行政組織學教案設計

45/45第一章:行政組織的概述第一節(jié):組織與行政組織一、組織的涵義1.組織的內(nèi)涵(西方）組織，英文為Orgａniｚatｉoｎ,來源于器官（Ｏrｇａn），器官是自成系統(tǒng)的具有特定功能的細胞群。后來又逐漸演變?yōu)閷ｉT指人群而言,運用于社會管理之中。（中國）組織，在我國漢語中,組織的原始意義是編織的意思,即將絲麻織成布帛。如《遼史·食貨志》說:“國人樹桑麻，習組織。”組織的現(xiàn)代定義:組織是為實現(xiàn)一致性目標，按一定原則所構建的相互協(xié)作并具有一定邊界的社會群體(人群集合體)。構成要素：兩個以上的人、目標和特定的人際關系（2)組織的內(nèi)涵一、組織是有目標的群體；（存在的前提)二、組織是按一定原則建立的三、組織需要分工和協(xié)作（組織的本質(zhì)是相互協(xié)作的關系)四、每個組織都有自己的個性２．組織的分類(1）按性質(zhì)：經(jīng)濟組織、政治組織、文化組織、群眾組織與宗教組織;（２）按形成方式：正式組織與非正式組織.（３)按功能：以經(jīng)濟為導向的組織、以政治為導向的組織、整合組織與模型維持組織(塔克特.帕森斯）(４)按人員順從度:強制型組織、功利型組織與正規(guī)組織。(5)按利益受惠度:互助組織、服務組織、實惠組織與公益組織;（彼得．M。布勞）(６）按目標:互惠組織、工商組織與公共組織（7）按照權威－服從關系分為：強制-異化型、強制-算計型、強制-道德型、補償-異化型、補償—算計型、補償-道德型、規(guī)范—異化型、規(guī)范－算計型、規(guī)范-道德型(埃甾歐尼）（8)按照組織本身具有特征分：簡單結構組織、機械化組織、專業(yè)化組織、多分支組織、臨時性組織(亨利。明茨伯格）（9）按照組織公共性分:公共組織、私人組織、半官方半私人組織(海爾.G。瑞尼）組織的特征：——有共同的目標或利益;-—兩人以上的人組成；——內(nèi)部進行分工協(xié)作；——有運行規(guī)則；-—需要管理。在現(xiàn)代社會，影響一個國家社會經(jīng)濟發(fā)展的組織主要是三大類：企業(yè)、政府、非營利組織。企業(yè)是經(jīng)濟組織，其職能是實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化。政府擁有的是社會管理的職能,非營利組織實施的是社會服務的職能,政府和非營利組織均稱為公共組織。（三）行政組織行政組織（廣義)是指各種為達到共同目的而負有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。它既包括各類企事業(yè)單位、群眾團體、政黨的負有管理職能的組織系統(tǒng),也包括國家立法、司法系統(tǒng)中負有執(zhí)行性職能的各類單位和國家的整個行政機關。行政組織（狹義)是指國家的行政機關，即根據(jù)憲法和法律組建的、體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志、行使行政權力、執(zhí)行行政職能、推行政務、管理國家公共事務的機關體系，是國家權力的執(zhí)行機關。例如，總統(tǒng)及其下屬行政單位、議會制國家中對議會負責的內(nèi)閣及其下屬行政機關、社會主義國家中的中央政府及其下屬機關。我們國家是國務院系統(tǒng)及各地方政府組織體系.3．組織的構成要素組織目標、機構設置、權責體系、制度規(guī)范、資金設備、技術、信息溝通、團體意識。4、組織的功能與作用從系統(tǒng)論的角度來看,任何一種社會組織大體都發(fā)揮三種功能：（1)“聚合”功能；（2）“轉換"功能;（3）“釋放”功能.具體來說，組織的功能和作用主要體現(xiàn)在:第一、組織能夠創(chuàng)造一種新的合力，起著“人力放大”作用。第二、組織能夠產(chǎn)生一種協(xié)同效應，提高組織工作的效率。第三、組織能夠滿足人們的需要.二、行政組織

１、行政的涵義廣義的行政:是指社會組織對一定范圍內(nèi)的事物進行組織和管理活動。分為“公共行政”(pubｌicadｍinｉｓｉtraｔiｏng公共部門的行政管理）和“私人行政”(ｐrivaｔeadminｉsｉｔraｔｉonｇ私人部門的行政管理）兩者的最大差別是公共性和法治的程度。狹義的行政是指政府行政,指政府處理國家的公共事務。公共行政的公共性的體現(xiàn)：戴維．Ｈ．羅森布魯姆《公共行政學—管理、政治和法律的途徑》（1）憲政服務（2)公共利益(3)公共服務(4）主權代理公共行政的西方傳統(tǒng)根植于憲政主義（制憲民主）的思想方法,一方面強調(diào)對國家權力的制約（法治的價值取向）,另一方面強調(diào)對公民自治的鼓勵（民主的價值取向)?！峁爬埂ず嗬豆残姓c公共事務》“三權分立”中的行政-—憲政原則下的制度安排行政法中的行政-—依法行政是行政活動獲得正當性的基礎國家干預的規(guī)模和范圍的不斷增長，行政機關的自由裁量權不斷擴大；行政法的興起，即承認行政擴張的事實，又限制其對權利的傷害。憲政制度的傳統(tǒng)強調(diào)自由競爭的市場經(jīng)濟，市民社會相對獨立于政治國家,公民擁有獨立于社會與政治權威之外的個體權利。公共行政中的行政——國家對公共事務的組織與管理2、行政組織的內(nèi)涵AｄmｉnistｒvtｉveOrｇaｎiｚation就動態(tài)而言,行政組織是為完成行政管理任務而進行的組織活動和運行過程.就靜態(tài)講，有廣義與狹義之分：廣義：廣義的行政組織-泛指一切具有計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等功能的組織。不僅包括國家的政府系統(tǒng),也包括國家的立法、司法機關和政黨、企事業(yè)單位以及群眾團體等其他社會組織內(nèi)處理行政事務的組織狹義：狹義的行政組織—指國家的政府系統(tǒng)。3、行政組織與行政機關、行政機構的關系行政機關是指從中央到地方的各級人民政府及其他具有法人資格,能以自己的名義行使行政權并承擔因此而產(chǎn)生的法律責任的行政單位,是一級行政組織。行政機構是指構成國家行政機關的內(nèi)部各單位，它是為行政機關行使行政權服務的,對外不能以自己的名義發(fā)布決定和命令,其行為的一切法律后果皆歸屬于其所屬行政機關。行政機關是聯(lián)結各行政機構的綜合體。行政組織泛指行政機關、行政機構和行政部門。4、行政組織的特征:公共性、服務性、社會性、法制性、強制性等。５、行政組織的構成要素組織目標、機構設置、組織人員、規(guī)章制度、權責體系、財物設備、技術信息、團體意識6、行政組織的類型按法定管轄區(qū)域分：中央行政組織和地方行政組織按工作權限來分:一般權限機組織和專門權限組織按職能和作用分：決策機關、執(zhí)行機關、監(jiān)督機關、咨詢機關和信息機關三、非政府組織（ＮGO或ＮPO）非政府組織，西方稱‘‘第三部門”ThｉｒdSｅcｔorＯrganizaｔioｎ、非營利組織、公民社會、民間組織、社會中介組織、慈善機構等).非政府組織（Nｏn-GoveｒnmenｔaｌＯrganizａt(yī)ion，簡稱NGＯ）一詞最早見于19４5年聯(lián)合國憲章.NGO進入中國是在１995年第四屆世界婦女大會在北京召開,按照國際慣例需要同期同地召開國際NGＯ論壇。多從事慈善、信息、社區(qū)服務、青少年和特殊人群的教育、老年人關照、學術研究、政府監(jiān)督、文化發(fā)展、環(huán)境保護等工作.ＮGO的定義，比較權威的是美國約翰一霍普金斯大學薩拉蒙教授提出的五特征法，即將具有以下五個特征的組織界定為NGO:１)組織性2）非政府性３）非營利性4)自治性5）志愿性國內(nèi)學者三種有代表性的NGO的定義第一種看法是最廣義的，認為幾乎所有非政府、非企業(yè)的社會組織都是非政府組織.第二種看法是最狹義的,它認為NGＯ是一種非營利的社會中介組織。第三種看法則認為ＮGO是依法建立的、非政府的、非營利性的、自主管理的、非黨派性質(zhì)的、并且具有一定志愿性質(zhì)的、致力于解決各種社會問題的組織。非政府組織提供公共產(chǎn)品的優(yōu)勢(１）競爭性（２）自愿性(3)目標導向明確（4)靈活性（5）資源來源豐富—非營利性.溝通性和低成本.非政府組織的主要作用(1）非政府組織能夠深入民間，凝聚社會資本,構建自組織網(wǎng)絡,提高治理績效。（2）非政府組織可以有效溝通政府與社會，促進政府與社會的合作，是政府與社會互動的橋梁。(３)促進社會和諧。（4）有利于提高國家的國際競爭力.(5)有利于促進公民社會的發(fā)展。NＧO的局限性—在西方被稱為‘‘志愿失靈"(voluntaryfailurｅ）表現(xiàn)為:A。經(jīng)費不足；B．志愿活動的狹隘性；C.志愿組織的家長作風；D.志愿組織的業(yè)余性中國非政府組織發(fā)展面臨的主要困境第一,中國NＧO過分依賴和受制于政府第二，ＮGO自身定位不合理、能力不足、資金缺乏第三,中國NＧO管理的法律法規(guī)不完善,非政府組織發(fā)展的文化積淀不足第四,NGＯ布局不合理、國際化程度不高四、行政組織(政府組織）在市場經(jīng)濟中的職能1、宏觀經(jīng)濟調(diào)控２、社會資源配置3、公共物品分配4、收入的再分配５、經(jīng)濟社會管制第二節(jié)行政組織的研究途徑及意義一、行政組織學研究途徑行政組織學是研究行政組織構成、建立、運行和發(fā)展規(guī)律的科學。?１.、政治學途徑-—強調(diào)漸進主義的方法論專注于公共官僚(政府)機構的政治角色，以及行政官員與立法機構、司法機構和利益集團的相互關系;2、經(jīng)濟學途徑-—強調(diào)績效和市場化專注于公共官僚機構的自利行為和預算最大化；３、管理學途徑—-側重理性主義視角專注于公共官僚機構的組織行為——組織結構、動機與激勵、溝通與領導,以及組織變革與發(fā)展。二、為什么要學習行政組織學１、了解和掌握行政組織管理與運行的規(guī)律2、促進和提高行政組織的效率3、提升政府管理能力４、改革和完善我國的行政組織體制5、改善政府形象和增強政府的國際競爭力案例討論:俄羅斯的官僚體制討論問題1、俄羅斯的民主政治與官僚體制是怎樣的關系？2、為什么俄羅斯的官僚體制20年來沒有變化？決定因素是文化，還是制度？３、基于憲政主義的視角，如何才能改善官僚體制的績效,更好地為人民服務？第二章行政組織理論西方行政組織理論AdｍinistraｔiveOrｇaｎiｚaｔｉoｎalTheｏｒy發(fā)展四階段:(1)古典行政組織理論（傳統(tǒng)科學管理時期的行政組織理論)19世紀末至2０世紀初（2）新行政公共組織理論(行為科學管理時期的行政組織理論)20世紀30－6０年代（3）現(xiàn)代行政組織理論（系統(tǒng)科學管理時期的行政組織理論）20世紀6０—８0年代）(４）當代行政組織理論（行政組織理論的現(xiàn)代發(fā)展)２0世紀80年代至今第一節(jié)政治—行政范式?一、政治行政二分伍德羅·威爾遜《行政學之研究》,標志行政學的誕生，奠定了政治與行政二分的思想基礎弗蘭克·Ｊ·古德諾《政治與行政》,政治與政策有關，它是國家意志的表達,而行政與這些政策的執(zhí)行有關倫納德·D·懷特《公共行政研究導論》-—第一部行政學的教科書，指出政黨政治不應該侵入公共行政;管理學本身會導致科學性研究；公共行政自身能夠成為“價值中立"的科學；公共行政的使命是經(jīng)濟性和效率性.長期影響—-實踐性影響：城市管理的議會經(jīng)理制智識性影響：價值與事實二分，盧瑟·Ｈ·古立克和林德爾·厄威克20世紀40年代開始受到嚴厲批評，“行政”的事物與“政治”的事物實際上是很難分離的面對學術界的批判,公共行政的研究又回到了政治科學的范疇二、作為統(tǒng)治階級的官僚組織1、加塔諾·莫斯卡《統(tǒng)治階級》在所有的社會中，存在的政府,亦即“統(tǒng)治階級”,或稱為“握有公共權力的人”,總是少數(shù)。并且在其治下的大眾，常常缺乏機會參與政治,他們只能唯命是從，稱之為“被統(tǒng)治階級”。政府形態(tài)可以分為兩類:一是封建的（feudal），另一類是官僚的。避免“官僚專制主義”需要代表系統(tǒng)的節(jié)制.2、羅伯特·米歇爾斯“寡頭統(tǒng)治鐵律”探索官僚組織的起源不應將分析的視角局限在國家，而應從組織的角度入手.各種社會或政治活動，無論其組織在其開始時如何民主化及大眾化，到后來一定會被少數(shù)領袖分子操縱，而失去原有的民主性質(zhì)和精神。三、官僚制“理想類型”1、官僚制理想類型—-馬克斯·韋伯和羅伯特·Ｋ·默頓2、實踐中的官僚制托斯坦·凡勃倫提出“訓練造成的無能”約翰·杜威提出“職業(yè)精神病”３、公共官僚制尼古拉斯·亨利指出：公共官僚制是一部裝置，民主大眾與知識精英的結合部，用于調(diào)和官僚制與民主制之間的張力4、代議官僚制薩繆爾·克里斯洛夫和戴維·Ｈ·羅森布魯姆代議制在官僚結構中可以存在(1)按人員的代議制（2）按行政組織的代議制（3）公民參與的代議制四、走向后官僚制沃倫·本尼斯在《未來的組織》指出,在未來２０～25年間（即1987—１992年)，我們將為現(xiàn)存的官僚制送終,以便迎接更適合20世紀工業(yè)化需要的新社會制度的誕生.1、現(xiàn)代工業(yè)社會對官僚制的威脅來:（1)急劇的和難以預料的變化;(2）傳統(tǒng)的組織形式已經(jīng)無法容納組織規(guī)模的不斷增長；(３)現(xiàn)代技術的復雜性需要多樣化和高度專業(yè)化的人才；（4)構成管理行為的哲學觀點已發(fā)生了根本性的變化.２、杰伊·Ｍ·沙夫里茨：《公共行政學經(jīng)典》未來組織所面臨的核心問題問題官僚制的解決方式20世紀的新情況一體化問題：怎樣使個人需要與組織目標一致沒有問題就不需要解決。個人被視為簡單的和被動的工具.忽視了“人格”與角色之間的張力。人類科學的出現(xiàn)以及對復雜人性的理解;向上的追求；人文和民主精神。社會影響問題：權力的分配，以及權力和權威的來源盡管明顯地依賴于法理的權力，但是隱含著強制權力的使用。任何情況下，勝任、強制和法規(guī)之間的復雜關系都是紊亂的、含糊的以及變遷的。管理權與所有權的分離，工會與普通教育的興起，權威統(tǒng)治的負面和無意的影響.協(xié)作問題:形成控制沖突的機制以“等級規(guī)則”來解決級別之間的沖突，以“協(xié)調(diào)規(guī)則"來解決同級之間的沖突，強調(diào)“效忠”。專業(yè)化和職業(yè)化增加了相互依存的需要。個人或萬能者的領導很難適應領導情境的復雜性。適應問題:妥當?shù)鼗貞h(huán)境引起的變化環(huán)境穩(wěn)定、簡單和可預見，例行公事，以任意的、偶然的方式適應變化,不預計各種后果。組織的外部環(huán)境更加動蕩,難以預見,技術變革以史無前例的速率進行著。“新生"問題：成長與衰退假設未來是確定的，與過去基本相同.技術、任務、人力、原材料、社會規(guī)范和價值、企業(yè)和社會目標的急劇變化,所有這些都使得修正過程成為人們經(jīng)常關注的事物。3、麥克爾·巴澤雷:《突破官僚制》從官僚制到后官僚制的范式變遷官僚制范式后官僚制范式公共利益公民認為有價值的結果效率質(zhì)量和價值行政生產(chǎn)控制遵守規(guī)范明確職能、權力和結構確定任務、服務、顧客和成果價格調(diào)整創(chuàng)造價值履行職責培養(yǎng)責任心,加強工作關系遵守規(guī)范和程序理解并運用規(guī)范，找出并解決問題，不斷改進過程行政管理制度服務與控制的分離，支持遵守規(guī)范，擴大顧客選擇范圍,鼓勵集體行動,提供激勵,衡量并分析結果,增加反饋信息4、各國在后官僚制時代的實踐:(１)在政府組織中進行分權，將責任轉移至較低一級的政府部門；（2)重新審視政府應該做什么,應該付出什么，哪里是政府應該付出卻沒有付出的，哪里是既沒有去做又沒有付出的;（3）消減公共服務的規(guī)模，實行公共活動的民營化和公司化;（４）尋求更大凈收益的公共服務提供途徑；(5）顧客取向的,包括為公共服務提供明晰的質(zhì)量標準;（6)實行標桿管理和績效評估；（7)開展簡化規(guī)制、降低成本的改革。5、奧斯本和蓋布勒的企業(yè)家政府理論1992年兩人合著《改革政府－企業(yè)精神如何改造公營部門》提出了“政府企業(yè)化"的管理模式,這是用企業(yè)家在經(jīng)營中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費者和力求完美服務的精神以及企業(yè)中廣泛運用的科學管理方法，改革政府的公共管理部門,重塑政府形象,從而對傳統(tǒng)官僚體制進行改革。政府改革十原則（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；(2)社區(qū)擁有的政府：授權而不是服務；(３）競爭性政府:把競爭機制引入提供服務中去；（4)具有使命感的政府：改變按章辦事;（5）講究效果的政府：講效果而不是按投入撥款;（6）受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要;(７)有事業(yè)心的政府:有收益而不浪費；（８)有預見力的政府：預防而不是治療;(9)分權的政府：從等級制到參與協(xié)作;(10）以市場為導向的政府:通過市場力量進行變革第二節(jié)、理性-權變范式

一、泰勒的科學管理泰勒的科學管理理念集中體現(xiàn)在其1９１1年的著作《科學管理原理》?？茖W管理原理同樣可以運用于公共部門：首先，尋求最佳工作方法和系統(tǒng)控制的思想非常符合行政組織中的等級制、過程和慣例；其次，標準化任務和按其操作的工人也與傳統(tǒng)的行政模式相吻合；最后，運用時間尺度進行績效測量的做法在龐大的官僚制組織及其分支中也非常普遍。莫里斯·庫克：將科學管理中追求的效率視為行政組織回應民眾需求目標的工具。換言之，在民主政治的運作中，民眾期望一定水平之上的服務品質(zhì)以及符合民眾需求的政治責任，從而使效率受到政府部門的重視。為此，庫克對行政部門的建議包括任用一流的人才、發(fā)展科學的工作程序以及多方面激勵員工等一系列主張.二、法約爾的一般管理91６年出版了《工業(yè)管理與一般管理》一書，試圖通過行政管理原則的建構來實現(xiàn)組織管理活動的理性化。對于組織而言，有兩種行為類型是最重要的，即協(xié)作與專門化。為指導協(xié)調(diào)行為而產(chǎn)生的準則主要包括：（1）等級原則；(2）指令單一原則；（3）控制范圍原則;（4)特例原則.專門化關注的是如何把各種行為分配給組織的各個職位，以及如何使這些職位最有效地組成工作單位或部門。這些指導性原則首先包括部門化原則;其次，還包括流水線作業(yè)原則。三、韋伯的科層體制韋伯認為任何組織都是以權威為基礎,靠權威來維持的。合法的權威分為三種:(1）傳統(tǒng)型權威Taｄitionalauthoｒiｔy其基礎是先例和慣例,是以不可侵犯的古老傳統(tǒng)和行使權力者的正統(tǒng)地位為依據(jù)．(２）魅力型權威Charｉｓmaｔicaｕtｈｏrity是以人們對個人的超凡能力，英雄行為等的崇拜和信仰為基礎。(３）法理型（法定或合理型）權威Legａl—ｒｅtiｏnaｌauｔｈorｉty其基礎是依法建立的各種組織規(guī)則,來自法律和社會契約,由選舉產(chǎn)生?；诜ɡ頇嗤墓倭胖疲茖芋w制）,具有如下的行政特征:(１）參加者之間固定的勞動分工（2）職員的等級制(３)指導行為的一系列規(guī)章(4）公私財產(chǎn)和權力的分離（5）基于技術資格的人員選擇（６）對參加者而言的職位聘用韋伯強調(diào)似乎相互矛盾的兩個方面.一方面是法理形式為上下級職員提供了更穩(wěn)定的和更可預料的管理結構。另一方面，與其他類型的行政體系比較,法理結構使下級職員擁有相對多的獨立性和處理權。四、西蒙的管理行為組織的存在不僅簡化了決策，而且也支持參加者做出必須做的決策。價值前提與事實前提構成了決策的基本要素.有限理性：通過提供完整的子目標、穩(wěn)定的預期、必要的信息、所需的設備、日常行為綱要以及決策的制度約束，組織為個體參加者提供了“特定”的環(huán)境.這就是所謂的“有限理性”的理念,它包含了組織研究的理性途徑的關鍵要素——目標的具體化和結構的形式化。價值前提越是精確具體，對決策的影響就越大,因為具體的目標可以區(qū)分出可接受的和不可接受的選擇。形式化的結構對理性決策的支持，不僅通過把責任分配到每個參與者頭上來實現(xiàn),而且還為他們提供了各種處理問題必需的手段和工具，諸如資源、信息和設備。五、組織的權變理論保羅·R·勞倫斯和杰·W·洛奇1967年在其《組織與環(huán)境》一書中，率先提出了理性—權變的組織觀念。他們認為環(huán)境的不確定性對組織結構和行為的影響很大。組織與環(huán)境的適應至少發(fā)生在兩個層次上，一個層次是組織子單位的結構特性都應當和與其相關的特定環(huán)境相適應,另一個層次是組織的分化和整合模式應當與其所處的外在環(huán)境相適應。杰·R·加爾布雷思進一步建構了組織的權變理論。他認為該理論的前提假設有兩個,一個是不存在最佳的組織方式，另一個是任何組織方式之間都不等效。事實上,組織的權變理論還有第三個假設，即最佳的組織方式有賴于組織的環(huán)境特征。第三節(jié)交易-制度范式?一、交易成本模型奧利弗·E·威廉姆森交易成本經(jīng)濟學企業(yè)邊界：交易成本經(jīng)濟學從有效締約和比較組織的視角來處理企業(yè)和市場的組織問題不同于大多數(shù)經(jīng)濟學家,威廉姆森所關注的是交易成本而不是生產(chǎn)，從而他將一個新概念引入了組織理論之中.將交易成本納入組織的層級制度，就可以通過直接的監(jiān)督、審計以及其他控制機制來監(jiān)控組織行為。由于組織行為受到雇傭契約的限制,因此，層級制度有助于降低交易成本,或者至少有助于控制交易成本。威廉姆森不認為交易成本模型可以解釋所有的組織現(xiàn)象,由于所考察現(xiàn)象的復雜性，交易成本理論往往與其他的組織理論一起使用.二、制度結構模型1、菲利普·塞爾茲尼克：組織的制度化是指一個價值中立的過程，從不穩(wěn)定的、組織松散的或有限的技術活動中產(chǎn)生出有序的、穩(wěn)定的和社會的整體模型。保羅·J·狄馬喬和沃爾特·Ｗ·鮑威爾：組織存在于其他類似組織所構成的“場"中.組織場是指由主要的供應商、資源和產(chǎn)品的消費者、管制機構以及其他生產(chǎn)類似產(chǎn)品或提供類似服務的組織集合在一起，而構成的為人們所承認的一種制度生活領域.根據(jù)這個視角，同一組織場內(nèi)的組織逐漸趨向同構.制度結構模型認為，組織是各種資源的結合體。它們具有一定的目的，并在相當時期內(nèi)持續(xù)存在。一定程度上講,組織是以層級體制的方式來協(xié)調(diào)的。三、社會功能模型帕森斯認為，所有的社會體系都是由四個基本功能構成的,它們是：(１)適應功能，即獲得充足的資源。(２）目標達成，即目標的確定和實施。（３）整合功能,即在體系的子部門中維持團結或協(xié)調(diào)。(4）模式維持，即創(chuàng)造、保持和傳播該體系獨特的文化和價值觀。依據(jù)所承擔的社會功能,組織可以相應地劃分為四個類別:(1）對應于適應功能,從事經(jīng)濟生產(chǎn)的組織，特別指那些商業(yè)公司.（2）對應于目標達成,為完成政治目標的組織,特別指政府機構。（3)發(fā)揮整合功能的綜合性組織，特別指政黨、公檢法以及社會調(diào)控組織.（4）維持模式的組織,特別指教育、文化和宗教組織。除了對組織進行了分類,帕森斯還區(qū)分了組織結構的三個層次.最低層次是技術體系，技術層次之上是管理體系，最高層次是制度體系.四、社會沖突模型社會沖突的理論可以直接追溯到馬克思的著作,盡管一些沖突論的學者將韋伯作為早期的先驅,因為他認識到組織是統(tǒng)治的體系.社會沖突模型不僅強調(diào)參加者利益的不同，而且也強調(diào)參加者價值觀的沖突。第四節(jié)系統(tǒng)—生態(tài)范式

一、系統(tǒng)-控制模型羅伯特·L·司溫斯１97４年在其《管理的組織系統(tǒng)：設計、規(guī)劃和執(zhí)行》一書中,強調(diào)運作、控制和決策中心及其相互間流程的重要性,即將組織視為控制系統(tǒng)。決策中心將目標或行為的準則傳遞到控制中心(流程3），控制中心把自己的程序運用到操作層次(流程4），在那里將原材料轉化為產(chǎn)品和服務（流程5和流程6）?？刂浦行倪€要監(jiān)測產(chǎn)出,將其質(zhì)量或數(shù)量與決策中心確立的標準進行比較（流程7）。第二個反饋回路（流程8），它表明系統(tǒng)外界（例如顧客)對系統(tǒng)產(chǎn)品和服務的反應可能會導致組織進行目標的調(diào)整。二、種群—-生態(tài)模型種群—生態(tài)模型認為,環(huán)境選擇不同的組織使其生存下來的基礎是組織形式和環(huán)境特征之間的相容性。1、唐納德·坎貝爾1９69年在《一般系統(tǒng)：一般系統(tǒng)研究協(xié)會年鑒》上發(fā)表的《社會—文化系統(tǒng)中的變異與選擇性保留》一文中指出,進化分析一般強調(diào)三個過程,它們是:差異的產(chǎn)生、對某些特征的選擇以及對那些形式的保留。種群—生態(tài)模型的基本假設是環(huán)境因素選擇那些最適合環(huán)境的組織特征。2、霍華德·E·奧爾德里克和杰弗瑞·費夫1976年在《社會學年度評論》上發(fā)表的《組織的環(huán)境》一文中所指出的那樣,自然—選擇模型并不假定組織必定朝更復雜、更好的方向變化，組織只是朝更適宜于環(huán)境的方向變化。由此得出,絕大多數(shù)的組織變遷都不是既有組織相對于環(huán)境的部分適應或變化,而是一種類型的組織被另一種類型的組織取代。三、資源——依賴模型加里·L·韋姆斯利和梅耶·N·扎德1973年在其《公共組織的政治經(jīng)濟學》一書中,提出了資源—依賴的政治經(jīng)濟學模型.不同于種群-生態(tài)模型強調(diào)的是選擇,資源—依賴模型強調(diào)的卻是適應，即組織提高生存機會的努力。資源—依賴方法主要著重單個組織，從組織優(yōu)勢來考察環(huán)境。獲取資源的需要決定了組織對其外在單位的依賴性，資源的重要性和稀缺性則決定了資源-依賴模型的性質(zhì)和范圍。資源—依賴模型認為，組織在決定其命運時被視為是積極的，而不是消極的。組織的參加者，特別是管理人員，審視著相關的環(huán)境，尋求機遇和挑戰(zhàn),力圖達成最佳的交易，避免代價昂貴的糾紛。資源-依賴模型的基本前提——決策是由組織內(nèi)部做出。具體來講,這些決策是在組織內(nèi)部的政治背景下做出的，決策的目的是處理組織面臨的環(huán)境條件.不是每個可能的行動都能在組織內(nèi)部無約束地行使出來。資源-依賴模型強調(diào)內(nèi)部權力配置在決定進行何種選擇時的重要性。案例討論：官僚體制的經(jīng)濟學1.政治-行政關系是一種委托—代理關系嗎?2.上述的官僚體制改革的理論范式是如何建立的？3。就中國而言，是黨政合一還是黨政分開更有助于官僚體制的改革？第三章政治制度框架

第一節(jié)憲政制度一、憲法的古典概念1、古希臘早期的憲政主義（ｃonstiｔutionaｌism）基于兩種表現(xiàn)形式：希臘語的“國本”和拉丁語的“憲法”.希臘語“國本”的意思是指事實上的國家。古希臘的政治學不是具體法律推理的基礎，也不把自然法當作法律的手段,而只是對實存事實的哲學解釋。古希臘人對國家的定義從來都不是法律的，而是政治的。這意味著憲法法律只具有規(guī)范意義，不具有強制性或制裁力。柏拉圖認為，立憲（憲法)政府只是“次優(yōu)的”,而非“最優(yōu)的”.最優(yōu)的政府是不受法律限制的政府，是由“哲學王”實行的專制政體,但這只是一個理想。2、古羅馬西塞羅在《論共和》一書中精辟地指出,作為自然法的憲法法律與上帝的心靈一樣古老，它在世界上有國家之前就已經(jīng)存在了。因此，任何國家都不得制定減損自然法的有約束力的法律。就西塞羅而言，最高控制權力歸羅馬人民，而實際權力歸元老院。羅馬人對憲政最偉大的貢獻是他們對公法與私法的明確區(qū)分，這無疑構成了“保護個人權利,反對政府侵犯"的憲政核心。二、憲政的近代崛起近代憲法所確立的基本原則都具有明顯的反封建特征：1、個人主義：（iｎｄiviｄuａlism)是近代憲法觀念的基礎，人是最基本的，一切政治性價值的根源都立足于個人。一切人生而自由、獨立以及平等，并享有某些與生俱來的權力,國家（政府）是為了人民和社會的共同福利、保障以及安全而設立的.2、人民主權：（主權在民）（pｏｐｕlarｓovｅrｅｉgnty），對于國家和社會事務的最終決定權歸屬于作為個人集合體的人民。為了保障主權原則的實現(xiàn),盧梭還闡述了兩條重要的規(guī)則。一個是主權的不可轉讓性，另一個是主權的不可分割性.3、法律上平等：法律對于所有的人，無論是施行保護或處罰都是一樣的，在法律面前，所有的公民都是平等的.尊重個人的基本權利:按照社會契約的政治理論，個人權利是先于任何形式的國家而存在的。成立政府就是要保障人民的這些權利,近代憲法都把人權保障放在了突出的位置上。4、限制國家權力:國家是為了保護人權而設立的,這一根本目的決定了國家權力的有限性。不僅作為整體的國家權力應受到限制，因為政府天生便具有侵犯人民權利的傾向；而且權力本身也應分立、互相制約與平衡,以便防止權力的專斷和侵犯公民自由。憲政的現(xiàn)代建構以19１８年第一次世界大戰(zhàn)結束為界，近代憲法理論的核心是論證建立資本主義制度的合理性，現(xiàn)代憲法的各種理論則是以如何完善資本主義制度、如何防范國家權力的濫用為核心的。多樣化的憲法理論可以分為兩大流派:一個是民主理論,另一個是憲政理論?，F(xiàn)代憲法的憲政理論否認民主制度是防止專制統(tǒng)治的最佳途徑；為了保護人類的價值和尊嚴，最有效的方式不是動員民眾的積極參與,而是為政府的行為設定憲法性的界限；憲政理論強調(diào)法治；憲政理論強調(diào)的是代議和司法機構的至高無上的地位。２、民主與憲政相結合的新體制是最理想的政治制度，一些實行民主制度的國家很大程度上接受了憲政理論所揭示的原則。一方面為公民廣泛的政治參與提供保障,另一方面也通過各種制度化的途徑限制國家政府的權力。3、對于現(xiàn)代民主政治來講，制定一部憲法并不是目標，而實現(xiàn)憲政才是現(xiàn)代民主政治的目的所在。4、憲政主義存在兩種不同的國家觀:一種是主權至上的國家主義，另一種是權利至上的法治主義。這兩種不同的國家觀構成了憲政主義的雙重性(兩面性)關于人的價值和尊嚴的道德信念是民主理論的基礎,給予個人高度的自治權，使他們能夠參與社會和國家的管理,包括對他們自己的管理；最寶貴的權利就是選舉權;言論與結社自由是國家與個人關系的核心。第二節(jié)政府制度?一、內(nèi)閣制度1、英國內(nèi)閣制內(nèi)閣制政府發(fā)源于英國，第二次世界大戰(zhàn)后，被世界許多國家采用.在很大程度上講,英國可以說是內(nèi)閣制的發(fā)源地。組成:英國的第一個正規(guī)內(nèi)閣是1721年成立的.按照慣例,內(nèi)閣由下議院中席位最多的政黨組成.每次大選后，英王照例授權多數(shù)黨領袖組閣,并根據(jù)他或她提出的名單任命內(nèi)閣成員。首相組閣時，執(zhí)政黨內(nèi)各派的重要領袖人物都被邀入閣擔任重要職務。除首相外,內(nèi)閣成員包括財政大臣、外交大臣、國防大臣、內(nèi)政大臣、大法官、樞密院長以及掌璽大臣。職能：１９1８年政府機構委員會的報告列舉了內(nèi)閣的主要職能,它們包括：(１)對提交議會的政策做出最后決定;（2）按照議會通過的政策，行使最高的行政管理權;（3)隨時協(xié)調(diào)和劃定各行政部門的權力。內(nèi)閣下設內(nèi)閣辦公廳和內(nèi)閣委員會。前者由內(nèi)閣秘書處、中央統(tǒng)計局和史料處組成;后者是協(xié)助內(nèi)閣工作的附屬機構，分為兩類:一類是常設委員會,另一類是解決特殊問題的臨時委員會。首相是內(nèi)閣的權力中心,也是行政首腦.依據(jù)英國的慣例,首相由在大選中獲得下院多數(shù)議席的政黨或政黨聯(lián)盟的領袖擔任.然而,形式上則是由君主指定的。除此之外，首相必須是議員。自190２年以來，首相由下院議員擔任已成慣例。主要特征:(1）強調(diào)議會至上；（２）內(nèi)閣多由議會中占據(jù)多數(shù)席位的一個政黨或構成多數(shù)席位的政黨聯(lián)盟推選構成;(3）國家元首的“虛位;（４）內(nèi)閣總攬行政權力;(5)政府對議會負責，接受議員的質(zhì)詢和監(jiān)督。２、德國內(nèi)閣制度德國的內(nèi)閣制始于魏瑪憲法時期。魏瑪憲法確認的內(nèi)閣制強調(diào)以總理為主導，同時重視閣員共同討論重大事務的合作精神。二戰(zhàn)后,《基本法》繼續(xù)強化了總理的地位,規(guī)定整個政府的內(nèi)外政策和施政措施都是由總理個人向議員負責,而非政府全體負責。內(nèi)閣的組成上，通常以總理為首，包括總理指定的副總理(兼任部長)、各部部長、總理府國務秘書、新聞國務秘書以及根據(jù)需要任命的相關人士。內(nèi)閣下設十個直屬委員會,包括聯(lián)邦安全委員會、經(jīng)濟委員會、財政委員會、農(nóng)業(yè)和糧食委員會、地區(qū)規(guī)劃與城市建設委員會、環(huán)境問題委員會、歐洲政策委員會、聯(lián)邦政府和聯(lián)邦行政機構改革委員會等。3、日本內(nèi)閣制度日本內(nèi)閣制始建于1855年，當時是按天皇赦令組成的。由于天皇是實權元首，因此,不存在真正意義上的責任內(nèi)閣制。二戰(zhàn)后,日本憲法才使天皇權力架空,實行由首相執(zhí)掌政府大權的內(nèi)閣制。首相由國會產(chǎn)生,在國會中占多數(shù)議席的政黨或政黨聯(lián)盟領袖充任首相.首相既是內(nèi)閣的首長，又是內(nèi)閣的代表。他負責組織內(nèi)閣，任免內(nèi)閣大臣，主持內(nèi)閣會議,決定政府政策措施,指揮監(jiān)督政府各部門工作,指揮和調(diào)動陸?？?，裁定大臣之間的爭議,簽署各大臣提出的法律草案和政令,中止各行政部門不當?shù)拿詈吞幏?批準對大臣的起訴,宣布緊急狀態(tài)等。內(nèi)閣通常由首相和20名以內(nèi)的大臣組成。大臣分兩類：一類稱為“各省大臣”，他們分掌12個行政省;另一類稱為“國務大臣”，他們兼任一些重要的廳和委員會的長官。內(nèi)閣下屬五個直屬機構:（1）內(nèi)閣官房；(2）內(nèi)閣法制局;(３)國防會議；（4)人事院;(5）會計檢查院。二、總統(tǒng)制度1、美國總統(tǒng)制總統(tǒng)下設總統(tǒng)府,屬總統(tǒng)幕僚機構，主要機構包括:（1)白宮辦公廳(2)國家安全委員會(3)行政管理與預算局（4)國內(nèi)事務委員會。美國總統(tǒng)在行使職權時受到來自國會和聯(lián)邦法院的制衡。國會可以通過削減總統(tǒng)的預算來修改政府的政策；通過制定多種法律限定總統(tǒng)的行為;以2／３的多數(shù)推翻總統(tǒng)對國會立法的否決;可以不同意總統(tǒng)任命的部長、聯(lián)邦法院法官以及其他行政官員；甚至還可以彈劾總統(tǒng)本人等。聯(lián)邦法院對總統(tǒng)的制衡集中表現(xiàn)為它擁有司法審查權，可以宣布總統(tǒng)的行政命令違憲。總統(tǒng)制具有以下幾種主要特征：首先，總統(tǒng)獨立于國會之外；其次,總統(tǒng)同時兼任國家元首和政府首腦,通常也負責統(tǒng)率全國武裝力量；再次,政府與國會相分離；最后，行政部門與總統(tǒng)是幕僚關系,其成員由總統(tǒng)任免，受其領導并向其匯報工作，并且政治上不對國會負連帶責任。與內(nèi)閣制度相比,總統(tǒng)制的優(yōu)點在于其穩(wěn)定性及責任的明確，即永遠有一個總統(tǒng)在位領導;而缺點則在于總統(tǒng)和國會之間有可能發(fā)生僵局,阻礙正常政治決策的進行。三、半總統(tǒng)制度半總統(tǒng)制是一種介于總統(tǒng)制和內(nèi)閣制之間,兼有兩種政府制度特點的中間類型。發(fā)端于法國第五共和國時期，是在戴高樂領導下于19５8年確立的.總統(tǒng)的權力作為國家權力的中心，總統(tǒng)一般擁有非常廣泛的權力。國家元首；軍隊統(tǒng)帥；任命總理;根據(jù)總理的提議任免政府其他成員；任命國家的文職和軍職人員；與總理和兩院議長磋商后，可以宣布解散國民議會；擁有一定的立法權；有權簽署內(nèi)閣會議決定的行政命令；可將法律草案在必要時提交公民投票.總統(tǒng)還是“司法獨立的保證人”，擔任最高司法會議主席,任命最高司法會議成員，并主持該委員會；在同最高司法會議協(xié)商后行使赦免權。最后,總統(tǒng)還享有宣布緊急狀態(tài)的非常權。法國總理作為行政首腦領導政府活動。2、總理的權力總理享有憲法賦予的一系列權力。包括向總統(tǒng)建議任免政府成員，并可任免除總統(tǒng)外的所有文職和軍職人員;指導政府的活動，協(xié)調(diào)各部的關系；代表政府向議會提出施政綱領或發(fā)表政策聲明，并向議會承擔責任；總統(tǒng)在解散國民議會或行使憲法規(guī)定的宣布緊急狀態(tài)的權力時,必須征詢總理的意見，總理以政府的名義宣布戒嚴令；代表政府享有立法創(chuàng)議權和修憲建議權；對國防負責,領導國防部,負責組織國防并兼任國防委員會副主席，必要時代替總統(tǒng)主持最高國防會議和國防委員會;政府享有廣泛的條例制定權和命令發(fā)布權?？偨y(tǒng)任命產(chǎn)生的總理，總理主要依靠總統(tǒng)而存在,總理實際上只是總統(tǒng)的“大管家”?？偨y(tǒng)和總理的關系為：前者決定大政方針,后者負責具體的行政事務。半總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權力往往要大于一般總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權力。由總理、國務部長、部長和各個職能部門組成的行政機構并不直接對總統(tǒng)負責，而是對議會負責，這又使半總統(tǒng)制具有了一些議會制政府的特點。四、委員會制度瑞士是目前世界上唯一長期實行委員會制政府制度的國家。1、行政組織-聯(lián)邦行政委員會瑞士的最高國家行政機關是一個實行合議制的行政組織,稱為聯(lián)邦行政委員會，由七名行政委員組成,在聯(lián)邦議會兩院聯(lián)席會議上選出.凡具有當選為眾議員資格的公民，都可以被選為行政委員。聯(lián)邦行政委員會設公共經(jīng)濟部、外交部、內(nèi)政部、財政部、司法和警察部、軍政部，以及運輸交通與能源部。七個委員各掌管一個部。七人中每年由聯(lián)邦議會兩院聯(lián)席會議選舉一人為總統(tǒng),另一人為副總統(tǒng)?？偨y(tǒng)和副總統(tǒng)任期一年,不得于次年連任。實際上，七名委員輪流擔任總統(tǒng)和副總統(tǒng).總統(tǒng)作為聯(lián)邦行政委員會的代表對外代表國家,履行一些禮儀上的國事行為,沒有任何其他特殊的權力，其職權和地位同其他行政委員是平等的.行政委員會是一個合議制的機構，任期為四年，可連選連任.行政委員會每星期開會一次，開會時由總統(tǒng)擔任主席。開會法定人數(shù)為委員四人，一切問題由委員們平等地進行討論，以出席委員會過半數(shù)票通過決定，即最低票數(shù)為三票。在贊成和反對雙方票數(shù)相同時，總統(tǒng)所投的票算為兩票.聯(lián)邦行政委員會作為聯(lián)邦議會的執(zhí)行機關，有權發(fā)布各種命令，包括一般行政命令、受聯(lián)邦議會委托制定的法規(guī)性命令,以及在非常時期根據(jù)聯(lián)邦議會事先概括授權而發(fā)布的緊急命令.行政委員會和聯(lián)邦議會的關系聯(lián)邦議會制定的法律和法令,除重大事項——如指揮軍隊由聯(lián)邦議會直接執(zhí)行外，都由行政委員會執(zhí)行。聯(lián)邦的法律和法令,委托由各州執(zhí)行的，行政委員會就具體執(zhí)行情況，對各州政府實行監(jiān)督。聯(lián)邦行政委員會從屬于聯(lián)邦議會，只能接受聯(lián)邦議會的控制和監(jiān)督，而不能與之對抗，無權解散議會，但議會也不能在任期屆滿前罷免行政委員會。對于國家的大政方針和政府政策，主要由聯(lián)邦議會決定，聯(lián)邦行政委員會只負責貫徹執(zhí)行.五、國務院制度國務院政府制度是指中國最高國家行政機關-—國務院由全國人民代表大會產(chǎn)生并對其負責,受其監(jiān)督的政府制度。１9５4年頒布的憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權力機關,國務院即中央人民政府是最高國家權力機關的執(zhí)行機關和最高國家行政機關.國務院由總理、副總理若干人、各部部長、各委員會主任和秘書長組成，實行集體領導的原則，通過國務院全體會議和常務會議進行工作，對全國人民代表大會負責并向其報告工作。中國國務院政府制度具有以下兩個方面的主要特征：首先，國務院從屬于全國人民代表大會,這種從屬關系體現(xiàn)在：(1)國務院由全國人民代表大會組織產(chǎn)生；（2)國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；（３）國務院受全國人民代表大會的監(jiān)督。其次，國務院實行民主集中制基礎上的總理負責制，旨在吸收“合議制”與“首長制”的長處，在重視民主討論的同時又強調(diào)總理擁有最后的決定權.第三節(jié)立法制度一、立法機關的演進洛克在“契約論”的基礎上,提出了他的分權學說，即國家的權力應當分為立法權、執(zhí)行權和對外權。立法權是一個國家中的最高權力,是不可轉讓的、不可更換的以及不可侵犯的，這種權力屬于議會。孟德斯鳩發(fā)展了洛克的分權學說，他認為每一個國家都有三種權力：立法權、行政權和司法權，這三種權力應分別由三個不同的部門掌握;立法權所實行的代議制是由人民來行使的,行政權應當掌握在國王手中,司法權則由法院行使;這三個部門應當互相牽制，以權力制約權力，從而防止權力的濫用，保障公民的自由。1、英國立法制度學者們一般都認為，現(xiàn)代議會制度發(fā)端于英國。撒克遜人統(tǒng)治的后期就成立了“賢人會議”；諾曼底人入侵英國后,威廉一世把賢人會議改組為大會議；1２１5年，英王約翰迫于大封建主和大貴族的壓力,頒布了《自由大憲章》,確認大會議由僧侶、貴族和貧民組成；1６８9年和1７０１年議會先后通過了《權利法案》和《王位繼承法》，確認議會是最高立法機關，標志著議會制在英國的首次確立；19世紀，英國議會分別在１832年、1867年和1８84年經(jīng)過3次改革之后，逐步形成了具有完整體系的責任內(nèi)閣制。191１年和１９４９年的《議會法》，加強了平民院的立法權威，強化了它的權力，使得英國的議會制度更具特色.2、美國立法制度根據(jù)１７8７年《美國憲法》,美國最高立法機關是聯(lián)邦國會。國會實行兩院制，由參議院和眾議院組成。美國憲法把立法權明確地交給國會，不再提各州的主權、獨立和自由高于一切,同時規(guī)定了國會兩院的組成和兩院議員應當具備的資格、議院的選舉，以及國會的議事程序和規(guī)則。１913年，國會通過了第１7條憲法修正案，把參議員由各州議會間接選舉改為由選民直接選出，每州兩人，任期兩年，每年改選1/3。美國眾議員由選民直接選舉產(chǎn)生，但長期以來一直是按各州的人口比例分配席位，每3萬人中選出1名眾議員，每州至少1名眾議員。1929年通過的議席分配法案，將議員人數(shù)固定為435人。眾議員任期兩年,屆滿時全部改選。美國各州的議會是州的立法機關,除內(nèi)布拉斯加州實行一院制外，其他各州都實行兩院制。州議會的首要職能是，依照聯(lián)邦憲法和州憲法規(guī)定的權限,來制定本州的法律。3、法國立法制度法國的議會制度不僅建立較晚,而且也不穩(wěn)定。自1789年國民議會起,至1958年《第五共和國憲法》公布止，變更達20次之多。187５年的《第三共和國憲法》規(guī)定，法國實行共和制，國會為兩院制，上議院稱為“參議院”,下議院稱為“眾議院”,兩院和總統(tǒng)都有提案權。1946年頒布的《第四共和國憲法》，規(guī)定國會實行兩院制，下議院稱為國民議會，議員由人民不分性別直接普選產(chǎn)生，任期五年,任滿全部改選；上議院稱為共和國參議院，議員由各省及其他選舉會間接選舉產(chǎn)生，每三年改選半數(shù)；兩院合稱為國會，但法律議定權專屬下議院，上議院只能對下議院通過的法案提出意見，供下議院參考；內(nèi)閣只對下議院負責；下議院有單獨否決信任案的權力。１９58年，戴高樂政府通過了《第五共和國憲法》，規(guī)定國會仍采行兩院制,下議院稱為“國民議會”，議員由人民直接選舉產(chǎn)生，上議院稱為“參議院”，議員由人民間接選舉產(chǎn)生，恢復了第三共和國的兩院同等立法權。4、日本立法制度186８年，日本爆發(fā)了明治維新運動.下層武士和中小資產(chǎn)階級掀起了“自由民權"運動，成立了民選議會，爭取政治權利。1881年,在反對派的強大壓力下，天皇頒布了十年內(nèi)召開“民選議會”的詔書。１890年,根據(jù)明治憲法——《大日本帝國憲法》，成立了帝國議會。天皇獨攬統(tǒng)治大權，由貴族院和眾議院組成的帝國議會只能“協(xié)助”天皇行使立法權，國會通過的法律必須經(jīng)過根據(jù)憲法成立的天皇咨詢機構—-樞密院的審議和天皇的批準才能生效;天皇及其政府可以不經(jīng)過國會創(chuàng)制法律;國家預算提案權屬于政府而不屬于國會;內(nèi)閣不對國會和國民負責，只對天皇負責；天皇有權召集和解散國會，提出和裁定法案。１９46年憲法。在日本，國會是國家的最高權力機關和國家唯一的立法機關，實行由參議院和眾議院構成的兩院制，制定法律、修改憲法等國家的一切重大經(jīng)濟、政治和社會問題，均由國會討論來決定。5、中國立法制度中國的立法機關是中國人民代表大會。１９31年，在江西瑞金召開了第一次全國蘇維埃代表大會,出席大會的610名代表,經(jīng)過充分討論，通過了《中華蘇維埃憲法大綱》。1934年，全國蘇維埃代表大會頒布的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》規(guī)定，全國蘇維埃代表大會由各省蘇維埃代表大會,中央直屬市、直屬縣蘇維埃代表大會及紅軍所選出的代表組成。抗日戰(zhàn)爭時期，抗日民主政權的組織形式通常是參議會，實行“三三制原則。1949年中國人民政治協(xié)商會議,制定了起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，還制定了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》等法律，開辟了新中國立法的新紀元。１954年召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議,通過了《中華人民共和國憲法》。該《憲法》規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。198２年《憲法》的頒布，標志著中國立法機關的建設進入了一個新的歷史階段.二、立法機關的性質(zhì)立法機關的最明顯特征是代議性，即由人民選舉代表或議員，組成立法機關,以統(tǒng)一制定法律和監(jiān)督行政。針對立法機關的代議性，存在不同的理論學說.首先，委托說認為，立法機關的各個組成人員，分別是其選區(qū)選民的受托人,議員被選派到立法機關之后,他或她的言行應受本選區(qū)選民的支配。其次，代表說認為,立法機關整體是全國人民的受托人，這是一種具有特殊性質(zhì)的委托關系，即“代表式的委托”。再次，國家機關說認為,選民團體與立法機關都是國家的一種機關,各有其職能，前者的職能在于選舉，后者的職能在于法定范圍內(nèi)行使其議決的權力。政治學意義上的立法機關的性質(zhì)可以概括為以下幾個特征:(1）代表民意,立法機關集體行使職權，議事由多數(shù)決定;（2）議事公開，代表民意的立法機關,其議事應盡可能地公開；(3)言論自由，代表在立法機關開會時，必須不遭受威脅，不用顧及其言論、行為會對本身有不利的后果，才能敢講真話,暢所欲言,自由表決；（4)統(tǒng)一立法，同一政治體系內(nèi)的所有法律，應由同一立法機關統(tǒng)一制定。三、立法機關的體制立法機關的體制是指立法機關的構成方式。“院制”指：（１）國家立法機關的組成人員是分為兩個以上相對獨立的部分,還是作為一個沒有分開的整體；（2)國家立法職權是由兩個以上的立法組織行使，還是由一個立法組織行使；(３）國家立法機關是作為兩個以上實體存在,還是作為單獨的實體存在；（４)兩個以上立法實體的法律地位是基本平等的關系,還是主從關系。以“院制”作為判斷標準，世界各國立法機關大致可分為多院制的立法機關和一院制的立法機關兩類。主張立法機關一院制的學者認為,代議制的立法機關是人民的代表機關，它的立法意見是人民的意見。人民在同一時間內(nèi)，對同一問題,主流上應當只有一種意見，因此代表人民的機關只應有一個。辦理國家的任何事務都應講求效率，立法相關的事務也不例外.兩院制的立法機關既可以反映全體人民的意志，又可以代表地方社群的利益；既可以防止立法的草率和武斷，又可以防止議會的專橫和腐化；既可以緩和利益的沖突,又可以平衡代表的利益。對照來講，一院制的立法機關既簡便易行，又省時省力；既可以強化立法機關的責任，又可以保障行政機關的效能；既能夠集中體現(xiàn)民意，又能夠提高立法效率。四、對行政機關的控制１.財政財政權一般指議會審議和批準政府的財政預算和財政決算的權力，這也是議會的傳統(tǒng)權力之一.表面上預算案僅規(guī)定行政部門經(jīng)費的收支,但事實上它卻能體現(xiàn)出議會的施政方針。2。立法行政機構通常是通過立法建立的,這些法律詳細闡明了機構的基本任務和職責.具體方法之一是立法否決,另一項控制機制是日落法案.3.監(jiān)督立法機關可以通過審查的功能行使對行政機構持續(xù)性的監(jiān)督。具體來說,議會或國會的分院針對所有的政府機構都設有相對的委員會以審查其活動以及與其他層級政府間的關系.此外，每一個委員會也對特定領域和行業(yè)行使審查的責任。第四節(jié)司法機關一、機構變遷司法機關的變化在程度上和形式上表現(xiàn)為兩種:一種是激烈的、整體的、本質(zhì)性的變化,是社會變遷所導致的革命性轉變；另一種是溫和的、局部的、非本質(zhì)的變化，是處于特定社會形態(tài)的國家著眼于變化了的客觀條件而自覺做出的改革。司法機關的演進具體表現(xiàn)為以下六個階段：（1）司法機關從立法機關、行政機關、軍事機關等渾然一體的國家政治組織中分化出來，成為具有特殊功能的獨立機構；(2)司法機關從中央到地方形成獨立的多級體系；（3）司法機關由混合開始初步分工，形成單獨的審判機關與檢察機關;（4）在審判機關、檢察機關分立開來的同時,其他一些司法組織形式也逐步產(chǎn)生和發(fā)展起來，例如調(diào)查機關、公證機關、仲裁機關等；（５）司法機關起初主要是審理刑事案件，逐漸發(fā)展到審理民事、經(jīng)濟、行政、軍事等案件，特別是各級各類的法院越來越多；（6）司法機關從國內(nèi)走向國際，產(chǎn)生了一些國際性的司法組織，并且得到迅速發(fā)展。各國司法機關的認定標準：一是法定標準，即國家以法定的形式規(guī)定了司法機關的范圍;二是習慣標準，即在歷史發(fā)展中，一些國家機關被認為具有司法性質(zhì)，發(fā)揮著司法職能，便被習慣地認定為司法機關;三是功能標準，即有的國家機關在法律和習慣上并未確定其司法性質(zhì)，但其發(fā)揮的作用及其活動產(chǎn)生的效果,與司法機關相同或近似,便被認定為是司法機關.各國司法機關都遵循一些共同的司法原則,它們包括：公平正義司法獨立程序公正平等保護公平正義作為總的司法原則，統(tǒng)領其他三個基本的司法原則。二、司法體制司法體制是指國家司法權的運行機制,是司法制度外在的具體表現(xiàn)和實施形式.根據(jù)最高司法權是由一個機關、兩個機關或數(shù)個機關行使，各國司法體制可以分成一元制、二元制和多元制三個類型。司法體制的一元制,是指司法權由普通法院統(tǒng)一行使，最高法院行使最高司法裁判權。日本、中國、美國和英國等；司法體制的二元制是指司法權由兩個不同的法院系統(tǒng)分別行使，最高司法裁決權由兩個不同的法院行使。法國等;司法體制的多元制是指司法權由多種法院分別行使，最高司法裁判權由多個機關分別行使。德國等.三、司法組織司法組織是指司法機關的機構體系，而司法機關則是一個整體概念.其中，審判機關是主要的司法機關，是司法的中心;檢察機關也是重要的司法機關,與審判機關的關系最為密切；此外，各種類型的司法行政機關也對司法權在行政組織中的實行具有廣泛的影響。根據(jù)其受案范圍、管轄對象和活動性質(zhì)，審判機關可分為普通法院和專門法院。普通法院可以分為兩種，一種是大陸法系的普通法院,相對于行政法院和其他專門法院而言，只受理民事、刑事案件,不受理行政案件。另一種是英美法系的普通法院,相對于其他專門法院而言,不僅受理民事、刑事案件,而且也受理行政案件。行政法院組織是大陸法系國家特有的司法機關，典型的大陸法系國家有一個完全獨立并擁有獨立司法權的行政法院體系。檢察機關的性質(zhì)一般可分為兩大類,一類是國家公訴機關，另一類是國家的法律監(jiān)督機關。從檢察機關與審判機關的相互關系來看,檢察機關的設置可以分為兩種方式：審檢合一與審檢分離。檢察可以從屬于行政,也可以與行政一體，還可以與行政平行.檢察機關的職權是檢察制度的基本內(nèi)容和核心部分。各國檢察機關的職權包括：（1）法律監(jiān)督權,具體分為一般監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及部門監(jiān)督；（2）偵查、起訴和出庭支持控訴權;(3)參加民事訴訟權;(4）參加行政訴訟權；（5）其他職權，包括法律咨詢權、參加行政管理權、參與立法權。司法行政機關是從事司法行政管理的國家行政機關。司法行政機關的主要職責是全面負責國家有關司法行政管理的工作，涉及法院和法庭的管理，法官選任的準備工作和法官及司法人員的相關培訓、調(diào)動等事務，管理監(jiān)獄和勞動改造所,以及指導公證機關、仲裁機關和檢察機關的工作等.在實踐中，西方國家的司法行政機關一般都設在行政系統(tǒng)內(nèi)部，聯(lián)邦制國家則設有聯(lián)邦和州兩套司法行政機關。四、司法審查:對行政部門的監(jiān)督法院阻止行政機構的行為主要基于兩方面的原因:其一，法院有權阻止行政組織超越法律條文所確立范圍之外的行為;其二，它們同樣有權制止行政機構違反正當程序辦事的行為。歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩和羅納德·M·萊文在1９90年所寫的《行政法與過程》中指出，司法審查的主要功能在于，要求行政機構提供能夠支持決議的事實，做出合理的解釋，并借此鼓勵理由充分地進行決策。司法審查的范圍囊括了處理有關法律和憲法權利、法定的權限、所需程序的使用、濫用行政裁量權或者采取與法律規(guī)定不符的行動等廣泛的領域。但是同時，司法審查也會受到機構能力，尤其是法院方面的諸多因素的限制。案例討論：香港的政制框架討論問題1.香港特別行政區(qū)政府是如何產(chǎn)生的？2.怎樣理解《基本法》所具有的憲法功能?3.如何從憲政角度評價香港政治制度框架？第四章國家結構形式 ?第一節(jié)國家結構形式國家結構(Statestrｕctuｒe)，指國家機構、國家制度、國家機關之間的權力分配與相互關系。一、國家結構形式的界定國家結構形式：是指在國家機構體系內(nèi)縱向配置國家權力行使權并規(guī)范其運用程序的制度模式.主要內(nèi)容：（1）國家職能賴以實現(xiàn)以及國家權力行使權借以有效發(fā)揮作用的國家區(qū)域構成單位劃分;（2）各層級區(qū)域單位的法律地位和權限劃分;(3）處理全國性政府與區(qū)域性政府之間縱向職權關系的原則；(４）各層級政府之間權限爭議的解決方式.總之,其核心問題就是,全國性政府與各級區(qū)域性政府之間的權限劃分,以及相應的利益和財富分配?，F(xiàn)代國家結構形式的共同的基本特征：（1）國家結構形式表現(xiàn)出某種類型的民主事實;(2）各層次政府的地位和權限由憲法或法律加以確認和保障；（3)行政區(qū)劃和職權的配置狀況經(jīng)長期實踐檢驗證明有利于社會經(jīng)濟發(fā)展;（４）建立了各級政府間的沖突協(xié)調(diào)機制以及法定的權限糾紛裁決機構；(5）有憲法意識較深厚的國民、具備法治觀念的政治家和文武官員隊伍,以及較為廉潔守法的政府.二、國家結構形式的分類首先,按照建立國家整體與其組成部分之間相互關系的不同原則,國家結構的現(xiàn)代形式主要分為兩種，即單一制國家和聯(lián)邦制國家。其次，將國家結構形式分為單一制和復合制。單一制是形式比較簡單,只有一部憲法和一個中央政府的國家；而復合制是形式比較復雜,由兩個或者多個成員國家組成的復合國家。最后,介于聯(lián)邦制與單一制之間,還存在一種國家結構形式,這就是像英聯(lián)邦那樣的國家間的共同體。判斷該政治實體是否是國家的標準：有關政治實體的中央機構是否擁有主權權力。具體來講，就是要看政治實體的中央機構有沒有獨立自主地對該政治實體全部或至少其中一部分事務做出最后決定的權力，以及能否通過其設立的公共強制機構直接對居民貫徹這一決定。由此可見，國家間的共同體是一個有名無實的國際聯(lián)合形式，不能算國家的結構形式.同理，由于邦聯(lián)制的中央機構沒有主權權力,因而邦聯(lián)制也不是國家的結構形式.事實上,單一制與聯(lián)邦制是當代國家結構形式的基本類型。第二節(jié)單一制

一、單一制的界定單一制是指在國家權力行使權縱向配置和運用的過程中，中央政府單獨享有全部的主權權力,而區(qū)域性政府分享其他國家權力行使權的一種國家結構形式。要確切地描述單一制下中央與地方的職權劃分,就得將職權具體區(qū)分為管轄對象和管轄方式兩個部分。所謂的管轄對象是指按管轄事項的范圍確定的職權，而所謂的管轄方式是指對管轄對象實施管理所能夠采取的措施。一般來講，人類社會的全部事務中，減去依法律和習慣應由公民、其他自然人、各種社會經(jīng)濟文化組織、自治性團體和社區(qū)自主處理的事項，再減去憲法和法律規(guī)定由地方政府處理的事項，所得的余數(shù)就是中央有權處理的事項。具體來講，中央權限范圍內(nèi)的事項主要是對外關系、國防、征稅、國家機構的組織和活動、公民權利的保障，以及促使公民履行義務,調(diào)控社會經(jīng)濟政治生活秩序，以及維護國家法制的統(tǒng)一和市場的統(tǒng)一。其中，一些事項屬中央的專有權范圍，而另一些則是地方政府負責執(zhí)行的。中央是中央與地方這一對矛盾的主導的和決定性的因素。二、地方自治的單一制地方自治英國出現(xiàn)最早，最有影響。英國中央政府的管轄事項主要是規(guī)定國家機構的組織、權限和活動，辦理外交、國防、稅收，規(guī)范和調(diào)控社會機構及政治生活秩序,保障公民的權利與自由，制定和執(zhí)行預算，提出和通過決算,推行社會保障和社會服務.從管轄方式上看,英國中央政府的職權可分為由議會結合國王行使的職權,以及名義上由樞密院、實際上由內(nèi)閣行使的職權。英國中央政府的主要職權:首先，制定憲法性法律。其次,制定民事和刑事法律。再次，通過私法案。最后，依法或依慣例規(guī)定行政措施,發(fā)布命令和規(guī)章等。單一制下的地方自治是指在中央政府的監(jiān)督下,由選舉產(chǎn)生的地方政府依據(jù)本地居民的意志，在法定的權限內(nèi)獨立自主地管理本區(qū)域的公共事務。實際上,地方自治權就是地方政府管理本區(qū)域公共事務的范圍,以及為實現(xiàn)其管理職能而采取相應措施的權力。英國地方政府的自治權歸根結底是由議會授予或認可的，其所依據(jù)的規(guī)范性文件包括：(1）一般公法；（2）地方法；（3)臨時命令;(4）特別命令.英國地方政府自治權管轄的事項：一是處理公共安全事務的職權;二是管理環(huán)境衛(wèi)生事務；三是舉辦公用事業(yè);四是負責城鄉(xiāng)計劃事務；五是發(fā)展和舉辦社會服務和文化教育事業(yè).英國有長期的地方自治傳統(tǒng)，地方事務的自治程度很高，各級地方政府均在法定的職權范圍內(nèi)自主地管理自己的事務。在這種地方分權制下，中央對地方政府在職權范圍內(nèi)的活動,一般也不能直接指揮,因而不存在一個自上而下憑借指揮命令推行政務的行政層級節(jié)制體系。英國的議會有權創(chuàng)建和廢除地方政府單位，也有權賦予或收回地方政府這樣或那樣的職權,還能改劃地方行政的區(qū)域。議會的這些控制突出地體現(xiàn)在歷次通過的地方政府法之中.中央行政機關監(jiān)督控制地方政府的基本方式(1）制定行政法規(guī)和規(guī)章;（2)批準單行法規(guī)、計劃和命令；（３）發(fā)布指示、通令或代執(zhí)行;(4）視察；（5）行使任職同意權；（６)財政控制；（7）審計監(jiān)督.三、中央集權的單一制法國是最有代表性的中央集權的單一制國家，尤其是20世紀80年代實行權力下放改革前的法國。法國中央政府的職權主要包括:（１）保障公民的各項權利和自由；(2）促使公民履行法定義務;（3）組織和負責國防，掌管武裝力量，決定宣戰(zhàn)和戒嚴;（4）保衛(wèi)共和國的制度、國家獨立和領土完整，保證國際義務的履行,保證法律的執(zhí)行和公共權力機關的正?；顒?(５）召集和舉行總統(tǒng)選舉投票，規(guī)定議會兩院和地方議會的選舉制度；（6）提出和表決財政預算案；（7）設立各種公立的公益機構,促進地方單位的自主管理。按照法國的法律傳統(tǒng)，地方政府雖然擁有憲法規(guī)定的十分廣泛的權力,但它們實際上只能行使中央政府允許它們行使的那一部分，并須接受中央政府的嚴格監(jiān)督.省長在法國具有中央政府代表和省議會執(zhí)行機關首長的雙重身份。法國的市長也有中央政府代表和本市鎮(zhèn)行政機關首長的雙重身份。只有作為市鎮(zhèn)行政首長的職權，才屬于市鎮(zhèn)的權限范圍.與地方自治的單一制相比，中央集權單一制下的地方政府的職權范圍要小得多，行使這些職權時所受到的來自中央政府的限制也大得多。至于中央對地方的監(jiān)督,在法國主要是通過中央行政機關及其在地方的代理人進行的.具體來講,表現(xiàn)為兩個方面：一方面是中央行政機關與地方行政首長之間的行政科層制,另一方面是中央在地方的代理人以中央政府名義對地方代議機關進行的所謂的行政監(jiān)護。四、民主集中的單一制民主集中的單一制的內(nèi)容包括:人民通過各級代表機關行使國家權力,人民代表機關由選舉產(chǎn)生，最高人民代表機關、上級人民代表機關由下級人民代表機關或選民直接選舉產(chǎn)生，同級其他國家機關由本級人民代表機關產(chǎn)生并對其負責，上級機關領導或監(jiān)督下級機關的工作,最高人民代表機關統(tǒng)一行使最高國家權力，地方各級行政機關既從屬于本級人民代表機關,又從屬于上級行政機關。就中央與地方關系而言,中央與地方的關系表現(xiàn)為中央國家機構與地方國家機構之間的關系,而后二者之間的權限劃分在民主集中的單一制下又集中表現(xiàn)為最高人民代表機關包括其常設機關與地方各級人民代表機關之間的權限劃分，其他最高國家機關和其他地方國家機關之間的劃分相對而言處于從屬的地位。中國實行的是有自身特色的民主集中的單一制,它主要包括以下三種實踐模式：（1）中央與普通行政區(qū)域的關系模式;(2）中央與民族區(qū)域自治地方的關系模式；（3）中央與特別行政區(qū)的關系模式。第三節(jié)聯(lián)邦制

一、聯(lián)邦制的界定聯(lián)邦制是一種立法權由中央立法機構和組成聯(lián)邦的各州或各地區(qū)單位的立法機構分享的立憲體制。聯(lián)邦制有三個基本的構成要素:（１)成文憲法,用以確定和鞏固永久性的聯(lián)盟盟約，這種盟約往往把政治體制中劃分權力的主要條款列入成文憲法,其修改必須通過特殊的程序;(２)政治制度必須反映出該憲法，確實把權力分散給一些基本上自主的中心,這一過程稱為地方分權化，它是一種手段，用以保證聯(lián)邦政府或成員單位政府所行使的政治權力，非經(jīng)共同同意,不得任意撤銷；（3)地區(qū)性分權.本源性權力，實際上指的是一種在政治上使聯(lián)邦國家得以出現(xiàn)的先于任何法定職權的固有權力.本源性權力的歸屬劃分有三種類型:(1）本源性權力屬于各州,像美國、瑞士這樣的國家,聯(lián)邦的權力是各州讓與的，即聯(lián)邦政府沒有本源性權力，只有從本源性權力中派生的權力;(2)本源性權力屬于統(tǒng)一的國家的中央,只是為了更好地解決民族問題、經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題以及其他一些特定問題,才放棄單一制而改行聯(lián)邦制；(3)由于各種原因,本源性權力的歸屬十分模糊,像前蘇聯(lián)的一些加盟共和國，它們在參加聯(lián)盟之前，就是獨立的民族國家，加盟之后就失去了本源性的權力.聯(lián)邦國是由聯(lián)邦和各成員單位構成的整體，聯(lián)邦是聯(lián)邦國的一部分,是聯(lián)邦國的中央，各州或各邦是聯(lián)邦國的地方。在聯(lián)邦與成員單位之間分配的只不過是國家權力行使權（國家機關職權）中的最高部分。關于主權的歸屬,聯(lián)邦國與單一國之間并沒有本質(zhì)上的區(qū)別,它們在民族國家形成和發(fā)展的總方向上是一致的，即都是以維護國家統(tǒng)一，反對分裂,有效履行政府職能，促進社會、政治、經(jīng)濟、文化和諧發(fā)展為其根本目標。實際上,它們之間的區(qū)別僅在于主權權力的分配方式。二、分權制衡的聯(lián)邦制分權制衡的聯(lián)邦制不僅意味著聯(lián)邦與成員單位之間依憲法劃分權限,而且也意味著通過權力劃分后的制約與平衡,來實現(xiàn)立憲層面所確定的共同利益。分權是制衡的前提和基礎。就分權的方法論而言,上述聯(lián)邦制國家的憲法多半都采用了聯(lián)邦列舉、成員單位概括或保留的形式，如美國、瑞士、德國和墨西哥。個別也有反其道而行之的，采用聯(lián)邦和成員單位雙方列舉的方式,如加拿大。美國是分權制衡聯(lián)邦制的最典型代表。美國憲法列舉了屬于聯(lián)邦的18項權力，由聯(lián)邦最高法院在有關判決中確認的一些從明示權力中引申出來的默示權力,以及聯(lián)邦最高法院在有關判決中宣稱聯(lián)邦政府擁有的某些固有權力。各州的權力，主要是依據(jù)憲法第十條修正案確認的。該條修正案規(guī)定,本憲法未授予合眾國，也未禁止各州行使的權力，保留給各州行使或保留給人民行使。三、中央集權的聯(lián)邦制中央集權的聯(lián)邦制并不是指稱包含著中央集權因素的聯(lián)邦制，而是指稱那種在憲法上和實踐上中央集權程度高于自治民主聯(lián)邦制、分權制衡聯(lián)邦制以及地方自治單一制。中央集權的聯(lián)邦制國家一般采用憲法附表的方式,較為詳盡地劃分聯(lián)邦與成員單位的權限。印度、巴基斯坦和馬來西亞等國的聯(lián)邦制就屬于這種類型。印度憲法第七附表排出了三份極為詳細的職權表。第一份附表稱為聯(lián)邦職權表，第二份附表稱為各邦職權表，第三份附表稱為聯(lián)邦與各邦兼有的職權表。巴基斯坦憲法附表，共兩份:一份稱為聯(lián)邦法事項表，另一份稱為共同立法事項表。第四節(jié)行政區(qū)劃?一、行政區(qū)劃的內(nèi)涵行政建制、行政單位、行政區(qū)域這三個術語不僅存在密切的關聯(lián)性，而且也都是行政區(qū)劃體制的構成單位。行政區(qū)域是國家為推行政務而劃分的有確定界線的區(qū)域。特定的國家行政機關依法在特定的區(qū)域內(nèi)履行其職責，推行其政務，這一特定的區(qū)域即為行政機關管轄的區(qū)域。行政區(qū)域包含兩個要素—-地域和居民.地方行政單位是由治理同一地域各地方國家機關組成的整體，即指一級地方政權,地方行政單位包含兩個要素—-權力和政府.作為一種地域性政治實體,地方行政建制是國家設置的組成國家的結構單元，地方行政建制則包含上述的所有要素——地域、居民、權力以及政府。二、地方行政建制地方行政建制是指構成國家的地域性政治實體,也就是國家結構體系中的結構單元。作為一個地域性政治實體,首先要有確定的地域，以及定居在這一地域的居民。其次要有治理本地域的公共權力（國家權力），這種權力可以通過本地域居民投票來授予，也可以通過代表全民的國家政府來委托。最后要有行使上述權力、承擔治理本地域職責的公共機關。地方行政建制按其設置目的與功能,可分為以下四種類型:首先是一般地域型建制，設置目的純?yōu)檫M行地域治理。其次是民族區(qū)域型建制，設置目的除一般地域治理外,主要是為推行某種民族政策，解決國家在少數(shù)民族地區(qū)治理的特殊需要，以維護政治上的統(tǒng)一和安定而建立的建制單位。再次是城鎮(zhèn)型建制，設置目的除一般地域治理外,主要是為解決城鎮(zhèn)地區(qū)因人口密集而形成的各種社會需要,進行針對性的專門管理,以維護城鎮(zhèn)地區(qū)的社會秩序,以及促進城鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。最后是特殊型建制,在特殊地方行政建制中，除民族區(qū)域型和城鎮(zhèn)型建制外，歷代還有許多其他種類的建制單位。三、區(qū)域一體化與區(qū)域政府合作促成區(qū)域一體化的主要動力可以包括政治安全、經(jīng)濟全球化、國家間（國內(nèi))政策一體化和流域內(nèi)的公共治理需要.詹姆士·H·米特而曼在《全球化綜合癥》一書中對當代的“新區(qū)域主義”進行過類型學分析，并提出了“宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義”的類型界分.依據(jù)區(qū)域范圍的大小把當代世界的區(qū)域政府間合作歸結為三大類型:（1)宏觀區(qū)域間政府合作,（2）次區(qū)域政府合作，（3)微觀區(qū)域間政府合作。案例討論:從“市管縣”到“省管縣”討論問題１?！笆泄芸h”的優(yōu)勢和劣勢是什么？2．“省管縣”的優(yōu)勢和劣勢是什么？3．制度變遷的決定因素是什么？第五章行政組織結構第一節(jié)組織結構概念?一、結構概念的界定ＰublｉcＯｒｇanｉzationaｌＳｒuctuｒe結構本是生物學和建筑學的概念定義:組織結構Organiｚａt(yī)ionａｌＳrｕcture則是組織內(nèi)部各構成要素之間的排列組合形式。行政組織結構表現(xiàn)為行政組織各部分間的排列順序、空間位置、聚集狀態(tài)、聯(lián)系方式以及各要素間相互關系的一種模式，起框架支撐作用。２、組織結構的功能整合功能溝通功能激勵功能效率功能二、描述結構的關鍵性要素1。復雜性２．集權度3。正規(guī)化三、組織結構認識的演變以盧瑟·古利克為代表的行政管理學派的理論家們提出應當建立高度專業(yè)分工的清晰明確的任務分配機制.20世紀中期,組織結構的權變理論觀點認為,組織的結構必須與組織所面臨的各種偶然性因素相適應。20世紀六七十年代，各種實證研究大大增加,這些研究進一步鞏固并拓展了權變理論的解釋范疇.2０世紀八九十年代,有關組織的著述及其管理實踐更進一步遠離了傳統(tǒng)上比較官僚化和機械式的結構，轉而傾向于一種更為靈活且、更具有機性的結構.第二節(jié)組織結構類型?一、職能式結構（funcｔｉonalｓtrucｔure又叫u型結構或參謀式結構弗雷德里克·W·泰勒最早提出在各級主管領導下，按專業(yè)分工設置若干職能部門。優(yōu)點：實行專業(yè)分工，減輕主管領導負擔，有利于各級管理者發(fā)揮專業(yè)特長.缺點：易造成多重領導或互相推諉、扯皮的現(xiàn)象；各級職能部門間橫向聯(lián)系較差；環(huán)境適應性較差。職能式結構是公共行政組織通常采用的一種結構模式。橫向分工所形成的部門化是行政管理客觀實踐的要求,也是組織管理工作日益復雜化、專業(yè)化和科學化的客觀需要。內(nèi)部部門分工依據(jù)（1）按職能劃分（2）按提供的服務或產(chǎn)品劃分(3)按地域或區(qū)域劃分(4）按管理對象劃分（5）按管理程序或流程分工來劃分二、事業(yè)部式結構（ｄiviｓｉｏnalstｅｕctｕrｅM型結構）又稱產(chǎn)品部式結構或戰(zhàn)略經(jīng)營單位。針對單個產(chǎn)品、產(chǎn)品組合、主要工程或項目、地理分布、商務中心或利潤中心來組織事業(yè)部，各事業(yè)部獨立經(jīng)營，獨立核算。最早是美國通用汽車的常務副總經(jīng)理斯隆參考杜邦公司的經(jīng)驗，使得通用汽車獲得極大成功,故該結構又被成為斯隆模型。優(yōu)點：提高了管理的靈活性和適應性；有利于發(fā)揮事業(yè)部的主動性和積極性,也有利于培養(yǎng)領導人才；有利于組織的專業(yè)化發(fā)展,提高管理效率。缺點：機構重疊、管理成本增加；各事業(yè)部容易不顧組織整體利益；各事業(yè)部間協(xié)調(diào)困難,影響先進技術和科學管理方法的交流和共享.三、矩陣式結構matrixｓtruｃture臨時性組織結構形式．將按職能劃分的部門和按項目劃分的項目小組，兩個系統(tǒng)組成一個矩陣,加強縱向控制和橫向聯(lián)系.優(yōu)點：有利于發(fā)揮人員的潛能和