述綜會討研論理度制會大表代民人和設建政憲

11/11憲政建設和人民代表大會制度理論研討會綜述鄒平學我國人民代表大會制度(以下簡稱人大制度)自創(chuàng)立以來,迄今已經(jīng)50周年。如何完善人大制度，是紀念人大制度50周年之際需要認真研究的課題.２004年8月２0日至22日，北京大學政治發(fā)展與政府管理研究所、北京大學法學院人民代表大會與議會研究中心、甘肅省人大常委會研究室、《人大研究》雜志社在甘肅省蘭州市聯(lián)合舉辦了憲政建設和人民代表大會制度理論研討會，參加這次研討會的有全國人大常委會機關、部分省級和市級地方人大常委會機關的領導同志，中央黨校、中國社會科學院、北京大學、深圳大學等法學、政治學界的專家學者，《法制日報》、《檢察日報》、《南方周末》等媒體人員約7０多人.會議主要圍繞從政治文明和憲政建設的高度探索完善進一步完善和改革人大制度?，F(xiàn)將會議論文及討論的主要觀點綜述如下.關于中國憲政建設的經(jīng)驗教訓及發(fā)展前景(一)中國近代百年憲政歷史的經(jīng)驗教訓中國人民對憲法、憲政的認識和追求肇始于近代中國抗擊外侮、救亡圖存運動，迄今已有百年歷史.有學者總結了中國近代百年憲政歷史的經(jīng)驗教訓：一是清王朝在嚴重的社會危機面前，只顧眼前利益，對政治改革未能表現(xiàn)出應有的歷史主動,一再錯失政治改革的良機。而其后連綿不斷的戰(zhàn)爭、動亂,營造的是對暴力、權力、英雄和個人的崇拜,這構成了建設憲政的一大障礙;二是缺乏寬容的政治文化和環(huán)境，不同的政治力量可以共患難，不可享其成。而憲政社會必須寬容;三是統(tǒng)治者和政治精英的愚民思想是憲政不成功的重要原因。（二）中國憲政建設的難點所在有學者認為中國進行憲政建設，有五大難關，一是憲政觀念和知識的普及;二是憲法和法律至上、依法治國的實際推行；三是全能政府變成有限政府、對政府權力的法律控制和實際的控制；四是司法獨立的真正實行；五是黨政關系的切實改善，特別是黨對人大領導的最優(yōu)化體現(xiàn)。為了過好這五關,該學者提出的初步制度設計構想是：以人民代表大會制度為國家制度架構的龍頭，下設各個國家機關，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,在各級人民代表大會內(nèi)活動，在直接和間接選舉的基礎上取得多數(shù),進行組閣，派遣干部，將黨的意志通過法定程序變成法律,全國執(zhí)行，以這種方式實現(xiàn)自己的政治領導、組織領導和思想領導.這樣的制度設計是符合馬克思主義人民代議制思想的,但如何讓人們同意或接受這樣的制度設計，卻是許多工作要做。(三）憲政建設實踐的可喜變化大會家普遍認為，經(jīng)過20多年的改革開放，我國現(xiàn)在正處于憲政建設的最好時期.一些學者指出，我國正處于憲政民主的入口。有的學者列舉了當前憲政建設面臨的可喜變化：第一,公民社會的孕育和發(fā)展對憲法實施正在產(chǎn)生巨大的推動作用，“山東齊玉苓的教育權案”、“山東高考生訴訟教育部侵犯受教育平等權案”、“四川成都公務員錄用中的身高歧視案”、“安徽蕪湖錄用公務員中歧視乙肝病毒攜帶者案”、“河南洛陽李慧娟法官案”以及各地房屋拆遷中暴露的公權濫用及受到治理的事例充分說明了這一點；第二,公民高度的制度參與行為推動了人大制度的憲政回歸，如去年深圳、北京等地方人大代表選舉中出現(xiàn)的競選現(xiàn)象,各地涌現(xiàn)出越來越多的民意代表；第三,在“孫志剛案"、“孫大午案"、“沈陽劉涌案"、“湖南嘉禾拆遷案"等影響巨大的社會事件中凸顯媒體和公眾積極參與對政府的監(jiān)督和公民權利的保護，而學者們通過公民建議書的形式呼吁最高國家權力機關啟動違憲審查機制、通過法律援助的方式參與維權案件的代理等行動,代表了了知識精英嘗試在體制程序內(nèi)輸送正義、推動憲政變革的可貴探索;第四，許多地方特別是基層黨委和政府出現(xiàn)了主動進行政治民主改革的探索，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選、公推公選、縣黨代表的直選和黨代會的常任制改革等。(四)推動憲政建設的路徑選擇許多同志對如何推動憲政建設提出了具體的意見和建議，概括起來有：(1)鑒于目前實行違憲審查還有很大困難，可以先走一條憲法私法化而司法化的途徑,使憲法在保護公民私權方面適用起來；（2）通過修憲、制定政黨法和政治體制改革，明確黨的領導權和國家權力的關系,使領導權掌握國家權力在憲法法律規(guī)定的具體途徑和形式上進行，避免黨權直接領導和支配國家權力,以解決憲法地位虛化、人大地位被架空等問題；（3）努力解決地方如何在中央表達利益的問題,可考慮在常委會組成上充分考慮地方的人選，使全國人大常委會會議成為全國各地最重要的利益表達和利益綜合的場所；（４)大力倡導公民教育，培養(yǎng)國民憲法意識；(5）以推進黨內(nèi)民主來促進人民民主。人大制度建設的歷史回顧及經(jīng)驗總結（一）人大制度建設的歷史回顧與會者普遍認為，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度,已走過漫漫五十年歷程.五十年來，人大制度建設經(jīng)歷了艱難曲折的發(fā)展過程。特別是“文革”十年浩劫，幾乎使人大制度陷于癱瘓境地.改革開放之后，人大制度建設迎來了春天，從此步入正常發(fā)展的軌道并不斷取得重大成就.198２年憲法堅持和完善人大制度，規(guī)范政府的權力，確立了司法機關依法獨立行使職權的司法體制。中國共產(chǎn)黨建立了集體領導制度，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。中國共產(chǎn)黨建立健全了集體領導體制，在憲法和法律范圍內(nèi)活動。在黨的“十六大”上，又提出了轉變執(zhí)政方式,加強權力制約,推進政治文明的主張。十六大報告還指出：“堅持和完善人民代表大會制度,保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志。"在今年的第四次修憲中，“三個代表"重要思想、政治文明、國家重視和保障人權、保護公民的私有財產(chǎn)權等載入憲法，標志著國人上下對憲政、政治文明的認知達到前所未有的高度,也為中國人大制度建設奠定了良好基礎。大家普遍認為，人大建設半個世紀的歷程充分證明:人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是國家政權賴以建立的基礎，也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政得以實現(xiàn)的主要方式和渠道.人大制度的發(fā)展和完善與我國政治文明建設息息相關,是衡量我國社會主義政治文明建設水平的一個重要標志。(二)人大制度建設在憲政建設中的地位和作用問題與會者指出:(1)人大制度是中國特色政治文明的制度創(chuàng)新；（2）人大制度建設是憲政建設的重要內(nèi)容，憲政建設的發(fā)展完善離不開人大制度的發(fā)展完善;（3）從人大制度發(fā)展的歷程和成就可以看到,人大制度建設的發(fā)展和政治架構的改善，為中國憲政建設奠定了初步的基礎;（4）人大制度是民主政治建設的重要體制內(nèi)資源，是民主政治發(fā)展的基本生長點；（５)提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力,完善共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式,最重要的內(nèi)容就是運用人大制度實現(xiàn)黨對國家權力的掌握；（6)在中國加強憲政建設，首選目標是加強人民代表大會的制度建設.按照憲政體制的要求來加強和完善人大制度建設，其基本方向是確立憲法至高無上的地位、保護人權、權力制約、有限政府、司法獨立。有學者總結了堅持和完善人大制度對中國憲政建設的價值和功能：（１）人大制度是一種新型的、具有中國特色的代議制度，它建構了國家權力所有者(人民）與國家權力行使者(國家政權機關）的憲政關系，奠定了國家權力來源的合法性和正當性，確定了國家權力分配和行使的憲政程序,因而是實現(xiàn)中國憲政目標的基本政治形式;(2）人大制度是中國憲政建設的基本的活動平臺和核心中樞；（3）人大制度是推動政治體制改革、建設政治文明、推進憲政建設的動力之基、活力之源；(4）我國憲政建設的諸多不足植根于人大制度各個環(huán)節(jié)的缺陷，因而完善人大制度有助于憲政建設的完善，而且人大制度建設的可預期性強,政治風險較低,成本收益較合理,對憲政建設的推進是深層次的、穩(wěn)定有序的。（三)人大制度５0年歷程的經(jīng)驗教訓與會者在充分肯定我國人大制度所取得的巨大成就的同時，也客觀冷靜地看到了它與憲政建設和政治文明的要求還存在相當大的距離，客觀地分析了人大制度具體運行中的存在的問題和不足，綜合來看主要有:違憲審查機制不健全；執(zhí)政黨與人大的關系沒有完全理順;人大與其他國家機關的權力關系也沒有完全理順；選舉制度缺乏應有的價值追求,在程序方面存在諸多缺失;兼職代表制為主的現(xiàn)狀不利于代表發(fā)揮作用;人大會期過短、代表人數(shù)過多、會后代表活動流于形式，使得代表執(zhí)行代表職務的效能方面存在名實反差大、權威不高、運作真空多現(xiàn)象；代表大會及其常委會職權運用方面有效運作不足，無效運作過剩，如監(jiān)督方面很少行使法定的質(zhì)詢、成立調(diào)查委員會、審查規(guī)范性文件的合憲性及合法性等權力，卻花大量時間和精力從事執(zhí)法檢查、執(zhí)法評議、述職評議等憲法組織法沒有明文規(guī)定的活動；人大工作制度方面的立法滯后,人大及其常委會在監(jiān)督權、決定權等具體的職權行為方面無法可依現(xiàn)象長期沒能改觀;沒有合理解決最高國家權力機關的至上性和憲法至上性的關系，沒有解決對人大自身的監(jiān)督問題,以致建立獨立權威的違憲審查機制存在無法逾越的認識和體制障礙.對于這一點，另有學者概括為最高國家權力機關的定位存在主權常設化的傾向,不利于憲法最高權威的樹立，他認為人民主權的實質(zhì)是由人民制定憲法,一旦憲法制定出來后，就不應當允許存在高于憲法地位的任何主體，即不能允許主權常設化，只有這樣才能建成憲政國家;人大制度健全完善之探討(一）完善人大制度的路徑選擇有學者認為,首先應當在制度層面上應保證人大及其常委會依法履行職能，把人大建設成為名副其實的國家權力機關。要把將人大僅僅看做是“咨詢機構”的傳統(tǒng)觀念轉變到確認人大是“國家權力機關”的憲政觀念上來。其次是完善人大審議和責任追究制度,加強人大監(jiān)督的力度。各級人大除了嚴格審議“一府兩院”的工作報告外，還應加強對財政項目的審議。建立重大活動和重大項目的財政支出必須經(jīng)過人大審批的制度,切實改變政府決策“先斬后奏”，人大事后認可的形式主義.對違法決策、決策失誤的要及時質(zhì)詢，追究責任，嚴肅處理。避免以“引咎辭職"來擺脫責任，不了了之。有學者指出,完善人大制度的路徑選擇應當從人大制度的特定主體-代表出發(fā)，著眼于完善代表的選舉方式、逐步完善代表的組織構成、提高代表的素養(yǎng)、建筑堅實的活動平臺、建設代表履行職務的實在環(huán)境和保障措施、加強對代表的監(jiān)督制約機制、提高人大的權能、加強人大制度運行的有效供給，為人大制度和憲政建設奠定真正的主體之本、動力之基、活力之源。由于任何制度都是由特定的人來運作，特定的人的素養(yǎng)和行為影響著制度功能發(fā)揮和它的整體形象。中國的農(nóng)村改革、企業(yè)改革的制度創(chuàng)新都是著眼于發(fā)揮特定經(jīng)濟組織制度內(nèi)人的積極性、主動性和創(chuàng)造性這一根本目的而展開的。各級人大代表是各級人大的組成人員,其素質(zhì)和議政能力關系到人民代表大會作用的發(fā)揮.所以，從人民代表這一政治主體入手,有助于抓住人大制度改革的根本。與此同時,還需要加強和完善各級人大常委會的組織機構建設,優(yōu)化常委會的人員結構。該學者還認為,在堅持宏觀構建和系統(tǒng)把握的前提下，著重從程序入手、著眼于具體細節(jié)、立足于微觀環(huán)節(jié),采取先易后難的改革思路,具體而微地、積極穩(wěn)妥地、漸進地完善人大制度。人大制度作為宏觀性的根本政治制度,需要有大量微觀層面上的具體制度作為輔助，作為延伸,才能付諸實施,發(fā)揮實效.而我國人大制度雖然在宏觀層面上已經(jīng)建立，但微觀層面上的具體制度還很不完善，以致民主政治難以在代議制度的具體程序中實現(xiàn),無法落實于具體環(huán)節(jié)細節(jié)中.因此，高度重視人民代表大會制度的內(nèi)部組織制度、工作程序的健全完善,是今后一個相當長的時期內(nèi)，完善人大制度的主要方向。一些學者也認同這一點，認為細節(jié)往往決定結果，自我設計的系統(tǒng)、全面的方案不一定能奏效，碰到什么問題就解決什么問題，完善每一個細節(jié)可能是一條切實可行的路子.還有的學者認為，人大制度的問題不單純是人大自身的問題,而是整個國家政治體制中各種權力配置和來源的反映,故探討人大制度的發(fā)展要從整體、全面的視野加以審視。有學者指出，“代議"作為人類社會處理公共事務的一種程序性制度,屬于人類政治文明的成果。當今代議制度已成為一種較為完善、成熟的國家政治制度，是人類智慧在社會政治領域里取得的一項文明成果。我們應當探索借鑒當今世界議會制度發(fā)展揭示的理念:一是法治至上，權力制衡;二是認同社會多方利益的合理存在;三是認同現(xiàn)代選舉的基本精神和規(guī)范。該學者提出要“先謀于局，后謀于略”，建議從政治技術的引進層面借鑒世界議會的成功經(jīng)驗。（二）完善人大選舉制度選舉制度是人大制度的邏輯起點，與會者認為，完善人大選舉制度應當從以下方面入手:（1)適時擴大直接選舉范圍,直至最終實現(xiàn)全國人大代表的直接選舉；（2）在條件成熟的情況下逐步取消城鄉(xiāng)代表的每一代表人口數(shù)的不平等比例規(guī)定，為解決三農(nóng)問題提供民意機制和制度保障；(3)改進和健全代表候選人的提名程序，依法平等對待各政黨、團體的提名和選民或代表的提名,改變硬性規(guī)定代表構成和各種比例代表制的做法；（4）增強選舉的競爭性和開放性，逐步建立競選制度；(5）推行與擴大界別選舉制，使之與地域代表制有機結合。（三)逐步建立專職代表制與會者普遍認為，兼職（業(yè)余)代表為主不利于發(fā)揮代表的作用,普遍認同我國應當逐步建立專職代表制，這也是世界各國代議制的普遍要求。建立專職代表制可從幾個方面入手:(１）減少代表人數(shù)。我國各級人大會人數(shù)太多，達30０多萬,全國人大代表幾近30００人，為各國議會之最,這樣的規(guī)模不利于議事效能的提高.有學者稱之為“政治勞動密集型”代表結構,與當代世界議會的“政治專業(yè)化高科技化”潮流結構不合拍。根據(jù)國外政治學家提出的一個國家國會的理想規(guī)模應當是其人口總數(shù)的開立方之理論，可以計算出我國全國人大的理想規(guī)模不超過110０人;（2）有計劃、有步驟地推行代表專職化.有兩套方案：一是先在全國人民代表大會實行專職代表制,自上而下，逐步實行全部人大代表專職化。二是在人大常委會所有委員都專職化的基礎上，再在其他代表中按比例逐屆擴大專職代表的數(shù)額;(3）大大增加例會會期。有的學者建議,在目前代表人數(shù)尚未減少的情況下，全國人大的例會可延長至２0天或30天。有的學者認為，如果實行專職代表制后，代表大會可以參照現(xiàn)行人大常委會的作法，即每兩個月召開一次會議,每次會議1５至30天,保證每年有大約一半的例會時間。還有的學者建議全國人大常委會每月舉行一次會議，會期10天左右;(4)健全完善議會輔助性、服務性的機構，借助專業(yè)培訓提升代表參政議政能力。配置引進人大專職助理,將專職助理的經(jīng)費開支列入人大預算，由國庫開支，建立專職助理的資格認定和考試制度；（5）大力加強代表執(zhí)行職務的物質(zhì)保障和法律保障。（四）加強對代表的監(jiān)督制約機制不少學者認為，加強對代表的監(jiān)督制約機制,可以采取的措施有:(1）實現(xiàn)代表履行職務的公開化。增加人大會議及常委會會議的透明度;人大的公報、工作刊物應向社會公開發(fā)行，群眾可以隨時查閱；在制度上建立群眾旁聽大會和常委會會議的程序與方法；(2)建立代表接受選民委托的制度。任何公民或社會團體組織有權通過書面或口頭的方式向代表提出委托，代表負有義務向本級人大及其常委會反映這些委托，委托對代表行為沒有強制約束力；(3）建立代表述職制度.應明確規(guī)定一定的時間、保證一定的場所和必備的物質(zhì)條件，由代表向選民或選舉單位作履行職責的述職報告,聽取選民或代表的詢問、批評或建議。目前尤其要使間接選舉的代表每年安排一定時間回原選舉單位參加述職,可在每年一次的代表大會上,要求出席上一級人大會議的代表回選舉單位述職，一半以上的代表對其不滿意的應當依法罷免。當然，在完全實行直接選舉及人大會議會期大大延長的時候，此時的述職主要是回選區(qū)向選民述職。此外，我國全國人大有相當數(shù)量代表本身并不居住在選舉單位所在的省、自治區(qū)或直轄市,比如居住在北京的相當多的黨政高級領導其代表候選人資格是分配到各個省、自治區(qū)或直轄市的，由這些地方的人大選舉當選的,在一定的時期，這樣做有合理性和現(xiàn)實需要,但在今后條件成熟時,應當改變這一做法，使任何選舉單位選舉產(chǎn)生的代表必須是居住在選舉單位所在的地區(qū)，這是近現(xiàn)代代表制的原則要求；（４）建立代表視察、走訪制度；（５）建立代表約見制度?，F(xiàn)在許多地方人大有代表約見制度，但流于形式，一般每年舉行一次，每次二、三天左右,其余的所謂約見,大都由常委會機關干部代勞，事實上，人大機關干部接待來訪其法律性質(zhì)和法律后果與代表接見來訪是不同的。必須建立長期的代表約見制度，分期分批地安排代表參加約見,使每一個代表每年應當有相當?shù)臅r間接見選區(qū)選民，當然,這與代表的專職化分不開的;（6)建立代表回避制度。現(xiàn)在人大立法中已經(jīng)出現(xiàn)立法腐敗現(xiàn)象，監(jiān)督也有從代表自身特殊利益出發(fā)進行監(jiān)督的苗頭,應當在制度中規(guī)定：代表在立法和對政府、法院和檢察院及國家工作人員的行為進行監(jiān)督時，應當遵循回避利益沖突原則.在具體制度設計上，可以借鑒訴訟法的有關規(guī)定,凡人大代表或常委會組成人員與所決定的事務或問題的處理有利害關系，就應當自行申請回避;有關機關和個人也有權申請該代表或常委會組成人員回避.是否回避由大會主席團或委員長會議、常委會主任會議決定.當然,如果完全實行代表的專職化，每一個當選代表必須辭去其他的任職或職務（如黨政職務、企業(yè)事業(yè)單位的職務等），專心從事代表職務,則不需要建立代表回避制度；（7）建立代表行為懲戒制度，對代表的違法、瀆職和不作為等行為進行懲戒.現(xiàn)在有些代表,違反代表法、選舉法的規(guī)定，或者進行賄選，或者收受賄賂為他人謀取不正當利益;有的從事與代表的誠實、信用原則相違背,作出有損人大制度的行為,有的利用代表身份在社會上從事不正當行為，對此應當健全懲戒制度,可以建立專門的代表監(jiān)督機構縣級以上地方各級人大常委會可考慮將代表資格審查委員會改為常設性的代表監(jiān)督委員會，或另設代表監(jiān)督委員會,其職能就是受理對代表的指控;聽取被指控代表的申訴并組織調(diào)查、組織聽證會，提出調(diào)查處理報告；受理罷免議案的初審并提出審查報告；受理當選代表的拒任和已選代表的辭職；受理對代表的質(zhì)詢等等；（8）完善罷免制度。明確罷免標準,樹立科學的代表行為價值觀念。罷免的范圍不能僅限于極個別嚴重違法亂紀的代表，還應當包括那些無視選民意愿、嚴重脫離群眾、無能履行代表職責的“拍手代表”、“舉手代表”等。（五）加強人大監(jiān)督與會者普遍認為，憲政建設必須加強人大監(jiān)督,健全監(jiān)督機制，大家呼吁盡快出臺監(jiān)督法.許多學者認為改善黨的領導、理順黨政關系是加強人大監(jiān)督的關鍵。完善監(jiān)督機制應圍繞真正樹立人大監(jiān)督的權威地位，健全監(jiān)督機構,完善監(jiān)督程序、強化監(jiān)督責任,拓寬監(jiān)督渠道來進行.有學者建議將審計、監(jiān)察部門從政府序列中獨立出來，成為直接向人大負責的機構,由人大選舉產(chǎn)生,對人大及其常委會負責并報告工作,以加強人大對政府監(jiān)督的力度;成立專門的監(jiān)督委員會.有學者主張,人大監(jiān)督應當多用詢問和質(zhì)詢;人大對司法的監(jiān)督應當以集體性、間接性、形式性為原則，在內(nèi)容上應當監(jiān)督人(法官)、司法制度的運行、司法政策三個方面，以促進司法機制的完善和法官素質(zhì)的提高為宗旨,而僅僅局限于糾正個案。(六）完善地方立法聽證制度不少學者圍繞完善立法聽證制度發(fā)表了觀點。大家認為，立法聽證是中國立法體制改革過程中出現(xiàn)的新型的、正式的參與形式，提高了立法的開放性和公眾的參與度，有助于提高立法質(zhì)量，能生動地反映公民社會的發(fā)育程度。有的學者認為,各地在實踐中舉行的立法聽證會暴露出四個不足：（1)聽證規(guī)則比較粗糙,有的甚至沒有聽證規(guī)則；(2）有的舉行前沒有發(fā)布公告,有的沒有公開舉行，類同于立法座談會；（３）聽證人何謂聽證陳述人的權利義務欠明確；(4）聽證意見沒有得到應有尊重。也有學者從公民參與的角度認為現(xiàn)有的聽證會尚未成為公民參與立法的一種“日常化”的渠道，存在明顯的臨時性和隨意性。除了公眾參與不積極外，還存在三個不足：一是組織者對會場秩序的過度強調(diào)在一定程度上壓制了公民在發(fā)言中的活躍表現(xiàn)，難以形成觀點交鋒,辯論性不足；二是組織者選擇作證人時邀請的政府有關部門人選過多，影響了作證人的內(nèi)部平衡；三是聽證者是以某個委員會這一集體形象出現(xiàn)的,而不是以立法者個體出現(xiàn)的,而委員會內(nèi)部實行科層制,強調(diào)集中,這樣作證者與聽證者難以形成有效的互動,聽證會成為征求意見會集體.學