正確處理改革與法治的關系

正確處理改革與法治的關系沈春耀來源：經濟日報（2014年11月06日第7版）四中全會《決定》提出，一是建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用；二是做到重大改革于法有據；三是做到立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。這些重要的精神表明，立法應該更加積極、更加主動地適應改革發(fā)展穩(wěn)定的需要黨的十八屆四中全會《決定》對立法工作作出部署，并提出，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止?！苯?，就《決定》中關于立法與改革的相關重要表述，《經濟日報》記者采訪了全國人大常委會委員、全國人大法律委員會委員、全國人大常委會副秘書長沈春耀。沈春耀認為，在全面深化改革和全面推進依法治國的新形勢下，需要正確處理改革與法治的關系。特別是在立法工作方面，更需要重視這個問題。記者：長期以來，特別是改革開放以來，我國積極建設社會主義法治，取得歷史性成就。目前，中國特色社會主義法律體系已如期形成。那么，如何看待改革與法治，特別是改革與立法的關系？沈春耀：我國社會主義法治建設，總體上說，是與改革開放事業(yè)共同推進、共同成長的。從過去30多年的實踐看，立法先行的例子有不少，如1979年中外合資經營企業(yè)法、1980年個人所得稅法、1984年專利法等，都屬于先立法后推進這一類；又如1982年憲法第91條、第109條確立了國家審計制度，而在此之前我國并沒有這一制度，國家各級審計機關是根據憲法規(guī)定在1983年之后才陸續(xù)建立起來。這類情形還有一些。與立法先行模式相對應的是立法跟進模式，這是我們更為經?？吹降牧⒎ㄇ樾?。也就是先有一些實踐經驗，經過總結概括后上升為法律。這中間還有不少法律是先經過地方性法規(guī)、行政法規(guī)或者其他規(guī)范性文件形式的探索和過渡。這既是一個實踐的過程，逐步積累經驗；也是一個認識的過程，逐步形成共識。記者：我們知道，法律制度具有穩(wěn)定性的特征?？墒牵鐣钐貏e是改革“大時代”的一個重要特征就是變動性。如何看待二者之間呈現出的矛盾性？沈春耀：面對變化中的社會生活，法律往往具有一定的滯后性甚至是保守性，這是各國法制發(fā)展史上帶普遍性的現象。19世紀英國法制史學家梅因曾經講過：“社會的需要和社會的意見常常是或多或少走在‘法律'的前面的。我們可能非常接近地達到它們之間缺口的接合處，但永遠存在的趨向是要把這缺口重新打開來。因為法律是穩(wěn)定的，而我們所談到的社會是進步的，人民幸福的或大或小，完全決定于缺口縮小的快慢程度?！边@是一種客觀現象，問題在于我們如何認識和把握。在變革社會中推進法治，更具有復雜性、艱巨性。全面深化改革和全面推進依法治國，給我們立法工作提出了新的更高要求，需要我們認真思考和規(guī)劃。今年2月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上的講話中明確提出：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協(xié)調，確保在法治軌道上推進改革。”《決定》在這方面也提出了新的要求，一是建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用；二是做到重大改革于法有據；三是做到立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。這些重要的精神表明，立法不應是被動地適應、接受，而是應該更加積極、更加主動地適應改革發(fā)展穩(wěn)定的需要。記者：《決定》提出，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。在全面推進依法治國的過程中，如何把握好、實現好立法和改革決策相銜接？沈春耀：總結近年來我國的立法實踐，適應新形勢新常態(tài)新要求，可以從以下幾方面來把握立法和改革決策相銜接的問題。一是立法先行。先制定或者修改有關法律，再展開和推進相關工作，特別是涉及國家重要制度、全國人大專屬立法權等方面的事項，應當堅持立法啟動改革、實施改革，在法治軌道上推進改革。二是立法授權。為局部地區(qū)或者領域先行推進改革提供必要的法律依據，全國人大常委會近年來對“一府兩院”都有授權的實例，已經不同于改革開放初期的立法授權，更好地體現了法治精神。三是立法跟進。關鍵是縮短實踐需要與制度規(guī)則之間的“時間差”，及時總結實踐經驗，及時完善法律制度，防止和克服立法滯后現象。例如我國刑法在1997年作出全面修訂之后，根據情況的變化和工作需要，先后通過有關刑法的1個決定、8個修正案和13個解釋。這次全國人大常委會會議審議了刑法修正案（九）草案。四是立法前瞻。在確定基本制度和規(guī)則的同時，保持必要的靈活性，為實踐中探索留有一定的空間，特別是對那些需要作出必要規(guī)范而情況又較為復雜、認識又不盡相同的問題，實踐和時間將會提供較好的答案。五是立法分層。我國實行統(tǒng)一的、多層次立法體制。在堅持國家法制統(tǒng)一的基礎上，充分發(fā)揮法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的作用，綜合發(fā)揮規(guī)章、司法解釋、軍事法規(guī)、技術規(guī)范、慣例規(guī)范、國際條約等多種