第三章公共政策1

第三章公共政策學(xué)習(xí)目標(biāo)導(dǎo)言：我們?yōu)槭裁葱枰舱?？什么是公共政策和公共政策系統(tǒng)？如何制定公共政策？如何執(zhí)行公共政策？如何評(píng)估公共政策？如何終結(jié)公共政策？結(jié)語：如何提高公共政策分析能力？為什么？導(dǎo)言：

我們?yōu)槭裁葱枰舱?？第一?jié)

公共政策概述一、政策的起源

政策是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是隨著階級(jí)和國家的出現(xiàn)而形成的社會(huì)政治現(xiàn)象。

例如：秦始皇焚書坑儒政策

政策概念的形成，要比政策實(shí)踐晚的多，在西方國家，政策一詞policy是由政治（politics）中派生出來的。中國古代雖然沒有政策一詞，但也有類似，相通的概念。如策畫、策略、國策等。

例如：《戰(zhàn)國策》戰(zhàn)國時(shí)游說之士的策謀和言論的匯編

中國人使用政策一詞是近代西方政策（policy）一詞傳人日本后，日本人從漢字中選擇了與policy含義相近的政與策而加以連用，譯為政策。以后政策一詞傳人中國。

中國人寫文章公開使用政策一詞首推梁?jiǎn)⒊?。焚書坑儒?/p>

秦始皇焚書坑儒政策，意在維護(hù)統(tǒng)一的集權(quán)政治，反對(duì)是古非今。

1951年美國學(xué)者哈羅德·拉斯韋爾與丹尼爾·勒納合編的《政策科學(xué)：近來在范疇與方法上的發(fā)展》一書的出版，標(biāo)志著公共政策學(xué)的誕生，并走過了一條學(xué)科化——組織化——產(chǎn)業(yè)化的道路。二、公共政策的含義我們的觀點(diǎn)：社會(huì)公共權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行為準(zhǔn)則。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)的形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府大型的規(guī)劃、具體行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)策略等。

三、公共政策的作用

1、導(dǎo)向功能

公共政策作為規(guī)范公眾行為的社會(huì)準(zhǔn)則，其對(duì)公眾行為具有重要的引導(dǎo)作用；這種引導(dǎo)既包括行為的引導(dǎo)也包括觀念的引導(dǎo)，它告訴人們要以什么為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該做哪些事和不該做哪些事；公共政策的導(dǎo)向功能具有兩種作用方式，一是直接引導(dǎo)，二是間接引導(dǎo)。公共政策的導(dǎo)向功能從作用結(jié)果看，既有正向功能也有負(fù)向功能；

例如：重獎(jiǎng)“見義勇為者”；公務(wù)員實(shí)行“陽光工資”高考政策－應(yīng)試教育高校評(píng)估－造假頻現(xiàn)（1）積極性管制：政策條文的規(guī)定突出正激勵(lì)原則，即對(duì)某種行為加以物質(zhì)或精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)，以刺激這種行為重復(fù)出現(xiàn)的頻率，從而達(dá)到減少其反向行為的目的。

例如：江蘇省采取優(yōu)惠政策鼓勵(lì)畢業(yè)生到村任職

2、管制功能（2）消極性管制：政策條文的規(guī)定突出負(fù)獎(jiǎng)勵(lì)原則，即對(duì)某種行為加以物質(zhì)或精神方面的懲罰，以抑制這種行為重復(fù)出現(xiàn)的可能，從而達(dá)到有效管制的目的。

例如：對(duì)兩套以上住房者征收“房產(chǎn)稅”

對(duì)“超生者”進(jìn)行高額征收

公共政策的調(diào)控功能是指政府運(yùn)用政策手段對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的利益沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制。政策的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系，特別是物質(zhì)利益關(guān)系。公共政策的調(diào)控功能還常常表現(xiàn)出其特有的傾斜性。

例如：政府房產(chǎn)政策（發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房，遏制別墅開發(fā)）3、調(diào)控功能對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行分配是公共政策的本質(zhì)特征。每一項(xiàng)具體政策都會(huì)涉及“把利益分配給誰”這樣一個(gè)問題。政策的這種利益分配功能對(duì)社會(huì)的良性運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展有著非常直接的影響。

分析：福州市電動(dòng)車政策中利益分配問題

4、分配功能

天津市近日起全面采取節(jié)水措施，對(duì)市民生活用水，工農(nóng)業(yè)用水，水資源再利用和水源保護(hù)等做出具體規(guī)定。

居民生活用水實(shí)行定額管理，每戶以3人計(jì)算，月用水定額為8立方米，按標(biāo)準(zhǔn)水價(jià)收費(fèi)，超過部分加價(jià)收費(fèi)。嚴(yán)格限制新上耗水量大的用水項(xiàng)目。凡使用自來水和地下水的用戶，對(duì)超過計(jì)劃用水部分按累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)。規(guī)范洗浴、旅游、水上娛樂等單位或個(gè)人的用水管理辦法。加強(qiáng)施工用水管理，每平方米建設(shè)面積施工用水不得超過0.5立方米。加強(qiáng)對(duì)公園、綠地、苗圃、花壇等用水的管理。新建住宅小區(qū)實(shí)行飲用水與生活用水分流。新建、在建樓房附屬綠地和花園必須同時(shí)安裝水表及節(jié)水灌溉設(shè)備。對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉及農(nóng)村生活用水征收水資源費(fèi)。

根據(jù)上述材料，試分析公共政策的導(dǎo)向和管制功能。

案例天津全面推行節(jié)水措施解答（1）公共政策作為規(guī)范公眾行為的社會(huì)準(zhǔn)則，對(duì)公眾行為具有重要引導(dǎo)作用，這種引導(dǎo)既包括行為的引導(dǎo)，也包括觀念的引導(dǎo)。天津市號(hào)召群眾節(jié)水的政策就體現(xiàn)了政策導(dǎo)向功能。（2）天津市政府對(duì)各項(xiàng)用水實(shí)行定額管理，即對(duì)各項(xiàng)用水超額部分加價(jià)收費(fèi)這種作法體現(xiàn)了政策的管制功能，通過價(jià)格的制約來規(guī)制社會(huì)行為，以此達(dá)到合理利用水資源的目標(biāo)。政策的管制功能分為積極性管制和消極性管制兩種。

第二節(jié)

公共政策系統(tǒng)

一、政策主體體制內(nèi)主體（官方）1、政黨：以執(zhí)政黨為核心2、立法機(jī)關(guān)：人大3、行政機(jī)關(guān)4、司法機(jī)關(guān)體制外主體（非官方）5、公眾：最廣泛的非官方主體6、利益集團(tuán)7、政策咨詢研究組織8、大眾傳媒9、參政黨或在野黨

二、政策客體事人社會(huì)問題

公共問題

政策問題政策適用人群的利益和行為討論

公民為什么會(huì)接受或順從一項(xiàng)政策的原因？

目標(biāo)群體之所以能夠接受和服從某一項(xiàng)政策，通常是出于以下幾個(gè)方面的緣由：1．政治社會(huì)化的影響

－－指政治觀念樹立和政治行為模式形成：2．傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣的制約：

－－例如“重男輕女”“多子多幅”“傳宗接代”

3．對(duì)政策形式合理與實(shí)質(zhì)合理的看法：4．對(duì)成本收益的權(quán)衡：

－－對(duì)是否接受政策進(jìn)行利益權(quán)衡5．對(duì)大局或整體的考慮：6．避免受到懲罰：7．環(huán)境條件的變化：

－－對(duì)計(jì)劃生育制度的態(tài)度變化

政策環(huán)境經(jīng)濟(jì)環(huán)境社會(huì)變遷政治傳統(tǒng)/文化文化環(huán)境國際環(huán)境地理環(huán)境三、政策環(huán)境

公共政策與政策環(huán)境關(guān)系

公共政策是政策環(huán)境的產(chǎn)物，二者存在一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系：

首先，公共政策是隨著社會(huì)的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。

其次，公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就應(yīng)該有什么樣的公共政策。

再次，政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化。

最后，公共政策也不是完全消極和被動(dòng)的，它對(duì)政策環(huán)境也具有一定的反作用。案例我國取消市話費(fèi)、手機(jī)入網(wǎng)費(fèi)

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、信息產(chǎn)業(yè)部日前聯(lián)合發(fā)出通知，規(guī)定自2001年7月1日起，取消市話初裝費(fèi)、移動(dòng)電話入網(wǎng)費(fèi)等專項(xiàng)用于郵電通訊建設(shè)事業(yè)的政府性基金。地方出臺(tái)的電話初裝費(fèi)以及附加在電話上征收的其它政府性基金項(xiàng)目也同時(shí)取消。

據(jù)了解，自80年代以來，為解決我國郵電通訊落后的狀況，緩解郵電通訊建設(shè)資金不足，國家先后開征了市話初裝費(fèi)、郵電附加費(fèi)、移動(dòng)電話入網(wǎng)費(fèi)等政府性基金項(xiàng)目，專項(xiàng)用于郵電通訊事業(yè)建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)我國郵電通訊事業(yè)發(fā)展起到積極作用。

近幾年來，隨著我國電信體制改革的不斷深入和電信耗資結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，我國電信事業(yè)有了長足的發(fā)展，并已基本滿足社會(huì)需求。為切實(shí)減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，規(guī)范政府收入分配秩序，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，決定取消上述政府性基金項(xiàng)目。據(jù)悉，消費(fèi)者在2001年7月1日前已繳納市話初裝費(fèi)、郵電附加費(fèi)、移動(dòng)電話入網(wǎng)費(fèi)、農(nóng)村電話初裝費(fèi)，但尚未裝機(jī)入網(wǎng)的，將獲得全額退款。

根據(jù)上述材料內(nèi)容，試分析公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系。解答：

（1）公共政策是政策環(huán)境的產(chǎn)物，政策又能夠改善和塑造環(huán)境，二者存在一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系，相互依存、相互影響、相互作用。

（2）公共政策是隨著政策環(huán)境的需要而產(chǎn)生的，公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境。在我國郵電通訊業(yè)較為落后時(shí)，國家制定了設(shè)置初裝費(fèi)、入網(wǎng)費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目，當(dāng)我國電訊業(yè)蓬勃發(fā)展后，政府又出臺(tái)新政策取消了上述收費(fèi)項(xiàng)目，這些都體現(xiàn)了政策適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的需要。

（3）公共政策對(duì)改善和塑造社會(huì)環(huán)境具有一定的能動(dòng)作用，由于我國政策實(shí)行較為得力，促進(jìn)了社會(huì)事業(yè)的迅速發(fā)展，本案例也恰好說明了這一點(diǎn)。

第三節(jié)

公共政策過程政策執(zhí)行政策評(píng)估政策制定公共政策的過程政策監(jiān)控政策終結(jié)一、政策制定

（一）政策制定的程序

目標(biāo)確立問題界定方案設(shè)計(jì)方案比較與抉擇后果預(yù)測(cè)有關(guān)政策合法化的話題

香港特區(qū)政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，授權(quán)香港賽馬會(huì)獨(dú)家經(jīng)營，以便打擊非法賭球活動(dòng)，但禁止18歲以下青少年下注，也不接受以香港球隊(duì)比賽為賭局。（背景說明：據(jù)聯(lián)合早報(bào)報(bào)道，香港特區(qū)研究發(fā)現(xiàn)香港市民對(duì)足球博彩化有“龐大而持續(xù)的需求”，參與非法足球賭博的人數(shù)逐年增加，由2002年初的12萬人增加到2003年頭七個(gè)月的36萬人；警方在2003年上半年查獲的投注額達(dá)5200萬港元，是2002年的兩倍以上。）

近日，新西蘭議會(huì)以60票贊成，59票反對(duì)通過娼妓合法化法案，從而結(jié)束了多年的白熱化社會(huì)大辯論。根據(jù)新的法律條款，今后嫖娼狎妓的行為不僅不再屬于犯罪，而且還將為性行業(yè)建立一系列的法律框架，使其受到法律的保護(hù)。提出此項(xiàng)法案的新西蘭工黨議員巴奈特興奮地說，他對(duì)這一結(jié)果感到高興，因?yàn)樗嗄陙硪恢痹诙酱僮h會(huì)去除新西蘭目前那些過時(shí)、偏頗的法規(guī)，但一直沒有行動(dòng)，現(xiàn)在一切結(jié)束了。

近日獲悉國家有望于年內(nèi)制定直銷業(yè)相關(guān)法律，嚴(yán)格區(qū)分直銷與各種形式的傳銷，在繼續(xù)大力打擊非法傳銷的同時(shí)，鼓勵(lì)合法直銷，促進(jìn)在華的中外直銷公司共同發(fā)展。這也是我國履行入世承諾的一項(xiàng)重要立法行動(dòng)。據(jù)悉，安利和雅芳都是1998年7月國家批準(zhǔn)的美容化妝品直銷機(jī)構(gòu)。目前雅芳在中國的74個(gè)大中城市共擁有5500多家專賣店及1000多家專柜。而安利已在中國設(shè)立了110多家專營店鋪并擁有7萬多名推銷員。資料顯示，目前全球共有價(jià)值850億美元的直銷市場(chǎng)，而中國還幾乎是塊處女地。有評(píng)論認(rèn)為，在化妝品領(lǐng)域，東方文化所特有的講究人際關(guān)系的特點(diǎn)，使之成為直銷的天然土壤，其發(fā)展前景不可限量。

（二）政策合法化

所謂政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過程。

這個(gè)概念的外延和內(nèi)涵可以從如下幾個(gè)方面來把握:

(1)所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策，都有其合法化的過程

(2)政策合法化是有目的的活動(dòng)。

(3)政策合法化是法定主體依照法定權(quán)限所實(shí)施的活動(dòng)。

(4)政策合法化是主體依照法定程序所實(shí)施的一系列行為過程。

在公共政策的形成過程中，公眾參與是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑。無論如何，多數(shù)公眾被排斥在參與公共政策制定進(jìn)程之外，他們當(dāng)然要求一種非中央集權(quán)的、同民眾溝通、有民眾參與的決策程序。

思考：民眾參與政策制定有哪些途徑？（三）公眾參與政策制定的方式

國外有許多可資借鑒的公眾參與政策制定的方式和程序，學(xué)者們歸納成以下幾點(diǎn)：(1)建立民意調(diào)查制度。(2)信息公開與新聞媒體的介入。(3)舉行公開聽證會(huì)。(4)院外集團(tuán)與游說制度。(5)公民請(qǐng)?jiān)概c公民投票。(6)協(xié)商談判制度。（四）政策合法化與政策法律化比較內(nèi)容政策合法化政策法律化主體不同有權(quán)使政策獲得合法地位的國家機(jī)關(guān)享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)內(nèi)涵不同合法立法從政策過程來講屬于政策制定的范疇處于政策執(zhí)行階段二、政策執(zhí)行廣州取消亞運(yùn)公交免費(fèi)措施

改為發(fā)放交通補(bǔ)貼(2010-11-08)從11月1日起至12月21日，廣州實(shí)施地鐵免費(fèi)搭乘，導(dǎo)致廣州地鐵客流暴漲，11月3日當(dāng)天，地鐵公司和安保部門工作人員在廣州地鐵1號(hào)線和廣佛線的換乘站西朗站引導(dǎo)乘客換乘。（新華社）

廣州亞運(yùn)會(huì)市民對(duì)廣州免費(fèi)地鐵擁塞的無奈可從近日在網(wǎng)上盛傳的“名言”看出來，它們包括“人生最大的距離不是生與死，而是我在地鐵里，你擁不上來”、“西裝進(jìn)去，三點(diǎn)式出來”、“水桶腰進(jìn)去，水蛇腰出來”等等。

（一）政策執(zhí)行的含義政策執(zhí)行界定為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程。（二）政策執(zhí)行的過程

1.公共政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段

(1)加強(qiáng)政策認(rèn)知

(2)制定執(zhí)行計(jì)劃

(3)進(jìn)行物質(zhì)準(zhǔn)備

(4)做好組織準(zhǔn)備

(5)注意制度配套2.公共政策執(zhí)行的實(shí)施階段政策執(zhí)行的實(shí)施階段是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它包括政策宣傳、政策試驗(yàn)和政策全面推廣三個(gè)層次。

(1)政策宣傳

(2)政策試驗(yàn)

(3)政策全面推廣3.公共政策執(zhí)行的總結(jié)階段政策執(zhí)行總結(jié)是對(duì)政策執(zhí)行信息反饋和執(zhí)行情況的回顧、檢查和監(jiān)測(cè)，為政策評(píng)估提供重要資料。政策執(zhí)行總結(jié)包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：

(1)政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)

(2)政策執(zhí)行再?zèng)Q策“上有政策”怎樣才能終結(jié)“下有對(duì)策”？

無償培訓(xùn)農(nóng)民工，是國家的一項(xiàng)“民生工程”。然而，在一些地方，這項(xiàng)政策卻成了一些培訓(xùn)學(xué)校和官員謀取私利的“斂財(cái)工程”。根據(jù)國家規(guī)定，每培訓(xùn)一名農(nóng)民工，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可獲500元至800元財(cái)政補(bǔ)貼。僅貴州，從2006年到2007年底，全省就撥付培訓(xùn)補(bǔ)貼資金3.75億元。與此同時(shí)，2008年以來，貴州省查處農(nóng)民工培訓(xùn)造假系列案件150余起，涉及官員下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)上至省級(jí)部門，貪污少則數(shù)萬元，多則上百萬元，不法培訓(xùn)學(xué)校騙取國家補(bǔ)貼金額多的達(dá)上千萬元。（4月20日《人民日?qǐng)?bào)》）

（三）“上有政策、下有對(duì)策”及治理“上有政策下有對(duì)策”是改革開放以來，地方政府的自主權(quán)不斷擴(kuò)大，地方利益不斷膨脹的情況下，地方政府或下級(jí)組織以自身的利益為準(zhǔn)，對(duì)于中央和上級(jí)的政策，進(jìn)行選擇、變通、象征甚至抗拒執(zhí)行。1、表現(xiàn)：

你有政策、我有對(duì)策——替換式執(zhí)行曲解政策、為我所用——選擇式執(zhí)行軟拖硬抗、拒不執(zhí)行——象征式執(zhí)行搞土政策——附加式執(zhí)行

2、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的成因中央與地方利益、上級(jí)和下級(jí)利益的矛盾。“跑部錢進(jìn)”、討價(jià)還價(jià)。政策本身的缺陷：政策不科學(xué)、政策不配套、政策不穩(wěn)定、政策有漏洞。政策執(zhí)行主體的團(tuán)體利益和個(gè)人利益驅(qū)使。政策執(zhí)行監(jiān)控不力，政策執(zhí)行責(zé)任追究制不健全、貫徹不力。政策執(zhí)行主體的“自由裁量權(quán)”沒有法律規(guī)范，權(quán)力太大。

3、“上有政策下有對(duì)策”現(xiàn)象的治理從制度上解決中央和地方的事權(quán)統(tǒng)一問題。只要中央政策、宏觀政策沒有否定和禁止的，地方政策、微觀政策都可以實(shí)施。加強(qiáng)政策研究，使政策科學(xué)化，建立科學(xué)合理的政策體系，做到政策之間相互配套銜接，既不沖突，也無空白。嚴(yán)格規(guī)范政策執(zhí)行者的“自由裁量權(quán)”。加強(qiáng)監(jiān)督、從嚴(yán)治政，建立健全政策執(zhí)行責(zé)任追究制度。提高政策執(zhí)行者素質(zhì)，正確處理全局和局部的關(guān)系，維護(hù)中央政策的權(quán)威和統(tǒng)一。事業(yè)單位不是權(quán)力的“一畝三分地”

近期，我國個(gè)別地方出現(xiàn)了事業(yè)單位違規(guī)招聘和違規(guī)進(jìn)人事件，“內(nèi)部招聘”、“人情招聘“、“舞弊招聘”等頻發(fā)，甚至還出現(xiàn)面試就考陪吃陪唱的怪相。日前，中組部、人社部公布“關(guān)于個(gè)別地方事業(yè)單位違規(guī)招聘和違規(guī)進(jìn)人事件的通報(bào)”，曝光了五大事業(yè)單位違規(guī)招聘案例。兩部門同時(shí)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位公開招聘工作的通知》，要求各地各部門確保到2012年基本實(shí)現(xiàn)公開招聘制度在各級(jí)各類事業(yè)單位的全覆蓋。請(qǐng)您談?wù)勀目捶?？？三、政策評(píng)估引子：從我們身邊“最熟知”的事情說起¤

1、應(yīng)該怎樣治理城市養(yǎng)狗問題?¤

2、個(gè)人所得稅的征收標(biāo)準(zhǔn)合理嗎?¤

3、你怎樣看待“向貧困大學(xué)生發(fā)放助學(xué)貸款”與“畢業(yè)未還完款扣兩證”政策？¤

4、從SARS事件中，怎樣評(píng)價(jià)中國政府的危機(jī)管理和危機(jī)政策制定？怎樣改進(jìn)中國公共衛(wèi)生政策？以上這些問題都是政策評(píng)估研究所必須考慮的問題1、應(yīng)該怎樣治理城市養(yǎng)狗問題?城市養(yǎng)狗是福是禍?是個(gè)人行為，還是關(guān)系他人利益的公共問題?市民養(yǎng)狗該不該管?由誰來管?怎樣管?是高稅，還是低稅?是嚴(yán)管，還是重罰是民間管理，還是政府參與?從目前北京市的情況看，“狗稅”第一年登計(jì)費(fèi)是5000元，以后每年注冊(cè)費(fèi)是2200元。高額的“狗稅”本是想達(dá)到限養(yǎng)的目的，但從實(shí)際效果看，“高稅”卻與限制養(yǎng)養(yǎng)狗開了個(gè)玩笑。零點(diǎn)調(diào)查公司進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，近半數(shù)養(yǎng)狗家庭的人均月收入不足500元，這些低收入家庭根本承受不了高額的“狗稅”。目前北京市個(gè)人養(yǎng)犬?dāng)?shù)量超過40萬只，但繳納稅款的不到1／4。養(yǎng)犬?dāng)?shù)量比限養(yǎng)前的7．5萬只增加了好幾倍，而且正以8．2％的年增長率持續(xù)增長。可見，高稅制并沒有達(dá)到預(yù)想的目的。那么，怎樣才能控制市民個(gè)人養(yǎng)犬的數(shù)量?怎樣才能做到有序管理，減少社會(huì)矛盾?現(xiàn)在的政策是否有效?該繼續(xù)堅(jiān)持還是該進(jìn)行調(diào)整?該完全廢止還是在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行修正？

2、個(gè)人所得稅的征收標(biāo)準(zhǔn)合理嗎?我國個(gè)人所得稅征收起點(diǎn)原定為800元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行了10年，10年間絲毫沒有改變。而社會(huì)條件在這段時(shí)間卻發(fā)生了很大的變化，人們的收入水平和收入結(jié)構(gòu)都與過去有了很大的不同，但舊的政策原封不動(dòng)，這勢(shì)必與現(xiàn)行社會(huì)狀況發(fā)生一定的矛盾，使政策的公平性受到一定程度的質(zhì)疑。在公眾訴求和社會(huì)輿論的壓力下，政府稅務(wù)部門認(rèn)真考慮了這個(gè)問題，對(duì)這項(xiàng)政策進(jìn)行了必要的評(píng)估。把個(gè)人所得稅征收起點(diǎn)調(diào)高到1000元。但仍然有很大問題。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前我國40％的財(cái)富集中在很少一部分人手里，但1999年全國40％以上的個(gè)人所得稅是由工薪階層繳納的。這兩個(gè)40％應(yīng)該引起我們的注意。作為公民，工薪階層繳納個(gè)人所得稅是應(yīng)該的，但占這么大的比重就不太正常了。稅務(wù)部門是否應(yīng)該考慮對(duì)個(gè)人所得稅的征收政策進(jìn)行評(píng)估呢？

（一）政策評(píng)估的含義所謂評(píng)估，就是估量和評(píng)價(jià)，通常是指根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)事物做出優(yōu)劣判斷。所謂政策評(píng)估就是針對(duì)政策效果進(jìn)行的評(píng)估，是發(fā)生在政策執(zhí)行過程的活動(dòng)。（二）政策評(píng)估的功能1、政策評(píng)估是檢驗(yàn)政策效果的基本途徑；2、政策評(píng)估是決定政策未來走向的主要依據(jù)；3、政策評(píng)估是合理配置政策資源的基礎(chǔ)；4、政策評(píng)估有利于促進(jìn)政策的科學(xué)化進(jìn)程。10年建3汽車站：決策失誤誰埋單？

“三拍決策”：

“決策前拍腦袋，決策中拍胸脯，出了問題拍屁股。”

圖1：客運(yùn)北站圖2：老客運(yùn)總站圖3：新客運(yùn)總站10年建3汽車站：決策失誤誰埋單？

遼寧省葫蘆島市在1996年至2006年的10年間，耗資1.4億元，先后建了3個(gè)長途汽車站：

老客運(yùn)總站：高樓從來沒有使用過，千萬元設(shè)施一直閑置

客運(yùn)北站：綜合樓不到一年就關(guān)閉，報(bào)建手續(xù)至今未辦全

新客運(yùn)總站：遠(yuǎn)離兩個(gè)火車站，給旅客換乘帶來不便

吳邦國：我們國家最大的浪費(fèi)莫過于戰(zhàn)略決策的失誤。世界銀行估計(jì)，我國“七五”到“九五”期間，投資決策失誤率在30％左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億－5000億元。（三）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

同一項(xiàng)政策而言，選擇不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，很可能會(huì)得出完全相反的評(píng)估結(jié)論。政策評(píng)估既是一個(gè)事實(shí)判斷的過程，也是一個(gè)價(jià)值判斷的過程。

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的確立以特定事物和既定事實(shí)為依據(jù)，更多地是通過調(diào)查、統(tǒng)計(jì)等實(shí)證方法建立數(shù)字、比例等量化關(guān)系，旨在確定一項(xiàng)公共政策在事實(shí)上產(chǎn)生了哪些實(shí)際的效果和影響。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)則是建立在道德、倫理、觀念、文化等社會(huì)和政治價(jià)值觀基礎(chǔ)上的，旨在確定一項(xiàng)公共政策的價(jià)值影響。

1、事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)政策投入與產(chǎn)出、成本與收益之間比例關(guān)系。

成本消耗：政策主體/目標(biāo)群體/社會(huì)負(fù)面影響政策收益：主體/客體/環(huán)境政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度和范圍

解決問題程度/滿足需求程度/需要被滿足人數(shù)政策對(duì)社會(huì)影響程度

綜合衡量

2、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)(1)政策是否滿足大多數(shù)人的利益；(2)政策是否有利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展；(3)政策是否有利于增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)；(4)政策是否有利于保持政權(quán)的鞏固和社會(huì)的穩(wěn)定；(5)政策是否堅(jiān)持了社會(huì)公正的原則。

1、計(jì)劃與準(zhǔn)備

（1）確定評(píng)估對(duì)象

（2）建立評(píng)估機(jī)構(gòu)（3）制定評(píng)估方案

（4）準(zhǔn)備評(píng)估條件

（四）評(píng)估過程

（1）采集整理政策信息。

（2）統(tǒng)計(jì)分析政策信息。

（3）運(yùn)用評(píng)估方法獲取結(jié)論。2、組織與實(shí)施3、總結(jié)與報(bào)告其內(nèi)容包括：

（1）對(duì)政策效果進(jìn)行客觀陳述和價(jià)值分析。

（2）對(duì)評(píng)估過程、應(yīng)用方法和一些重要問題進(jìn)行的必要說明。

（3）提出政策建議。

（五）政策評(píng)估的障礙1、政策目標(biāo)的不確定性2、政策影響的廣泛性3、政策資源的混合和相關(guān)政策的重疊4、政策問題的復(fù)雜性5、政策主體相關(guān)人員的抵制

1、政策目標(biāo)的不確定性（1）政策存在目標(biāo)籠統(tǒng)、缺乏可操作性；（2）政策目標(biāo)多個(gè)、分散,甚至有一定沖突；

政策目標(biāo)沖突實(shí)例

2005年4月27日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)；

“必須把解決房地產(chǎn)投資規(guī)模和價(jià)格上升幅度過大的問題，作為當(dāng)前加強(qiáng)宏觀調(diào)控的一個(gè)突出任務(wù)?！彪m然會(huì)議強(qiáng)調(diào)要增加中低價(jià)商品房和經(jīng)濟(jì)適用房的土地供給，并分類指導(dǎo)。但在實(shí)際工作中，更多的是實(shí)行土地供應(yīng)“一刀切”的政策。實(shí)際上，控制投資規(guī)模和控制住房價(jià)格是兩個(gè)不同的政策目標(biāo)。為了控制規(guī)模，政府不得不控制土地供給。而為了控制價(jià)格，在用政策手段抑制投機(jī)性需求的同時(shí)，卻沒有做到增加市場(chǎng)的住房供給。前者導(dǎo)致土地供應(yīng)直接減少，而后者只能依靠行政手段獲得暫時(shí)的價(jià)格穩(wěn)定。實(shí)際上減少土地供給在需求仍然旺盛的情況下會(huì)導(dǎo)致價(jià)格上漲，這兩個(gè)政策在現(xiàn)實(shí)中存在一定矛盾。2、政策影響的廣泛性（1）預(yù)期影響、非預(yù)期影響（2）直接影響、間接影響（3）及時(shí)影響、長遠(yuǎn)影響（4）實(shí)質(zhì)性影響、非實(shí)質(zhì)性影響

3、政策資源的混合和相關(guān)政策的重疊

（1）政策資源混合：不同的政策資源彼此交織一起，難以分清支出、效果屬于哪個(gè)政策；

（2）政策的重疊：針對(duì)相同、相似的政策問題和目標(biāo)群體，不同政策在實(shí)施著，各種不同效果混雜一起。

例如：抑制房價(jià)：世界金融海嘯、提高二套房首付比例、提高經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)、銀行緊縮銀根、人民銀行提高準(zhǔn)備金率…房價(jià)下降了，誰之功？

4、政策問題的復(fù)雜性

－－問題錯(cuò)綜復(fù)雜分析難度大5、政策主體相關(guān)人員的抵制

－－評(píng)估后果可能影響政策主體的利益，他們會(huì)尋找各種借口、通過不同渠道影響評(píng)估。四、政策監(jiān)控（一）政策監(jiān)控的內(nèi)涵政策監(jiān)控是為了實(shí)現(xiàn)政策的合法化與保證政策的貫徹實(shí)施而對(duì)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與控制的過程,其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利運(yùn)行,提高政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量，促進(jìn)既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和提高政策效率。（二）政策監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)成

所謂的政策監(jiān)控機(jī)制，簡(jiǎn)單地說來就是政策監(jiān)控子系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，其中最重要的是監(jiān)控主體的構(gòu)成及其發(fā)生作用的內(nèi)容與方式。立法機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控。司法機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控。行政機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控。政黨系統(tǒng)對(duì)政策的監(jiān)控。利益集團(tuán)對(duì)政策的監(jiān)控。公眾對(duì)政策的監(jiān)控。（三）政策監(jiān)控的功能活動(dòng)1、政策監(jiān)督2、政策控制

3、政策調(diào)整（四）政策控制的程序

政策控制的程序或過程是由如下三個(gè)基本環(huán)節(jié)構(gòu)成的，即確立標(biāo)準(zhǔn)、衡量績效和糾正偏差。預(yù)期績效實(shí)際績效實(shí)際績效的衡量實(shí)際績效與標(biāo)準(zhǔn)的比較執(zhí)行糾偏措施糾偏措施的方案分析偏差產(chǎn)生原因發(fā)現(xiàn)確定偏差五、政策終結(jié)

2001年12月11日，我國正式成為世界貿(mào)易組織的一員，根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則以及同國際接軌的要求，我國在加入世貿(mào)組織時(shí)或者在加入世貿(mào)組織后一段時(shí)間需要修改、廢止的法律、行政法規(guī)50多件，需要停止執(zhí)行的國務(wù)院文件40余件，需要修改或者廢止的部門規(guī)定和其他政策1000余件。(一)政策終結(jié)概述政策終結(jié)是政策決策者通過對(duì)政策或項(xiàng)目進(jìn)行慎重的評(píng)估后，采取必要的措施，以終止那些過時(shí)的、多余的、不必要的或無效的政策或項(xiàng)目的一種政治（或政策）行為。

練習(xí)下面三種情況哪些可以看作政策