǒng)工程，其對管理的科學(xué)性、民主性和法治性的要求隨著我國城市發(fā)展步伐的日趨加快而與日俱增。城管執(zhí)法是現(xiàn)代城市管理的重要手段，而城管則是現(xiàn)代城市管理的生力軍，一方面，文明、整潔、有序的城市秩序離不開城管的執(zhí)法管理與服務(wù)，但是城管所面臨的問題大多是城市管理中的復(fù)雜、尖銳、棘手的問題，面對的執(zhí)法對象多為下崗工人、無業(yè)游民等生活困難、缺乏保障的弱勢人群，被管理者的多元利益訴求常與城市執(zhí)法所追求的一元目標(biāo)以及具體要求不相協(xié)調(diào)甚至矛盾或背離，這些客觀困難的存在使得城管執(zhí)法常常處于因各地政府所要追求的城市管理目標(biāo)不能無縫對接市情民生的現(xiàn)實(shí)需求而產(chǎn)生堆積起來的矛盾交織中，城管執(zhí)法不被理解、接受，甚而遭遇敵視乃至抗拒，由此，“暴力抗法”現(xiàn)象在很多地方不斷出現(xiàn)。另一方面，城管從上個世紀(jì)末產(chǎn)生至今，國家一直沒有制定出臺專門的法律法規(guī)對其執(zhí)法活動進(jìn)行規(guī)范，城管長期性地“借法執(zhí)法”，執(zhí)法活動經(jīng)常性地面臨“師出無名”、“底氣不足”之質(zhì)疑。同時，法律規(guī)范的缺失必然帶來法律監(jiān)管的缺位，城管執(zhí)法頻頻暴露出執(zhí)法違法、執(zhí)法不當(dāng)?shù)葐栴}，“暴力執(zhí)法”也成為部分行政相對人心目中城管執(zhí)法的

—論文發(fā)表專家—ED國學(xué)JK友志廁www.qikanwang,net代名詞，我國各地城管執(zhí)法面臨著一系列不能回避的現(xiàn)實(shí)尷尬。（一） 各地城管執(zhí)法的法律依據(jù)不盡統(tǒng)一城管是在日趨加快的城市化進(jìn)程中，根據(jù)《行政處罰法》相對集中行政處罰權(quán)的法律規(guī)定，應(yīng)地方政府解決日漸紛繁復(fù)雜的城市管理問題而成立的一種執(zhí)法機(jī)構(gòu)?？v觀我國當(dāng)前城管執(zhí)法的法律依據(jù)，多以地方政府規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件為主，其在“法律位階”上的依據(jù)除了《行政處罰法》第16條針對相對集中行政處罰權(quán)所做的總括性規(guī)定外，并無全國統(tǒng)一適用的法律規(guī)范，即使地方性法規(guī)也為數(shù)不多，且呈現(xiàn)出執(zhí)法依據(jù)各自為陣和法律位階的低層次性特點(diǎn)。城管執(zhí)法依據(jù)的不完善，無疑會讓城管執(zhí)法權(quán)力行使得不到有效的規(guī)范和控制，而對于城管執(zhí)法權(quán)威的樹立也是有所削弱甚至損傷的。（二） 各地對城管執(zhí)法職權(quán)范圍的劃定不盡相同城管執(zhí)法管理的事務(wù)具有典型的城市區(qū)域特征，由于各地城管執(zhí)法的法律依據(jù)各自為陣，故而各地對城管執(zhí)法職權(quán)范圍的劃定也不盡相同，不像其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍具有全國統(tǒng)一性的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國有400多個城市開展了城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作，其中，多數(shù)城市根據(jù)國務(wù)院國發(fā)[2002]17號文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的決定》的規(guī)定，重點(diǎn)在市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通管理以及其他適合綜合管理的領(lǐng)域，合并組建綜合

—論文發(fā)表專家—ED國學(xué)JK友志廁www.qikanwang,net執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在執(zhí)法的職權(quán)范圍上實(shí)行“7+1”模式。①隨著城管執(zhí)法在全國范圍的不斷推廣，有的地方在城管執(zhí)法職權(quán)范圍上則實(shí)行“4+1”模式或者“10+1”模式。（三）各地對城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的稱謂、性質(zhì)和執(zhí)法人員身份的規(guī)定不盡一致城管是城市管理中行使相對集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)，從對《行政處罰法》第16條“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，……”的規(guī)定理解來看，集中行使行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)為行政機(jī)關(guān)，國發(fā)[2002]17號文件進(jìn)一步明確：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個獨(dú)立的行政執(zhí)法部門，依法獨(dú)立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！背枪茏鳛楦鞯卣畱?yīng)對城市管理需要而設(shè)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，理應(yīng)作為本級政府集中行使行政處罰權(quán)的一個行政機(jī)關(guān)而設(shè)立存在，但是，各地城管執(zhí)法實(shí)踐并非完全如此。首先，在稱謂上，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一的名稱。有的地方叫城市管理綜合行政執(zhí)法局，例如北京；有的叫城管執(zhí)法局（大隊(duì)），例如上海；有的叫城市管理綜合執(zhí)法局，例如廣州；有的叫城市管理局、城市管理行政執(zhí)法局，例如成都；還有一種可能出現(xiàn)的最新稱謂叫城市行政執(zhí)法部門，例如四川。②

—論文發(fā)表專家—ED國學(xué)JK友志廁www.qikanwang,net其次，在城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)上，目前主要表現(xiàn)為三種：一是作為當(dāng)?shù)卣毮懿块T之一的行政機(jī)關(guān)，二是具有管理公共事務(wù)職能的組織，三是事業(yè)單位。未能形成與其職能履行相適應(yīng)的、統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)的不同決定了其執(zhí)法人員身份的差異。在城管執(zhí)法人員的身份確定上，有的是公務(wù)員，有的是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位工作人員，有的則是事業(yè)單位工作人員。再次，城管在省級以上政府中并不像國內(nèi)其他行政機(jī)關(guān)一樣擁有對口的行業(yè)主管部門，這在我國法定和慣行的“國一一省一一市一一縣（區(qū)）”四級政府行業(yè)管理體制中實(shí)屬罕見。與此同時，城管也就自然而然地回避了來自于上級政府的必要約束和監(jiān)督。這種狀況極易縱容城管因隨性膨脹成為城市管理中的權(quán)力野馬而難以馴服。三、城管執(zhí)法權(quán)威的樹立在我國當(dāng)前城市管理中，城管執(zhí)法存在的正當(dāng)性在于各地政府對城管執(zhí)法存有的借助于城管執(zhí)法之手，以達(dá)到管理城市、服務(wù)于民的理想和預(yù)期。由此，每一個城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員都應(yīng)當(dāng)成為城管執(zhí)法權(quán)的嚴(yán)格實(shí)施者和忠誠捍衛(wèi)者，不能對手中的權(quán)力有所圖謀或者恣意妄為，而每一個生活、學(xué)習(xí)、工作在城市中的人都不僅有權(quán)成為城市管理成果的受益者，而且也有義務(wù)成為城市管理成果的自覺維護(hù)者和城市管理行為規(guī)范的模范遵守者，“城管”不應(yīng)成為“暴力執(zhí)法”的代名詞。

—論文發(fā)表專家—ED國學(xué)JK友志廁www.qikanwang,net筆者認(rèn)為，把握和順應(yīng)我國大力提倡和踐行的加強(qiáng)社會主義民主法治建設(shè)，全面構(gòu)建社會主義和諧社會的時代脈搏，完善并健全城管立法，合理配置城管執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限，回歸城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，明確城管執(zhí)法人員的公務(wù)員身份，既是合理有效回避城管執(zhí)法現(xiàn)實(shí)尷尬的題中應(yīng)有之意，也是積極、正確地應(yīng)對城管執(zhí)法難題的當(dāng)務(wù)之急。厘清城管立法思路，確保城管執(zhí)法有法可依依法行政是社會主義法治的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，其基本要求在于“權(quán)自法出、法律優(yōu)先、法律保留、行為有據(jù)、程序規(guī)制和司法審查”，[3](p36—38)其中“行為有據(jù)”不僅要求行政行為應(yīng)有事實(shí)根據(jù)，而且要有法律依據(jù)，旨在強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的行使必須做到“有法可依”。當(dāng)前，我國各地城管執(zhí)法呈現(xiàn)出“依據(jù)不足、分散立法”的狀況，故而加強(qiáng)城管立法，提高城管執(zhí)法依據(jù)的位階，完善城管執(zhí)法程序就成為破解城管執(zhí)法困境的首要舉措。在完善城管立法的過程中，專家們普遍認(rèn)為，突破當(dāng)前城管執(zhí)法分散立法的局限，統(tǒng)一全國城管立法實(shí)乃現(xiàn)實(shí)所需，且勢在必行，但同時大家也客觀地指出，目前統(tǒng)一城管立法的時機(jī)尚不成熟。馬懷德教授認(rèn)為，“雖然目前由于涉及行政體制改革等問題，城管立法還受到一些客觀條件的限制，但沒有法律依據(jù)，城管部門終究難以更好地完成工作。如果條件不成熟，可以先制定地方性法規(guī)，待

—論文發(fā)表專家—ED國學(xué)JK友志廁www.qikanwang,net條件趨于成熟后，還是應(yīng)該及早出臺全國統(tǒng)一的城管法。”[4]筆者認(rèn)為，在統(tǒng)一城管立法短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，而城管執(zhí)法又是不可一日或缺的城市管理現(xiàn)實(shí)所需之下，著眼于未來全國性城管立法的統(tǒng)一規(guī)范，立足于各地城管立法的科學(xué)完善的確不失為當(dāng)前的務(wù)實(shí)之舉。（二）通過城管立法，科學(xué)設(shè)定和細(xì)化城管行政處罰權(quán)環(huán)顧我國各地城管的執(zhí)法范圍，既有“7+1”模式，也有“4+1”模式，還有“10+1”模式，其中在“7+1”模式中，主要涉及城市規(guī)劃管理、市容環(huán)衛(wèi)管理、市政公用管理、城市園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理等方面的行政處罰權(quán)，而在“10+1”模式中，還增加了對國土、水利漁業(yè)和煙花爆竹管理方面的行政處罰權(quán)。[5]不同模式的選擇，一方面固然是各地城管執(zhí)法實(shí)際的現(xiàn)實(shí)需要，但另一方面也暴露出各地城管執(zhí)法在職責(zé)權(quán)限設(shè)定方面的困惑和迷茫。相對集中行政處罰權(quán)制度的確立是城管執(zhí)法的基本依據(jù)，因而行政處罰自然成為城管執(zhí)法的主要方式，但根據(jù)設(shè)定和實(shí)施行政處罰“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合”的原則，城管執(zhí)法既不能單純地以罰代管，也不是簡單地只罰不教、重罰輕教，而應(yīng)通過處罰的方式達(dá)到預(yù)防、糾正違法行為，教育行為人不再違法和引導(dǎo)社會公眾自覺守法的目的。要充分實(shí)現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合的目的，僅僅賦予城管概括籠統(tǒng)的相對集中處罰權(quán)是不夠的，必須通過全國性的城管統(tǒng)

—論文發(fā)表專家—ED國學(xué)JK友志廁www.qikanwang,net一立法和地方分散立法的途徑，合理配置城管執(zhí)法權(quán)力，對可以交由城管相對集中行使的行政處罰權(quán)的范圍進(jìn)行科學(xué)的設(shè)定和細(xì)化。（三）以《行政強(qiáng)制法》為依據(jù)，合理規(guī)范和控制城管執(zhí)法所需的行政強(qiáng)制權(quán)“城管執(zhí)法是將以行政處罰權(quán)為中心的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行集中，減少和避免行政執(zhí)法權(quán)之間的交叉重復(fù)。”[6]在城管執(zhí)法中，行政處罰權(quán)是城管執(zhí)法權(quán)力的核心，但是，“徒法不足以自行”，行政處罰作為針對行政違法實(shí)施行政管理的一種結(jié)論性處理手段，并不是每一樁、每一件、每一次城管執(zhí)法的必經(jīng)環(huán)節(jié)和必然選擇，因而立法單單賦予城管行政處罰權(quán)還遠(yuǎn)不能適應(yīng)城市管理的需要以及對城市管理問題的解決，在科學(xué)設(shè)定、細(xì)化城管行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上