第三講財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析模板修改版

第三章

財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析主要內(nèi)容第一節(jié)

財政支出分類第二節(jié)

財政支出規(guī)模分析第三節(jié)

財政支出結(jié)構(gòu)分析第一節(jié)

財政支出分類

財政支出分類，既是財政理論問題，也是實踐問題，合理的分類對于經(jīng)濟分析和財政管理具有重要意義。

改革開放以后，我國仍長期沿用計劃經(jīng)濟時期的財政收支分類，已經(jīng)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，不能適應(yīng)財政收支結(jié)構(gòu)和預(yù)算管理改革的要求，不利于財政管理和監(jiān)督。

我國政府于2007年按公開透明、便于操作和參照國際經(jīng)驗的原則對《政府收支分類科目》進(jìn)行了全面改革。新的財政支出分類按兩種標(biāo)志進(jìn)行：一是按支出功能分類；二是按支出經(jīng)濟分類。二、財政支出功能分類按支出功能分類主要反映政府各項職能活動及其政策目標(biāo)。

根據(jù)市場經(jīng)濟條件下政府職能活動情況及國際通行做法，將政府支出分為類、款、項三級。類級科目綜合反映政府的職能活動；款級科目反映為完成政府某項活動的某一方面的工作；項級科目反映為完成某一方面工作所發(fā)生的具體事項。根據(jù)經(jīng)調(diào)整的《2011年政府收支分類科目》，支出功能分類科目中“類”級科目現(xiàn)行規(guī)定有26項，

包括：一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、社會保障基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、金融監(jiān)管等事務(wù)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出、國土資源氣象等事務(wù)、住房保障支出、糧油物資管理事務(wù)、儲備事務(wù)支出、預(yù)備費、國債還本付息支出、其他支出、轉(zhuǎn)移性支出。三、財政支出的經(jīng)濟分類

按國際貨幣基金組織對支出的經(jīng)濟分類方法，實際上是按支出產(chǎn)生效益的時間分類，即根據(jù)財政支出所產(chǎn)生收益的時間將財政支出分為經(jīng)常性支出、資本性支出、凈貸款三大類。這是現(xiàn)代公共經(jīng)濟學(xué)研究財政支出分類的主要方法。

經(jīng)常性支出是維持公共部門正常運轉(zhuǎn)或保障人們基本生活所必需的支出，主要包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費及社會保障支出。

經(jīng)常性支出直接構(gòu)成當(dāng)期公共產(chǎn)品的成本，社會直接受益或當(dāng)期受益，從理論上說，其補償方式應(yīng)該是稅收。資本性支出是用于購買或生產(chǎn)使用年限在一年以上的耐用品的支出，如用于建筑廠房、購買機械設(shè)備、修建公路等。它的特點是其消費會形成長期使用的固定資產(chǎn)，其彌補方式應(yīng)包括稅收和國債。2007年1月1日起實施政府收支分類改革后，支出經(jīng)濟分類僅設(shè)置類、款兩級科目。支出經(jīng)濟分類的類級科目現(xiàn)行規(guī)定有12項，包括：工資福利支出、辦公費、對個人和家庭的補助、對企事業(yè)單位的補貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股、其他支出。四、購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出

以財政支出是否與商品和服務(wù)相交換為標(biāo)準(zhǔn)，可將財政支出分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩類。

1、購買性支出：直接表現(xiàn)為政府購買商品和服務(wù)的活動，包括購買進(jìn)行日常政務(wù)活動所需的或用于國家投資所需的商品和服務(wù)的支出。體現(xiàn)政府的市場性再分配活動2、轉(zhuǎn)移性支出：直接表現(xiàn)為資金無償?shù)?、單方面的轉(zhuǎn)移，這類支出主要有補助支出、捐贈支出和債務(wù)利息支出。體現(xiàn)政府的非市場性再分配活動財政支出經(jīng)濟性質(zhì)的分類的經(jīng)濟分析意義:1．購買性支出對于社會的生產(chǎn)和就業(yè)有直接的影響而對收入分配的影響是間接的；轉(zhuǎn)移性支出直接影響收入分配，而對生產(chǎn)和就業(yè)影響間接。

2．在安排購買性支出時，政府必須遵循等價交換的原則；轉(zhuǎn)移性支出只能根據(jù)政府同微觀經(jīng)濟主體、中央政府與地方政府的談判情況而定。3．微觀經(jīng)濟主體在同政府的購買性支出發(fā)生聯(lián)系時，也須遵循等價交換原則；轉(zhuǎn)移性支出則取決于同政府討價還價的能力。

在財政支出總額中，購買性支出所占的比重大些，財政活動對生產(chǎn)和就業(yè)的直接影響就大些，通過財政所配置的資源的規(guī)模就大些；反之，轉(zhuǎn)移性支出所占的比重大些，財政活動對收入分配的直接影響就大些。

聯(lián)系財政的職能來看，以購買性支出占較大比重的支出結(jié)構(gòu)的財政活動，執(zhí)行配置資源的職能較強；以轉(zhuǎn)移性支出占較大比重的支出結(jié)構(gòu)的財政活動，則執(zhí)行收入分配的職能較強。第二節(jié)財政支出規(guī)模分析一、衡量財政活動規(guī)模的指標(biāo)二、財政支出規(guī)模發(fā)展變化的一般趨勢三、我國財政支出規(guī)模發(fā)展變化的特殊性四、影響財政支出合理規(guī)模的因素分析一、衡量財政活動規(guī)模的指標(biāo)（一）反映財政活動規(guī)模的兩個指標(biāo)財政收入占GDP(或GNP)的比重財政支出占GDP(或GNP)的比重（二）反映財政支出規(guī)模及其變化的指標(biāo)1．財政支出增長率:當(dāng)年財政支出比上年同期財政支出增長的百分比2．財政支出增長的彈性系數(shù):財政支出增長率與GDP增長率之比(何者增長更快)3．財政支出增長邊際傾向:財政支出增長額與GDP增長額之比。表示GDP每增加一個單位的同時財政支出增加多少，或財政支出增長額占GDP增長額的比例。二、財政支出規(guī)模增長變化的一般趨勢（一）關(guān)于財政支出規(guī)模增長變化的學(xué)說

政府為了維持經(jīng)濟發(fā)展和克服日益頻繁的經(jīng)濟危機，加強了對經(jīng)濟的干預(yù)，同時，政府通過財政的轉(zhuǎn)移支付向廣大群眾和低收入階層提供基本生活保障和社會保障，由此而導(dǎo)致政府財政支出的日益膨脹。另外，由于GDP的增長，籌措財政收入的措施的加強，以及增發(fā)公債作為彌補支出的手段成為可能，也從財源方面支持了財政支出的膨脹。對于財政支出增長變化的一般趨勢，許多學(xué)者做了大量的研究。

一是瓦格納法則

19世紀(jì)德國經(jīng)濟學(xué)家阿道夫?瓦格納(AdolfWagner)最先提出財政支出擴張論，他的研究成果被后人稱之為“瓦格納法則(Wagner，sLaw)”。按照美國財政學(xué)家馬斯格雷夫(R.A.Musgrave)的解釋，瓦格納法則指的是財政支出的相對增長。該法則可以表述為：隨著人均收入的提高，財政支出占GDP的比重也相應(yīng)隨之提高。如圖1所示。圖1瓦格納法則的解釋

瓦格納的結(jié)論是建立在經(jīng)驗分析基礎(chǔ)之上的，把導(dǎo)致政府支出增長的因素分為政治因素和經(jīng)濟因素。（1）政治因素，是指隨著經(jīng)濟的工業(yè)化，正在擴張的市場與這些市場中的當(dāng)事人之間的關(guān)系會更加復(fù)雜，這樣就需要把更多的資源用于提供治安的和法律的設(shè)施。

（2）經(jīng)濟因素，是指工業(yè)的發(fā)展推動了都市化的進(jìn)程，人口的居住將密集化，由此將產(chǎn)生擁擠等外部性問題，這樣也就需要政府進(jìn)行管理與調(diào)節(jié)工作。此外，瓦格納把對于教育、娛樂、文化、保健與福利服務(wù)的公共支出的增長歸因于需求的收入彈性，即隨著實際收入的上升，這些項目的公共支出的增長將會快于GDP的增長。

二是皮科克(Peacock)和威斯曼(Wiseman)的替代－規(guī)模效應(yīng)理論。

其提出了導(dǎo)致財政支出增長的內(nèi)在因素與外在因素，并認(rèn)為，外在因素是說明財政支出增長超過GDP增長速度的主要原因。在正常條件下，經(jīng)濟發(fā)展，收入水平上升，以不變的稅率所征得的稅收也會上升，于是，政府支出上升會與GDP上升成線性關(guān)系。這是內(nèi)在因素作用的結(jié)果。但一旦發(fā)生了外部沖突，政府會被迫提高稅率，而公眾在危急時期也會接受提高了的稅率。這就是所謂的“替代效應(yīng)”，即在危急時期，公共支出會替代私人支出，財政支出的比重上升。但在危急時期過去以后，公共支出并不會退回到先前的水平。這種財政支出上升的規(guī)律，即稱為替代－規(guī)模效應(yīng)理論。公共支出占GDP比例O和平時期戰(zhàn)爭時期戰(zhàn)后和平時期時期美國聯(lián)邦與地方政府開支占GDP比重1929-20092．經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家100多年的實踐

經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家自18世紀(jì)末到如今100多年經(jīng)濟發(fā)展的實踐，證明了瓦格納以及皮科克和威斯曼等人的論述符合財政支出占GDP比重的發(fā)展變化的一般趨勢。共同趨勢：即隨著人均GDP的增長而逐步上升。同時，歷史數(shù)據(jù)也說明，財政支出占GDP比重的上升不可能是無止境的，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展達(dá)到一定高度，則呈現(xiàn)相對穩(wěn)定的趨勢，即穩(wěn)定在一定的水平上，上下有所波動。上個世紀(jì)八十年代，主要經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家已經(jīng)達(dá)到相對穩(wěn)定的發(fā)展階段。三、我國財政支出規(guī)模發(fā)展變化的特殊性（一）我國改革開放后財政支出增長的基本特征上面的分析說明，財政支出的規(guī)模，或者說，財政支出占GDP比重的發(fā)展變化的一般趨勢，是隨著人均GDP的增長而上升，達(dá)到一定水平則相對穩(wěn)定；同時，由于各國國情的不同，不同的國家以及同一個國家的不同發(fā)展時期，這一比重的高低也是不同的。

改革開放后，我國財政支出占GDP比重運行的曲線呈現(xiàn)先逐年下滑而后又逐年回升的特征（參見圖3）。這種發(fā)展變化的趨勢是明顯體現(xiàn)了經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的特征。圖3我國財政支出增長率和財政支出占GDP比重發(fā)展變化趨勢（%）資料來源：1978年-2008年根據(jù)《中國財政年鑒（2009）》相關(guān)資料編輯，2009年、2010年根據(jù)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況報告相關(guān)資料編輯。我國財政支出占GDP比重發(fā)展變化原因的分析在經(jīng)濟體制改革前，我國財政支出占GDP的比重是比較高的，這是由當(dāng)時的計劃經(jīng)濟體制決定的。經(jīng)濟體制改革之初，不可避免地要經(jīng)歷一個向國有企業(yè)放權(quán)讓利和提高城鄉(xiāng)居民收入水平的階段，與此相對應(yīng)，財政收入增長放慢了，此后曾一路下滑，財政支出占GDP的比重自然出現(xiàn)逐步下滑的趨勢，而且下滑的速度較快，下降的幅度較大。但是，財政支出占GDP比重的逐年下滑并不符合經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。一旦經(jīng)濟體制邁上市場經(jīng)濟的運行軌道，隨著經(jīng)濟改革的逐步到位和GDP的增長，逐年下滑趨勢理應(yīng)逆轉(zhuǎn)，即下降的趨勢會在某一時點中止，轉(zhuǎn)而趨于回升。

3．財政支出規(guī)模的國際橫向比較

與各發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù)對比，我國當(dāng)前財政支出占GDP的比重仍然處于較低水平，仍然存在著上升的空間（如下圖）。但是我國的財政支出僅是預(yù)算內(nèi)支出，而我國還存在預(yù)算外的政府性支出，若按國際貨幣基金組織（IMF）標(biāo)準(zhǔn)計算的全口徑財政收入進(jìn)行橫向比較，還應(yīng)加上社會保險支出和政府性基金支出。鑒于我國預(yù)算內(nèi)財政支出占GDP的比重仍處于上升的趨勢，還存在預(yù)算外的政府性支出，因此，應(yīng)隨時觀測財政支出增長彈性系數(shù)和增長邊際傾向的動向，有意識地及時地調(diào)節(jié)財政支出占GDP比重的發(fā)展變化。4.財政支出規(guī)模的影響因素及合理規(guī)模選擇的路徑

影響財政支出規(guī)模主要有三個方面的因素：宏觀因素、微觀因素和政治決策程序。

宏觀因素包括：

經(jīng)濟性因素。主要指經(jīng)濟發(fā)展的水平、經(jīng)濟體制以及中長期發(fā)展戰(zhàn)略和當(dāng)前經(jīng)濟政策等。

政治性因素。主要體現(xiàn)在政局是否穩(wěn)定、政體結(jié)構(gòu)和行政效率、政府干預(yù)政策。

社會性因素。如人口、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障及城鎮(zhèn)化等因素

微觀因素主要是指加強財政管理，提高財政支出效益，近年來我國進(jìn)行了多項加強財政管理的改革，如編制部門預(yù)算、實行國庫集中收付制度、收支兩條線管理制度，對提高財政支出效益發(fā)揮了重要作用。健全和完善政治決策程序?qū)ω斦С鲆?guī)模的作用是至關(guān)重要的。必須完善科學(xué)民主決策機制，健全重大問題集體決策機制和專家咨詢制度，實行社會公示和社會聽政制度，大力推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格按法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力和履行職責(zé)，形成對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。第三節(jié)財政支出結(jié)構(gòu)分析一、關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的學(xué)說二、我國財政支出結(jié)構(gòu)變化的歷史進(jìn)程三、優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)的思路一、關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的學(xué)說（一）馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟發(fā)展階段論

在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，政府投資在社會總投資中占有較高的比重，公共部門為經(jīng)濟發(fā)展提供社會基礎(chǔ)設(shè)施。

在發(fā)展的中期，政府投資還應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行，但這時政府投資將逐步轉(zhuǎn)換為對私人投資的補充。經(jīng)濟發(fā)展達(dá)到成熟階段，公共支出將從基礎(chǔ)設(shè)施支出轉(zhuǎn)向不斷增加的教育、保健與福利服務(wù)的支出。

從20世紀(jì)80年代開始，以羅默、盧卡斯為代表的一批學(xué)者，針對新古典模型的缺陷，提出了一種新的經(jīng)濟增長理論。該理論的基本思想是，勞動投入過程中包含著因教育、培訓(xùn)及職工再教育而形成的人力資本，物質(zhì)資本積累過程中包含著因研究開發(fā)活動而形成的技術(shù)進(jìn)步，生產(chǎn)性公共投資的增加也有助于提高物質(zhì)資本的邊際收益率，因此，生產(chǎn)要素積累的收益率不會發(fā)生遞減趨勢，長期增長率將大于“0”。這一理論的貢獻(xiàn)在于將原來認(rèn)為是促進(jìn)經(jīng)濟增長的外在因素內(nèi)在化。

（二）內(nèi)生增長理論財政支出結(jié)構(gòu)不是一成不變的，不是僵化的。從客觀上說，它取決于一個國家所處的經(jīng)濟發(fā)展階段，財政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化帶有一定的規(guī)律性。但從政府制定財政政策的角度看，則必須根據(jù)一定時期的發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標(biāo)以及經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，推動財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，而內(nèi)生增長理論為調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)提供了重要思路。二、我國財政支出結(jié)構(gòu)的變化與優(yōu)化思路（一）我國財政支出結(jié)構(gòu)變化的歷史進(jìn)程

我國社會主義市場經(jīng)濟是由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換過來的，改革開放初期的財政支出結(jié)構(gòu)仍明顯顯示出計劃經(jīng)濟時期財政支出結(jié)構(gòu)的特征，主要表現(xiàn)是以基本建設(shè)支出為主的經(jīng)濟建設(shè)支出占有較大的比重，我國財政支出結(jié)構(gòu)變化的總趨勢首先是和經(jīng)濟體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變相聯(lián)系的。改革開放之初，為了激發(fā)經(jīng)濟活力，曾導(dǎo)致財政收入下降，首要應(yīng)對措施是壓縮基本建設(shè)支出，從總體上說，基本建設(shè)支出和經(jīng)濟建設(shè)支出占財政支出的比重是下降的趨勢。

1992年10月中共十四大確立經(jīng)濟體制改革目標(biāo)模式是建立社會主義市場經(jīng)濟，并明確“建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，這也就明確了財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整變化的方向和發(fā)展趨勢。

總之，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架的初步建立，已經(jīng)為財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化確立了基本目標(biāo)和基本格局。我國財政支出結(jié)構(gòu)變化趨勢“五五”時期1976-1980經(jīng)濟建設(shè)費59.9%社會文教費14.4%國防費16.4%行政管理費5.3%其他4.0%“十五”時期2001-2005經(jīng)濟建設(shè)費29.1%社會文教費26.6%國防費7.6%行政管理費19%其他17.7%1978-2006年我國財政支出構(gòu)成(%)（二）優(yōu)化財支結(jié)構(gòu)的具體思路處理、把握好如下關(guān)系：1、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展與推進(jìn)社會事業(yè)建設(shè)協(xié)調(diào)的關(guān)系；2、統(tǒng)籌兼顧與突出重點的關(guān)系；3、財政支持和社會參與的關(guān)系；4、增加投入和制度建設(shè)的關(guān)系。

一是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展與推進(jìn)社會事業(yè)建設(shè)協(xié)調(diào)的關(guān)系。兩者相輔相成，相互促進(jìn)，共同發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展與社會事業(yè)建設(shè)是互融的而不是對立的。因此，財政既要促進(jìn)國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展，在此基礎(chǔ)上不斷壯大財政實力，為改善社會民生提供堅實的財力保證。同時，財政又要注重推動社會事業(yè)建設(shè)，注重改善民生，解決群眾關(guān)心的突出問