我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的梳理

宅基地與耕地是寬闊農(nóng)民得以安家立命、實現(xiàn)“居者有其屋，耕者有其田”這一根本生存保障的兩大支點，宅基地與耕地的全部權(quán)或用益權(quán)制度，也因之成為保障寬闊農(nóng)民的生存利益的根本性制度。在我國漫長的農(nóng)業(yè)社會進展史上，建議或?qū)嵤┎煌恼嘏c耕地制度，對于國家政權(quán)的穩(wěn)定與變迭，社會進展的進程與走向都有著格外巨大的影響。事實上，我國近三十年的改革開放進程便是由上世紀(jì)七十年月末期開頭的以“分產(chǎn)到戶”為表征的耕地制度的改革開頭的，并由此衍生和推動了整體的經(jīng)濟社會進展與政治制度文明建設(shè)，其成功有目共睹?？梢哉f，建立和健全完善的農(nóng)村宅基地以及耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)用地制度，事關(guān)我國八億多農(nóng)民的生存品質(zhì)，事關(guān)我國農(nóng)村社會長期穩(wěn)定的進展大局，也事關(guān)目前正緊鑼密鼓地進展的社會主義2023長期而有保障的土地使用權(quán)，并就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得、保護與流轉(zhuǎn)等作了全面系統(tǒng)的規(guī)定；但在農(nóng)村宅基地方面，雖然分布的對宅基地使用權(quán)作了法定定義，即“宅基地使用權(quán)人依法對集體全部的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建筑住宅及其附屬設(shè)施?！钡罁?jù)第一百五十三條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！钡囊?guī)定，宅基地使用權(quán)制度目前仍顯得零散、紊亂，缺乏系統(tǒng)性與周全性。本文擬通過對現(xiàn)行宅基地制度的梳理，勾劃其構(gòu)造框架，進而論證其完善路徑。一、對我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的梳理經(jīng)過對中國建立以來我國現(xiàn)有全部涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)問題的政策、法律、規(guī)章等[[1195062819541962927社工作條例修正草案》、1963320地問題作一些補充規(guī)定的通知》、1963828〔修正稿19792219814171982514例》、198221319848301986各次修正案、19901319953111995《》、19981141999562023613國務(wù)院《關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)政策》、2023330620232023202328202311220231231][1]認(rèn)真、細(xì)致的耙梳，筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的根本框架與主要內(nèi)容是：1、農(nóng)村宅基地全部權(quán)由農(nóng)民全部轉(zhuǎn)變?yōu)榧w全部。由此引伸出19501954農(nóng)民的土地全部權(quán)和其他生產(chǎn)資料全部權(quán)，讓農(nóng)民能夠共享革命成功〔包括宅基地農(nóng)民全部制階段。其后，我國效仿前蘇聯(lián)推行社會主義農(nóng)業(yè)集體合作化運動，并相應(yīng)地將農(nóng)村土地的農(nóng)民全部制改革為勞動群眾集體全部1962國憲法與所確認(rèn)，成為一個根本原則。其在宅基地方面的表述，最為1963320物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊集體全部，一律不準(zhǔn)出租或買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變。該規(guī)定不僅第一次明確了農(nóng)村宅基地全部權(quán)與使用權(quán)分屬于集體與農(nóng)民個體這一根本原則，并暗含了“宅基使用權(quán)”的概念。2、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的設(shè)立。農(nóng)村宅基地由村集體依法設(shè)立，其設(shè)立程序與原則主要有：由需用地農(nóng)民提出申請，經(jīng)村集體爭論打算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核與縣1982〔第14〕和》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員等需要宅基地建房的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟組織提出申請，并在本集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報經(jīng)鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕審核后，報縣〔市〕審批。審批宅基地需符合統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，節(jié)約用地的原則。我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策。依據(jù)19814171982〔第，2023〕的規(guī)定，農(nóng)村建房用地，必需統(tǒng)一規(guī)劃〔符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、園地；但凡就地改造的，應(yīng)充分利用原有的宅基地和村鎮(zhèn)空閑地。嚴(yán)格掌握占用耕地，不允許占用根本農(nóng)田保護區(qū)的土地。為了節(jié)約用地，要因地制宜選擇適當(dāng)?shù)慕ㄖ问?，在山區(qū)建房要依山就勢，黃土高原可提倡修建窯洞，城市郊區(qū)和人多地少經(jīng)濟興旺的地區(qū)，應(yīng)鼓舞有條件的農(nóng)戶建多層住宅。受自然條件限制，確實需要動用耕地建房的，要經(jīng)過嚴(yán)格的審批。在審批權(quán)限上，1986閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)；使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)級人民2023〔鎮(zhèn)〕人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，須依照該法第的規(guī)定辦理審批手續(xù)，即審批主體升級為省、自治區(qū)、直轄市人民政府。宅基地使用權(quán)的審批趨于嚴(yán)格。一戶只能擁有一處宅基地，且宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。19862023村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，后者更進一步明確規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。此后，面積標(biāo)準(zhǔn)與“一戶一宅”原則不斷被強調(diào)，成為宅基地使用權(quán)制度的核心要素。但是，對基于合法緣由〔讓與、繼承〕而致宅基地面積超標(biāo)的，1995基地，與原有宅基地合計面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)有關(guān)規(guī)定處理后允許連續(xù)使用的，可臨時確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，但須在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量。等以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重建設(shè)時，再按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重確定使用權(quán)，其超過局部退還集體。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。198215對該規(guī)定作了擴展，規(guī)定農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準(zhǔn)。3、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的保有與行使。宅基地使用權(quán)可長期行使，受法律保護。19633201963828〔修正稿〕》規(guī)定，社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，歸各戶長期使用，長期不變，生產(chǎn)隊?wèi)?yīng)保護社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。宅基地上的附著物，由宅基地使用權(quán)人全部，可為買賣、租賃等處分。1963320補充規(guī)定的通知》、1963828〔修正稿樹木、廠柵、豬圈、廁所等永久歸社員全部，社員有買賣房屋或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給房主，但宅基地的全部權(quán)仍歸集體全部。宅基地使用權(quán)的權(quán)能受到限制，即不準(zhǔn)對宅基地為出租、抵19629起，我國一些政策性文件[[2]這些規(guī)定主要有：19629公社工作條例修正草案》、19633201963828于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見〔修正稿〕][2]規(guī)定，農(nóng)村土地，包括宅基地，均屬于集體經(jīng)濟組織〔如生產(chǎn)隊〕全部，一律不準(zhǔn)出租或買賣。對此，筆者認(rèn)為，依據(jù)這些規(guī)定的上下文語境推斷，其所強調(diào)的其實應(yīng)為農(nóng)村土地的集體全部制，說的是土地全部權(quán)不得買賣、租賃。1981417地〔自留山〕和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。這里“不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓”的，究為全部權(quán)還是使用權(quán)，似有疑義。即使如此，該條規(guī)定還是為宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓留了一個口子。19824員對宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地，只有依據(jù)規(guī)定用途使用的使用權(quán)，沒有全部權(quán)。嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地?！迸c本條同義。同樣內(nèi)含建房用地可依法轉(zhuǎn)讓的意思。1995《》第規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體全部的土地使用權(quán)不得抵押。該條有兩層突破，一是將宅基地使用權(quán)的權(quán)能限制擴及到抵押；再一個就是第一次明確了受限制的是宅基地使用權(quán)，不再有客體〔2023第規(guī)定農(nóng)民集體全部的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，從更宏觀的角度限制了土地使用權(quán)的權(quán)能。198221沒收全部所得款項，并處以罰款。199013宅有出租、出賣或改為經(jīng)營場所的，除不再批準(zhǔn)的宅基用地外，還應(yīng)按其實際占用土地面積，從經(jīng)營之日起，核收土地使用費。宅基地使用權(quán)的行使必需遵守其邊界。1963828〔修正稿社員不能借口修建房屋，任憑擴大墻院，擴大宅基地，來侵占集體耕地，已經(jīng)擴大侵占的必需退出。1984宅基地上翻建、改建、擴建自己的房屋時，未按規(guī)定辦理合法手續(xù)的，依法不予保護。行使宅基地的使用權(quán)而阻礙公共利益和他人利益的，應(yīng)依法予以制止。4、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)如前所述，現(xiàn)行政策法律制止買賣、出租、抵押、擅自轉(zhuǎn)讓、違法轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，但沒有確定制止宅基地使用權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓。筆者認(rèn)為，依據(jù)現(xiàn)行法源，所謂宅基地使用權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓，指的應(yīng)當(dāng)是基于“地隨房走”原則而允許的宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)。如19633201963828〔修正稿〕》規(guī)定，房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給房主，但宅基地的使用權(quán)仍歸集體全部。值得留意的是，在制止宅基地使用權(quán)為買賣、出賣、出租、抵押的前提下，基于“地隨房走”原則而發(fā)生的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，只能是無償?shù)牡?，因而宅基地使用?quán)不具有獨立的價值。不僅如此，為了防止宅基地使用權(quán)以房屋全部權(quán)的形式實際流通，確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)的非財產(chǎn)性質(zhì)，現(xiàn)行法律政策規(guī)定，宅基地不得直接或間接向城市居民轉(zhuǎn)讓，制止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基1986、1988要使用集體全部的土地的，必需經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補償費和安置補助費。為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地開了口子，但因此帶來一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和房地產(chǎn)商利用該規(guī)定大肆炒賣宅基地，違法利用農(nóng)村宅基地進展房地產(chǎn)開發(fā)，[[3·用益物權(quán)》，中國法制出版社，2023257][3199956居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建筑和購置的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2023宅基地。5、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的治理依法收回空閑宅基地，防止宅基地閑置鋪張。1982151995屋坍塌、撤除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。20232023縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住宅、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可依據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行卑視性政策。對進鎮(zhèn)農(nóng)戶的宅基地，要適時轉(zhuǎn)換出來，防止閑置鋪張。199013知》規(guī)定，對已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人員，要適時核減宅基地面積。199013《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地治理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地治理工作請示的通有償使用持確定態(tài)度，并對進一步搞好農(nóng)村宅基地有償使用的試點，進展了指導(dǎo)，如選擇經(jīng)濟根底較好，耕地資源緊急的縣、鄉(xiāng)、村，有組織、有步驟地進展試點；確定宅基地有償使用收費標(biāo)準(zhǔn)時，對在規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的，既要表達(dá)有償原則，又要照看群眾的經(jīng)濟承受力量，少用少交費，多用多交費；超標(biāo)準(zhǔn)用地的，應(yīng)規(guī)定較高的收費標(biāo)準(zhǔn)；對級差收益較高地段，收費標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)提高；建立和完善土地使用費治理制度。宅基地使用費要本著“取之于戶，收費適度；用之于村，使用得當(dāng)”的原則，實行村有、鄉(xiāng)管、銀行立戶制度。?？顚Ｓ?，主要用于村內(nèi)根底設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不得挪作他用，等。但2023土地有償使用費。2023資源治理部門要加快農(nóng)村宅基地土地登記發(fā)證工作，做到宅基地土地登記發(fā)證到戶，內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)清楚，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。要加強農(nóng)村宅基地的變更登記工作，變更一宗，登記一宗，充分發(fā)揮地籍檔案資料在宅基地監(jiān)視治理上的作用，切實保障“一戶一宅”法律制度的落實。要依法、準(zhǔn)時調(diào)處宅基地權(quán)屬爭議，維護社會穩(wěn)定。二、我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的根本特點從權(quán)利的主體、客體與內(nèi)容以及權(quán)利的取得、流轉(zhuǎn)與消滅兩方面進展分析，我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度有著以下幾個方面的根本特點：1、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得的主體具有特定性，或者說身份性顏色。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得，有的是直接由原先的宅基地全部權(quán)轉(zhuǎn)化而來，有的是由農(nóng)村村民向本集體經(jīng)濟組織申請得來，其原始取得的主體具有特定性，即歸屬于對宅基地?fù)碛腥繖?quán)的某集體經(jīng)濟組織。宅基地使用權(quán)的原始取得的前提條件是其集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)。2、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得與保有具有無償性、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的存續(xù)具有永久性〔無期限限制〕。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為對農(nóng)村村民最根本的生存生活條件，實行無償取得制度，使用權(quán)人可對其無償使用、永續(xù)使用，具有明顯的生存保障性質(zhì)。3、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能具有限定性。依我國《》第的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是權(quán)利